Sentencia C-665 de agosto 16 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-665 de 2006

Ref.: expediente PE-027

Revisión de constitucionalidad del Decreto 4766 de 2005, “por el cual se reglamenta la circunscripción internacional para la Cámara de Representantes”.

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Bogotá, D.C., dieciséis de agosto de dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. El decreto bajo revisión

A continuación, la Corte transcribe el Decreto 4766 del 30 de diciembre de 2005, “por el cual se reglamenta la circunscripción internacional para la Cámara de Representantes”, conforme al texto remitido por el secretario jurídico de la Presidencia de la República.

“Ministerio del Interior y de Justicia

“DECRETO NÚMERO 4766 DE 2005

“(Diciembre 30)

“Por el cual se reglamenta la circunscripción internacional para la Cámara de Representantes

“El Presidente de la República de Colombia

“En uso de las facultades consagradas en el parágrafo transitorio del artículo 176 de la Constitución Política reformado por el Acto Legislativo 2 de 2005

“CONSIDERANDO

“Que el parágrafo transitorio del artículo 176 de la Constitución Política, reformado por el Acto Legislativo 2 de 2005, estableció que ‘El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 16 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido’.

“Que el 16 de diciembre de 2005 el Congreso de la República no expidió la ley que reglamenta la circunscripción internacional.

“Que es necesario que el gobierno en desarrollo de la facultad conferida por el parágrafo transitorio del artículo 176 de la Constitución Política, reformado por el Acto Legislativo 2 de 2005, reglamente la circunscripción internacional para la Cámara de Representantes.

“DECRETA

“CAPÍTULO I

“Del elector nacional residente en el exterior

“ART. 1º—Elector. Para efectos de este decreto, se considera elector al ciudadano colombiano mayor de dieciocho (18) años que resida en el exterior y que se encuentre incorporado en el censo electoral respectivo.

“ART. 2º—Requisitos para ser elector. Para ejercer el derecho al voto en el exterior, los ciudadanos deberán:

“1. Presentar la cédula de ciudadanía o el pasaporte vigente.

“2. Inscribirse personalmente en los puestos de votación debidamente registrados en la división política vigente (Divipol), previamente habilitados por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

“3. Estar en pleno uso de sus derechos políticos, conforme la legislación nacional.

“PAR.—Los ciudadanos colombianos residentes en el exterior se podrán inscribir y votar con la cédula de ciudadanía o con el pasaporte vigente. Para tales efectos, los funcionarios y ciudadanos colombianos que se designen, transcribirán el número de la cédula contenida en el pasaporte y el número de éste si fuere diferente.

“CAPÍTULO II

“De la inscripción y conformación del censo electoral en el exterior

“ART. 3º—Inscripción de los colombianos residentes en el exterior. Los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, podrán inscribirse en las embajadas y oficinas consulares, dentro del período señalado mediante resolución expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Para ello los funcionarios de las embajadas y oficinas consulares, procederán a consignar en el formulario de inscripción diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, los apellidos y nombres completos, de acuerdo con la cédula de ciudadanía y/o el pasaporte vigente, el número de estos y los demás datos consignados en dicho formulario.

“PAR. 1º—Las embajadas y oficinas consulares implementarán mecanismos expeditos para la divulgación del proceso electoral y para la promoción de la inscripción en el correspondiente censo electoral, de acuerdo con los medios de que dispongan.

“PAR. 2º—En todo caso, el proceso de inscripción de cédulas de ciudadanía, se suspenderá tres (3) meses antes de la realización de las respectivas elecciones.

“ART. 4º—Actualización del censo electoral. Para la actualización y conformación del censo electoral de los ciudadanos colombianos inscritos en el exterior, cada oficina consular o embajada enviará dentro de las fechas establecidas, utilizando el medio más ágil e idóneo, la información de los formularios de inscripción de votantes debidamente diligenciados, a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

“ART. 5º—Lista de sufragantes y registro general de votantes. La Registraduría Nacional del Estado Civil enviará a las embajadas y oficinas consulares, la lista de sufragantes y registro general de votantes, conformada por los ciudadanos colombianos residentes en el exterior aptos para votar.

“CAPÍTULO III

“De las elecciones en el exterior

“ART. 6º—Divulgación de la fecha de las elecciones. Dentro de los tres (3) días siguientes a la expedición de la resolución que contiene el calendario electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, enviará copia de la misma al Ministerio de Relaciones Exteriores, quien de manera inmediata la notificará a las embajadas y oficinas consulares de Colombia en el exterior.

“ART. 7º—Comunicación al Estado receptor. Las embajadas y oficinas consulares deberán comunicar con la debida antelación la realización de las elecciones a las autoridades competentes del Estado receptor.

“De considerarlo conveniente, se solicitará colaboración a las autoridades policiales, para efectos del mantenimiento del orden en el perímetro del lugar de realización de la votación, durante su transcurso y hasta una (1) hora después de concluido el escrutinio.

“ART. 8º—Publicidad del proceso electoral. Sin perjuicio de las funciones correspondientes a la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Ministerio de Relaciones Exteriores comunicará a las embajadas y oficinas consulares el anuncio sobre la convocatoria para elecciones, el cual deberá ser difundido por los medios de comunicación locales a que ellos puedan tener acceso.

“ART. 9º—Tarjeta electoral. El sufragio para la circunscripción internacional para Cámara de Representantes se realizará mediante tarjeta electoral especial e independiente, que será idéntica para todos los países y responderá al modelo diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, con circulación restringida solo en el exterior.

“CAPÍTULO IV

“De los testigos de los partidos políticos

“ART. 10.—Designación de testigos de los partidos y movimientos políticos. La designación y funciones de testigos electorales por los partidos o movimientos políticos intervinientes se hará de acuerdo con lo dispuesto en el Código Nacional Electoral.

“CAPÍTULO V

“De la circunscripción internacional

“ART. 11.—Integración. La circunscripción internacional estará conformada por los colombianos residentes en el exterior, quienes podrán elegir una curul para la Cámara de Representantes. En tal circunscripción, solo se escrutarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior, previamente inscritos en el censo electoral correspondiente.

“ART. 12.—Representante a la Cámara por la circunscripción internacional. Para ser elegido representante a la Cámara a través de la circunscripción internacional se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y tener más de 25 años de edad en la fecha de la elección. Para la asignación de la curul correspondiente se aplicará el sistema que en el momento sea el vigente para la escogencia de congresistas, de conformidad con la Constitución Política.

