Sentencia C-065 de marzo 5 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1789

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Acción pública de inconstitucionalidad contra del artículo 9º de la Ley 366 de 1997, “por la cual se regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan otras disposiciones”.

Actor: María Uriza Pardo

Santafé de Bogotá, D.C., marzo cinco de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

EXTRACTOS: «II. El texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el artículo 9º de la Ley 366 de 1997, objeto de cuestionamiento:

“LEY 366 DE 1997

(Marzo 12)

“Por la cual se regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan otras disposiciones”.

(...).

ART. 9º—Establécense los impuestos por la explotación de los siguientes recursos naturales no renovables que no constituyen propiedad nacional y sobre los que no se aplican las regalías previstas en la Ley 141 del 28 de junio de 1994, los cuales se liquidarán sobre el precio internacional que certifique en moneda legal el Banco de la República.

Oro y plata4%
Platino5%
Oro de aluvión6%

Las regalías mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, continuarán rigiéndose por lo previsto en la Ley 141 del 28 de junio de 1994”.

(...)

VI. Consideraciones de la Corte

1. Competencia

Esta corporación es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 9º de la Ley 366 de 1997, en atención a lo dispuesto por el artículo 241 numerales 4º y 5º de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2067 de 1991, como quiera que se trata de una disposición que hace parte de una ley de la República.

2. La materia de la demanda

Para la ciudadana demandante y para el coadyuvante la norma acusada quebranta los artículos constitucionales 154, 158, 169 y 338 del estatuto superior. Los cargos por medio de los cuales pretende demostrar este aserto se contraen a lo siguiente:

1. En primer lugar, considera que la norma cuestionada, artículo 9º de la Ley 366 de 1997, es contraria al inciso cuarto del artículo 154 de la Carta, porque al tratarse de una norma relativa a tributos, ha debido debatirse inicialmente en la Cámara de Representantes, o reiniciarse el trámite del proyecto en aquélla o negarse en el Senado de la República su inclusión en la ley. En efecto, refiere la demandante, que existe violación de trámite en la expedición de la norma acusada, consistente en que la disposición creadora del impuesto por la explotación de los recursos naturales de propiedad particular no inició su debate legislativo en la Cámara de Representantes, pues el texto del artículo 9º, materia de acusación no formaba parte del proyecto inicial debatido en el Senado de la República, donde fue incorporado al proyecto, en segundo debate, violándose el procedimiento constitucional que regula estas materias.

2. Así mismo, señala el demandante que el artículo atrás referido, desconoce el principio de legalidad tributaria del artículo 338 superior, como quiera que la norma cuestionada no determina directamente quienes son el sujeto activo y pasivo del impuesto.

3. Finalmente, arguye la actora, que existe una incongruencia entre el contenido del artículo 9º de la ley y el resto de la misma, la cual se refiere al recaudo de las regalías establecidas en la Ley 141 de 1994, en tanto que la norma demandada está creando un impuesto con lo cual se desconoce el principio de unidad de materia.

Adicionalmente, el ciudadano Carlos Gustavo Arrieta Padilla, en escrito dirigido al magistrado sustanciador, coadyuvó todas las pretensiones de la demanda, en cuanto a vicios de procedimiento y unidad de materia; agregando que el artículo 9º de la Ley 366 de 1997, violenta el principio de legalidad tributaria, como quiera que el Congreso de la República, al expedir la norma cuestionada, no definió en forma clara y precisa, los elementos integrantes de la obligación fiscal, esto es, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables de la contribución, creando por esta vía una gran incertidumbre legal, lo cual afecta el artículo 338 de la Carta Política.

3. Violación al artículo 154 de la Carta Política por parte del artículo 9º de la Ley 366 de 1997

Estima la corporación, que, como en la demanda se hace alusión a ciertos vicios en la formación de lo que se convertiría en el artículo 9º de la Ley 366 de 1997, particularmente, en cuanto a que la disposición creadora del impuesto por la explotación de los recursos naturales de propiedad no nacional, es contraria al procedimiento constitucional del artículo 154 de la Carta Política, es necesario considerar, primeramente, este cargo.

A juicio de la Sala Plena de esta corporación, este reproche está llamado a prosperar por las siguientes razones:

La Corte Constitucional debe aceptar este cargo, en primer término, porque no se encuentra caducada la acción para alegarlo. En efecto, el artículo 242-3 superior, señala que estas acciones caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto; ahora bien, la Ley 366 de 1997, fue sancionada el día 12 de marzo de 1997 y la demandante interpuso la acción el día 31 de julio de 1997, esto es, dentro del término constitucional.

En segundo lugar, porque examinado el trámite legislativo que surtió el artículo cuestionado, la Corte encontró que éste lesionó el inciso 4º del artículo 154 superior.

En efecto, la Ley 366 de 1997, tuvo origen en el proyecto de Ley 129-94 “por el cual se regula el recaudo y la retención de los impuestos al oro y al platino”, presentado ante el Senado de la República por la senadora Piedad Córdoba de Castro. Mediante esta iniciativa se proponía la parlamentaria, aliviar las finanzas de los distritos productores de metales preciosos, afectados por la evasión fiscal y la declaración no veraz del origen de los minerales. (Cfr. Gaceta del Congreso Nº 210 del 21 de noviembre de 1994, pág. 4).

