Sentencia C-649 de agosto 13 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-649 de 2002 

Ref: Exp. D-3907

Magistrado Sustanciador:

Dr. Eduardo Montealegre Lynett

Actor: Juan José Rincón Rincón

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 843 del Decreto 624 de 1989, “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la dirección general de impuestos nacionales”.

Bogotá, D.C., trece de agosto de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación la Corte transcribe y resalta la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 38.756 del treinta (30) de marzo de 1989:

“DECRETO NÚMERO 624 DE 1989

(Marzo 30)

Por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5º de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la comisión asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

DECRETA:

(…).

ART. 843.—Cobro ante la jurisdicción ordinaria. La Dirección General de Impuestos Nacionales podrá demandar el pago de las deudas fiscales por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito. Para este efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o la respectiva autoridad competente, podrán otorgar poderes a funcionarios abogados de la citada dirección. Así mismo, el gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Conforme al artículo 241-5 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de un decreto con fuerza de ley dictado por el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias.

Cuestión previa: procedencia de una sentencia de fondo y ausencia de cosa juzgada constitucional:

2. De manera previa la Sala debe establecer si, como lo sugiere el procurador, el cargo de inconstitucionalidad es materialmente inexistente y en consecuencia ha de proferirse una sentencia inhibitoria.

Para sustentar su argumento, la vista fiscal explica que según los artículos 823 a 843 del estatuto tributario (E.T.), el cobro coactivo de deudas fiscales es una competencia asignada a la Dirección de Impuestos Nacionales, (1) donde solamente puede acudirse ante la jurisdicción contencioso administrativa para demandar los actos que resuelven las excepciones y ordenan continuar la ejecución (E.T., art. 835). Así, advierte el procurador, si legalmente no se ha atribuido a dicha jurisdicción la facultad de adelantar los procesos de cobro coactivo, tampoco puede afirmarse que la propia ley le usurpa esa competencia.

(1) Según el artículo 1º del Decreto 2117 de 1992, el nombre actual de la entidad es Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

Pues bien, aun cuando es razonable suponer que si una competencia no ha sido asignada, tampoco puede ser usurpada, la Corte observa que el asunto aquí planteado es distinto, porque el actor considera, precisamente, que es la Constitución la que atribuye directamente a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los procesos de cobro ejecutivo de obligaciones fiscales, y que la norma demandada desconoce ese mandato al permitir que se acuda ante los jueces ordinarios. En efecto, según el demandante, por tratarse de una controversia entre la administración tributaria y un particular, la facultad para adelantar dichos procesos está reservada exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa.

La cuestión no versa entonces, como lo sugiere el procurador, sobre la existencia o no de una atribución legal que pueda ser conferida a otra autoridad, sino sobre el eventual desconocimiento de un mandato constitucional directo que habría establecido una suerte de reserva de jurisdicción. Por lo mismo, a juicio de la Sala, la demanda ofrece parámetros que permiten confrontar el artículo 843 del estatuto tributario frente a las normas constitucionales, y en esa medida es procedente abordar un análisis de fondo.

3. De otra parte, pero también como asunto previo, es necesario determinar si ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del veintiséis (26) de mayo de 1988 declaró inexequible el artículo 104 del Decreto 2503 de 1987, que guardaba similitud con la norma ahora demandada y establecía lo siguiente:

“ART. 104.—Cobro ante la jurisdicción ordinaria. Sin perjuicio del procedimiento administrativo establecido en este decreto para el cobro de deudas fiscales, la Dirección General de Impuestos Nacionales podrá demandar el pago por la vía ejecutiva jurisdiccional ante los jueces civiles competentes. Para este efecto, el administrador de impuestos respectivo otorgará poder a funcionarios abogados de la correspondiente administración.

La Dirección General de Impuestos Nacionales, podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados o firmas especializadas en labores de cobranzas, para que adelanten el proceso de cobro ante la jurisdicción ordinaria”.

