Sentencia C-649 de junio 20 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

COMPETENCIA DESLEAL

FUNCIONES QUE EJERCE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO

SENTENCIA NÚMERO C-649 DE 2001

Ref.: Expediente D-3278

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Montealegre Lynett

Actor: Carlos Andrés Perilla Castro

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998.

Bogotá, D.C., junio veinte de dos mil uno.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.335 del 8 de julio de 1998:

“LEY 446 DE 1998

(Julio 7)

Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.

ART. 143.—Funciones sobre competencia desleal. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas.

ART. 144.—Facultades sobre competencia desleal. En las investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas en las disposiciones legales vigentes”.

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.

2. Los problemas planteados.

Señala el actor, en síntesis, que las normas acusadas resultan violatorias de la Carta Política por tres motivos fundamentales:

a) Porque se asignan funciones administrativas a la Superintendencia de Industria y Comercio para proteger la competencia leal, lo cual es lesivo del esquema según el cual corresponde a las autoridades jurisdiccionales conocer de conflictos entre intereses particulares —como los generados por los actos de competencia desleal—, y a las autoridades administrativas propender por el interés general, ejerciendo, por ejemplo, la promoción de la libre competencia en virtud del artículo 333 superior;

b) Porque, en el mismo sentido, se asignan funciones administrativas encaminadas a promover intereses particulares, lo cual lesiona el artículo 209 superior, ya que la función administrativa siempre debe ejercerse en aras del interés general;

c) Porque la Superintendencia de Industria y Comercio, al ejercer tales funciones, cuenta con atribuciones que no pueden ejercer los jueces de la República, con los cuales son competentes a prevención para conocer de los actos de competencia desleal; por lo mismo, se viola el artículo 13 de la Carta.

En ese orden de ideas, los problemas jurídicos que se plantean a esta corporación por la demanda y las intervenciones, son los siguientes:

(i) ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las funciones que las normas acusadas confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de competencia desleal?

(ii) ¿Cuál es la relación entre estas funciones y las que ejercen los jueces de la República en virtud de la Ley 256 de 1996, respecto de las conductas constitutivas de competencia desleal?

(iii) ¿Es lesivo del principio de igualdad el que la norma disponga un procedimiento específicamente aplicable para el ejercicio de las facultades que allí mismo se confieren?

Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, resulta indispensable determinar previamente cuál es el sentido preciso de la normatividad que se pretende estudiar, para entonces establecer la naturaleza de las funciones asignadas, ya que de ello depende el análisis de constitucionalidad que se habrá de efectuar. Al emprender esta tarea, observa la Corte que la ley que se examina presenta graves problemas de técnica legislativa, que dificultan la comprensión del significado y el alcance de las disposiciones acusadas. Por lo mismo, para determinar la clase de funciones que en ella se atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio, será necesario acudir a diversos métodos de interpretación legal, en tanto presupuesto esencial para analizar la constitucionalidad de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, y adoptar la decisión que sea del caso.

3. Las normas acusadas.

De conformidad con el tenor literal del artículo 143 acusado, la Superintendencia de Industria y Comercio, en lo relativo a las conductas constitutivas de competencia desleal, tendrá “las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas”. Estas atribuciones están consagradas, en lo esencial, en el Decreto 2153 de 1992, “por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones”, y en la Ley 155 de 1959, “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas”. Por lo mismo, es necesario remitirse a tales normas, para extraer el contenido preciso del precepto demandado.

El Decreto 2153 de 1992, en primer lugar, consagra las facultades que se enumeran a continuación:

(i) De conformidad con el artículo 2.1, es función de la Superintendencia de Industria y Comercio velar por la observancia de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, “sin perjuicio de las competencias señaladas en las normas vigentes a otras autoridades”; igualmente, debe atender las reclamaciones o quejas que se presenten por hechos que afecten la competencia, y dar trámite a las que sean significativas, para alcanzar las finalidades establecidas en la ley. El artículo 2.2 le permite a la superintendencia imponer las sanciones a las que haya lugar como resultado de las investigaciones que adelante, tanto por violación de las normas legales cuya integridad debe proteger, como por inobservancia de las instrucciones que ella misma haya impartido.

(ii) De conformidad con el artículo 2.10, la superintendencia puede solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio, si así lo requiere para ejercer correctamente sus funciones. El artículo 2.11 le faculta para practicar inspecciones tendientes a verificar el cumplimiento de las normas y tomar las medidas a que haya lugar, y el 2.12 le habilita para interrogar bajo juramento a las personas cuyo testimonio considere útil para esclarecer los hechos que descubra en cumplimiento de sus funciones.

(iii) El artículo 4.10 asigna al Superintendente de Industria y Comercio la función de vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. En ese sentido, tal funcionario, en virtud del artículo 4.11, puede ordenar como medida cautelar, la suspensión de las conductas lesivas de las leyes sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas. Igualmente, el artículo 4.12 le permite decidir sobre la terminación de investigaciones por presuntas violaciones de dichas normas, si a su juicio, el presunto infractor otorga garantías suficientes de que suspenderá o modificará la conducta por la cual se le está investigando; el artículo 4.13 le faculta para ordenar a los infractores de dichas normas la modificación o la terminación de las conductas en las que incurran; el 4.15 le permite imponer sanciones pecuniarias hasta por dos mil salarios mínimos legales mensuales a los infractores de dichas leyes; y el 4.16 le atribuye la función de imponer a los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren la realización de tales conductas, multas hasta por trescientos salarios mínimos legales mensuales.

