Sentencia C-647 de agosto 13 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-647 de 2002 

Ref.: Expediente D-3914

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 8º parcial, del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994.

Actor: Hernán Antonio Barrero Bravo.

Bogotá, D.C., Trece de agosto del año dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial año CXXX 41.377 del 2 de junio de 1994, y se subraya lo demandado:

LEY 136 DE 1994 

(Junio 2)

por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

VI. Alcaldes

(…)

ART. 91.—Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

A. En relación con el concejo:

(…).

8. Aceptar la renuncia o conceder licencia a los concejales, cuando el concejo esté en receso

(…)”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República.

2. La materia sujeta a examen.

El artículo 91 de la Ley 136 de 1994, del cual hace parte la expresión acusada, prevé las funciones de los alcaldes y entre ellas dispone la de aceptar la renuncia de los concejales, cuando el concejo esté en receso. En cuanto a este precepto, el demandante argumenta que vulnera el artículo 261 de la Constitución Política, porque esta norma superior expresa que la aceptación de la renuncia de los miembros de corporaciones públicas compete a la plenaria respectiva.

Por su parte, los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación postulan la constitucionalidad de la norma acusada con base en variadas consideraciones. Es así como la Federación Colombiana de Municipios propone que la norma acusada se examine haciendo claridad sobre las marcadas diferencias existentes entre los concejos municipales y el Congreso de la República y abandonando el método exegético utilizado por el actor en la demanda. Así mismo, el Ministerio del Interior plantea que la norma acusada es complementaria de la disposición superior invocada y no contraria a ella, como quiera que se encarga de regular una hipótesis no prevista en la Constitución Política, cual es el caso de la renuncia de concejales cuando la plenaria de la corporación se encuentra en receso, asunto que, a su juicio, puede ser regulado por la ley.

El Ministerio Público, explica que la expresión acusada prevé una competencia residual para los alcaldes municipales, que no desconoce ningún principio constitucional y por el contrario garantiza el derecho a la libertad y los derechos políticos de los concejales elegidos.

Así las cosas, el examen de la norma acusada exige esclarecer si el precepto constitucional al cual se la enfrenta, esto es, el artículo 261 superior, i) atribuye de manera exclusiva una competencia a las plenarias de las corporaciones públicas para aceptar la renuncia de sus miembros ii) constituye una restricción al legislador para la consideración y regulación de casos excepcionales o iii) si, por el contrario, se trata de una previsión que en efecto puede ser complementada por la ley para que en ésta se regulen los supuestos especiales en que la renuncia puede ser aceptada de otro modo.

Previamente, el análisis exige aclarar si la disposición superior es aplicable a todas las corporaciones públicas o si, como lo plantea la Federación Colombiana de Municipios, se trata de una norma cuyo contenido sólo se explica si se predica del Congreso de la República, como quiera que las disposiciones relativas al régimen departamental y municipal hacen parte de un título especial en el cuerpo normativo de la Constitución Política. Igualmente, es necesario considerar si la norma objeto de examen constituye una garantía de los derechos fundamentales de los concejales, en los términos propuestos por la vista fiscal.

3. Consideraciones preliminares. El artículo 261 de la Constitución, cuando hace referencia a las corporaciones públicas, incluye a los concejos municipales. El derecho fundamental de los concejales a conformar el poder político.

3.1. En primer lugar, debe aclararse cuál es el ámbito de regulación del artículo 261, como quiera que uno de los intervinientes sugiere que lo allí dispuesto solamente se aplica al Congreso de la República y no respecto de las demás corporaciones públicas de elección popular como los concejos, de modo que su contenido normativo debe vincular a éstos en lo que a ellos corresponda, sin que sea procedente otorgarles el mismo tratamiento que a los congresistas.

Sobre el particular, la Corte considera que no existe razón para excluir de la interpretación del artículo 261 a los miembros de los concejos municipales. En efecto, la expresión “corporaciones públicas” contenida en dicha norma se utiliza por el constituyente sin distinción, para referirse a aquellos órganos colegiados, compuestos por miembros elegidos por votación popular. Así lo ha entendido esta Corte, no solamente respecto del artículo en mención, sino del 134, normas que fueron objeto de modificación por el Acto Legislativo 3 de 1995, enmienda sobre la cual el representante de la Federación Colombiana de Municipios sustenta su apreciación.