El mencionado decreto fue expedido en uso de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso mediante la Ley 75 de 1986, que autorizaba al Presidente a “dictar normas para agilizar y hacer efectivo el cobro de los impuestos por la vía coactiva” (art. 90, num. 1º, lit. e). No obstante, la Corte Suprema concluyó que en el caso del artículo 104 del decreto, el gobierno se había excedido en el uso de las facultades, porque ellas estaban circunscritas al ámbito de la “vía coactiva fiscal”, es decir, al procedimiento administrativo de cobro, pero no lo autorizaban para crear nuevas competencias a los jueces civiles, ni para crear mecanismos alternativos de cobro de obligaciones fiscales. Por esas razones declaró inexequible dicha norma (2) .

(2) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia 53 del 26 de mayo de 1988, M.P. Pedro Lafont Pianetta. Salvamento de voto del magistrado Hernando Gómez Otálora. Gaceta Judicial, tomo CXCV, págs. 501 y ss.

La decisión de la Corte Suprema significó revivir la norma anterior (L. 9ª/83, art. 87), que como bien lo señala un interviniente también coincide en su esencia con el contenido del artículo ahora demandado. Dicha norma señalaba:

“ART. 87.—Sin perjuicio de la continuación de las ejecuciones por deudas fiscales a través de sus funcionarios investidos de jurisdicción coactiva, la Dirección General de Impuestos Nacionales podrá demandar el pago por la vía ejecutiva ante los jueces civiles del circuito. Para este efecto, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, o la respectiva autoridad competente, podrán otorgar poderes a funcionarios abogados de la citada dirección.

Así mismo, el gobierno podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”.

La Sala considera que aun cuando la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible una norma similar a la que ahora es cuestionada, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, esencialmente por tres razones: en primer lugar, porque la Corte Suprema de Justicia realizó una valoración con fundamento en la Constitución anterior; en segundo lugar, por cuanto la declaratoria de inexequibilidad del año 1988 se fundamentó únicamente en el exceso de las facultades extraordinarias conferidas al gobierno, pero no abordó el análisis de otros temas y cargos propuestos; y finalmente, porque si bien es cierto que puede haber similitud entre las normas objeto de estudio, también lo es que desde una perspectiva formal las disposiciones acusadas son diferentes en uno y otro caso. En consecuencia, por ser procedente un pronunciamiento de fondo entra la Corte a examinar la cuestión.

El asunto material objeto de examen

4. Según fue explicado, el actor considera que así como los jueces ordinarios fueron creados para dirimir los conflictos entre particulares, la jurisdicción contencioso administrativa fue instituida para resolver las controversias donde hace parte una entidad del Estado. Por ello, en su sentir, el recaudo forzoso de las deudas fiscales corresponde a un proceso ejecutivo que debe ser adelantado por esta última jurisdicción y no por los jueces ordinarios. Algunos intervinientes refuerzan ese planteamiento, pues advierten que los actos ejecutados en cumplimiento de una función administrativa (como los recaudos tributarios), han de ser cuestionados ante los tribunales de lo contencioso administrativo. Y agregan que la norma acusada vulnera el principio de economía, porque no se justifica el pago de honorarios a particulares cuando las autoridades administrativas tienen la potestad de adelantar directamente procesos de cobro coactivo.

Por el contrario, la vista fiscal y otros intervinientes estiman que la norma debe ser declarada exequible por cuanto la Constitución no reservó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de todos los asuntos donde es parte una entidad del Estado, sino que corresponde al legislador determinar esas competencias, para lo cual goza de un amplio margen de apreciación. Así, consideran que el artículo acusado solamente crea un medio adicional al del cobro coactivo en sede administrativa, facultando a la entidad para acudir ante los jueces ordinarios a través de un proceso ejecutivo.

De conformidad con los planteamientos expuestos, corresponde a la Corte determinar si la facultad de acudir ante los jueces ordinarios para lograr el pago de obligaciones fiscales vulnera o no la Constitución. Para ello, es necesario establecer (i) si toda controversia donde haga parte una autoridad del Estado debe ser resuelta por la jurisdicción contencioso administrativa; (ii) cuáles son los mecanismos previstos para el recaudo forzoso de deudas fiscales y cuál es su naturaleza; y finalmente, (iii) si en el evento de estar autorizados los procesos ante los jueces ordinarios, la posibilidad de contratar abogados titulados vulnera el principio de economía inherente a la función administrativa.