(iv) De conformidad con el artículo 11, son funciones del superintendente delegado para la promoción de la competencia, las siguientes: iniciar de oficio o a solicitud de un tercero las averiguaciones preliminares tendientes a establecer si ha existido una infracción a las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas (art. 11.1); resolver sobre la admisibilidad de las denuncias presentadas (art. 11.2); tramitar las averiguaciones preliminares, así como instruir las investigaciones respectivas (art. 11.3); y mantener un registro de las investigaciones, sanciones y compromisos adquiridos (art. 11.4).

(v) Por su parte, el artículo 12 asigna a la división de promoción de la competencia de dicha superintendencia, las siguientes funciones: apoyar al superintendente delegado en las averiguaciones preliminares e instrucciones que adelante (art. 12.1); atender a las quejas particulares que se presenten y, si observa la posibilidad de una infracción, proponer ante el superintendente delegado la iniciación del procedimiento “cuando la importancia de la conducta o de la práctica así lo amerite” (art. 12.2); elaborar los proyectos de las resoluciones en que se impongan sanciones a los infractores de las pluricitadas normas (art. 12.5); e instruir las investigaciones que estén a su cargo (art. 12.6).

(vi) Finalmente, de conformidad con el artículo 44 del Decreto 2153 de 1992, la superintendencia continuará ejerciendo las funciones relacionadas con el cumplimiento de las normas sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas de la Ley 155 de 1959 y disposiciones complementarias, para lo cual podrá imponer las medidas que sean del caso.

En ese orden de ideas, las facultades que otorga a la superintendencia la Ley 155 de 1959, en materia de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, que son las mismas que habrá de ejercer en materia de competencia desleal, se enumeran en seguida:

(i) De conformidad con el parágrafo del artículo 1º, el gobierno (obrando, en este caso, a través de la superintendencia) puede autorizar convenios o acuerdos que, no obstante limitar la libre competencia, tengan por objeto defender la estabilidad de un sector básico de producción de bienes o servicios, que sean de interés para la economía general. El hecho de que corresponde a tal superintendencia ejercer esta función —y, correlativamente, aprobar en casos excepcionales este tipo de acuerdos—, fue confirmado por esa misma entidad, en la Circular Externa 25 del 15 de diciembre de 1999, cuyo asunto central es el de las “Funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio referente a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas”, y cuyos términos son los siguientes:

“En los artículos 2º número 1º, 4º número 10, 44 y 46 del Decreto 2153 de 1992 se establece que corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, establecidas en la Ley 155 de 1959. Por su parte, en el artículo 1º de la Ley 155 de 1959 se establece que los acuerdos, convenios, prácticas, procedimientos o sistemas anticompetitivos están prohibidos.

Sin embargo, en el parágrafo del mismo artículo, se determinó que se podrá autorizar la celebración de acuerdos o convenios que no obstante limitar la libre competencia, tengan por fin defender la estabilidad de un sector básico de la producción de bienes o servicios de interés para la economía general.

En el anterior orden de ideas, la Superintendencia de Industria y Comercio, en los términos del número 21 del artículo 2º del Decreto 2153 de 1992 establece los criterios que se tendrán en cuenta para presentar peticiones ante esta entidad tendientes a obtener la autorización de acuerdos o convenios de que trata el parágrafo del artículo 1º de la Ley 155 de 1959…”.

(ii) El artículo 12 de la ley establece que el (entonces existente) Ministerio de Fomento y algunas superintendencias, podrán promover investigaciones por violaciones a la Ley 155 de 1959. Para esos efectos la denuncia deberá ser admitida siempre que se presente debidamente motivada y con una prueba sumaria que justifique lo que en ella se dice.

(iii) Si luego de que se ha surtido la investigación el Ministerio de Fomento considera, previo concepto del Consejo de Política Económica y Planeación, que hay lugar a ello, podrá imponer las siguientes sanciones: retiro de las acciones del mercado público de valores, prohibición de funcionamiento de la empresa para el caso de reincidencia en la infracción, y además, de conformidad con la gravedad de los hechos, multas hasta por quinientos mil pesos de la época, a favor del tesoro nacional.

(iv) Finalmente, en virtud del artículo 17, el ejecutivo podrá “intervenir en la fijación de precios con el fin de garantizar tanto los intereses de los consumidores como el de los productores y comerciantes. La fijación de precios podrá realizarla el gobierno como una de las medidas que se tomen con base en la investigación que se haya verificado de acuerdo con esta ley, y para los productos de la empresa objeto de la investigación”. Así mismo, podrá fijar un plazo perentorio para la cesación de las prácticas, sistemas o procedimientos prohibidos, y someter a la empresa o empresas cuyas prácticas sean investigadas a la vigilancia de la respectiva entidad controladora, por un tiempo determinado, “en cuanto a su política de producción, costos, y precios y con el solo fin de comprobar que la empresa o empresas acusadas no continúan ejerciendo las prácticas comerciales restrictivas que dieron lugar a la investigación”.