En la ponencia para primer debate, el Senador Juan Camilo Restrepo Salazar, luego de una amplísima exposición sobre los antecedentes normativos que establecieron el impuesto sobre la venta del oro físico, en Colombia, tales como las leyes 21 de 1935, 34 de 1941, 119 de 1943, 67 de 1946, Decreto 462 de 1951, Ley 53 de 1986 y Ley 9ª de 1991, art. 13; concluyó, que mediante el artículo 69 de la Ley 141 de 1994, que a su vez derogó el artículo 231 del Código de Minas, se suprimió toda carga impositiva sobre la producción de oro y de platino, sustituyéndose el antiguo régimen por el de regalías sobre la extracción tanto del oro como de la plata y del platino (Cfr. Gaceta del Congreso Nº 95 de 19 de mayo de 1995, pág. 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10). Por lo tanto, a juicio del mencionado senador, los impuestos sobre la explotación de los citados metales preciosos, habían sido eliminados mediante la Ley 141 de 1994, motivo por el cual propuso modificar el proyecto inicial para adoptarlo al nuevo sistema de regalías, y para el segundo debate, en la plenaria del Senado, el mismo ponente consideró pertinente suprimir el artículo 8º del proyecto de Ley 129-94 aprobado por la comisión tercera del Senado; y en su remplazo, propuso, en lugar de la figura de las regalías que consagra la ley, el establecimiento de los impuestos a la producción de oro, plata y platino, con unas tarifas específicas. La plenaria del Senado, aprobó el proyecto, con esta nueva modificación (Cfr. Gaceta del Congreso Nº 95 del 19 de mayo de 1995, pág. 4-10).

En los debates surtidos en la Cámara de Representantes, el restablecimiento de los impuestos a la explotación del oro, la plata y el platino fue discutido y aprobado, conforme al texto acogido en la sesión plenaria del Senado de la República; y por lo tanto, se aprobó la sustitución del artículo 8º aprobado por la comisión tercera del Senado de la República, en el cual se restablecieron los impuestos a la producción de oro, plata y platino, pues esta actividad no pagaba regalías conforme a la Ley 141 de 1994. (Cfr. Gaceta del Congreso Nº 101 del 29 de marzo de 1996, pág. 1 y 2, y Gaceta Nº 224 de junio 11 de 1996, pág. 10 y 11).

Finalmente, el Presidente de la República sancionó la Ley 366 de 1997, luego de que esta corporación, mediante sentencia C-028 del 30 de enero de 1997, declarara infundadas las objeciones presidenciales contra los artículos 1º y 2º del proyecto de Ley 129-94 Senado y 139 de 1995 Cámara.

En consecuencia de lo anterior, le asiste razón a la demandante, cuando afirma que a través del tramite de la ley se desconoció lo que en materia de iniciativa y de unidad de contenido material de las leyes prevén el artículo 154 y el artículo 158 de la Carta; ello porque, a juicio de la Corte, la Ley 366 de 1997, cuando fue presentada, no era una iniciativa sobre contribución fiscal o sobre impuestos, sino una ley mediante la cual se pretendía regular la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencia de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos extraídos de yacimientos de propiedad nacional, con lo que, en últimas, se pretendía organizar un sistema de manejo y administración de rentas y de impuestos ya creados, originados en leyes anteriores, como fue señalado en la exposición de motivos que se surtió en la comisión III de asuntos constitucionales del Senado de la República; sin embargo, durante el transcurso de los debates constitucionales respectivos se introdujo en el proyecto 129 de 1994 Senado, un impuesto, alterándose, en sentir de la corporación, su esencia y materialidad, pues de un proyecto de ley sobre manejo de rentas municipales se pasó a la creación, entre otros aspectos, de un tributo, al aprobarse en segundo debate en el Senado de la República el artículo 9º de la Ley 366 de 1997, el cual reza:

“ART. 9º—Establécense los impuestos por la explotación de los siguientes recursos naturales no renovables que no constituyen propiedad nacional y sobre los que no se aplican las regalías previstas en la Ley 141 del 28 de junio de 1994, los cuales se liquidarán sobre el precio internacional que certifique en moneda legal el Banco de la República.

Oro y plata4%
Platino5%
Oro de aluvión6%

Las regalías mínimas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, continuarán rigiéndose por lo previsto en la Ley 141 del 28 de junio de 1994”.

(...).

Ahora bien, estima la Corte que el proyecto de ley que culminó con la Ley 366 de 1997, en cuanto al artículo 9º se refiere, por tener, en su contenido normativo, materia tributaria, ha debido comenzar su trámite en la Cámara de Representantes, tal como lo señala el inciso 4º del artículo 154 Carta Política, lo cual no sucedió. En consecuencia existe un vicio de procedimiento, en este aspecto, que no puede pasar inadvertido para la corporación.