Es así como, en la Sentencia T-802 de 1998, al analizar los eventos que constituyen faltas absolutas y temporales de los concejales —arts. 51 y 52 de la L. 136 de 1994—, se entendió que los artículos superiores mencionados se aplicaban a todas las corporaciones públicas, incluidos los concejos municipales. Veamos:

“Las faltas temporales y las absolutas

6. Importa ahora, establecer cuáles son las faltas temporales y cuáles las absolutas. Cabe señalar al respecto que, para el caso de los concejales, el inciso 4º del artículo 312 de la Carta ha contemplado que la aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta. Sin embargo, fue mediante el Acto Legislativo 3 de 1993 que se constitucionalizó de manera detallada la materia. En efecto, esta enmienda constitucional —que modificó los artículos 134 y 261 de la Carta y se aplica a todas las corporaciones públicas— precisó al respecto, en sus incisos 2º y 3º:

“… Son faltas absolutas: además de las establecidas por la ley; las que se causen por muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporación; la pérdida de la investidura; la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad judicial competente”.

“Son faltas temporales las causadas por: la suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en firme; la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidad certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor…”.

Luego, la misma Ley 136 de 1994 reguló, en los artículos 51 y 51 —dictados en uso de la autorización expresa concedida en el inciso 2º del Acto Legislativo 3 de 1993— las situaciones que configuran las faltas absolutas y las temporales. (...)”

De modo que no se encuentra justificación a la propuesta del interviniente de hacer una interpretación fraccionada del artículo constitucional, al punto de excluir de esta normativa, según conveniencias, a ciertas corporaciones.

3.2. Para la Corte no resulta claro considerar que el aparte normativo acusado constituya garantía del derecho fundamental de los concejales para conformar el poder político, a través del ejercicio de un cargo de elección popular, cuando el mismo incorpora la decisión libre de la persona de abandonar la función pública, tal como se argumenta en el concepto del Ministerio Público.

Al respecto, cabe señalar que, si bien se trata de una disposición que encuentra sustento en los principios que rigen la función pública y cuya razonabilidad es evidente, tal como se expondrá más adelante, es pertinente aclarar que de no existir una previsión legal que regulara la especial circunstancia de la renuncia de los concejales cuando la plenaria de la corporación no se encuentra sesionando, tampoco habría lugar a suponer la vulneración de los derechos de dichos servidores públicos.

Lo anterior, por cuanto de compartirse la tesis planteada por la vista fiscal, podría así mismo argumentarse la configuración de una suerte de omisión legislativa en el supuesto en que no existiera disposición legal alguna que regulara lo pertinente para todas y cada una de las corporaciones públicas, lo cual no es de recibo toda vez que ningún precepto superior obliga al legislador a regular de determinada manera la materia.

Sobre el punto es preciso destacar que si bien la Corte en la Sentencia T-374 de 2001 afirmó que “[E]l derecho a ocupar cargos públicos supone el derecho a renunciar al cargo, pues constituye desarrollo de la libertad de la persona decidir si permanece o no en un cargo. En este orden de ideas, por principio la decisión sobre la permanencia en un cargo, o en un puesto de trabajo, no puede restringirse o impedirse”, afirmación que sirvió de sustento a lo considerado por el Ministerio Público, es lo cierto que la ausencia de la regulación en tal sentido no restringiría o impediría el ejercicio de los derechos fundamentales de aquellos ni mucho menos el derecho a renunciar.

Sobre el particular, cabe destacar que una cosa es que la aceptación de la renuncia se deje en suspenso hasta cuando se adopte una decisión judicial definitiva que puede tardar un tiempo considerable —que fue el supuesto resuelto y reprochado en la tutela referida— y, otra diferente, dejar la aceptación de la renuncia a las plenarias cuyas reuniones pueden ser previstas por el interesado en dejar el cargo.