El anterior es el abanico de atribuciones que, en virtud de la norma acusada, podrá ejercer la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal. Un primer problema jurídico que se plantea desde este momento, y que subyace a la argumentación tanto del demandante como de los intervinientes, es el de la naturaleza de las funciones que allí se están atribuyendo: ¿se trata de funciones de tipo administrativo, o por el contrario, de funciones de índole jurisdiccional? La respuesta a este interrogante es de gran relevancia, no sólo para la resolución de los cargos que se formulan en la demanda de la referencia, sino para efectos de determinar cuáles son las formas de control que se pueden ejercer sobre los actos expedidos por la superintendencia mencionada en virtud de tales atribuciones. Sin embargo, para efectos de una mejor comprensión del alcance de este problema, es conveniente determinar antes el contenido del artículo 144 de la Ley 446 de 1998, también demandado. En virtud de esta disposición, en las investigaciones que adelante por competencia desleal, la Superintendencia de Industria y Comercio deberá seguir el procedimiento que se consagra en el régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares que contemplan las disposiciones legales vigentes.

Sobre el particular, también es relevante hacer referencia al artículo 147 de la Ley 446 de 1998, que dispone lo siguiente:

“ART. 147.—Competencia a prevención. La superintendencia o el juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que trata esta parte.

El superintendente o el juez competente declarará de plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga conocimiento de la existencia del proceso inicial y ordenará enviar el expediente a la autoridad que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber hará incurrir al respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que pruebe causa justificativa.

Con base en el artículo 116 de la Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la superintendencia respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada”.

4. La naturaleza jurídica de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.

La dificultad para determinar la índole de las funciones atribuidas por las normas en comento radica en que se trata, en principio, de funciones claramente administrativas, propias del área de promoción de la competencia en el mercado, que son ejercidas por la superintendencia en su calidad de ente de inspección, vigilancia y control, a través de actos administrativos sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa, y por medio de un procedimiento de naturaleza igualmente administrativa. Sin embargo, no sólo la Ley 446 de 1998 es una ley de desjudicialización, sino que ella misma hace referencia, en sus artículos 147 y 148, a ciertas funciones jurisdiccionales que habrán de ser ejercidas por las superintendencias, entre ellas la de Industria y Comercio; ello por dos razones:

(i) el artículo 147 dispone que son competentes a prevención la superintendencia y los jueces para conocer de los “asuntos de los que trata esta parte”; si existe competencia a prevención para conocer de los casos de competencia desleal, es claro que se tiene que tratar de la misma función, de índole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la República en virtud de la Ley 256 de 1996. Por lo mismo, debe concluirse que al menos algunas de las funciones que otorga el artículo 143 demandado, son jurisdiccionales, y que en consecuencia, los actos dictados por la superintendencia, en ejercicio de esta función, harán tránsito a cosa juzgada, tal y como lo dispone el inciso 3º del mismo artículo 147:

(ii) el artículo 148, en su tercer inciso, establece que los actos dictados por las superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales, pero que la decisión por la cual se declaren incompetentes y el fallo definitivo, serán apelables ante las mismas. Así mismo, dispone en su parágrafo tercero, que una vez en firme la decisión de la superintendencia y comercio sobre las conductas que constituyen competencia desleal, el afectado tendrá quince días para solicitar la promoción de un trámite incidental de liquidación de perjuicios, a la manera de lo que ocurre con este tipo de trámites en el procedimiento jurisdiccional ordinario.

En consecuencia, es necesario partir de la base de que las funciones que otorga la Ley 446 de 1998 a la Superintendencia de Industria y Comercio son, al menos en parte, jurisdiccionales. Es pertinente determinar, entonces, cuáles de estas funciones revisten ese carácter.

4.1. Aproximación literal.

Una primera interpretación, meramente literal, de lo dispuesto en la ley acusada, deja abierto el problema. Los artículos 143 y 144 están insertos en la parte IV de la Ley 446 de 1998, correspondiente a las normas sobre acceso a la justicia en materia comercial y financiera. Esta parte está compuesta por varios títulos, así:

— Título I: “Del ejercicio de funciones jurisdiccionales por las superintendencias”. Allí se dispone, en el artículo 133, que las superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores, pueden efectuar de oficio el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia que prevé el Código de Comercio. Nada se dice sobre la Superintendencia de Industria y Comercio, ni sobre sus funciones en materia de competencia desleal. El artículo 134 habla sobre la posibilidad de designar peritos durante el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por dichas entidades, y de las reglas que se habrán de seguir para que éstos rindan su dictamen.

— Título II: “De la Superintendencia de Sociedades”. Allí se toman disposiciones relacionadas específicamente con tal entidad.

— Título III: “De la Superintendencia de Valores”. Se adoptan algunas reglas relativas a tal ente particular

— Título IV. “De la Superintendencia de Industria y Comercio”. El capítulo I, “Sobre competencia desleal”, está compuesto por las dos normas demandadas, artículos 143 y 144 de la ley en comento. El capítulo 2 habla de las atribuciones con que cuenta esta superintendencia en materia de protección al consumidor.

— Título V. “De la Superintendencia Bancaria”. Se adoptan determinaciones relacionadas particularmente con esta superintendencia. El capítulo I se titula, específicamente, “Funciones jurisdiccionales”, e invoca expresamente el artículo 116 de la Constitución.

