Sentencia C-649 de diciembre 3 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1671

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Normas demandadas:

Demanda de inconstitucionalidad de los artículos 5º numerales 17 y 18 (parciales) y parágrafo 1º del artículo 11 de la Ley 99 de 1993.

Actor: José Fernando Castro C.

Santafé de Bogotá, D.C., diciembre tres de mil novecientos noventa y siete.

(...).

II. Textos de las normas acusadas.

Se transcriben a continuación los numerales 17 y 18 del artículo 5º y el artículo 11 de la Ley 99 de 1993, destacando en negrilla los segmentos demandados.

LEY 99 DE 1993 

“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.

(...).

ART. 5º—Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

(...).

17. Contratar, cuando sea necesario para el cumplimiento de sus funciones, la elaboración de estudios de investigación y seguimiento de procesos ecológicos y ambientales y la evaluación de estudios de impacto ambiental;

18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el sistema nacional de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento.

(...).

“ART. 11.—Del consejo de gabinete. Estará integrado por el ministro quien lo presidirá, el viceministro, el secretario general, quien actuará como su secretario, y los directores generales del ministerio y el jefe de la unidad administrativa especial del sistema de parques nacionales naturales. Es función principal del consejo armonizar los trabajos y funciones de las distintas dependencias, recomendar al ministerio la adopción de decisiones y permitir la adecuada coordinación en la formulación de las políticas, expedición de las normas y orientación de las acciones institucionales del ministerio, o para el cumplimiento de sus demás funciones.

PAR. 1º—Del consejo técnico asesor de política ambiental. Créase el consejo técnico asesor de política y normatividad ambientales, adscrito al despacho del Ministerio del Medio Ambiente. El consejo estará presidido por el viceministro, integrado por dos representantes de las universidades, expertos en asuntos científicos y tecnológicos y sendos representantes de los gremios de la producción industrial, agraria y de minas e hidrocarburos, a razón de uno por cada sector, escogidos conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional. Este consejo contará con una secretaría técnica integrada por dos profesionales de alto nivel técnico y amplia experiencia, los cuales serán nombrados por el Ministerio del Medio Ambiente. El consejo asesor tendrá como función principal asesorar al ministro sobre la viabilidad ambiental de proyectos de interés nacional, de los sectores público y privado, y sobre la formulación de políticas y la expedición de normas ambientales.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte.

1. Los problemas jurídicos planteados.

Según los antecedentes que se han relatado le corresponde a la Corte resolver los siguientes interrogantes:

— ¿La evaluación de los estudios de impacto ambiental es una actividad que compete única y exclusivamente al Ministerio del Medio Ambiente, a través de su personal de planta o, por el contrario, es posible acudir al mecanismo de la contratación para realizar dicha evaluación?

— ¿La función de sustraer, total o parcialmente, las áreas que integran el sistema nacional de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales puede asignarse a la administración o, es una competencia privativa del legislador. Es decir, sólo a éste corresponde realizar dicha actividad?

— ¿La creación e integración del consejo técnico asesor de política y normatividad ambientales desconoce los derechos de participación ciudadana?

2. La solución a los problemas planteados.

2.1. La evaluación de los estudios de impacto ambiental.

2.1.1. El derecho que tienen todas las personas, las generaciones presentes y futuras a gozar de un ambiente sano, que emerge del conjunto normativo configurativo del sistema ambiental contenido en los artículos 8º, 63, 67 incisos 2, 79, 80, 81, 82, 88, 93, 94, 226, 267 inciso 3, 268-7, 277-4, 282-5, 300-2, 310, 313-7-9, 331, 332, 33 inciso final y 340 de la Constitución Política es, sin lugar a dudas, el fundamento de la obligación que la legislación ambiental ha impuesto a las personas de presentar una declaración de efecto o de impacto ambiental, sustentada en la realización de los correspondientes estudios técnicos, acerca de cuáles son las consecuencias que en el ambiente o en los recursos naturales va a producir el desarrollo o ejecución de una determinada obra o actividad.

Los orígenes de la declaración de efecto o de impacto ambiental se remontan a la Ley 23 de 1973 que estableció una serie de normas relativas a la prevención y control de la contaminación del ambiente y la conservación y restauración de los recursos naturales, los cuales constituyen mecanismos para proteger la vida, la salud y, en general, el bienestar de las personas.

