Sentencia C-659 de junio 8 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref: Exp.: D-2641

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Santafé de Bogotá, D.C, junio ocho (8) del año dos mil (2000)

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, y 4º de la Ley 54 de 1983 “por la cual se reforma el artículo 31 del Decreto Ley 0717 de 1978 y se dictan otras disposiciones”.

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 36.428 del 30 de diciembre de 1983, y se subraya lo demandado:

“Ley 54 de 1983

“Por la cual se reforma el artículo 31 del Decreto Ley 0717 de 1978 y se dictan otras disposiciones”.

(...)

ART. 2º—En los anteriores términos queda reformado el artículo 31 del Decreto-Ley 0717 de 1978.

ART. 3º—Deróganse los incisos segundo (2º) y tercero (3º) del artículo 31 del Decreto Ley Número 0717 de 1978, el inciso segundo (2º) del artículo 109 del Decreto-Ley Número 1660 de 1978 y el inciso segundo (2º) del artículo 9º del Decreto-Ley Número 542 de 1977.

ART. 4º—Esta ley regirá desde su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional

1. Competencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional, es competente para decidir definitivamente sobre la demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se dirige contra los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 54 de 1983.

2. El problema jurídico

A juicio de la demandante la norma cuestionada vulnera los preceptos consagrados en la Constitución Política de 1886 y los artículos 2º, 13, 25, 29, 52, 56, 121, 135, 150, 152, 154, 158 y 189 de la Constitución de 1991.

En efecto, en criterio de la actora, el artículo 2º de la Ley 54 de 1983, vulnera los derechos adquiridos como lo es el pago de la prima de vacaciones proporcional al tiempo laborado en las doceavas partes por mes cumplido de trabajo, desconociendo así el principio de igualdad.

De otra parte, aduce, que el artículo 3º ibídem, al derogar los incisos 2º y 3º del artículo 31 del Decreto Ley 0717 de 1978, el inciso segundo del artículo 109 del Decreto 1660 de 1978 y el inciso segundo del artículo 9º del Decreto Ley 542 de 1977, viola el principio de unidad de materia a que aluden los artículos 77 de la Constitución de 1886 y 158 de la Carta Política de 1991.

Finalmente, expone que los artículos 2º, 3º y 4º de la ley referida, desconocen el principio de igualdad por cuanto los trabajadores que ingresaron al servicio de la rama judicial y del Ministerio Público, en cualquier parte del año tienen derecho, siempre que se encuentre laborando, a percibir el valor de las vacaciones en su totalidad, por ser colectivas y obligatorias, al igual que la respectiva prima de vacaciones; no obstante, los empleados que se retiren en cualquier parte del año, se les discrimina por cuanto no perciben el mismo derecho.

Antes de entrar en el estudio de la acusación, debe la Corte recordar que la Ley 54 de 1983, trata el tema general de las vacaciones de algunos servidores públicos, especialmente el fenómeno del establecimiento del descuento de la prima de vacaciones con destino al fondo nacional de bienestar social, entidad pública que posteriormente se convertiría en la cooperativa de la rama judicial “Coojurisdiccional”.

Igualmente la Corte debe también recordar que el descuento de la prima de vacaciones destinado a una cooperativa para que ésta desarrolle proyectos vacacionales y de recreación fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273 de 1976 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.

3. Reiteración de la sentencia C-273 de 1996.

En efecto, esta corporación estimó que la soberanía fiscal del legislador no puede ser utilizada para favorecer ingresos con destino a una persona jurídica de derecho privado. Al respecto anotó la Corte lo siguiente:

“En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una contribución que, si bien reúne algunos de los elementos de la parafiscalidad, está destinada a una persona jurídica de derecho privado, como lo es la cooperativa de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público. Esta destinación es contraria a los principios de la parafiscalidad.