— Título VI. “Competencia y procedimiento”. Allí están insertos los artículos 147 y 148, arriba transcritos. Es de anotar que estas normas no hacen referencia a ninguna superintendencia en particular, sino que se refieren, en apariencia, a todas, simultáneamente.

Es así como el criterio literal y nominalista de esta parte no sirve para dar una respuesta al interrogante sobre la naturaleza de las atribuciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, por cuanto:

a) El único título que se refiere a funciones jurisdiccionales de las superintendencias es el título I, que como ya se anotó, no hace mención alguna de la Superintendencia de Industria y Comercio; b) En el título que hace alusión a las funciones de la aludida entidad, no se especifica que éstas sean .jurisdiccionales, como sí se hace en el título correspondiente a la Superintendencia Bancaria; c) Sin embargo, los artículos 147 y 148 parecen confirmar que, en virtud de lo dispuesto en la parte IV de la Ley 446 de 1998, a la Superintendencia de Industria y Comercio sí se le asignaron funciones jurisdiccionales, por las razones arriba explicadas. En consecuencia, es necesario hacer uso de otros métodos de interpretación, distintos al meramente literal, y así mismo distintos al sistemático, entendiendo por éste el de la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquélla está inserta.

4.2. Aproximación histórica.

Habría que acudir, por ende, a un método histórico, que consulte la voluntad real del legislador. Sin embargo, este criterio hermenéutico tampoco da una respuesta contundente al problema planteado: aunque los resultados parecerían sugerir, en su mayor parte, que todas las funciones que se asignan en la Ley 446 de 1998 son jurisdiccionales, existen intervenciones durante los debates que afirman precisamente lo contrario.

En primer lugar, en la exposición de motivos del proyecto inicialmente presentado a la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso 621, del 24 de diciembre de 1996, se lee lo siguiente: “...Como se ha venido señalando, en punto de lograr un mejor y más amplio acceso a la justicia, el proyecto plantea la necesidad de fortalecer los mecanismos de solución alterna de conflictos, radicar algunas funciones judiciales en cabeza de autoridades administrativas que por su carácter técnico son idóneas para resolver algunas contenciones y hacer más sólido el sistema de asistencia legal popular” (pág. 23).

En el mismo sentido; en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso 190 del 6 de junio de 1997, se afirmó: “d) Previsiones normativas que propenden por el acceso en materia comercial y financiera. El proyecto asigna funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas en función del conocimiento especializado que éstas tienen para ofrecer una solución rápida y adecuada a los problemas que pueda plantear la comunidad en materias puntuales. De esta manera se rescata parcialmente el concepto de “relevancia judicial”; según el cual la intervención de los jueces debe reservarse para aquellos asuntos cuya importancia social y jurídica verdaderamente lo demanden; así, se mejora la oferta de justicia para aquellas pretensiones que por su escaso valor económico no justifican entablar un proceso judicial debido a su elevado valor económico y larga duración. (...) 5. Se radican en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio herramientas que le posibiliten intervenir en el mercado oportunamente a fin de evitar las consecuencias que pueden producir las prácticas comerciales restrictivas y aquellas conductas que constituyen competencia desleal” (págs. 5-6).

Así mismo, en la ponencia para primer debate en el Senado, publicada en la Gaceta 421 del 8 de octubre de 1997, se dijo: “Todos estos mecanismos son complementados con la parte relativa al acceso en materia comercial y financiera, donde encontramos normas sobre el ejercicio y funciones jurisdiccionales por las superintendencias, así: (...) En cuanto toca con la Superintendencia de Industria y Comercio, normas sobre competencia desleal y sobre protección al consumidor...” (pág. 6).

Sin embargo, durante el debate en la plenaria en la Cámara de Representantes, el 18 de junio de 1997, el congresista Roberto Camacho efectuó una intervención en la que afirmaba que el proyecto asignaba “...eventual y excepcionalísimamente algunas atribuciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas. (...) ... algunas como les decía facultades jurisdiccionales excepcionales, que se le otorgan a determinadas autoridades administrativas verbigracia a la Superbancaria, para algunos trámites relacionados con lo propio, es decir, con la legislación bancaria” (págs. 40-41).

Por lo tanto, se concluye que los antecedentes legislativos tampoco brindan una respuesta contundente respecto del carácter que se quiso dar a las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio. Es necesario acudir, en consecuencia, a un método que obtenga de la norma, tal y como se encuentra redactada, el sentido más acorde con la Constitución Política.

4.3. Aproximación conforme a la Constitución.

Ya ha dicho la Corte en reiteradas oportunidades que, en virtud del artículo 4º de la Carta, la interpretación de las normas siempre debe ir acorde con lo dispuesto por el constituyente; es decir, que la hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo, por el método de interpretación conforme, según el cual las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo dispuesto en la Carta Política.

Así mismo, ha expresado esta corporación que “cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico constitucional conforme a una interpretación sistemática finalista” (Sent. C-11/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Es así como se debe acudir a los preceptos constitucionales que mejor doten de sentido las disposiciones bajo estudio, con miras a extraer su significado y así permitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados por el actor.