“El representante a la Cámara elegido a través de esta circunscripción está sujeto al régimen general de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas.

“ART. 13.—Candidatos. Los candidatos de los colombianos residentes en el exterior que aspiren a ser elegidos a la Cámara de Representantes requieren demostrar ante las autoridades electorales colombianas el cumplimiento de los requisitos lo cual se entiende cumplido bajo gravedad de juramento con la aceptación de la candidatura.

Igualmente requieren contar con el aval de un partido o movimiento político debidamente reconocido o el respaldo de un número significativo de ciudadanos, de conformidad con las normas vigentes.

“ART. 14.—De la inscripción de candidatos. La inscripción de candidatos para la circunscripción internacional para Cámara de Representantes, deberá hacerse en el formulario establecido y puesto a disposición en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil. La inscripción se hará ante la Registraduría Nacional del Estado Civil o ante la misión diplomática o consular correspondiente al lugar de su residencia, adjuntando los documentos exigidos para el efecto.

“Si se inscribe a nombre de algún partido o movimiento político deberá aportar el aval correspondiente, de conformidad con las normas vigentes.

“Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento (20%) del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.

“Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento (1%) del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con las normas vigentes. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior.

“ART. 15.—Del plazo para inscripción de candidaturas. Los plazos para inscripción de candidatos en la circunscripción internacional, serán los mismos previstos para las otras circunscripciones.

“CAPÍTULO VI

“De la jornada electoral

“ART. 16.—Suministro de materiales electorales necesarios. Con debida antelación al día de elecciones, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá enviar a todas las embajadas y oficinas consulares, los materiales electorales y demás insumos indispensables para la jornada electoral

“ART. 17.—Jurados de votación. La designación, reemplazo, estímulos y sanciones a los jurados de votación se regirán en la forma prevista en el Código Nacional Electoral.

“ART. 18.—De las elecciones. Los embajadores y cónsules serán los responsables del cumplimiento de las instrucciones dadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil en relación con el procedimiento electoral que se realice en el exterior.

“ART. 19.—Ubicación de las mesas. Las votaciones en el exterior se realizarán en los puestos de votación instalados en las embajadas, oficinas consulares y en lugares diferentes a las sedes diplomáticas que fueren autorizados y habilitados previamente por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en este último caso, previa solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores.

“ART. 20.—Publicidad de la ubicación de las mesas de votación. Las embajadas y oficinas consulares, darán conocer con no menos de treinta (30) días calendario de anticipación a la fecha de la elección, la ubicación de las mesas. Dicha información se encontrará a disposición del público en cada representación diplomática y en su respectiva página web.

“CAPÍTULO VIII

“Emisión del sufragio

“ART. 21.—El procedimiento para la emisión del voto en el exterior será similar al adoptado por la Registraduría Nacional del Estado Civil para las demás circunscripciones internas. Para el efecto el respectivo jurado le exigirá al ciudadano la cédula de ciudadanía o el pasaporte vigente, con la cual verificará su identidad y buscará el número de la cédula de ciudadanía y/o del pasaporte en el acta de instalación - lista de sufragantes y registro general de votantes. Si figurare, le permitirá depositar el voto y registrará en el respectivo formulario que el ciudadano ha votado.

“PAR.—El presidente de mesa no autorizará el ejercicio al voto de los ciudadanos que no figuren inscritos en los ejemplares del censo electoral, ni tampoco permitirá ejercer el mismo derecho si el elector exhibiere un documento de identidad distinto a la cédula de ciudadanía o al pasaporte vigente.

“CAPÍTULO IX

“Escrutinio

“ART. 22.—Procedimiento. Cerradas las votaciones, los jurados de votación de la respectiva mesa, ante los testigos acreditados, harán el escrutinio de mesa ajustándose al procedimiento establecido en el Código Nacional Electoral, y de acuerdo con el instructivo que remita la Registraduría Nacional del Estado Civil.

“ART. 23.—Guarda de los votos y documentos electorales. Los pliegos electorales de mesa diligenciados por los jurados, con los votos emitidos y ordenados de acuerdo con los partidos o candidatos a que pertenecen los mismos; los votos en blanco; los votos no marcados y los votos nulos se depositarán dentro de sobres especiales con la identificación de la mesa respectiva.

“Toda esta documentación será depositada en un sobre especial con el acta de instalación, lista de sufragantes, registro general de votantes y demás documentos electorales. Este sobre cerrado, sellado y firmado por los jurados de votación, se entregará inmediatamente al embajador o cónsul respectivo, quien lo remitirá al Registrador Nacional del Estado Civil y por este conducto se allegará al Consejo Nacional Electoral.

“PAR.—Una copia del acta de escrutinio, será dejada por fuera del sobre y entregada al embajador o cónsul o al funcionario que estos deleguen, para que el respectivo funcionario diplomático envíe los resultados electorales de conformidad con el artículo 25 del presente decreto.

“ART. 24.—Entrega de pliegos electorales. Una vez concluido el escrutinio de mesa, el presidente de cada una de ellas, informará al jefe de la misión diplomática, todos los detalles del mismo, haciéndole entrega de los pliegos electorales y del material sobrante no utilizado, debidamente anulado.

“ART. 25.—Envío de resultados electorales. El funcionario diplomático comisionado, que haya recepcionado los documentos electorales de los jurados de votación, deberá enviar vía correo electrónico o fax al Ministerio de Relaciones Exteriores para su inmediato reenvío a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la información contenida en las actas de escrutinio de las respectivas mesas. Así mismo informará para conocimiento de la Registraduría Nacional del Estado Civil la fecha y número de guía del correspondiente envío.

“El envío se deberá efectuar a partir de las cuatro de la tarde 4:00 p.m., hora de cierre de la jornada de votaciones en la República de Colombia.

“PAR.—La difusión oficial de los resultados de los escrutinios de las mesas de votación del exterior, es de competencia exclusiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

“CAPÍTULO X

“Escrutinio definitivo

“ART. 26.—Escrutinio del Consejo Nacional Electoral. El Consejo Nacional Electoral, conforme a la ley vigente, realizará el escrutinio de los votos depositados por los colombianos en el exterior en la forma prevista en el Código Nacional Electoral.