La resolución de controversias donde sea parte una entidad del Estado no está reservada exclusivamente a la jurisdicción contencioso administrativa.

5. La cláusula general de competencia, radicada en cabeza del Congreso, enseña que es a éste a quien corresponde asignar las funciones de las autoridades y órganos del Estado, cuando el Constituyente no lo hubiere hecho directamente, o cuando no lo hubiere encomendado a otras instituciones del Estado. Ello se inspira en los principios de división de poderes, de respeto al juez natural como elemento fundante del debido proceso, y como una expresión del principio según el cual el Congreso es el foro de discusión política y democrática por excelencia. De manera análoga, el conocimiento de ciertos asuntos está reservado únicamente a las autoridades judiciales, como ocurre en el caso de la declaratoria de extinción de dominio (3) , la cancelación o suspensión de personería jurídica de sindicatos (4) , o la condena penal (5) , por citar sólo algunos ejemplos, pero no significa que toda controversia deba ser resuelta en sede judicial, pues en la medida que el constituyente no se haya ocupado de hacerlo, deja al legislador ese desarrollo normativo, como claramente se desprende de los artículos 150-23 y 228 de la Carta (6) .

(3) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-674 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero y Álvaro Tafur Galvis.

(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-728 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-1184 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras.

(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001 y T-357 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

La anterior precisión debe entenderse en términos genéricos, es decir, no está circunscrita al ámbito de las relaciones entre particulares, o entre éstos y el Estado, sino que su aplicación es indistinta en uno y otro caso. En otras palabras, a menos que el constituyente haya dispuesto lo contrario, también puede el legislador señalar la competencia para resolver las controversias donde sea parte una entidad del Estado, tema sobre el cual ya ha tenido oportunidad de pronunciarse esta corporación. En efecto, en la Sentencia C-111 de 2000, la Corte debió analizar una norma que asignaba a la jurisdicción laboral la facultad para dirimir las diferencias entre las entidades públicas y privadas del sistema de seguridad social integral y sus afiliados. Al respecto dijo lo siguiente (7) :

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

“La radicación de una competencia en una determinada autoridad judicial, no configura una decisión de índole, exclusivamente, constitucional, sino que pertenece al resorte ordinario del legislador (Sent. C-208/93), siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado”.

6. En estas condiciones, el cargo formulado por el actor se erige no sólo en virtud de los artículos 4º y 237-1 de la Carta, sino también con fundamento en el artículo 29 ídem. y la pregunta que surge es entonces si el constituyente se ocupó, como lo sugiere la demanda, de establecer reglas claras de competencia para resolver los distintos conflictos cuando una de las partes es una entidad del Estado. En otros términos, si en tales casos debe acudirse necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Y para resolver ese interrogante resulta ilustrativa la referida Sentencia C-111 de 2000, donde la Corte señaló que las atribuciones en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa son asunto de carácter esencialmente legal, por cuanto la Constitución guardó silencio en ese punto específico. Dijo entonces la Corte

“Se puede concluir, entonces, que el constituyente de 1991 no hizo mención específica del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, tribunales administrativos y juzgados administrativos); por lo tanto, es necesario aceptar que esa actividad fue atribuida al legislador para que otorgue el respectivo desarrollo legal, como en efecto ocurre en el Código Contencioso Administrativo, artículo 82.

Si bien es cierto que de conformidad con ese desarrollo legal constituye materia de juzgamiento de la jurisdicción contencioso administrativa, las controversias y litigios administrativos asignados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, también lo es que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 superiores, ya aludidos en su contenido, tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P., art. 29)”.