El precepto constitucional que se relaciona directamente con el tema bajo estudio es el artículo 116 superior, en virtud del cual “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. Tal y como se lee en las intervenciones efectuadas durante el debate legislativo de la ley bajo estudio, la meta principal del legislador fue desjudicializar el conocimiento de ciertas conductas, en el sentido de atribuir la competencia para pronunciarse sobre ellas, a entidades administrativas especializadas y, por ende, idóneas para tomar decisiones sobre esos asuntos particulares. A partir de lo anterior, aunado a lo dispuesto en el artículo 147 de la misma ley sobre competencia a prevención, y a lo que ordena el artículo 148 respecto del procedimiento, arriba se llegó a la conclusión de que, al menos algunas de las atribuciones que los artículos acusados confieren a la Superintendencia de Industria y Comercio, tienen carácter jurisdiccional. Sin embargo, es claro que el artículo 116 enfatiza el carácter excepcional de este tipo de atribuciones; por lo mismo, cuando se trata de interpretar normas que atribuyen funciones pero son ambiguas en cuanto a su carácter, como las que ocupan la atención de la Corte, habrá de darse preferencia a una interpretación según la cual las funciones son, como norma general, administrativas, salvo aquellas que el legislador haya determinado, con precisión y especificidad, que son jurisdiccionales.

En ese sentido, hay que tener en cuenta que el varias veces citado artículo 147 de la Ley 446 de 1998 habla de competencia a prevención entre los jueces y la superintendencia; esto quiere decir que ambos funcionarios son competentes para ejercer el mismo tipo de función respecto de los actos de competencia desleal. Teniendo en cuenta que la materia ya se encontraba regulada con anterioridad por la Ley 256 de 1996, y que en virtud de ésta los jueces ya venían ejerciendo función jurisdiccional sobre estos actos, es viable concluir que fue voluntad del legislador el que la superintendencia conociera, ejerciendo función jurisdiccional, de los mismos asuntos de los que ya venían conociendo los jueces de la República. Esta es la interpretación que mejor se acopla al mandato constitucional reseñado, por las razones adicionales que se explican a continuación.

Si se aceptara la interpretación según la cual son de índole administrativa todas las funciones que se refieren a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y que ahora podrá ejercer la superintendencia respecto de la competencia desleal, se suscitarían, probablemente, algunos problemas de constitucionalidad, por cuanto existiría, simultáneamente, el mandato de competencia a prevención con los jueces, al que arriba se ha aludido; por ello, habría que encontrar una justificación para la clara diferencia entre las atribuciones de uno y otro funcionario, so riesgo de violar el principio constitucional de igualdad: así, por ejemplo, habría que encontrar una razón de fondo por la cual al superintendente le está permitido imponer ciertas sanciones pecuniarias (D. 2153/92, art. 4º) y abstenerse de dar trámite a ciertas peticiones, cuando no sucede lo mismo con los jueces, que están obligados a dar trámite a todas las demandas que llenen los requisitos de ley, y no pueden imponer el mismo tipo de sanciones. Por lo tanto, bajo una primera aproximación, esta interpretación no es la que se acopla con más facilidad al texto constitucional; habrá de preferirse la anteriormente explicada.

Una segunda posibilidad alternativa, sería interpretar las disposiciones acusadas, en forma tal, que todas las funciones allí otorgadas sean de carácter judicial; por lo mismo, la superintendencia sería competente, a prevención con los jueces de la República, para desarrollar toda la gama de atribuciones del Decreto 2153 de 1992 y la Ley 155 de 1959, con carácter de actos jurisdiccionales. Ello no sólo plantearía exactamente el mismo problema de igualdad que se acaba de analizar, sino que, además, iría en contravía de la previsión expresa del artículo 116 superior, en el sentido de que la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas es una excepción a la norma general de tridivisión de los poderes entre las ramas del poder público. En consecuencia, tampoco esta interpretación respeta la integridad de la Carta.

Es procedente concluir entonces lo siguiente: la interpretación que mejor respeta el principio constitucional de igualdad, así como lo dispuesto en el artículo 116 superior, es aquella según la cual, en las normas se atribuyen funciones de tipo administrativo y de tipo jurisdiccional; y que estas últimas, serán forzosamente las mismas que desarrollan los jueces de la República en virtud de lo dispuesto en la Ley 256 de 1996.

Por lo anterior, es pertinente efectuar una precisión: aquellas pretensiones que los jueces de la República estudian a través de las acciones previstas legalmente para combatir y prevenir los actos de competencia desleal, pueden igualmente plantearse ante la superintendencia, cuando ésta haga uso de algunas de las facultades que se le confieren en virtud del artículo 143 de la Ley 446 de 1998, acusado. Específicamente, las acciones judiciales que consagra la Ley 256 de 1996, en su artículo 20, son las siguientes:

“Acciones. Contra los actos de competencia desleal podrán interponerse las siguientes acciones:

1. Acción declarativa y de condena. El afectado por actos de competencia desleal tendrá acción para que se declare judicialmente la ilegalidad de los actos realizados y en consecuencia se le ordene al infractor remover los efectos producidos por dichos actos e indemnizar los perjuicios causados al demandante. El demandante podrá solicitar en cualquier momento del proceso, que se practiquen las medidas cautelares consagradas en el artículo 33 de la presente ley.

2. Acción preventiva o de prohibición. La persona que piense que puede resultar afectada por actos de competencia desleal, tendrá acción para solicitarle al juez que evite la realización de una conducta desleal que aun no se ha perfeccionado, o que la prohíba aunque aún no se haya producido daño alguno”.

