Sentencia C-65 de febrero 6 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-65 DE 2002

Ref.: Expediente D-3620

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Actor: Libardo Rodríguez Rodríguez.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 72, 73 y 74 de la Ley 510 de 1999 “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades”.

Bogotá, D.C., febrero seis de dos mil dos.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

2. Problemas jurídicos.

Los cargos de inconstitucionalidad que contra los artículos 72, 73 y 74 de la Ley 510 de 1999 formula el actor se fundamentan en tres cuestiones principales que definen el objeto del pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad. En primer lugar: ¿Las disposiciones impugnadas vulneran el principio de unidad de materia en los términos referidos por la Carta Política (C.P., arts. 158 y 169)?; en segundo lugar, ¿Se respetaron en el proceso de discusión y aprobación de los artículos demandados de la Ley 510 de 1999 (C.P., art. 15.4) las reglas sobre iniciativa legislativa, que reservan al Gobierno Nacional la presentación, la posibilidad de proyectos de ley sobre determinadas materias?; en tercer lugar, ¿En el presente caso, se vulnera el derecho a la igualdad de oportunidades? (C.P., art. 13).

Con este propósito, en cada uno de los apartados de esta sentencia, se aludirá, brevemente, a la jurisprudencia que en desarrollo y aplicación de la Constitución ha establecido este tribunal en materias como el principio de unidad de materia e iniciativa legislativa para, posteriormente, presentar las consideraciones necesarias de cara a los argumentos formulados en la demanda. Por razones de claridad expositiva, primero se analizarán los cargos concernientes al principio de unidad de materia y al derecho de igualdad de oportunidades, para luego hacer referencia a la presunta violación de las reglas concernientes a la iniciativa legislativa.

3. Sobre la presunta violación del principio de unidad de materia.

Para el actor, los artículos demandados guardan relación con un tema que desborda el ámbito material de la Ley 510 de 1999 en los términos definidos tanto por su mismo título como por el contenido del resto de las disposiciones que la conforman. Por esta razón, “tales normas violan el principio de unidad de materia y, por lo tanto, debe ser declarada su inconstitucionalidad” (28) .

(28) Cfr. folio 24 del expediente.

De acuerdo con el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que referirse a una misma materia, de forma tal que no se admitirán disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta previsión, interpretada en armonía con aquella otra que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material (C.P., art. 169), conforman lo que la doctrina constitucional ha denominado principio de unidad de materia legislativa. Se trata, sin duda, de una garantía fundamental dentro del modelo institucional que define la organización del Estado que busca “racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad normativa” (29) . De esta manera, “se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes” (30) .

(29) Cfr. Sentencia C-328 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte declaró exequible el artículo 4º de la Ley 105 de 1993, salvo la expresión “Vencido este término se aplicará el silencio administrativo positivo”, contenida en su inciso 1º, la cual se declara inexequible. La finalidad de dotar al proceso legislativo de un mecanismo técnico que asegure el principio democrático, a través del principio de unidad de materia es una noción que ha sido reiterada en las sentencias C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-778 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-837 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(30) Ibíd.

Sin embargo, la aplicación del principio de unidad de materia debe respetar la potestad de configuración del legislador “ya que un entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado social de derecho” (31) . Precisamente, sobre los criterios de apreciación que ha de seguir el juez de constitucionalidad para establecer la vulneración del principio de unidad de materia, la Corte ha dicho:

(31) Ésta es una precisión a la que de manera repetida se ha referido la jurisprudencia de la Corte Constitucional Cfr, entre otras, las sentencias C-22 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-390 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-352 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

“[E]l principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no [con dicha garantía] deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable” (32) .

(32) Cfr. Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta oportunidad se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998 —una ley de descongestión judicial— y, entre otras medidas comprendió la asignación de competencias, en títulos separados, a las superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria, no vulneraba el principio de unidad de materia, pues al mismo tiempo, en un título común a todas ellas, punto que se resalta, se reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso. Luego, si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular, y específicamente a la Superintendencia Bancaria. Sobre la necesidad de flexibilizar el juicio que hace el juez constitucional en la apreciación del principio de unidad de materia pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-55 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-360 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-183 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-089 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-897 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-290 de 2000, Vladimiro Naranjo Mesa, C-406 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

En este orden de ideas, dentro del análisis que corresponde hacer a la Corte Constitucional “resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley, pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia” (33) . En el presente caso, la Ley 510 de 1999 se encarga de dictar un conjunto de disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de Valores que respondan “a las frecuentes variaciones del sector financiero nacional” (34) , buscando “modernizar la regulación vigente al fin de colocarla al nivel de las exigencias de los mercados financieros actuales y en concordancia con la evolución internacional” (35) .

(33) Ibid. Sentencia C-501 de 2001.