“CAPÍTULO XI

“De los estímulos al votante en el exterior

“ART. 27.—Estímulos al votante en el exterior: Los colombianos que el derecho al sufragio en el exterior (sic) tendrán los siguientes incentivos:

“a) Descuento, por una sola vez, del diez por ciento (10%) en el valor de la expedición del pasaporte que solicite dentro de los cuatro (4) años siguientes a la votación. Este porcentaje se descontará del valor del pasaporte que se destina a la Nación.

“b)Descuento del diez por ciento (10%) en el valor del trámite consular solicitado, durante el año siguiente a la respectiva votación.

“c)Descuento del treinta por ciento (30%) en el impuesto de salida del país cuando el ciudadano visite el país por un término máximo de cuarenta y cinco (45) días.

“PAR.—Los ciudadanos que voten en el exterior, y posteriormente se radiquen en Colombia, accederán a los estímulos contemplados para los ciudadanos que voten en el país, en las mismas condiciones en que se encuentran establecidos en la ley.

“CAPÍTULO XII

“De la financiación estatal para visitas al exterior por el elegido en circunscripción internacional

“ART. 28.—Apoyo estatal para seguimiento legislativo: La Cámara de Representantes hará un estimativo ponderado del valor asignado para traslados aéreos de los representantes por las demás circunscripciones, el cual será tenido en cuenta para asignar con cargo al presupuesto del Congreso Nacional y en forma equitativa, el monto para los traslados al exterior del representante elegido por la circunscripción internacional, previo cumplimiento del trámite establecido en el numeral 6º del artículo 136 de la Constitución Política. Dicho representante no tendrá derecho a tiquetes para destinos nacionales.

“ART. 29.—Exención en tasas e impuestos aeroportuarios. El representante a la Cámara elegido por la circunscripción internacional, en sus traslados a destinos internacionales estará exento del pago de tasas e impuestos aeroportuarios nacionales.

“CAPÍTULO XIII

“Disposiciones generales y transitorias

“ART. 30.—Responsabilidad organizativa. La organización del proceso electoral en el exterior estará a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores.

“ART. 31.—Subsidiariedad. En lo no previsto por este decreto, la elección para la circunscripción internacional se regirá por las normas que reglamentan la circunscripción territorial a la Cámara de Representantes y el procedimiento electoral por el Código Nacional Electoral y normas complementarias vigentes

“ART. 32.—Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

La competencia

1. El Decreto 4766 de 2005 constituye una ley estatutaria en sentido material, por cuanto regula la circunscripción internacional para la Cámara de Representantes, un asunto referido a las funciones electorales, las cuales deben ser reglamentadas mediante leyes estatutarias, como lo establece el artículo 152 de la Constitución Política. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para conocer sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo indicado en jurisprudencia reiterada y en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 153 y en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución.

En efecto, a partir de la Sentencia C-972 de 2004, la Corte ha establecido que los decretos que regulen materias propias de las leyes estatutarias, y que hubieren sido dictados en ejercicio de atribuciones conferidas por reformas constitucionales expedidas por el Congreso de la República, deben ser sometidos al control de constitucionalidad propio de los proyectos de ley estatutaria. Al respecto es importante hacer un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tal como se hace a continuación.

2. La Sentencia C-972 de 2004 (1) versó sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003, “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de julio de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”. Como su nombre lo señala, el decreto había sido dictado con base en las facultades concedidas al Gobierno por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, artículo que modificó las normas del artículo 109 de la Constitución acerca de la financiación pública de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales. El mencionado parágrafo transitorio autorizaba al Gobierno para regular la materia para las elecciones territoriales de 2003, en el caso de que el Congreso de la República no lo hiciere dentro de un término establecido:

“PAR. TRANS.—El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.

El artículo objeto de la demanda determinaba cuál era el porcentaje de votación que debían superar las listas electorales para poder acceder a la financiación estatal de las campañas para las elecciones departamentales, municipales y distritales, realizadas en octubre de 2003. El demandante consideraba que dicha norma era inexequible, por cuanto, entre otras razones, reglamentaba un asunto de contenido estatuario a través de un decreto con fuerza de ley.

La Corte concluyó que la materia objeto de reglamentación a través del artículo demandado —financiación de campañas políticas— era de carácter estatutario y que ello exigía que la norma fuera sometida al control de constitucionalidad propio de los proyectos de ley estatutaria:

“5. Por consiguiente, es claro que la materia que reglamentó el Decreto 2207 debía ser desarrollada a través de una ley estatutaria. Ahora bien, como ya se indicó, en el parágrafo transitorio del artículo tercero del Acto Legislativo 1 de 2003 se estableció que el Congreso expediría las normas sobre financiación electoral en relación con las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, para lo cual le concedió un término preciso. Y para el caso de que el Congreso no expidiera la mencionada reglamentación dentro de ese término, se autorizó al Gobierno Nacional para hacerlo, antes de que se cerraran las inscripciones para las elecciones departamentales y municipales.

“Como es sabido, el Congreso no reglamentó la materia a través de una ley estatutaria y, en consecuencia, el Gobierno Nacional procedió a regularla. Ello tiene como consecuencia que en este caso son inaplicables los requisitos para la expedición de las leyes estatutarias referidos a que deben ser aprobadas en una legislatura y acordadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Empero, lo anterior no significa que pierda vigencia la exigencia de que el decreto sea revisado por la Corte Constitucional de manera integral, oficiosa y definitiva. Como ya se advirtió, el Decreto 2207 de 2003 reglamenta una materia que debe ser objeto de ley estatutaria, lo cual hubiera implicado, en una situación ordinaria, cumplir con una serie de requisitos. Entre ellos se encuentra el de la revisión de constitucionalidad integral por parte de la Corte.

“La exigencia del control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria representa una expresión del mecanismo de los frenos y contrapesos, dirigido en este caso a impedir que las ramas del poder público cuyos titulares surgen del voto popular utilicen sus atribuciones para eliminar o restringir indebidamente los derechos de las personas o el régimen democrático y participativo consagrados en la Constitución Política.

“Por consiguiente, si bien la urgencia de reglamentar la financiación electoral con miras a las elecciones de octubre de 2003 llevó a que se prescindiera de regular la materia a través de una ley estatutaria, tal como lo exigiría el tema, ello no significa que se pudiera omitir el control de constitucionalidad confiado a la Corte Constitucional.

“6. Como se ha señalado, el control de constitucionalidad sobre las leyes que reglamentan temas estatutarios persigue garantizar la vigencia de los derechos y del orden democrático y participativo contemplado en la Constitución. Con el decreto dictado por el gobierno debió ejercerse un control con el mismo alcance.