Los artículos 27 y 28 del Decreto 2811 de 1994 (Código Nacional de Recursos Naturales y Renovables y de Protección al Medio Ambiente) se ocuparon de regular la institución, en el sentido de que toda persona natural o jurídica, pública o privada que proyectara realizar o realizare cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro ambiental estaba en la obligación de declarar el peligro presumible que se derive o sea consecuencia de la obra o actividad y que para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier otra actividad que, por sus características pudiere producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requería el estudio ecológico o ambiental previo y la obtención de la respectiva licencia.

2.1.2. La declaración de efecto o impacto ambiental, la obligación de presentar los estudios que le sirvan de soporte y de obtener la respectiva licencia, igualmente son objeto de regulación en la Ley 99 de 1993. En efecto, normas de dicha ley disponen:

— Los estudios de impacto ambiental constituyen el instrumento básico para la toma de decisiones con respecto a la construcción de obras y el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar significativamente el ambiente natural, creado y cultural y deben contener la información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una licencia ambiental, según los términos de referencia fijados por éstas. Dicha información básicamente debe versar sobre la localización del proyecto y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, la evaluación de los impactos que puedan producirse, y el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad, todo de acuerdo con las políticas y regulaciones que en materia ambiental establezca el Ministerio del Medio Ambiente, en ejercicio de las competencias que le han sido asignadas (art. 5º num. 11, y 57).

— Compete al ministerio, en algunos casos, la evaluación de los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente con arreglo al procedimiento establecido en la ley. Esta competencia puede ser asignada a las corporaciones regionales y a las entidades territoriales. Dicha licencia puede ser objeto de revocación o suspensión cuando no se cumplan las condiciones y exigencias en ellas establecidas (arts. 5-15, 53, 54 y 62).

— Es obligatoria la licencia ambiental cuando se trate de la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que según la ley o los reglamentos pueda producir deterioro grave a los recursos naturales o al ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. Dicha licencia, en cuanto el beneficiario cumpla con los requisitos en ella establecidos en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales, permite la ejecución o el ejercicio de la correspondiente obra o actividad (arts. 49 y 50).

2.1.3. El demandante formula el cargo de inconstitucionalidad, bajo la idea de que la expresión censurada viola los artículos 6º, 7º, 8º y 63 de la Constitución Política, en razón de que ella autoriza la contratación de la evaluación de los estudios de impacto ambiental.

Es de observar, en primer lugar, que la autorización para contratar los referidos estudios, está condicionada a que efectivamente sea necesario acudir al mecanismo de la contratación para cumplir con las funciones relativas a la evaluación de éstos. En efecto, la expresión “cuando sea necesario” que aparece en la norma a continuación del verbo rector “contratar”, indica que tal situación o eventualidad no es la señalada con carácter ordinario ni es excluyente, sino que con ella se pretende prever una situación extraordinaria o de ocurrencia esporádica.

Evaluar significa sopesar, justipreciar, valorar. Referido ello a los estudios de impacto ambiental indica calificar su mérito o viabilidad para efectos de otorgar la licencia ambiental.

A juicio de la Corte, el sentido de la norma cuestionada no fue otro que el de permitir la contratación con personas o entidades públicas o particulares, profesionales y capacitadas en la materia, cuando los recursos institucionales disponibles no fueren suficientes o idóneos para realizar la mencionada evaluación.

Las entidades públicas no solamente cumplen los diferentes cometidos públicos o sociales acudiendo al ejercicio directo de los poderes o prerrogativas de que han sido dotadas por el legislador, sino que la fórmula del contrato muchas veces se revela como el medio más idóneo para alcanzar dichas finalidades. Es más, la profesionalización, la capacidad técnica y financiera de personas ajenas a la administración, y otras cualidades relevantes, pueden determinar que sea más conveniente para los intereses públicos o sociales acudir a la celebración de contratos con ésta.

En el Estado moderno de hoy, no resulta extraña o insólita la colaboración de los particulares, a través de la técnica de la contratación, y ni siquiera la asunción por éstos de funciones públicas en determinados casos, pues lo que interesa es el resultado práctico que se logra con la satisfacción concreta de los intereses públicos y sociales, aun mediando el concurso de aquéllos.

Los principios de eficacia y eficiencia, economía y celeridad constituyen criterios orientadores de la función administrativa (C.P. art. 209). Por lo tanto, puede resultar más conveniente a los intereses de la administración que la evaluación de dichos estudios, que naturalmente requieren de especial versación y capacitación técnica, se confíen a contratistas.