(34) Cfr. folios 680 y 818 del expediente legislativo de la Ley 510 de 1999. Se trata de la exposición de motivos del proyecto de ley y las adiciones presentadas ante la comisión tercera de la Cámara de Representantes.

(35) Cfr. los folios 394 y siguientes del expediente legislativo de la Ley 510 de 1999. Allí se encuentra la exposición de motivos hecha por el Ministro Hacienda ante el Congreso de la República.

Las disposiciones demandadas en el presente caso guardan relación directa con la definición de las facultades y funciones que se les otorga a intermediarios y autoridades de vigilancia del mercado de valores como nuevos integrantes del mercado cambiario. En efecto, los artículos acusados amplían el número de intermediarios que pueden hacer parte del mercado cambiario cobijando a las instituciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Valores (art. 72, que modifica el lit. a) de la L. 9ª/91); permiten a las bolsas de valores organizar y fomentar la negociación de divisas por parte de sus miembros (art. 73, que adiciona el art. 3º del D. 2969/60); y autorizan a las sociedades comisionistas de bolsa para actuar como intermediarias en el mercado cambiario (art. 74, que adiciona el art. 7º de la L. 45/90), materias todas relacionadas no sólo con la reestructuración del mercado de valores (tema expresamente referido en el título de la L. 510/99), sino también, como bien lo advierten quienes participan en este proceso, con la definición del régimen vigente en materia de cambios internacionales.

Ahora bien: al definirse los agentes del mercado de valores que pueden operar como intermediarios del mercado cambiario, o negociar con divisas, se identifican los actores concretos de una actividad crucial dentro de la economía interconectada con el funcionamiento de muchos otros sectores (v. gr. el bancario, o el del comercio exterior) que, según la propia ley (36) , en el contexto de un mercado que pretende (i.) propiciar la internacionalización de la misma con el fin de mejorar su competitividad; (ii.) promover, fomentar y estimular el comercio exterior de bienes y servicios; (iii.) facilitar el desarrollo de las transacciones corrientes con el exterior y establecer los mecanismos de control y supervisión adecuados; (iv.) aplicar controles adecuados a los movimientos de capital; (v.) propender un nivel de reservas internacionales suficiente para permitir el curso normal de las transacciones con el exterior; y (iv.) coordinar las políticas y regulaciones cambiarias con las demás políticas macroeconómicas, hace necesario que el legislador, pueda y deba crear un régimen normativo unificado en una sola ley regulando estas materias (37) .

(36) Tales son los propósitos del régimen cambiario al que se refiere el artículo 2º de la Ley 9ª de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el gobierno para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”.

(37) Cfr. folios 680 y 818 del expediente legislativo de la Ley 510 de 1999. En la exposición de motivos en la que se justifica la inclusión de las normas demandas dentro del proyecto de ley presentado por el gobierno se señala, expresamente, que se quiere “que las entidades vigiladas por la Superintendencia de Valores para que intervengan en el mercado de divisas, previa calificación del Banco de la República”.

De esta manera, debe recalcarse, si la ley a la que pertenecen los preceptos impugnados tiene un claro propósito por reestructurar la conformación del mercado de valores, no resulta extraño que se expidan normas que hacen referencia a algunos de los intermediarios del mismo ampliando su participación en otras ramas de la actividad económica (i. e. el mercado cambiario), pues al hacerlo el legislador no sólo ejerce sus funciones constitucionales sino que regula materias funcional y sustancialmente ligadas que dependen de una normatividad que se interconecta necesariamente y debe responder a orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una conexión sustancial y teleológica (38) entre las normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por la ley de la que hacen parte.

(38) Estos son algunos de los criterios que la jurisprudencia de la Corte ha identificado al señalar los criterios de conexidad que ilustran la relación entre el tema de una ley y normas que se acusan por la presunta violación del principio de unidad de materia legislativa (Cfr., por ejemplo, la ya citada Sent. C-779/01, M.P. Jaime Araújo Rentería).

Por estas razones el cargo formulado por el actor no está llamado a prosperar.

4. De la violación del derecho de igualdad de oportunidades.

En segundo lugar, el actor considera que la modificación que se opera como consecuencia de la expedición de las normas demandas en el régimen de intermediarios del mercado cambiario configura una violación del derecho a la igualdad de oportunidades que reconocen los artículos 13 y 333 de la Carta Política. Esta afirmación se sustenta en que, por efecto de los artículos 72, 73 y 74, se crea una multiplicidad de regímenes en materia de control, inspección y vigilancia respecto del universo de intermediarios financieros, pues unos quedan sometidos a la supervisión de la Superintendencia Bancaria mientras otros dependen de la Superintendencia de Valores. Específicamente señala que mientras que a las instituciones financieras están sometidas al control de la Superintendencia Bancaria de acuerdo, entre otras normas, con los artículos 325 y siguientes del estatuto orgánico del sistema financiero, el régimen de control de las entidades vigiladas por la Superintendencia de Valores está contenido en el Decreto 1608 de 2000 y demás disposiciones concordantes, “que implica un sistema de derechos y deberes, procedimiento de sanción esencialmente diferente al que rige para las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria” (39) .