Pero más aún, la propia Carta Política autoriza que de manera excepcional los particulares sean investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en su condición de árbitros, donde pueden ser ventilados ciertos asuntos en los cuales sea parte la Nación o una entidad de derecho público; e incluso es posible que las autoridades administrativas puedan ejercer la función de administrar justicia (C.P., art. 116).

De otra parte, no es de recibo el argumento histórico que propone el demandante cuando afirma que tradicionalmente las controversias entre los órganos del Estado o entre éstos y los particulares han sido decididas ante la jurisdicción contencioso administrativa. Una simple revisión del artículo 16 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, permite ver cómo los jueces del circuito también conocen (y en buena medida) de los procesos contenciosos donde es parte una entidad de derecho público; incluso el propio código establece un capítulo donde hace referencia al cobro en sede administrativa de obligaciones fiscales (arts. 561 y ss.). En el ámbito laboral, como ya fue advertido, también es clara esta situación.

Con todo, aun si el planteamiento del actor fuera aceptado, lo cierto es que esa sola circunstancia no impediría al Congreso modificar el diseño de competencias que él mismo ha previsto, so pena de anularse la facultad otorgada en el artículo 150-1 de la Constitución para “interpretar, reformar y derogar las leyes” (C.P., art. 150-1).

7. Por lo anterior, la Corte concluye que no todas las controversias donde sea parte una entidad del Estado (inclusive las de carácter administrativo) deben ser resueltas definitivamente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, a menos que exista reserva constitucional, el legislador es discrecional para establecer el reparto funcional de competencias en esa materia.

Sin embargo, a pesar de ese amplio grado de discrecionalidad, y de que no toda controversia donde interviene una entidad pública debe ser ventilada ante la jurisdicción contencioso administrativa, existen algunos asuntos cuyo conocimiento sí está reservado únicamente a dicha jurisdicción. Tal circunstancia se presenta, por ejemplo, para declarar la suspensión provisional de ciertos actos administrativos (C.P., art. 238), o para decidir sobre la legalidad de los actos proferidos en desarrollo de un contrato estatal con fundamento en las denominadas cláusulas exorbitantes del Estado, como ya lo ha explicado esta corporación (8) .

(8) Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1546 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Surge entonces un nuevo interrogante: ¿el recaudo forzoso de las deudas fiscales está reservado constitucionalmente a la jurisdicción contencioso administrativa, o puede ser asumido por otras jurisdicciones o incluso por la propia administración? Entra la Corte a dilucidar la cuestión.

El recaudo forzoso de los créditos fiscales

8. El artículo 189-20 de la Constitución encomienda al Presidente de la República “velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión”, todo lo cual debe realizar “de acuerdo con las leyes” (resalta la Sala). Se trata de una función asignada como suprema autoridad administrativa pero que, no obstante, es de carácter complejo y puede dividirse al menos en cuatro etapas: (i) determinación y liquidación de la obligación tributaria, (ii) recaudo fiscal, (iii) administración de las rentas e (iv) inversión de los recursos.

La determinación y liquidación del tributo corresponde tanto al contribuyente como a la administración (por intermedio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales), a cada uno de los cuales el estatuto tributario (E.T.) asigna diferentes obligaciones que no es del caso detallar. Durante esta etapa, la controversia sobre la legalidad de los actos está reservada a la jurisdicción contencioso administrativa, previo agotamiento de la vía gubernativa. Es aquí donde se desarrolla con mayor fuerza el control a la actividad del Estado, por ser éste el momento en el cual se define el monto de la obligación y en algunos cuentos el de la sanción.

Una vez cumplida la etapa anterior, es decir, definida la obligación tributaria, si el contribuyente no cancela voluntariamente su deuda debe la administración proceder al recaudo forzoso de los créditos fiscales. Para cumplir ese cometido, el constituyente no señaló ningún procedimiento ni preestableció competencias distintas a las que genéricamente fueron asignadas al Presidente como suprema autoridad administrativa. Ello significa que el diseño específico de los mecanismos de recaudo forzoso de los créditos fiscales quedó en manos del legislador, según los mandatos del artículo 150-23 de la Carta (expedir leyes que regirán el ejercicio de funciones públicas), la expresa previsión del artículo 189-23 de la Carta y la ya referida cláusula general de competencia.