Los recursos parafiscales son recursos públicos, son del Estado. Cuando su administración corresponde a una persona jurídica de derecho privado, tal administración se cumple en virtud de un contrato entre la Nación y la persona jurídica de derecho privado. Es el caso del Fondo Nacional del Café, cuya administración corresponde a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en virtud de contratos celebrados por ésta con la Nación, desde el mes de diciembre de 1940.

La Constitución no autoriza el que se exija una contribución parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado, sino en favor de una persona jurídica de derecho privado.

Puede, en consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del artículo 150 de la Constitución.

De otra parte, el derecho que la Constitución reconoce a todas las personas, a la recreación, al deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, es contrario a que éste último se haga por medio de una persona jurídica de derecho privado, obligatoriamente. Si puede la persona decidir cómo aprovecha su tiempo libre, la ley no puede obligarla a entregar parte de su ingreso a un particular, para que éste decida el empleo de ese tiempo libre.

Se dirá que la cooperativa presta un servicio público. Si así fuera, dadas las especiales características de ese servicio, solamente aquellos que voluntariamente quisieran hacer uso de él, deberían pagar la contribución.

En síntesis: la Constitución no permite destinar, por ley, un impuesto o una contribución parafiscal, a un particular. La facultad impositiva se ejerce por el Estado en su propio beneficio. En el caso de las contribuciones parafiscales, el producto de éstas es un recurso público, no forma parte del patrimonio de una persona jurídica de derecho privado, como acontece con el recaudo autorizado por la norma acusada”. (M.P. Jorge Arango Mejía.)

En este orden de ideas, es claro entonces, que al referirse la norma en cuestión (L. 54/83, art. 2º), a la expresión “en los anteriores términos, queda reformado el artículo 31 del Decreto Ley 717 de 1978”, el legislador, con la redacción anterior, guardó una estrecha relación con el artículo 1º ibídem, pues, simplemente en ella se limitó el Congreso de la República, a reiterar que el artículo 31 de dicho decreto, queda reformado. En consecuencia, debe la Corte reiterar la tesis antes citada, pues el análisis ya efectuado en la anterior sentencia, sirve de fundamento para declarar inexequible el artículo 2º cuestionado, ya que la facultad impositiva no se ejerció a favor del Estado sino para garantizar los intereses patrimoniales de una persona jurídica de derecho privado, como quiera que el artículo 2º, al referirse a la modificación introducida, al reformar el artículo 31 del Decreto ley 717 de 1978, contrarió, tanto el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, como el artículo 16 superior. En consecuencia, la Corte respetará el efecto material de la cosa juzgada constitucional y por lo tanto decidirá estarse a lo resuelto en la sentencia C-273 de 1996.

4. El examen material de los cargos formulados contra los artículos 3º y 4º de la Ley 54 de 1983. La unidad de materia y las normas cuestionadas.

Acusa la demandante los artículos 3º y 4º de la Ley 54 de 1983, por desconocer los artículos 77 de la Constitución Política de 1886, y el artículo 158 superior, por infringir el principio de unidad de materia.

Para la Corte, el principio de unidad de materia, procura, como ya lo ha sostenido en múltiples jurisprudencias esta corporación(1), que el contenido de las leyes se limite al tema específico de su materia, con el fin de garantizar que en sus textos no se introduzcan de manera sorpresiva, inopinada o subrepticia, reglas o elementos normativos que no hagan parte del asunto que el legislador ha escogido para cumplir su función, todo ello con el fin de que la tarea legislativa se concrete en pautas claramente definidas por el mismo congreso, con el afán de brindar a los destinatarios de las normas jurídicas, seguridad jurídica y un adecuado marco para la interpretación y aplicación de las mismas.

(1) C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. C-529 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Esta Corte juzga oportuno reiterar su jurisprudencia sobre la unidad de materia por ser relevante para el análisis del caso concreto sometido a consideración de esta corporación.

En efecto, en la sentencia C-025 de febrero 4 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, dijo la Corte lo siguiente:

“41. La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.