(39) Cfr. folios 29 y 30 de la demanda.

Sobre este particular, la Corte debe recordar, reiterando lo que al respecto ha dicho en su jurisprudencia, que el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (40) . En esta oportunidad, el asunto al que corresponde hacer referencia guarda estrecha relación con las razones que debe reunir el concepto de la violación que se expone en una demanda, elemento esencial que supone la exposición de los argumentos por los cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. Dichas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (41) . De lo contrario, la Corte debe declarase inhibida, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (42) .

(40) Cfr., entre muchos, el auto de Sala Plena del 5 de octubre de 2000 (exp. 3717).

(41) Cfr., entre muchos, los autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”, C. Const. S. Plena. Auto, oct. 3/2001, exp. 3717.

(42) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió aquí de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la formulación de la misma.

Cuando el actor se limita a constatar la existencia de textos normativos diferentes en materia del control y vigilancia de los intermediarios del mercado cambiario, o a señalar que tales funciones son ejercidas por entidades diferentes, hace una afirmación pero no formula argumento alguno que demuestre, efectivamente, (i.) la vulneración del derecho de igualdad que se origina en la existencia de regímenes distintos para quienes son diferentes pero realizan una actividad común, y (ii.) que tal violación se predica directamente de las normas acusadas en este proceso y no de las que cita como referencia. En este orden de ideas, este cargo, tal y como está presentado, es impertinente, pues ataca disposiciones normativas diferentes a las que constituyen el objeto de su demanda, e insuficiente, en la medida en que no debilita prima facie, la presunción de exequibilidad que sobre los preceptos acusados gravita.

Estas razones llevan a la Corte Constitucional a declararse inhibida para decidir de fondo este cargo de la demanda.

5. Sobre el desconocimiento de las reglas en materia de iniciativa legislativa.

El último cargo presentado en la demanda está ligado al cumplimiento de las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, pues el actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de tres artículos de la Ley 510 de 1999 que guardan relación con una materia —el régimen de cambios internacionales— cuya iniciativa en el proceso legislativo corresponde ejercer al Gobierno Nacional, y que de acuerdo con las pruebas que reposan en el proceso legislativo de la referida ley, fueron incluidos en el proyecto al iniciarse su discusión en segunda vuelta —ante la Cámara de Representantes—, sin que exista constancia del aval o conocimiento expreso de dichas propuestas por parte del Ministro de Hacienda de la época —como representante del Gobierno Nacional en esa oportunidad—.

El reparo formulado por el demandante se dirige a reprochar una presunta irregularidad ocurrida durante el proceso de formación de la Ley 510 de 1999. La jurisprudencia ya se ha referido a este evento señalando que los cargos dirigidos contra disposiciones legales que vulneran las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, atacan vicios formales dentro del trámite legislativo que, de acuerdo con la Constitución Política (C.P., art. 242), sólo puede ser alegado en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto (43) . La Ley 510 de 1999 fue publicada en el Diario Oficial 43.654 del 4 de agosto de 1999, por lo tanto, la oportunidad para presentar demandas en contra de sus disposiciones por vicios de forma ya expiró.

(43) Cfr. Sentencia C-498 de 1998, M.P. En dicha oportunidad uno de los cargos formulados por el demandante en contra de la Ley 344 de 1996 tenía que ver con la violación del artículo 154 de la Constitución Política, pues se reprochaba la falta de presentación del respectivo proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional. La Corte, a pesar de que comprobó que la iniciativa legislativa en dicha oportunidad fue presentada por el Ministro de Minas, afirmó que lo que se alegaba era un vicio formal en la expedición de la ley respecto del cual ya había caducado el término legal para demandarlo. Se dijo entonces: “por lo anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culminó convirtiéndose en la Ley 344 de 1996 fue presentado ante las cámaras por los ministros de Hacienda y Minas, entre otros, como aparece acreditado en la respectiva gacela del Congreso, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas superiores, el cargo no es procedente. Adicionalmente, tratándose de un presunto vicio de forma, la Corte carecería de competencia para pronunciarse por caducidad de la acción, ya que ha transcurrido más de un año desde la publicación oficial de la ley”.

Por las anteriores razones, la Corte se declara inhibida para estudiar el cargo formulado por violación del artículo 154 de la Constitución Política.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 72, 73 y 74 de la Ley 510 de 1999.

2. Inhibirse, por haber caducado la acción, de conocer el cargo por la presunta violación del artículo 154 de la Constitución Nacional».

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