Así, pues, los argumentos expuestos en la sentencia de tutela traída a colación por la vista fiscal armonizan con la protección de los derechos fundamentales de los concejales ante una situación específica, pero tales consideraciones no pueden ser trasladadas de manera plena para justificar la constitucionalidad de la norma acusada. La anterior precisión resulta necesaria para reiterar que en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad no siempre pueden exponerse los argumentos utilizados para resolver los casos específicos en sede de tutela.

4. Análisis del cargo. El contenido del artículo 261 de la Constitución no expresa una restricción al legislador que le impida regular el tema de la renuncia en casos especiales. El precepto acusado desarrolla los principios constitucionales que rigen la función administrativa.

Tal como se planteó al inicio de estas consideraciones, el análisis sobre la constitucionalidad de la norma acusada exige interpretar la disposición superior a la que se la enfrenta, para así constatar, si a ello hay lugar, la contradicción alegada por el demandante. Con ese propósito, la Corte advierte, en primer término, que el Acto Legislativo 003 de 1993 por medio del cual se modificaron los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, no obstante que propendió por regular con mayor detalle la materia contenida en esas normas constitucionales, no agotó dichos contenidos.

En ese contexto, para la Corte resulta claro que la norma enjuiciada ofrece una solución a una contingencia no prevista por la Constitución Política, cual es la renuncia de los concejales en una circunstancia específica como la configurada por el hecho de que la plenaria de la corporación se encuentre en receso (3) . Así mismo, es claro que la norma superior prescindió de regular el tema, en general, ante la renuncia de los integrantes de las demás corporaciones públicas en la misma eventualidad. De modo que la no previsión de esta hipótesis en las normas superiores faculta al legislador para regular la materia, siempre que en el ejercicio de su competencia no contraríe, obviamente, principio constitucional alguno (4) .

(3) El marco jurídico de la renuncia de los concejales fue analizado por la Corte en la Sentencia C-194 de 1995, respecto de los efectos de la misma sobre el período y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de dichos funcionarios.

4) En general, sobre la libertad de configuración del legislador pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-098 de 2001, C-244 de 2001, C-653 de 2001, C-1109 de 2002 y C-1115 de 2001.

No sobra señalar que dicha facultad se encuentra prevista en esos términos de manera expresa en el artículo 293 superior, conforme al cual “[S]in perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones (5) ” (subraya la Corte)

(5) Sobre la libertad de configuración del legislador en relación con el régimen de los funcionarios de elección popular de las entidades territoriales, puede consultarse la Sentencia C-1258 de 2001.

En ese orden de ideas, tratándose de la determinación del régimen de los funcionarios públicos del nivel municipal, la Corte ha considerado que al legislador le asiste un razonable margen de determinación sobre los aspectos relacionados con el desempeño de los cargos públicos a que hace referencia el precepto constitucional mencionado, como lo evidencia el siguiente aparte de la Sentencia C-1412 de 2000:

“En reiterada jurisprudencia (6) la Corte ha señalado que de conformidad con los artículos 150-23 y 293 de la Constitución Política, el legislador goza de una amplia discrecionalidad para definir el régimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios de elección popular de las entidades territoriales. (…)

(6) Sentencias C-194 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-231 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-329 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-373 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-151 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-618 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-483 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández) y C-209 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

En virtud de las normas constitucionales mencionadas, la Corte ha reconocido que los únicos límites del legislador para determinar los regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos mencionados, son los parámetros establecidos de manera explícita por la misma Constitución. Por lo demás, el legislador tiene completa libertad para analizar y definir los hechos y las situaciones que constituyen inhabilidad o incompatibilidad para ejercer determinado cargo, así como el tiempo de vigencia de tales causales.

En este sentido, esta corporación ha reconocido de manera constante, que el legislador, por expreso mandato constitucional, dispone de “plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso del régimen para la elección y el ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado” (7) . Igualmente ha indicado que cuando el Congreso ejerce dicha atribución, limitando o reglamentando el acceso a los citados cargos, no se ve afectado el derecho a la participación política, pues se trata, simplemente, de la fijación de límites razonables a la participación, en aras de proteger el interés general (8) . Lo anterior, se entiende en razón de que las personas elegidas para desempeñar un cargo público deben pretender la satisfacción de los intereses de la comunidad y, para tal fin, se debe asegurar el idóneo cumplimiento de sus funciones con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209). (…)

(7) Sentencia C-329 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(8) Sentencias C-194 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-618 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), entre otras.