“Ahora bien, puesto que el control sobre el decreto está destinado a cumplir el mismo fin que tiene el control de constitucionalidad sobre los proyectos de leyes estatutarias —la protección de los derechos y del orden democrático y participativo establecidos en la Carta— aquel debe reunir los elementos propios del control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria que sean compatibles con la facultad excepcional atribuida al Gobierno por el parágrafo transitorio citado. Así, es claro que el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el Gobierno debía haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de su expedición, para que se surtiera el examen de constitucionalidad. Es decir, en estos casos, el hecho de que el control sea sobre un decreto de contenido estatutario no entraña que se realice a través del mecanismo de la acción pública de inconstitucionalidad, tal como se pretende en el presente proceso, sino que debe ser un control automático.

“Por otra parte, al igual que en los demás casos de control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, este control debe ser integral y definitivo. Integral, en la medida en que versará tanto sobre el fondo como sobre la forma de todo el cuerpo normativo y tendrá como parámetro de juicio todo el articulado de la Constitución, y definitivo, por cuanto la sentencia de la Corte hará tránsito a cosa juzgada constitucional, de manera que las normas que fueron declaradas exequibles no podrán ser demandadas nuevamente”.

En este orden de ideas, la Corte indicó que las características del control constitucional que debía ejercerse sobre el decreto aparejaban dos consecuencias en ese caso, a saber: que la corporación debía inhibirse para conocer sobre la demanda examinada, por cuanto lo que correspondía no era “realizar un examen aislado y particular de las normas del decreto, conforme sean demandadas a través del mecanismo de la acción popular de inconstitucionalidad, sino un examen oficioso, integral y definitivo del mismo”; y segundo, que la Corte debía solicitarle al Presidente de la República que remitiera el decreto, en un término de diez días, para que fuera revisado completamente en su constitucionalidad, y que si esta petición no fuere acatada la Corte entraría a conocer de oficio sobre la constitucionalidad del texto (2) .

3. Posteriormente, en la Sentencia C-155 de 2005 (3) , la corporación abordó una demanda contra el artículo 19 del Reglamento 01 de 2003 expedido por el Consejo Nacional Electoral, “por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2003”. El reglamento había sido emitido por el consejo, con base en la habilitación que le había conferido el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2003, artículo que dispuso que los partidos y movimientos políticos solamente pueden presentar una lista para cada elección y que estableció el umbral electoral y el sistema de la cifra repartidora para la asignación de las curules. En el mencionado parágrafo transitorio se había habilitado al Consejo Nacional Electoral para reglamentar la materia con miras a las elecciones territoriales de 2003:

“PAR. TRANS.—Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema”.

El artículo 19 del reglamento expedido por el Consejo Nacional Electoral con base en las facultades conferidas por el parágrafo transitorio regulaba el punto de las vacancias. El demandante consideró que el consejo se había extralimitado en sus funciones al dictar este artículo, por cuanto las atribuciones concedidas eran única y exclusivamente para regular el proceso de elección de las autoridades territoriales que seguían a la promulgación del acto legislativo.

Después de analizar el contenido del reglamento atacado, la Corte concluyó que “el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral constituye una ley estatutaria en sentido material y que, por lo tanto, la Corte es competente para conocer sobre él”.

En vista de lo anterior, la Corte reiteró lo señalado en la Sentencia C-972 de 2004 y resolvió que el caso que se analizaba debía ser decidido de la misma manera. Por consiguiente, en la sentencia se dispuso: “la Corte se inhibirá para decidir sobre la demanda y, por intermedio del presidente de la corporación, le solicitará a la Presidenta del Consejo Nacional Electoral que le remita el texto del Reglamento Nº 01 de 2003 para proceder a efectuar el control de constitucionalidad oficioso, definitivo e integral respectivo” (4) .

4. La Sentencia C-672 de 2005 (5) realizó el examen de constitucionalidad de los Decretos 2637 de 2004, “por el cual se desarrolla el Acto Legislativo 3 de 2002” y 2697 de 2004, “por el cual se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004 por el cual se desarrolla el Acto Legislativo 3 de 2002”. A través del Acto Legislativo 3 de 2002 se introdujo el sistema penal acusatorio en el país y el Decreto 2637 de 2004 había sido dictado precisamente en ejercicio de la habilitación conferida al Gobierno Nacional, mediante el inciso segundo del artículo 4º transitorio del mencionado Acto Legislativo 3 de 2002, para expedir las normas necesarias para la implementación del sistema, en el evento de que el Congreso de la República no las hubiera dictado dentro del término establecido:

“ART. 4º TRANS.—Confórmase una comisión integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación, quien la presidirá, el Procurador General de la Nación, el Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo, el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, o los delegados que ellos designen, tres representantes a la Cámara y tres senadores de las comisiones primeras, y tres miembros de la academia designados de común acuerdo por el Gobierno y el Fiscal General, para que, por conducto de este último, presente a consideración del Congreso de la República a más tardar el 20 de julio de 2003, los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante el seguimiento de la implementación gradual del sistema.

“El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de hábeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía...”.

Los decretos habían sido demandados a través de distintas acciones públicas de inconstitucionalidad – en algunos casos se atacó su texto completo y en otros ciertas normas de ellos. La Corte consideró que lo que procedía era realizar un control automático de constitucionalidad sobre los decretos. Por esta razón, le solicitó al gobierno que enviara el texto de los decretos para realizar su control de constitucionalidad, y dispuso que las demandas fueran tenidas en cuenta como intervenciones ciudadanas dentro del proceso.

En su sentencia, la Corte expresó que, como se había señalado en la Sentencia C-972 de 2004, “cuando se trata de un decreto que versa sobre una materia estatutaria y que se ha expedido con base en una norma constitucional habilitante, el control de constitucionalidad se extiende al cumplimiento del límite temporal indicado por el constituyente y al cumplimiento de los límites materiales por él indicados”. Con base en ello concluyó que al expedirse el primer decreto se habían desconocido los límites materiales de la competencia excepcional otorgada:

“13. En estas condiciones, si bien la Corte advierte que respecto del Decreto 2637 de 2004 se respetó el límite temporal fijado por el legislador, también aprecia que el Presidente de la República desbordó, de manera flagrante, la competencia excepcional que le fue atribuida. Ello fue así en cuanto ese decreto no se orienta a desarrollar las normas legales requeridas para la puesta en funcionamiento de la nueva estructura básica de acusación y juzgamiento, sino que, lejos de ello, modifica múltiples disposiciones de la ley estatutaria de la administración de justicia que nada tienen que ver con ese nuevo modelo de justicia penal”.