9. En estas condiciones, a juicio de la Corte, es claro que para efectos del recaudo forzoso de los créditos fiscales, como función pública administrativa, el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad en el diseño de los procedimientos a los cuales deben someterse autoridades del Estado y los contribuyentes. La Constitución no exige que dicho recaudo sea gestionado mediante procedimientos de índole judicial, pues bien puede el legislador, con el fin de dinamizar la actividad de la administración, establecer mecanismos al interior de la propia entidad que aseguren el efectivo y oportuno ingreso de los recursos necesarios para cumplir los fines esenciales del Estado, según será explicado más adelante.

10. Solamente cuando ha quedado en firme la decisión que impone una obligación tributaria, la entidad puede adelantar las gestiones necesarias para el cobro, sobre la base de un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Para tal fin (recaudo forzoso), el legislador ha diseñado dos mecanismos diferentes, a cualquiera de los cuales puede apelar la administración según las consideraciones que estime pertinentes: (i) el procedimiento administrativo de cobro coactivo (E.T., arts. 823 y ss. y CPC, arts. 561 y ss.) o (ii) el proceso ejecutivo judicial (E.T., art. 843 ). Sin embargo, en ambos casos el acto administrativo que sirve de base para adelantar el trámite debe prestar mérito ejecutivo de conformidad con los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 828 del estatuto tributario.

En cuanto al primero, esta Corte ha explicado que la denominada “jurisdicción coactiva”, es decir, la facultad para definir situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial (autotutela ejecutiva), se enmarca dentro de la órbita de la función administrativa cuyo objetivo es lograr el cumplimiento de una obligación tributaria en sede administrativa (9) . Empero, ello no significa que ese procedimiento sea ajeno al control judicial, no sólo porque el contribuyente puede demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa el acto impositivo de la obligación tributaria, sino, además, porque incluso puede demandar ante esa misma jurisdicción el acto que resuelve sobre las excepciones y ordena continuar con la ejecución (E.T., art. 835). Vistas así las cosas, la Corte concluye que la jurisdicción contencioso administrativa mantiene el control al ejercicio de la función administrativa, tanto en la etapa de determinación y liquidación del tributo como en la de su recaudo forzoso.

(9) Corte Constitucional, sentencias C-558 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería y T-445 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

11. No sucede lo mismo, sin embargo, cuando la administración decide apelar al segundo mecanismo, es decir, cuando acude a la jurisdicción ordinaria, específicamente ante los jueces civiles del circuito mediante un proceso ejecutivo según las previsiones de la norma aquí demandada (E.T., art. 843). En estos eventos la jurisdicción contencioso administrativa conserva la facultad para decidir sobre la legalidad del acto que determina y liquida el tributo, pero las controversias surgidas durante la etapa de recaudo forzoso deben ser resueltas por el juez ordinario, por ser allí precisamente donde se gestiona la satisfacción del crédito.

Sin embargo, según fue explicado, la Constitución no establece que todo tipo de controversia donde sea parte una entidad del Estado deba ser resuelta por los jueces, ni menos aun por la jurisdicción contencioso administrativa; y en cuanto al recaudo forzoso de créditos fiscales tampoco hace señalamiento alguno. En consecuencia, bien pudo el legislador asignar a la jurisdicción contencioso administrativa el recaudo de esas rentas, pero constitucionalmente no existe prohibición para que lo hubiere asignado a los jueces ordinarios.

La Corte considera que el recaudo de las rentas y caudales públicos es una actividad de carácter administrativo, pero de ello no se deriva, como lo entiende el demandante, que para el cumplimiento esa actividad, o para resolver las controversias surgidas, las entidades públicas solamente puedan acudir ante los jueces administrativos. Algunos aspectos pueden atribuirse a otras autoridades, como ocurre precisamente en el caso del recaudo a través de un proceso ejecutivo ante los jueces ordinarios. Así, contrario a lo afirmado por el actor, el artículo acusado constituye precisamente el mecanismo diseñado para dar cumplimiento a la función de recaudo forzoso de créditos fiscales, sin que contravenga por esto los mandatos constitucionales.