Es así como, en realidad, cada una de estas acciones corresponde a una pretensión específica que se puede ventilar por esta vía judicial: la acción declarativa y de condena, corresponde a la pretensión de que exista una declaración judicial de ilegalidad sobre los actos impugnados, y en consecuencia, se ordene al infractor cesar sus efectos e indemnizar los perjuicios que se causaron; por su parte, la acción preventiva o de prohibición, corresponde a la pretensión de que se evite la realización de una conducta típica de competencia desleal que aún no se ha consolidado, o que la prohíba, incluso si no ha ocurrido un daño como consecuencia de tal acto. Ambos tipos de pretensiones pueden ser satisfechas por la superintendencia cuando haga uso de algunas de las atribuciones que le corresponden para promover la competencia y frenar las prácticas comerciales restrictivas; en particular, las que le atribuye el artículo 2º del Decreto 2153 de 1992.

Así, el numeral primero de tal artículo faculta en términos genéricos a la superintendencia en cuestión para velar por la observancia de las normas correspondientes; en este caso las que reprimen la competencia desleal, atender las reclamaciones o quejas que se presenten por hechos que afecten la competencia para alcanzar las finalidades establecidas en la ley. El numeral segundo del mismo artículo le permite a la superintendencia imponer las sanciones a las que haya lugar como resultado de las investigaciones que adelante, tanto por violación de las normas legales cuya integridad debe proteger, como por inobservancia de las instrucciones que ella misma haya impartido. Estas atribuciones genéricas bastan, en sí mismas, para debatir las mismas pretensiones que los jueces tramitan.

No obstante, debe anotarse que todas las demás facultades que asigna la norma son administrativas, por lo cual se precisa que atribuciones tales como las de imponer las sanciones pecuniarias y las multas que contemplan los artículos 4.15 y 4.16 del Decreto 2153 de 1992, mantener un registro de las instrucciones adelantadas, abstenerse de dar curso a las quejas que no sean significativas o dar por terminada la investigación si se otorgan garantías de suspensión o modificación de la conducta investigada, no corresponden al ejercicio de funciones jurisdiccionales, sino a manifestaciones de la función típicamente administrativa de inspección, vigilancia y control de la transparencia del mercado. Estas competencias administrativas, que también son asignadas por la Ley 446 de 1998, artículo 143, las podrá ejercer la superintendencia, ya no a prevención con los jueces de la República, sino en cumplimiento de sus propias funciones.

Lo anterior plantea dos nuevos problemas jurídicos, igualmente relacionados con los cargos formulados por la demanda y por los intervinientes: a) ¿Existe violación del principio constitucional de igualdad por el hecho de que existan distintas atribuciones para la superintendencia y para los jueces? y b) ¿Se compromete la imparcialidad de la superintendencia, en el sentido de que la norma la esté facultando para ejercer funciones administrativas y jurisdiccionales respecto de unos mismos hechos?

4.4. Las diferencias en las atribuciones y el procedimiento.

En cuanto a lo primero, debe recordarse que el artículo 144, demandado, remite al procedimiento administrativo de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, para los casos en que la superintendencia ejerza las funciones que le atribuye el artículo 143 del mismo ordenamiento. Así mismo, le faculta para imponer las medidas cautelares consagradas en las disposiciones vigentes. Al mismo tiempo, el artículo 148, modificado posteriormente por la Ley 510 de 1999 (art. 52), establece un procedimiento especial que deberán seguir las superintendencias cuando ejerzan sus funciones jurisdiccionales respecto de las materias que contempla la misma Ley 446 de 1998.

No entrará la Corte a determinar exactamente cuál es el procedimiento aplicable en casos concretos, puesto que ello es una labor que compete al operador jurídico que conozca de cada asunto particular. Basta sin embargo advertir, que para garantizar plenamente el derecho al debido proceso de quien se ve sometido a la actividad investigativa de la superintendencia, es indispensable que exista una plena claridad, desde el inicio mismo de la actuación, sobre la naturaleza de la función que se está ejerciendo en cada caso, puesto que de ello dependerá el tipo de recursos con los que cuenta el ciudadano para ejercer su derecho a la defensa.

Ahora bien, es claro que a pesar de las anteriores precisiones, en el caso del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la superintendencia, subsisten algunas diferencias con el procedimiento establecido en la Ley 256 de 1996, así como en las atribuciones con las cuales cuenta el funcionario competente en cada caso; con ello, podría plantearse una violación potencial de la igualdad. Sin embargo, las distinciones no son de tal magnitud que se les pueda calificar de irrazonables; en ese sentido, es de plena aplicación lo dicho por esta corporación en la Sentencia C-384 de 2000, en los siguientes términos:

“...cuando a la Corte le corresponde, como en el caso presente, revisar la constitucionalidad de una disposición que determina la procedencia o improcedencia de ciertos recursos, o de todos ellos, respecto de una determinada decisión de carácter jurisdiccional, debe cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar libremente los procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de criterios que no sean contrarios a los mandatos constitucionales.

...las funciones jurisdiccionales que ejercen las superintendencias, no se llevan a cabo bajo principios absolutamente iguales a los que rigen las funciones que ejercen los organismos que componen la rama judicial; antes bien existen justamente para adelantarse respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que sucede con la justicia arbitral. Así, aunque en ciertos casos un mismo litigio pueda ser llevado a conocimiento bien de tales superintendencias o bien de la justicia ordinaria, como sucede, por ejemplo en el caso del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la Ley 510 ahora bajo examen, lo cierto es que justamente lo que el legislador ha querido es facilitar un mecanismo procesal diferente, por lo cual las particularidades con las que lo reviste son igualmente distintas”.