42. La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley”.

En este orden de ideas, la exigencia constitucional de la Carta de 1991, desarrolla la idea según el cual todas las disposiciones que integren una ley deben referirse a una misma materia, es decir deben tener una relación directa o de conexidad con el tema general objeto de la regulación.

Ahora bien, expone la demandante, que los incisos derogados por el artículo 3º no guardan relación alguna con el objeto esencial de la ley, cual es el descuento de tres de los quince días de la prima de vacaciones en forma proporcional en relación con algunos servidores públicos vinculados a la rama judicial y al Ministerio Público a favor del fondo nacional de bienestar social; pero afirma, la materia que finalmente terminó derogando el legislador no se refiere al contenido y propósitos de la ley violando el principio de unidad de materia establecido en la Carta de 1886, artículo 77, y en el artículo 158 de la Carta de 1991.

Observa la Corte que la materia tratada por parte del legislador, cuando aprobó la Ley 54 de 1983, apuntaba a la reforma del artículo 31 del Decreto Ley 0717 de 1978; es decir, los artículos 1º y 2º de la referida ley aludían expresamente al descuento que se realiza a la prima de vacaciones, hoy con destino a la cooperativa de la rama judicial y del Ministerio Público. No obstante lo anterior, el artículo 3º acusado, derogó expresamente los incisos 2º y 3º del artículo 31 del Decreto Ley 717 de 1978.

En efecto, el artículo 31 del referido decreto dispuso:

“De la prima de vacaciones. Cuando las vacaciones fueren colectivas el funcionario o empleado no haya servido el año completo, tendrá derecho al reconocimiento de la prima de vacaciones, a razón de una doceava parte del valor de dicha prima por cada mes completo de servicio.

El valor de tres de los quince días de la prima, o la parte proporcional de dicho valor, conforme al inciso anterior, será depositado por los respectivos pagadores en el fondo nacional de bienestar social para que ejecute proyectos especiales de vacaciones y recreación para los funcionarios y empleados”.

Igualmente, el inciso segundo del artículo 109 del Decreto Ley 1660 de 1978, decía:

“Cuando las vacaciones fueren colectivas, el funcionario o empleado no haya servido el año completo, tendrá derecho al reconocimiento de la prima de vacaciones, a razón de una doceava parte de su valor por cada mes completo de servicio”.

Y el inciso segundo del artículo 9º del Decreto Ley 542 de 1977, establecía que:

“Cuando las vacaciones fueren colectivas y el funcionario o empleado no haya servido el año completo, tendrá derecho al reconocimiento de la prima de vacaciones, a razón de una doceava parte del último sueldo, que se pagará en la semana anterior al inicio de su disfrute”.

En este orden de ideas, y conforme a la jurisprudencia de esta Corte sobre la unidad de materia, es evidente que el legislador violó este esencial principio en la formación de la ley cuando expidió la Ley 54 de 1983, pues repárese, que el actual artículo 158 superior, contiene un precepto análogo al que recogía el artículo 77 de la Constitución Política anterior (acto legislativo 1 de 1968), norma constitucional vigente en el momento de expedirse la ley cuestionada.

Así las cosas, a juicio de la Corte, no existe una relación directa causal o conexa, entre el inciso segundo del artículo 31 del Decreto Ley 0717 de 1978, el inciso segundo del artículo 109 del Decreto Ley 1660 de 1978, el inciso segundo del Decreto Ley 542 de 1977 y la materia general de la Ley 54 de 1983, que tienen por propósito el descuento de tres de los quince días de la prima de vacaciones de empleados y trabajadores de la rama judicial y del Ministerio Público, con destino a la cooperativa de la rama judicial. Por lo tanto esta Corte declarará inexequible parcialmente, el artículo 3º de la Ley 54 de 1983, por violar el artículo 158 superior.