Por lo tanto, la Corte decidió declarar la inconstitucionalidad del Decreto 2637 de 2004. También declaró la inconstitucionalidad del segundo decreto —que había sido dictado con el fin de corregir algunos yerros tipográficos del primero—, por cuanto consideró que su destino estaba inescindiblemente ligado con el del primero:

“(...) la existencia del Decreto 2697 de 2004 supone la existencia del Decreto 2637 pues el ámbito de aplicación de éste tiene como referente necesario e ineludible a aquél.

“En estas condiciones, como el Decreto 2637 de 2004 fue el que dio lugar a la expedición del Decreto 2697 y como aquél será declarado inexequible, se produce la inexequibilidad por consecuencia de este último y por ello será también retirado del sistema jurídico”.

5. El Decreto 4766 de 2005 fue expedido por el Gobierno Nacional y regula una materia que es decididamente de contenido estatutario. Por lo tanto, atendiendo a la jurisprudencia de esta corporación sobre este tipo de normas, el Gobierno Nacional lo remitió a la Corte Constitucional para que ella procediera a efectuar el control automático de constitucionalidad.

El examen de la Corte se concentrará, en primer lugar, en establecer cuál fue el propósito del Acto Legislativo 2 de 2005 y cuáles son los antecedentes normativos del Decreto 4766 de 2005. Luego, examinará el procedimiento de formación del decreto, para establecer si en él se configuraron vicios de forma. Ello implica considerar si el gobierno estaba habilitado para dictar el decreto. Posteriormente, de ser superada esta etapa inicial del juicio constitucional, se pasará a analizar las características del examen automático de constitucionalidad de este tipo de actos y si cada uno de los preceptos contenidos en el decreto se ajusta a la Carta.

Los antecedentes normativos del Decreto 4766 de 2005

6. El artículo 176 aprobado en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estableció que los miembros de la Cámara de Representantes se elegirían en circunscripciones territoriales, equivalentes a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá, y en una circunscripción especial, que tendría entre sus fines el de asegurarle a los colombianos en el extranjero su participación en esa corporación pública. El texto original del artículo 176 era el siguiente:

“ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales.

“Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.

“Para la elección de representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial. La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior.

“Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes”.

7. En el año 2000, el Congreso de la República aprobó el proyecto de ley estatutaria 025/99 Senado y 217/99 Cámara, “por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”. El proyecto tenía por fin reglamentar la circunscripción nacional especial para la Cámara de Representantes. Los artículos 5º y 9º del proyecto prescribían acerca de la elección del representante a la Cámara por los colombianos en el exterior:

“ART. 5º—Candidatos de los colombianos residentes en el exterior. Los candidatos de los colombianos residentes en el exterior que aspiren a ser elegidos a la Cámara de Representantes requieren demostrar ante las autoridades electorales colombianas una residencia mínima de cinco (5) años continuos en el exterior y contar con un aval de un partido o movimiento político debidamente reconocido por el Consejo Nacional Electoral.

“Estos representantes a la Cámara serán elegidos con los votos obtenidos de los ciudadanos colombianos en los consulados o embajadas de Colombia acreditados en los diferentes Estados del mundo.

“PAR.—La residencia en el exterior de los ciudadanos que respaldan la nominación de un candidato, se comprobará con la fecha del registro del ciudadano colombiano en el Consulado de Colombia con jurisdicción en su lugar de residencia o con la inscripción en el exterior en el proceso electoral anterior, o con el certificado electoral en el que conste su anterior participación en el exterior o con el sello de ingreso al país por parte de la respectiva autoridad de inmigración estampado en el pasaporte colombiano”.

“(...).

“ART. 9º—Tarjetas electorales. Los candidatos a la Cámara de Representantes que aspiren por esta circunscripción, en el marco de lo establecido en el artículo 2º y 3º, aparecerán en una tarjeta electoral de circulación nacional donde se distinguirán con claridad los candidatos de las comunidades indígenas y los candidatos de las comunidades negras.

“Los candidatos a la Cámara de Representantes de los colombianos residentes en el exterior aparecerán en una tarjeta electoral distinta a la anterior de circulación exclusiva en los consulados y embajadas de Colombia en el exterior”.

El proyecto fue remitido a la Corte Constitucional para el examen previo de constitucionalidad. En la Sentencia C-169 de 2001 (6) , la Corte decidió, entre otras cosas, declarar la inconstitucionalidad del segundo inciso y el parágrafo del artículo 5º, y del inciso segundo del artículo 9º. En la sentencia se manifestó que la Constitución había determinado que la circunscripción especial era una circunscripción nacional y que ello hacía inadmisible que solamente pudieran votar por el representante de los colombianos en el exterior aquellos nacionales que sufragaran en las embajadas o consulados colombianos acreditados ante Estados extranjeros. Al respecto se expuso en la sentencia mencionada:

“El segundo inciso del artículo 5º, que dispone que estos candidatos solo podrán ser elegidos con los votos de los colombianos residentes en el exterior, es abiertamente inconstitucional, por tres razones. En primer lugar, porque como ya se explicó, esta es una circunscripción especial de alcance nacional, por lo cual la votación por los candidatos que a través de ella se postulen, debe estar abierta a la participación de todos los ciudadanos. En segundo lugar, porque bien puede darse la circunstancia de que los colombianos que residen en territorio nacional decidan, libremente, que el candidato de los residentes en el extranjero es quien mejor representa sus propios intereses; impedir a quienes se encuentren en esa situación que voten, en consecuencia, por ese candidato, sería una restricción desproporcionada de su derecho fundamental a la participación política, cuyo núcleo esencial se vería claramente vulnerado. Finalmente, porque admitir una tal restricción sería violatorio del principio de igualdad, ya que esta no está prevista para ninguno de los demás grupos que contempla el proyecto de ley bajo revisión, y no existe, a juicio de la Corte, ningún criterio razonable que permita justificar la diferenciación mencionada. Como consecuencia, se declarará la inexequibilidad del inciso en cuestión, así como la del parágrafo del mismo artículo 5º, que traza ciertos requisitos de índole probatoria, orientados a demostrar la residencia en el exterior de quienes respalden a un candidato; ello, porque se trata de disposiciones que sustentan una norma que la Corte considera inconstitucional, y que pierden su razón de ser con la declaratoria de inexequibilidad de esta, por lo cual se deben excluir del ordenamiento.