Por lo anterior, habrá de descartarse cualquier cargo por violación de la igualdad, siempre y cuando se acoja lo dispuesto en esta providencia respecto del tipo de funciones atribuidas, y el procedimiento aplicable en cada caso.

4.5. La imparcialidad del funcionario judicial.

En anteriores pronunciamientos de esta corporación, se ha establecido la regla según la cual no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales por parte de las superintendencias, siempre y cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está administrando justicia. Así, en la Sentencia C-1641 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se afirmó que “la ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no sólo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial”; así mismo, se estableció que “bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (C.P., art. 228)”. En el mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-1143 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Aplicadas al caso presente, las anteriores reglas sí plantean un claro problema de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de una entidad o una situación en relación con la cual ya había ejercido, con anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su imparcialidad estaría comprometida ab initio, puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con una situación que ya había generado un pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hipótesis sería lesiva de la garantía de imparcialidad que caracteriza a la administración de justicia, según lo deseó el constituyente, lo cual configura uno de los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habrá de condicionarse la constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente sentido: no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su conocimiento.

5. Síntesis.

En este punto, es necesario efectuar una breve síntesis de los argumentos y conclusiones a los que se ha llegado en las anteriores páginas.

En primer lugar, los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones administrativas y jurisdiccionales en materia de competencia desleal.

Segundo, las funciones jurisdiccionales son aquellas que ya venían ejerciendo los jueces de la República en aplicación de la Ley 256 de 1996, por virtud de los principios constitucionales de igualdad y de excepcionalidad en la atribución de este tipo de funciones a entidades administrativas. Ello excluye del carácter jurisdiccional, atribuciones tales como las de imponer las multas y sanciones pecuniarias establecidas en el artículo 4º del Decreto 2153 de 1992, abstenerse de dar trámite a las quejas que no sean significativas, o llevar registros.

Tercero, es indispensable que al ciudadano objeto de la investigación adelantada por la superintendencia, se le haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la jurisdiccional, o la administrativa.

Cuarto, en todo caso debe garantizarse la independencia del funcionario judicial, por lo cual se condicionará la constitucionalidad de las normas acusadas en el siguiente sentido: no podrá un mismo funcionario o despacho de la superintendencia aludida, ejercer función jurisdiccional respecto de los casos en los cuales haya ejercido anteriormente sus funciones administrativas ordinarias de inspección, vigilancia y control.

Partiendo de la base anterior, se dará una respuesta a los cargos formulados en la demanda.

6. Los cargos concretos de inconstitucionalidad.

A continuación se hará referencia a los argumentos esgrimidos por el ciudadano demandante para impugnar la constitucionalidad de las normas acusadas.

a) Afirma que los conflictos generados por los actos de competencia desleal comprometen únicamente intereses particulares, motivo por el cual su conocimiento corresponde a los jueces de la República, obrando en función jurisdiccional. Sin embargo, tanto la premisa como la consecuencia de este argumento son falsas.

No es cierto, en primer lugar, que la competencia desleal comprometa únicamente el interés particular. A pesar de que el demandante, junto con algunos intervinientes, cita la Sentencia C-535 de 1997 para sustentar tal argumento, esta providencia lleva implícito el argumento precisamente, contrario, esto es, que el interés general está comprometido en la represión y prevención de tales conductas. Así se desprende de su lectura:

“En su mayor número los actos constitutivos de competencia desleal descritos en la Ley 256 de 1996, no quedan comprendidos dentro del derecho a libertad de empresa garantizado por la Constitución Política. La conducta denominada acto de engaño, consistente en inducir al público a error sobre la actividad, las prestaciones mercantiles o el establecimiento ajenos —por ejemplo—, no puede considerarse bajo ningún respecto que hace parte del derecho a la libertad de empresa, al cual se refiere la Constitución con las expresiones libertad económica, actividad económica libre o libre iniciativa privada. De la misma manera pueden analizarse los restantes comportamientos desleales, tales como los llamados actos de confusión, descrédito, violación de secretos, inducción a la ruptura contractual, violación de normas, entre otros.

En todos estos casos, la prohibición legal no restringe propiamente un derecho o libertad constitucionales, puesto que no entra a regular ni el ámbito de éstos ni afecta en modo alguno su tratamiento jurídico. Por consiguiente, la limitación legal por no entrañar limitación legal a un derecho constitucional, no necesita sujetarse al riguroso examen que se realizaría de ocurrir esto último; bastaría, para este efecto, determinar si la restricción corresponde a los poderes ordinarios del Congreso, lo que ciertamente no se remite a duda en relación con los actos y hechos que se suceden en el mercado y que resultan contrarios a la buena fe comercial, a las sanas costumbres mercantiles y al adecuado y correcto funcionamiento de los espacios colectivos de negociación”.

(...) La persecución de una finalidad que asegura la forma de la competencia —leal—, o la de otra que busca resguardar una específica característica predicable de los mercados —libertad—, lejos de vulnerar la Constitución, contribuye a plasmarla en la realidad concreta.