Presunta vulneración al principio de economía

12. Finalmente, queda por determinar si el artículo 843 del estatuto tributario vulnera el principio de economía.

Algunos intervinientes no justifican que a pesar de existir el procedimiento administrativo de cobro coactivo, la norma autorice a las entidades para contratar apoderados especiales encargados de demandar el pago de créditos fiscales ante la jurisdicción ordinaria. En su sentir, ello supone mayores gastos para la entidad y, en esa medida, desconoce el principio de economía previsto en el artículo 209 de la Constitución. Entra la Corte a estudiar el asunto.

13. Los principios de la función administrativa se dividen en finalísticos (la función administrativa se encuentra al servicio del Estado), organizacionales (descentralización, desconcentración y delegación) y funcionales (igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad, publicidad y economía) (10) . En cuanto a la economía, como principio funcional, constituye una orientación para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo (11) .

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-561 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-35 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Pero en estos asuntos existe un amplio margen de apreciación y múltiples formas para su configuración, pues se requiere de elementos de connotación política que permitan materializar, a partir de normas legales y reglamentarias, sus aspectos sustanciales y procedimentales.

En este orden de ideas, el Congreso, como eje del debate político y democrático, tiene la facultad de valorar múltiples opciones para adoptar aquella que considere adecuada según los condicionamientos fácticos y jurídicos analizados. Pero en manera alguna significa que las medidas adoptadas se reduzcan al terreno de lo político y se sustraigan del control constitucional, sino que, precisamente por tratarse de asuntos que son el fruto de la discusión democrática, gozan de una presunción de constitucionalidad reforzada. En consecuencia, las demandas formuladas contra una ley por desconocimiento de los principios de la función administrativa exigen de una carga argumentativa mayor, pues debe demostrarse que el diseño de la política o de los mecanismos legales no guarda relación con las previsiones del artículo 209 de la Carta. No le corresponde a la Corte determinar cuál es la mejor forma de regulación normativa, sino únicamente establecer si la que fue adoptada contraviene o no los preceptos constitucionales.

14. Según lo anterior, la Sala considera que el ataque contra el artículo 843 del estatuto tributario carece de sustento, toda vez que los intervinientes se limitan a considerar más funcional el cobro coactivo en sede administrativa frente al cobro ejecutivo judicial porque, según ellos, en este último caso los gastos de honorarios supondrían un detrimento para el erario público. Sin embargo, no desvirtúan la constitucionalidad del mecanismo en sí mismo considerado, sino que cuestionan su utilidad ante otras posibilidades de regulación, lo cual, como fue explicado, es insuficiente para declarar la inexequibilidad de la norma.

Además, la Sala observa que la apreciación de los intervinientes es errada, por cuanto dentro del proceso ejecutivo judicial la entidad puede demandar del contribuyente incumplido el pago no sólo del crédito fiscal, sino también de las agencias en derecho y de las costas del proceso. Y en esa medida el artículo acusado en nada afecta los recursos del Estado.

Con todo, e incluso aceptando la tesis planteada, es decir, bajo el supuesto de generarse un mayor gasto para la entidad, la Corte estima que la norma acusada no contraviene el principio de economía porque en ciertos eventos sería necesario acudir a los procesos ejecutivos judiciales, ya sea por insuficiencias operativas al interior de la entidad, o bien atendiendo las condiciones materiales de un caso en concreto. En tales circunstancias, desde una óptica estrictamente económica, sería preferible asegurar el recaudo de algunos recursos que cesar en su cobro definitivo ante la imposibilidad de hacerlo directamente en sede administrativa.

15. Por todo lo anterior, la norma será declarada exequible, pero la Corte limitará el alcance de la cosa juzgada a los cargos estudiados en esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 843 del Decreto-Ley 624 de 1989.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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