“(...).

“El inciso segundo [del artículo 9º], por su parte, es abiertamente inconstitucional, ya que es una consecuencia directa de la disposición según la cual la posibilidad de votar por los candidatos de los colombianos residentes en el exterior, solo está abierta a quienes se encuentren por fuera del territorio nacional, limitación que, como ya se vio, es inaceptable. Por lo mismo, habrá de declararse inexequible, y se complementará el condicionamiento a la constitucionalidad del primer inciso, de tal forma que se entienda que los candidatos de los colombianos residentes en el exterior que participen por esta circunscripción, también deberán ser incluidos, debidamente identificados, en la tarjeta electoral general que reciba la ciudadanía en las votaciones para la Cámara de Representantes”.

8. En atención a la anterior sentencia de la Corte, el Congreso de la República decidió modificar la Constitución para diferenciar la circunscripción internacional de las circunscripciones especiales nacionales para la Cámara de Representantes y establecer que en la circunscripción internacional solamente podrían sufragar los colombianos residentes en el exterior que votaran por fuera del país (7) . En el acto legislativo expedido para el efecto —el 02 de 2005— se definió también que la reforma entraría en vigencia “a partir de las elecciones a realizarse en el año 2006”. Igualmente, se determinó que el Congreso de la República reglamentaría la circunscripción internacional a más tardar el día 16 de diciembre de 2005 y que, en el caso de que no lo hiciere, el Gobierno asumiría esa función, para lo cual se le brindó un término de 15 días a partir de la fecha mencionada. El Acto Legislativo 2 de 2005, que fue promulgado el 25 de julio de 2005, reza:

“ART. 1º—El artículo 176 de la Constitución Nacional quedará así:

“ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.

“Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.

“Para la elección de Representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.

“La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas.

“Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cuatro representantes.

“Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un Representante a la Cámara. En ella, solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.

“PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 16 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido”.

“ART. 2º—El presente acto legislativo entrará en vigencia a partir de las elecciones a realizarse en el año 2006” (se resaltan los apartes modificados por el Acto Legislativo 2 de 2002, en relación con el texto original del artículo 176 de la Constitución).

9. En el mismo año 2005, el Congreso de la República aprobó una segunda reforma del artículo 176 de la Constitución. En esta nueva reforma a la misma norma constitucional se modificaron las disposiciones del artículo referidas al número de habitantes requerido para la elección de un representante a la Cámara por las circunscripciones territoriales. La nueva reforma —el Acto Legislativo 3 de 2005—, promulgada el 29 de diciembre de 2005, modificó la enmienda introducida por medio del Acto Legislativo 2 de 2005, en lo relacionado con la determinación de que el Congreso contaría con plazo hasta el 15 de diciembre de 2005 para reglamentar la circunscripción internacional, con lo cual le disminuyó un día al término fijado en el Acto Legislativo 2 de 2005. La nueva redacción del artículo 176, en el Acto Legislativo 3 de 2005, es la siguiente:

“ART. 1º—El artículo 176 de la Constitución Nacional quedará así:

“ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.

“Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000.

“Para la elección de Representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.

“La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas.

“Mediante esta circunscripción se podrán elegir hasta cuatro representantes.

“Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un Representante a la Cámara. En ella solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.

“PAR. 1º—A partir de 2014, la base para la asignación de las curules adicionales se ajustará en la misma proporción del crecimiento de la población nacional, de acuerdo con lo que determine el censo. Le corresponderá a la organización electoral ajustar la cifra para la asignación de curules.

“PAR. 2º—Si como resultado de la aplicación de la fórmula contenida en el presente artículo, una circunscripción territorial pierde una o más curules, mantendrá las mismas que le correspondieron a 20 de julio de 2002.

“PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 15 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido.

“ART. 2º—Lo dispuesto en el acto legislativo en relación con la conformación de la Cámara de Representantes por circunscripciones territoriales regirá a partir de las elecciones que se celebren en el año 2010. Lo relativo a las circunscripciones especiales y a la circunscripción internacional regirá a partir de las siguientes elecciones posteriores a su vigencia” (se resaltan los apartes relacionados con la circunscripción internacional).

La habilitación invocada por el Gobierno Nacional para dictar el Decreto 4766 de 2005 era inexistente al momento de la expedición de dicho decreto

10. El Procurador General de la Nación, la representante de la Defensoría del Pueblo y el ciudadano interviniente expresan que el Decreto 4766 de 2005 fue expedido con base en el Acto Legislativo 2 de 2005, el cual ya había sido derogado por el Acto Legislativo 3 de 2005 en el momento en que fue expedido el decreto. De esta manera, afirman que el decreto carece de fundamento constitucional.

A su vez, el Ministro del Interior anota que el decreto fue dictado con base en el Acto Legislativo 2 de 2005, en el cual se había establecido que el Congreso de la República reglamentaría el acto legislativo a más tardar el 16 de diciembre de 2005 y que, si no lo hiciere, el gobierno podría reglamentarlo dentro de los 15 días siguientes. Anota que el decreto fue dictado y promulgado el 30 de diciembre de 2005, razón por la cual concluye que el decreto fue dictado dentro del término de habilitación previsto. El ministro no aborda específicamente el punto de la derogatoria del Acto Legislativo 2 de 2005.

11. El Decreto 4766 de 2005 fue expedido el 30 de diciembre de 2005, un día después de que entrara en vigencia el Acto Legislativo 3 de 2005 —el 29 de diciembre del mismo año—. De allí que el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y el ciudadano interviniente consideren que el gobierno ya no contaba con facultades para dictar el decreto, puesto que el Acto Legislativo 2 de 2005 había sido derogado tácitamente por el Acto Legislativo 3 de 2005.

En su escrito el ministro argumenta que la habilitación concedida al ejecutivo aún estaba vigente, por cuanto en el Acto Legislativo 2 de 2005 se manifestó que si el Congreso de la República no expedía la ley que reglamentara la enmienda constitucional el Gobierno Nacional procedería a regular la materia dentro de los quince días siguientes. Puesto que el plazo asignado al Congreso de la República vencía el 16 de diciembre, considera el ministro que en el momento en que se expidió el Decreto 4766 —el 30 de diciembre de 2005— todavía regía la habilitación conferida al Gobierno Nacional.