En efecto, la Corte debe reiterar, la finalidad del principio constitucional sobre la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en estas materias, los cuales poseen un objetivo democrático esencial, como es la seguridad jurídica de las cargos fiscales, así como evitar los abusos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone el gravamen impositivo debe establecer previamente y con base en una decisión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.

Es así como en la sentencia C-084 de 1995, la Corte afirmó:

“La sola formulación del cargo muestra que el actor confunde la iniciativa de un proyecto de ley con su iniciación. La iniciativa legislativa es la facultad de proponer proyectos de ley ante el Congreso de la República, que la Constitución atribuye a múltiples actores (C.P., arts 154, 155 y 156). A su vez, la iniciación es la etapa primigenia del proceso legislativo, consistente en el comienzo de éste por medio de la presentación de un proyecto en una de las cámaras. Es claro entonces que la Constitución ordena que las normas tributarias se inicien en la Cámara de Representantes pero en manera alguna establece que sólo los miembros de esta Corporación tengan iniciativa en estas materias”. (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

En este orden de ideas, es claro entonces que, en forma expresa, el inciso 4º del artículo 154 de la Carta Política dispone que: “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieren a relaciones internacionales, en el Senado”, resultando así, patente, que el artículo 9º de la Ley 366 de 1997, al establecer un impuesto, ha debido debatirse inicialmente en la Cámara de Representantes y no en el Senado de la República como efectivamente ocurrió, pues con ello se violó el estatuto superior.

Estima la Corte, sin dejar de tomar en cuenta los antecedentes históricos y políticos de la norma constitucional 154, que la razón de ser de la exigencia constitucional en la expedición de los impuestos, es resaltar que la intención y voluntad del constituyente son las de señalar un derrotero específico para el trámite de las normas relativas a los tributos y que, por ese solo hecho, deben observarse estrictamente las normas de procedimiento constitucional en la formación de las leyes. En consecuencia de lo anterior, en el case sub examine, por tratarse de una ley que tiene un aparte tributario, ha debido iniciar su debate en la Cámara de Representantes y, como ello no ocurrió, adolece de vicios de procedimiento en su formación; por lo tanto esta Corte declarará inexequible el artículo 9º de la ley 366 de 1997.

De otro lado, es pertinente destacar lo que ha considerado esta Corte sobre el artículo 154 superior. En efecto, en la sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón, en la cual la Corte declaró exequible los artículos 7º y 17 de la Ley 40 de 1990 en relación con el significado del término “tributos”, la corporación dijo:

“(...).

La Carta anterior parecía confundir las diferentes clases de ingresos públicos, no obstante las claras distinciones que en la doctrina existen entre impuestos, tasas y contribuciones. Aunque la Constitución vigente, muestra una mayor claridad terminológica en materia de hacienda pública, lo cual no excluye —como veremos sucintamente— algunas imprecisiones.

En efecto, un estudio preliminar permite observar que la Carta atribuye de diversos significados a conceptos idénticos. Así por ejemplo, el artículo 15, inciso 4º, que establece que “para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”. Aquí el término “tributarios”, se utiliza en su sentido más genérico posible, como todo lo que tenga que ver con ingresos corrientes del Estado no como lo opuesto a “ingresos no tributarios” (resalta la Corte).

“(...)

el mencionado artículo 150-10, inciso tercero, señala que corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de las cuales ejerce las siguientes funciones:

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias”.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos” (Destaca la Corte).

Este artículo, encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen sin representación. Por esta razón y en consonancia con los mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto “impuestos” es utilizado en un sentido amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas o contribuciones. Otra es en cambio, la diferencia en la facultad de fijar la tarifa de cada uno de estos gravámenes, tal y como lo consagra el artículo 338, como lo veremos en su momento.

(...).

Es pertinente destacar que el artículo 154 establece que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras. No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.

“...Cuando la Constitución habla de contribuciones fiscales, debe entenderse también impuestos. Según lo dicho atrás con respecto al artículo 150. Cuando en tal artículo se habla de contribuciones, cobija “contribuciones parafiscales”, por oposición a impuestos o contribuciones fiscales. De otra parte, el término “tributos” tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación —tributarios y no tributarios—. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma.

El artículo 189 numeral 20, otorga al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, la función de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes. El concepto “caudales públicos” abarca todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Nación, tanto tributarios como no tributarios”.

En este orden de ideas, no hay duda para la Sala Plena de la Corte, que el artículo 9º de la Ley 366 de 1997, posee un carácter o aspecto tributario que no puede desconocerse, por lo tanto, su origen está viciado de inconstitucionalidad por violación del artículo 154 inciso 4º superior.

Finalmente, la Corte no se pronunciará en relación con los demás argumentos materiales o de fondo de la demanda, en cuanto a la unidad de materia y la violación del principio de legalidad tributaria, por sustracción de materia y por economía procesal.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar inexequible el artículo 9º de la Ley 366 de 1997 “Por la cual se regula la liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos y se dictan otras disposiciones”.

Cópiese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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