Impedir que la administración obtenga el concurso de asesores o expertos, por la vía de la contratación, privaría a ésta de la utilización de las experiencias y tecnologías de las cuales aún no dispone y de contar con criterios que puedan resultar más confiables, para preservar los recursos naturales y el ambiente.

La contratación como instrumento de apoyo a la actividad administrativa tiene aval constitucional en el inciso final del artículo 150, según el cual compete al Congreso expedir el estatuto general de la contratación de la administración pública y en especial el de la administración nacional. Por lo tanto, no puede aparecer exótico que la norma acusada autorice contratar la evaluación de los estudios de impacto ambiental, más aún si se tiene en cuenta que, como se dijo antes, la competencia para evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental, le corresponde a la administración. Es decir, que la evaluación que hace el contratista no se torna definitiva ni vinculante para la administración, sino que apenas constituye un criterio para que ésta proceda a determinar si dicha evaluación amerita confiabilidad y si, en consecuencia, puede servir de sustento para la expedición de la licencia ambiental. En tal virtud, el contratista no sustituye o suplanta a la administración en la competencia que le ha sido asignada para evaluar los estudios de impacto ambiental; es apenas un mero colaborador de ella. Esta puede, en consecuencia, apartarse, revisar y aun ignorar los criterios evaluativos expuestos por el contratista.

No aprecia la Corte cómo la emisión de un concepto técnico, sobre el mérito de un estudio de impacto ambiental, sometido luego a revisión y evaluación por los funcionarios competentes de la entidad ambiental configure la violación de los preceptos constitucionales invocados por el demandante. En consecuencia, con la contratación de los referidos estudios no se afecta la riqueza natural y la diversidad étnica y cultural, pues éstas quedan incólumes, y no se desplaza la responsabilidad de los servidores públicos de la entidad respectiva, porque éstos no se sustraen de sus funciones y de las obligaciones que les son propias, ni mucho menos se lesiona lo que el actor llama “soberanía ambiental”.

2.2. La sustracción de áreas del sistema de parques nacionales naturales y de zonas de reserva.

2.2.1. Según la demanda, es inconstitucional el vocablo “sustraer” del numeral 18 del artículo 5º, porque al Ministerio del Medio Ambiente no se le puede atribuir por el legislador, por ser una competencia exclusiva de éste, la sustracción de las áreas que integran el sistema de parques naturales y las reservas forestales nacionales.

Para sustentar el cargo de inconstitucionalidad el Defensor del Pueblo cita el artículo 63 de la Constitución, que dice:

“Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

Con apoyo en dicha norma sostiene que teniendo las áreas y zonas mencionadas, el carácter de bienes de uso público, y dada el carácter que éstos tienen de inalienables, imprescriptibles e inembargables, no es permisible que el legislador en la norma en referencia le otorgue a la administración la competencia para realizar la referida sustracción. Es decir, que sólo a aquél le corresponde adoptar este tipo de medidas.

2.2.2. Esta Corte se refirió a las calidades de los bienes del Estado así en la sentencia T-572 de 1994:

“La Nación es titular de los bienes de uso público por ministerio de la ley y mandato de la Constitución. Ese derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63 de la Carta, el cual establece que “los bienes de uso público... son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

“Esto muestra entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces exigir matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso público, puesto que tales bienes, por sus especiales características, están sometidos a un régimen jurídico especial, el cual tiene rango directamente constitucional. Por ello, durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de Justicia había dicho que “el dominio del Estado sobre los bienes de uso público, es un dominio sui generis”. Y la Corte Constitucional también ha diferenciado con nitidez, en anteriores decisiones, el dominio público y la propiedad privada. Así, según la Corte, los bienes de dominio público se distinguen “por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (C.P. art. 1º), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público”. En particular, sobre los bienes de uso público, la Corte señaló en esa misma sentencia que éstos son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y precisó tales características en los siguientes términos:

“a) Inalienables: significa que no se puedan negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.

b) Inembargables: esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios.

c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los asociados”.

“En ese orden de ideas, al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la integridad de esos bienes de uso público. Si, además, esos bienes se ligan con la recreación (C.P. art. 52) con la función ecológica de la propiedad (C.P. art. 58), con la conservación de las áreas de especial importancia ecológica (C.P. art. 79), con la prevención del deterioro ambiental, protección de ecosistemas y garantía del desarrollo sostenible (C.P. art. 80), ello implica adicionalmente el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso público, el cual prevalece sobre el interés particular (art. 82 ibídem).