(...) La conservación de un sano clima agonal entre las fuerzas económicas que participan en el mercado, redunda en enormes beneficios para el consumidor que podrá escoger entre diversas cantidades y calidades de productos, y gozar de mejores precios y de las últimas innovaciones. Por su parte, los empresarios, si los mercados son abiertos y transparentes, se ponen a cubierto de conductas abusivas y encontrarán siempre un incentivo permanente para aumentar su eficiencia. La competencia, como estado perpetuo de rivalidad entre quienes pretenden ganar el favor de los compradores en términos de precios y calidad, al mediatizarse a través de las instituciones del mercado, ofrece a la Constitución económica la oportunidad de apoyarse en ellas con miras a propugnar la eficiencia de la economía y el bienestar de los consumidores”.

Es así como la preservación de un mercado transparente, y por ende la prevención y represión de la competencia desleal, constituyen objetivos que se relacionan íntimamente con el interés general. Lo anterior se desprende, además, de la interpretación misma de la Ley 256 de 1996, que consagra algunas definiciones relevantes: en primer lugar, establece que su objeto es el de proteger la libre y leal competencia económica” mediante la prohibición de actos y conductas de competencia desleal, “en beneficio de todos los que participen en el mercado”. Además, de conformidad con su artículo 6º, ella “deberá interpretarse de acuerdo con los principios constitucionales de actividad económica e iniciativa privada libres dentro de los límites del bien común, y competencia económica y libre y leal pero responsable”. De hecho, la definición legal de la competencia desleal, consagrada en el artículo 7º de la ley en cuestión, ratifica esta conclusión: “En concordancia con lo establecido por el numeral 2º del artículo 10 bis del Convenio de París, aprobado mediante Ley 178 de 1994, se considera que constituye competencia desleal, todo acto o hecho que se realice en el mercado con fines concurrenciales, cuando resulte contrario a las sanas costumbres mercantiles, al principio de la buena fe comercial, a los usos honestos en materia industrial o comercial, o bien cuando esté encaminado a afectar o afecte la libertad de decisión del comprador o consumidor, o el funcionamiento concurrencial del mercado”. Aquí están implicados tanto intereses generales como particulares.

Así mismo, el artículo 21 de la Ley 256 de 1996 legitima a las asociaciones de protección al consumidor para interponer las acciones pertinentes, cuando los actos perseguidos afecten grave y directamente los intereses de los consumidores; al Procurador, para interponer tales acciones “respecto de aquellos actos desleales que afecten gravemente el interés público o la conservación de un orden económico de libre competencia”; y dispone, en el último inciso, que “la legitimación se presumirá cuando el acto de competencia desleal afecte a un sector económico en su totalidad, o a una parte sustancial del mismo”.

Además, debe concluirse que la protección prevista por el artículo 333 superior abarca también el objetivo de alcanzar un mercado caracterizado por la transparencia, que es condición esencial de su sano funcionamiento.

Por otra parte, no es cierto que la función jurisdiccional haya sido instituida únicamente para resolver conflictos entre intereses particulares. La Corte desea llamar la atención sobre la finalidad de acciones judiciales como la acción pública de inconstitucionalidad, la acción de nulidad simple, o las acciones populares, para concluir que la función jurisdiccional se activa, en no pocas oportunidades —incluyendo la presente— en favor del interés general. Como ya se ha dicho, entre otros, lo que define la existencia de la función jurisdiccional es el efecto de cosa juzgada de las decisiones que en virtud de ella se adopten, y la imparcialidad del funcionario que la ejerza.

En virtud de lo anterior, es claro que tanto el cargo por violación del artículo 333 superior, como el que alude a una violación del artículo 209 ibídem, deberán ser descartados, puesto que sí está de por medio una violación al interés general cuando se trata de actos de competencia desleal.

b) En cuanto al cargo por violación de la igualdad, como arriba se dijo, el hecho de que existan algunas diferencias procedimentales no implica desconocimiento del artículo 13 superior, dada la especificidad del administrador de justicia que seleccionó el legislador. Ello, siempre y cuando la función jurisdiccional sea ejercida por la superintendencia en los términos y con las limitaciones señaladas en esta providencia, y recalcando que al particular investigado se le debe hacer saber, en forma clara, cuál función es la que se ejerce en cada caso.

Es de anotar, eso sí, que este fallo tiene efectos hacia el futuro, para no generar desorden entre los procesos que ya se han ventilado, o los que estén en trámite. Así mismo, el efecto de cosa juzgada que asiste a esta decisión habrá de limitarse, en el sentido de que por tratarse de unas normas acusadas que remiten a múltiples disposiciones legales, mal haría la Corte en intentar abarcar todas las posibilidades que de tal remisión se derivan con el estudio de una sola demanda. Por lo mismo, si en el futuro se considera que una integración normativa específica derivada de la remisión que hacen las normas acusadas en este caso, es violatoria de la Constitución, podrá abordarse el conocimiento de los cargos, siempre y cuando sean diferentes a los que en esta oportunidad se estudiaron.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, únicamente por los cargos estudiados en esta providencia, y CONDICIONANDO la exequibilidad a que se entienda que las funciones allí atribuidas a la Superintendencia de Industria y Comercio tienen la naturaleza, el alcance y las características señalados en la parte motiva de esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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