En efecto, el descuento de la prima de vacaciones destinada a una cooperativa, para que ésta desarrolle proyectos vocacionales y de recreación, no tiene absolutamente nada que ver con la forma de reconocimiento y liquidación de las vacaciones, es decir, para la Corte es claro que la finalidad de la ley era determinar el destino que se le daría a una contribución parafiscal y no suprimir la forma de liquidación de la prima de vacaciones a que tienen derecho los empleados y trabajadores de la rama judicial y del Ministerio Público, la cual se hacia tomando como base los descuentos pertinentes del sueldo por cada mes trabajado. En consecuencia la derogatoria de los incisos 2º del artículo 31 del Decreto Ley 717 de 1978, el inciso 2º del artículo 9º del Decreto Ley 542 de 1977, y el artículo 109 del Decreto ley 1660 de 1978, insertados en el artículo 3º de la Ley 54 de 1983, conculca la regla general de la unidad de materia y el artículo 150-12 de la Carta, así como el artículo 13 superior, pues elimina la posibilidad del reconocimiento del derecho a la liquidación proporcional de la prima de vacaciones anuales, sin justificación clara, por parte del legislador, estableciendo una diferencia de trato frente a todos los trabajadores, sin que exista una finalidad razonable en relación con esa distinción.

La Corte comparte plenamente el argumento expuesto por el Consejo Superior de la Judicatura a lo largo de su intervención en este proceso de constitucionalidad, en cuanto a que la derogatoria del inciso 2º del artículo 31 del Decreto 0717 de 1978, contenido en el artículo 3º de la Ley 54 de 1983, no comporta una justificación concreta y cierta, pues elimina una de las matrices de los principios mínimos fundamentales del derecho laboral dentro de los cuales está el descanso necesario (C.P. art. 53), pues repárese, que el trabajo merece una protección especial como elemento fundante del Estado.

De otra parte, a juicio de la Corte, merece análisis distinto la locución jurídica, “deróganse los incisos tercero del artículo 31 del Decreto Ley 717 de 1978”, contenido en el artículo 3º de la misma ley, pues conforme a la jurisprudencia C-273/96, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía, este segmento normativo, en concepto de esta corporación, no hace otra cosa que respetar el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad. En efecto, el inciso tercero del artículo 31 del Decreto Ley 717 de 1978, preceptúa que:

“El valor de tres de los quince días de la prima o la parte proporcional de dicho valor conforme al inciso anterior, será depositado por los respectivos pagadores en el fondo nacional de bienestar social, para que ejecute proyectos especiales de vacaciones y recreación para los funcionarios y empleados”.

Observa la Corte, que se repite lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 54 de 1983, con la diferencia de que el valor a descontar de la prima es a favor del fondo nacional de bienestar social, entidad pública que no existe en la actualidad. En consecuencia, para la Corte es claro que la derogatoria dispuesta en cuanto al inciso 3º del artículo 31 del Decreto 717 de 1978, antes que desconocer la Carta Política, como lo aduce el actor, desarrolla las normas superiores, pues la disposición derogada, en caso de revivir como consecuencia de una declaratoria de inexequibilidad, violaría el artículo 16 superior, y también se estaría permitiendo al legislador ejercer la facultad impositiva, no a favor del Estado, sino de una persona jurídica de derecho privado, lo que sí vulneraría el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política.

Por lo tanto, el segmento normativo “deróganse...los incisos ... 3º del artículo 31 del Decreto Ley 0717 de 1978”, es exequible y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

Finalmente, en cuanto al artículo 4º de la Ley 54 de 1983, es evidente para la Corte que la disposición, en sí misma, no contiene un precepto jurídico propio sino que su contenido material depende de los anteriores artículos de la ley en comento, pues se limita a señalar que la Ley 54 de 1983, rige desde su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias; luego, la inconstitucionalidad de los anteriores artículos se comunican a este último por su conexidad directa.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-273 de 1996, en relación con el artículo 2º de la Ley 54 de 1983.

2. DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 54 de 1983, con excepción de la frase “deróganse los incisos 3º del artículo 31 del Decreto ley 0717 de 1978”, que se declara EXEQUIBLE.

3. DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 54 de 1983.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.

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