En suma, dado que el legislador goza de un amplio margen de libertad para prever los requisitos y causales de inhabilidades e incompatibilidades, la jurisprudencia ha señalado que, en estos casos, no procede efectuar un control estricto de constitucionalidad (9) (resalta la Corte).

(9) Sentencia C-618 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Desde otra perspectiva, conviene advertir que la facultad del legislador para asignar funciones al alcalde, no previstas en la Constitución Política, tiene claro fundamento en el numeral 10 del artículo 315 superior y que la colaboración debida por aquel para el buen desempeño de las funciones del concejo, está prevista en forma explícita por el numeral 8º del mismo precepto.

Ahora bien, la situación prevista por la norma acusada en relación con los concejales, tiene su equivalente respecto de los congresistas y diputados. En relación con los primeros, la Ley 5ª de 1992 dispone lo siguiente: “ART. 275.— Renuncia. Los senadores y representantes pueden presentar renuncia de su investidura o representación popular ante la respectiva corporación legislativa, la cual resolverá dentro de los diez (10) días siguientes”. Y en inciso aparte señala “En su receso lo hará la mesa directiva, en el mismo término” (subraya la Corte).

Así mismo, el artículo 39 del Decreto 1222 de 1986 mediante el cual se expidió el “Código de régimen departamental” en su artículo 39 dispone que “Corresponde al gobernador oír y decidir las excusas y renuncias de los diputados, en recesos de la asamblea”.

En cuanto a estas normas, es claro que ninguna de ellas expresa que aún en receso de las plenarias de las corporaciones públicas, deban ser éstas las competentes para la aceptación de la renuncia, sino que prevén el supuesto de que aquellas no se encuentren sesionando y señalan la correspondiente conducta a seguir y la respectiva autoridad competente al efecto.

La anterior referencia a las disposiciones que regulan el evento bajo análisis en el caso de las asambleas y el Congreso de la República, sirve para desvirtuar el argumento según el cual la norma constitucional sólo es aplicable al Congreso de la República y para destacar antecedentes normativos de situaciones similares.

Así las cosas, se ha de concluir que se trata de un asunto que, por virtud de la potestad configurativa de la ley, fue regulado en los términos de la norma acusada, ofreciendo solución a una circunstancia concreta sin desconocer la Constitución Política.

De manera que, la justificación de una medida como la prevista por la norma enjuiciada, se encuentra fundamentada en criterios de razonabilidad, así como en el desarrollo de los principios que rigen la función pública, pues, de no existir la disposición se generaría un evidente traumatismo tanto para el concejal interesado en separarse de su cargo como para la administración municipal (10) .

(10) Respecto del margen de configuración legislativa y de la razonabilidad a que la misma debe responder, puede consultarse la Sentencia C-404 de 2001.

En efecto, aceptar que el artículo 261 de la Constitución configura un mandato general para la aceptación de las renuncias de los miembros de las corporaciones públicas, significaría para el caso concreto de los concejos municipales o distritales a que se refiere la norma acusada, que el servidor público dimitente se viera obligado a esperar a que el respectivo concejo iniciara sesiones extraordinarias con el único objeto de considerar la correspondiente renuncia, por lo cual no estaría en armonía con los principios de eficiencia, eficacia, economía y celeridad que rigen la función administrativa dentro del Estado —art. 209, C.P.—.

La norma objeto de estudio representa un desarrollo de dichos principios constitucionales y supone la regulación por el legislador de situaciones no previstas en la Constitución Política, lo cual guarda consonancia con la coordinación que deben observar las autoridades para el logro de los fines para los cuales han sido constituidas. Por lo anterior, la Corte habrá de declarar la constitucionalidad de la expresión acusada del numeral 8º del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión demandada del numeral 8º del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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