La argumentación presentada por el ministro sería acertada si el Acto Legislativo 2 de 2003 no hubiera dejado de existir el día 29 de diciembre, es decir, un día antes de que hubiera sido expedido el Decreto 4766 de 2005. Ciertamente, en el momento en que entró en rigor el Acto Legislativo 3 de 2005 —el 29 de diciembre de 2005— dejó de tener efectos jurídicos el Acto Legislativo 2 de 2005 y la habilitación por él conferida. De esta forma, el decreto fue dictado con base en unas facultades inexistentes para el momento de su expedición, como se deduce de sus considerandos, en los cuales se invoca como fundamento un acto legislativo que se encontraba tácitamente derogado el día en que el decreto de contenido estatutario fue adoptado.

12. Se podría afirmar, sin embargo, que este argumento le da demasiada importancia a un simple error formal, por cuanto en el Acto Legislativo 3 de 2005 se reprodujo la habilitación al gobierno para regular los mismos temas contemplados en la facultad otorgada por el Acto Legislativo 2 de 2005. De esta manera, el Gobierno Nacional habría continuado con la facultad para expedir el decreto y simplemente se equivocó al escribir en los considerandos que la norma era dictada con base en el Acto Legislativo 2 de 2005 y no en el Acto Legislativo 3 de 2005. Es decir, la habilitación habría mantenido su vigencia y si el Gobierno Nacional hubiera escrito dentro de los considerandos del decreto que él se dictaba con base en el Acto Legislativo 3 de 2005 —y no con fundamento en el Acto Legislativo 2 de 2005— la Corte tendría que haber concluido que sí existía la habilitación.

Ciertamente, el Acto Legislativo 3 de 2005 incorporó todas las modificaciones que habían sido introducidas en el artículo 176 de la Constitución a través del Acto Legislativo 2 de 2005. Así ocurrió con el parágrafo transitorio, en el que se habilitó al Congreso y, en subsidio, al Gobierno Nacional para reglamentar la circunscripción internacional, con el pequeño cambio concerniente al término concedido al Congreso para dictar la reglamentación (un día menos). La siguiente tabla ilustra sobre este punto:

Texto del artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2005, promulgado el 25 de julio de 2005Texto del artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2005, promulgado el 29 de diciembre de 2005
ART. 1º—El artículo 176 de la Constitución Nacional quedará así:
ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.
Para la elección de representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.
La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas.
Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cuatro representantes.
Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un representante a la Cámara. En ella, solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.
PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 16 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido.
ART. 1º—El artículo 176 de la Constitución Nacional quedará así:
ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000.
Para la elección de representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial.
La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas.
Mediante esta circunscripción se podrán elegir hasta cuatro representantes.
Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un representante a la Cámara. En ella solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.
PAR. 1º—A partir de 2014, la base para la asignación de las curules adicionales se ajustará en la misma proporción del crecimiento de la población nacional, de acuerdo con lo que determine el censo. Le corresponderá a la organización electoral ajustar la cifra para la asignación de curules.
PAR. 2º—Si como resultado de la aplicación de la fórmula contenida en el presente artículo, una circunscripción territorial pierde una o más curules, mantendrá las mismas que le correspondieron a 20 de julio de 2002.
PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 15 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido.

Al respecto constata la Corte que en ninguna de las intervenciones dentro del proceso se da una explicación acerca de por qué en los considerandos del decreto se mencionó el Acto Legislativo 2 de 2005 y no el 3 de 2005. Incluso, en la intervención del Ministro del Interior y de Justicia se recalca que el decreto fue dictado con base en el Acto Legislativo 2 de 2005, sin hacer ninguna referencia al Acto Legislativo 3 de 2005, a pesar de que el decreto fue expedido un día después de que se promulgara el Acto Legislativo 3 de 2005, un hecho que no podía desconocer el ministerio.

Considera la Corte que la explicación de este interrogante radica precisamente en la sucesión de actos relacionados con el artículo 176 de la Constitución que fueron expedidos durante el segundo semestre de 2005, y en sus implicaciones para que el Congreso de la República pudiera ejercer sus facultades legislativas, en aplicación del principio de separación de los poderes. En efecto, en julio 25 de 2005 se promulgó el Acto Legislativo 2 de 2005; luego, el 29 de diciembre de 2005, se promulgó el Acto Legislativo 3 de 2005; y, finalmente, el 30 de diciembre de 2005, se expidió el Decreto 4766 que se examina en esta sentencia.

Al mirar detenidamente los dos actos legislativos se puede establecer que ellos redujeron significativamente el término establecido en la Constitución para que el Congreso de la República pueda dictar una ley estatutaria, en este caso para reglamentar la circunscripción internacional. El artículo 153 de la Carta dispone que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. A su vez, el artículo 138 de la Constitución dispone que una legislatura se compone de dos períodos y establece que uno de los períodos comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, mientras que el otro comienza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio.

El Acto Legislativo 2 de 2005 —promulgado el 25 de julio de 2005— determinó que el Congreso tendría plazo hasta el 15 de diciembre de 2005 para reglamentar la circunscripción internacional. Ello significa que el legislador no contaría con los dos períodos acostumbrados para dictar la reglamentación, sino solamente con uno.

Pero, al mismo tiempo, durante el período legislativo con el que contaba el Congreso para expedir la reglamentación exigida por el Acto Legislativo 2 de 2005 se continuó con el trámite de reforma del mismo artículo 176 de la Constitución, esta segunda vez por medio del proyecto que se convertiría en el Acto Legislativo 3 del mismo año, con el cual se modificó el número de habitantes requerido por las circunscripciones territoriales para elegir un representante a la Cámara. De esta forma, puede concluirse que en el Congreso existía incertidumbre acerca de cuál sería finalmente el marco constitucional que debía ser desarrollado por medio de una ley estatutaria, puesto que el artículo constitucional en el que se regulaba la circunscripción internacional estaba siendo enmendado nuevamente, durante el lapso en que debía ser desarrollado por ley en lo atinente a la circunscripción internacional especial. En realidad, el Congreso de la República solamente pudo conocer con exactitud cuál era el contenido definitivo del artículo 176, una de cuyas partes debía reglamentar, cuando se aprobó y promulgó el Acto Legislativo 3 de 2005 —el 29 de diciembre de 2005—. Hasta ese momento, cualquier actividad durante el correspondiente período legislativo dirigida a reglamentar por vía de ley estatutaria la circunscripción internacional durante el correspondiente período legislativo tendría eventualmente que hacerse en un contexto incierto, por cuanto no se conocía cuál iba a ser el texto final del artículo 176 de la Carta. Sin embargo, para el momento en que se aprobó el Acto Legislativo 3 de 2005 —el 29 de diciembre de 2005— resultaba manifiesto que el Congreso no podía ejercer su competencia como legislador extraordinario, puesto que la competencia había fenecido el día 16 de diciembre, según el Acto Legislativo 2 de 2005 – o el 15 de diciembre, según el Acto Legislativo 03 de 2005.