2.2.3. Debe precisar la Corte, en primer término, cuál es el alcance de la regulación contenida en el artículo 63 de la Constitución. Con este propósito observa que esta norma distingue entre: bienes de uso público; parques naturales; tierras comunales de grupos étnicos; tierras de resguardo; patrimonio arqueológico de la Nación, así como otros bienes determinados por el legislador, que tienen la calidad de inalienables, imprescriptibles e inembargabIes.

2.2.4. Se equivoca el demandante, cuando asimila los bienes de uso público a que elude el artículo 674 del Código Civil, con los demás bienes que menciona la referida disposición constitucional, es decir, tanto los allí determinados, como otros que la ley pueda afectar con las limitaciones antes mencionadas.

En tal virtud, la Corte analizará el cargo bajo la perspectiva de si la circunstancia de que los parques naturales tengan o sufran dichas limitaciones, inhibe al legislador para radicar en cabeza de la administración la potestad para sustraer las áreas que hacen parte de los mismos. Igualmente, analizará si en relación con las zonas que conforman reservas forestales, opera idéntica prohibición para el legislador.

El artículo 47 del Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente), reguló lo relativo al establecimiento de reservas de recursos naturales renovables, en los siguientes términos:

“Sin perjuicio de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos”.

“Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión de uso a particulares”.

Los recursos naturales renovables pertenecen al Estado, sin perjuicio de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes por particulares. También pertenecen al Estado los terrenos baldíos, considerados bienes fiscales adjudicables, cuya apropiación, o adjudicación y recuperación puede regular el legislador (art. 150-18).

Esta titularidad tiene fundamento en los artículos 8º, 63, 79 inciso 2, 80, 102, 330, parágrafo, de la Constitución. Con fundamento en dicha titularidad es que el Estado puede hacer reservas para el manejo, conservación, y restauración de los recursos naturales renovables, o de baldíos, con el fin de destinarlos a satisfacer diferentes necesidades de interés público y social.

No alude la Constitución expresamente a las reservas de recursos naturales, sólo en el artículo 365 se refiere a un tipo específico de reservas, pero para finalidades diferentes. Sin embargo, el fundamento constitucional de aquéllas se deduce de las siguientes normas:

Del artículo 8º, que señala al Estado la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.

Del artículo 63 que alude a los parques naturales, a las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y al patrimonio arqueológico de la Nación.

Del artículo 79, que consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y que le asigna al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y conservar las áreas de especial importancia ecológica.

Del artículo 80, inciso 1, en concordancia con el artículo 339, que asigna al Estado el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, y cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

Del artículo 80, inciso 2, según el cual es deber del Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.

Conviene anotar, acorde con lo expuesto, que la institución de las reservas no obedece a un criterio unívoco, pues pueden existir reservas relativas a ciertos recursos naturales v.gr. reservas en flora, fauna, agua, etc., o en relación con determinadas áreas del territorio nacional que están destinadas a algunos grupos étnicos o asegurar el manejo integral y la preservación de recursos naturales, mediante la constitución de parques naturales u otras modalidades con idéntico propósito, o a la consecución de una finalidad de interés público o social. Por lo tanto, cabe aseverar que la noción de reserva abarca un género dentro del cual caben múltiples especies.

2.2.5. El artículo 327 del Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente define los parques nacionales, así:

“Se denomina sistema de parques nacionales el conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio que, en beneficio de los habitantes de la Nación y debido a sus características naturales, culturales, o históricas, se reserva y declara comprendida en cualquiera de las categorías que adelante se enumeran”.

De dicha definición se concluye que los parques nacionales configuran un tipo específico de reserva, la cual a su vez, está constituida por diferentes clases de áreas que tienen diversas destinaciones, según se desprende del artículo 329 de dicho código que expresa:

“El sistema de parques nacionales tendrá los siguientes tipos de áreas:

a) Parque nacional: Área de extensión que permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales de animales complejos geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo, estético y recreativo nacional y para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de manejo;

b) Reserva natural: Área en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y está destinada a la conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales;

c) Área natural única: Área que, por poseer condiciones especiales de flora o gea es escenario natural raro;

d) Santuario de flora: Área dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para conservar recursos genéticos de la flora nacional;

e) Santuario de fauna: Área dedicada a preservar especies o comunidades de animales silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna nacional;

f) Vía parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas singulares o valores naturales o culturales, conservada para fines de educación y esparcimiento”.

Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es enajenable, ella está afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de parques nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargos al ejercicio de dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación.

2.2.6. Observa la Corte que con anterioridad a la Constitución de 1991, siempre se consideró que la regulación en materia de reservas correspondía al legislador, quien determinaba la competencia, y los requisitos y condiciones para su constitución. Salvo en algunos casos en que directamente se estableció por el legislador la reserva (v.gr. la de la Sierra de La Macarena), otras, fueron establecidas por la administración con arreglo a las directrices trazadas por el legislador. Así, específicamente la ley señaló competencia al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para constituir reservas sobre terrenos baldíos para colonización y otras finalidades (L. 135/61, art. 3º) y al Inderena para constituir reservas sobre recursos naturales renovables (D. 133/76, art. 38, letra b)).

Igualmente, le correspondía al legislador regular lo relativo a la extinción, modificación o sustracción de las áreas de reserva.

2.2.7. Como se ha explicado la constitución de reservas tiene fundamento en el sistema normativo del ambiente en la Constitución Política, pues ellas constituyen mecanismos para el manejo, la protección, la preservación, restauración y sustitución de los recursos naturales renovables.

Lo anterior conduce a considerar que, con fundamento en la Constitución, le corresponde al legislador establecer el marco normativo general relativo al ambiente, dentro del cual necesariamente se comprenden las regulaciones concernientes a los recursos naturales renovables. Por lo tanto, corresponde al legislador determinar las condiciones bajo las cuales se pueden constituir dichas reservas o sustraer las áreas de tales reservas, con la salvedad que más adelante se hará.

El derecho constitucional que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano, configura indudablemente un cometido estatal, que se cumple no solamente a través de la acción legislativa, sino de la actividad administrativa. Es decir, que cuando la Constitución impone al Estado el deber de asegurar el goce del referido derecho a las personas, indudablemente hay que entender que tal deber peso sobre todas las ramas del poder público. De este modo se explica que dentro de los cometidos de la administración relativos al manejo, preservación, conservación, restauración y sustitución del ambiente, se encuentra indudablemente la potestad, originada en la habilitación del legislador a aquélla, para constituir reservas, modificarlas o sustraer de ellas las áreas o zonas correspondientes.

La protección que el artículo 63 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí mencionados son inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en el sentido de que dichas limitaciones las estableció el constituyente con el propósito de que las áreas alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica (art. 79), se mantengan incólumes e intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la administración, habilitada por éste.

El sistema ambiental que ha configurado la Constitución fue una respuesta del constituyente al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables. Ello explica la necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los elementos básicos que constituyen el sustrato necesario para garantizar un ambiente sano, mediante la preservación y restauración de los ecosistemas que aún perviven. En tal virtud, entiende la Corte que la voluntad del constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el artículo 63 debe entenderse, en armonía con los artículos 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es, que las áreas o zonas que los integran no puedan ser objeto de sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración facultada por éste, puedan sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema.

Finalmente estima la Corte que debe precisar lo siguiente:

Con respecto a otros bienes a los cuales el legislador le pueda atribuir, según el artículo 63, las mencionadas restricciones, hay que entender que si él tiene la voluntad para crearlas, igualmente tiene la potestad para eliminarlas, según lo demanden los intereses públicos o sociales. De este modo, las zonas de reservas forestales, que no formen parte del sistema de parques naturales, sí pueden ser objeto de sustracción por el Ministerio del Medio Ambiente.

En razón de lo anterior, la Corte estima que es inconstitucional la expresión “y sustraer” incluida en el numeral 18 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, referida a las áreas integrantes de parques nacionales, mas no cuando se trate de zonas de reserva forestal.

2.3. La creación e integración del consejo técnico asesor de política y normatividad ambientales.

El cargo contra el parágrafo 1º del artículo 11, lo estructura el demandante bajo la consideración de que esta disposición desconoce la participación ciudadana en las decisiones relativas al ambiente que puedan afectar a la comunidad, pues al disponerse la integración de dicho consejo en la forma prevista en la norma, “se impidió el acceso a más de 300 organizaciones existentes en materia ambiental agrupadas en instituciones como Ecofondo”.

La Constitución promueve, facilita y efectiviza la participación ciudadana, como se infiere del conjunto normativo integrado, por el preámbulo y, entre otras, por las siguientes disposiciones: artículos 1º, 2º, 3º, 40, 78, 79, 103, 104, 152-d, 270, 318, 342, 369.