De esta manera, la Corte concluye que la referencia en los considerandos del Decreto 4766 acerca de que él se expedía con base en el Acto Legislativo 2 de 2005 no se originó en un error formal en este punto. Se invocó esta primera enmienda constitucional para poder fundamentar que la reglamentación fuera dictada por el Gobierno Nacional, dado que le era imposible al Congreso de la República ejercer su competencia en el momento en que fue dictado y promulgado el Acto Legislativo 3 de 2005 —el 29 de diciembre—, porque el término para hacerlo ya estaba vencido desde el 15 de diciembre. En realidad, se invocó el Acto Legislativo 2 de 2005 para justificar que la reglamentación fuera expedida por el Gobierno Nacional, a causa de la inactividad del Congreso de la República. Invocar la segunda reforma —el Acto Legislativo 3 de 2005— implicaría calificar de inactividad del Congreso algo que estaba completamente por fuera de su alcance: desarrollar antes del 15 de diciembre lo que un acto legislativo le ordenó el 29 de diciembre. En cambio, invocar el Acto Legislativo 2 de 2005 no presentaba este problema, sino uno distinto: este ya se encontraba derogado por el Acto Legislativo 3 de 2005 al momento en que se expidió del Decreto 4766 que lo invocó como fundamento.

Con base en todo lo anterior, concluye la Corte que la habilitación al Gobierno ya no existía en el momento en que se dictó el Decreto 4766 de 2005, por cuanto un día antes había sido derogado tácitamente el Acto Legislativo 2 de 2005, a través del Acto Legislativo 3 de 2005.

13. Por lo tanto, la Corte declarará la inexequibilidad del Decreto 4766 de 2005, por inexistencia jurídica de la habilitación invocada para la expedición del decreto. Esta declaración hace innecesario pronunciarse sobre el punto de si los decretos presidenciales de contenido estatutario deben ser controlados en forma previa a su entrada en vigencia. Tampoco tiene sentido pronunciarse sobre la constitucionalidad de los distintos artículos del decreto, desde el punto de vista material.

Efectos retroactivos de la sentencia

14. El artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece que, por regla general, las sentencias de la Corte producen efectos hacia el futuro, salvo que la Corte establezca lo contrario:

“ART. 45.—Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.

De esta manera, corresponde ahora a la Corte definir cuáles serán los efectos de la sentencia en el tiempo, teniendo en cuenta que el fundamento de la decisión es la inexistencia de la habilitación invocada por el propio decreto al momento de su expedición.

Al respecto es importante tener en cuenta que en este caso no se trata de un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, sino de la inexistencia de la habilitación para legislar que fue invocada en el propio decreto. Igualmente, es importante anotar que el asunto que aquí se debate es diferente al de los demás procesos en los que se ha juzgado un decreto de contenido estatutario, puesto que en este caso el fundamento de la inexequibilidad recae sobre la existencia misma de la habilitación invocada por el decreto juzgado.

Pues bien, atendiendo a que en este caso específico el argumento para la declaración de inexequibilidad radica en la inexistencia de la habilitación invocada por el propio decreto, la Corte considera que el decreto no puede surtir efectos en el ordenamiento jurídico. De una habilitación inexistente no puede derivarse una norma jurídicamente eficaz, máxime si esta tiene un contenido estatutario en el ámbito electoral que incide sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de todos los colombianos residentes en el exterior. Por lo tanto, se declarará que la sentencia tendrá efectos retroactivos, a partir del momento de la expedición del Decreto 4766 de 2005 (8) .

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 4766 de 2005, “por el cual se reglamenta la circunscripción internacional para la Cámara de Representantes”.

Segundo. Conceder a esta sentencia efectos retroactivos, a partir del momento de la expedición del Decreto 4766 de 2005.

Tercero. ENVIAR copia de esta sentencia a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para su conocimiento.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(2) En atención a la sentencia, el Decreto 2207 de 2003 fue remitido a la Corte Constitucional, con el fin de que se cumpliera el control de constitucionalidad del mismo. En la Sentencia C-523 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se declaró la inconstitucionalidad del decreto. En aquella ocasión salvaron su voto los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis.

(3) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(4) Dando cumplimiento a la decisión de la Corte, el reglamento fue remitido a esta corporación para que fuera analizado en su constitucionalidad. Mediante la Sentencia C-1081 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte declaró la exequibilidad de algunas normas y la inexequibilidad de otras. Salvaron su voto los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería. Aclaró su voto el magistrado Humberto Sierra Porto.

(5) M.P. Jaime Córdoba Triviño. El magistrado Rodrigo Escobar Gil salvó parcialmente su voto. Los magistrados Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández aclararon su voto.

(6) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(7) Ver al respecto la exposición de motivos publicada en la Gaceta del Congreso 505 del 8 de septiembre de 2004, pp. 1-2.

(8) La Corte ya ha decidido conferir efectos retroactivos a sus sentencias en otros casos. Así lo hizo, por ejemplo, en la Sentencia C-149 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, en la que se declaró la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley 6ª de 1992 que autorizaban al gobierno para emitir títulos de deuda pública interna —los llamados bonos de guerra— que debían ser adquiridos forzosamente por algunos contribuyentes que habían reunido determinadas condiciones durante el año 2001. La Corte encontró que la medida era inconstitucional porque imponía un impuesto retroactivo y ordenó al Ministerio de Hacienda reintegrar a los contribuyentes los dineros pagados por concepto de los bonos.

Luego, en la Sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, se declaró, entre otras cosas, la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, que concedía facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para expedir normas sobre una serie de asuntos, por cuanto se habían presentado vicios de trámite en su aprobación. En la sentencia —que contó con varios salvamentos y aclaraciones de voto—, se declaró la inexequibilidad “a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.// Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno”.

Otras sentencias en las que, por distintas razones, se han conferido efectos retroactivos a la decisión pronunciada son, por ejemplo, las sentencias C-037 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-482 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-870 de 199(sic), M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-619 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y C-754 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

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