Dicha participación, no se reduce a la simple intervención política en la conformación del poder político, sino que se extiende al ejercicio mismo de éste, cuando el ciudadano lo vigila, o participa en la toma de decisiones en los diferentes niveles de autoridad, en aquellos asuntos que puedan afectarlo en sus intereses individuales o colectivos, e igualmente, cuando participa en el control del poder, a través, entre otros mecanismos, del ejercicio de las diferentes acciones públicas o de la intervención en los procesos públicos, que consagran la Constitución y la ley.

Interesa precisar que el parágrafo acusado se contrae a la creación del consejo técnico asesor de política ambiental al cual se le ha señalado, como función principal, “asesorar al ministro sobre la viabilidad ambiental de proyectos de interés nacional, de los sectores público y privado y sobre la formulación de políticos y la expedición de normas ambientales”.

Es algo normal, la existencia en el seno de la administración de comités o consejos de carácter técnico integrados por expertos en diferentes materias, que tengan como misión ilustrar el criterio de quienes tienen la competencia para adoptar políticas y decisiones. Es lo que algunos autores denominan la actividad consultiva de la administración, que se desarrolla mediante la creación de órganos que realizan esta actividad y cuyos conceptos normalmente no atan a aquélla.

En la forma como está diseñado el aludido consejo, se aprecia que simplemente cumple una función consultiva, no vinculante, pues su actividad se limita a la labor de asesoría en la referida materia.

Es facultad discrecional del legislador, conforme al artículo 150-7-23, la creación de este tipo de organismos, la determinación de la forma de su integración y el señalamiento de las funciones que les corresponde desarrollar.

No puede considerarse inconstitucional la integración de dicho consejo, por la circunstancia de no incluirse a las múltiples organizaciones que se ocupan de la problemática del ambiente. Incluirlas a todas sería incluso contraproducente porque podría verse afectada la operatividad y la eficiencia de un consejo cuya labor es eminentemente técnica y que demanda una asesoría ágil y dinámica.

De otra parte, el legislador goza de una amplia libertad para configurar las normas jurídicas que señale la manera de hacer efectiva la participación ciudadana, sólo limitada por los criterios de racionalidad, razonabilidad, proporcionalidad y finalidad.

En lo relativo al manejo, preservación y restauración del ambiente el legislador en el título X de la Ley 99 de 1993 determinó los modos y procedimientos de participación ciudadana, cuando reconoció: el derecho de los administrados a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales (arts. 69 y 70); el derecho de éstos a conocer las decisiones sobre el ambiente, con el fin de que puedan impugnarlas administrativamente o por la vía jurisdiccional (arts. 71 y 73); el derecho a intervenir en las audiencias públicas administrativas sobre decisiones ambientales en trámite (art. 72); el derecho de petición de informaciones en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación y los peligros que dichos elementos puedan ocasionar en la salud humana (art. 74).

Igualmente, en desarrollo del derecho de participación, se prevé el ejercicio de las acciones de cumplimiento y populares (arts. 87 y 88, C.P., L. 393/97, 75 de la L. 99/93, 8º de la L. 9ª/89 y 118 del D. 2303/89).

Como puede observarse constitucional y legalmente aparece regulado el derecho a la participación ciudadana en lo relativo a las decisiones que pueden afectar al ambiente. No resulta, en consecuencia, inconstitucional la norma, porque el legislador no hubiera utilizado su competencia discrecional para conformar la norma jurídica acusada, en el sentido en que lo que pretende el Defensor del Pueblo, pues ya se ha visto que sí se reguló abundantemente la participación ciudadana en otras normas de la misma ley.

3. En conclusión, considera la Corte que la expresión acusada del artículo 5-17, y el parágrafo 1º del artículo 11, no violan las normas invocadas por el Defensor del Pueblo ni ningún otro precepto de la Constitución. En cambio, declarará inexequible la expresión “y sustraer” empleada en el numeral 18 del artículo 5º, referida a las áreas que integran el sistema nacional de parques naturales, y exequible, en cuanto alude a las reservas forestales nacionales.

Vll. DECISIÓN

Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar exequibles la expresión “y la evaluación de los estudios de impacto ambiental” del numeral 17 del artículo 5º y el parágrafo 1º del artículo 11 de la Ley 99 de 1993.

2. Declarar inexequible la expresión “y sustraer” empleada en el numeral 18 del artículo 5º, en cuanto se entiende referida a las áreas que integran el sistema nacional de parques naturales, y exequible, en cuanto alude a las reservas forestales nacionales.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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