Sentencia C-666 de agosto 29 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-666 de 2007

Ref.: expediente D-6683

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Demandante: Francisco José García Lara.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º (parciales) de la Ley 1110 de 2006, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2007”.

Bogotá, D.C., veintinueve de agosto de dos mil siete.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

EXTRACTOS: «II. Las normas demandadas

El siguiente es el texto de la preceptiva demandada, advirtiéndose que se subrayan las partes que han sido señaladas como inexequibles:

“Ley 1110 de 2006

(diciembre 27)

Diario Oficial Nº 46.494, de 27 de diciembre de 2006

Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2007.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(…).

ART. 1º—Fíjense los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2007, en la suma de ciento dieciseis billones cuatroscientos treinta y un mil doscientos treinta y tres millones quinientos trece mil doscientos un pesos moneda legal ($ 116.431.233.513.201), según el detalle del presupuesto de rentas y recursos de capital para el 2007, así:

(…).

360800 Superintendencia Nacional de Salud

A. Ingresos Corrientes: 20,998,443,000

B. Recursos de Capital: 1,806,600,000

(…).

ART. 2º—Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2007 una suma por valor de: ciento dieciseis billones cuatrocientos treinta y un mil doscientos treinta y tres millones quinientos trece mil doscientos un pesos moneda legal ($ 116.431.233.513.201), según el detalle que se encuentra a continuación:

(…).

Sección: 3608

Superintendencia Nacional de Salud

 Aporte NacionalRecursos propiosTotal
A. Presupuesto de funcionamiento400,000,00020,028,995,00020,428,995,000
C. Presupuesto de inversión2,146,558,2782,776,048,0004,922,606,278
440 Actualización de información para procesamiento2,146,558,2782,776,048,0004,922,606,278
300 Intersubsectorial salud2,146,558,2782,776,048,0004,922,606,278
Total presupuesto sección2,546,558,27822,805,043,00025,351,601,278

(…)”.

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de la Constitución, la Corte es competente para conocer la presente demanda.

2. Los puntos jurídicos que deberían resolverse.

A partir de lo planteado por el demandante, la Corte debería en esta oportunidad pronunciarse sobre la validez constitucional de unas cifras incluidas en la ley anual de presupuesto de la vigencia fiscal 2007, concretamente de las partidas de ingresos y de gastos correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, las cuales, al decir del accionante, violan apartes de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política.

De la demanda puede deducirse que el actor cuestiona las indicadas cifras por considerarlas muy superiores a lo que resultaría adecuado en caso de darse una recta aplicación de varias normas constitucionales atinentes, en especial el principio conforme al cual “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines distintos a ella”.

El planteamiento del accionante consiste en que el monto de las partidas de ingresos y gastos aquí discutidas revelan la existencia del siguiente problema: La Superintendencia Nacional de Salud exige a sus vigilados el pago de una tasa periódica, cuyo monto efectivo permite el recaudo de sumas muy superiores a las necesarias para garantizar la financiación de las actividades de inspección y vigilancia que a dicho ente estatal le corresponde desarrollar. El exceso en el recaudo sería probado por el hecho de que, anualmente, al cierre de cada vigencia fiscal, quedan en la ejecución presupuestal de dicha superintendencia importantes saldos sin ejecutar. No obstante lo anterior, el monto estimado de ingresos y gastos de la superintendencia, que anualmente se incluye en la respectiva ley de presupuesto, continúa incrementándose en proporción semejante a la de los restantes rubros del presupuesto nacional.

Así, según el razonamiento del demandante, el monto de ingresos estimados para la Superintendencia Nacional de Salud durante la vigencia fiscal 2007 es muy superior a lo que ella requeriría recaudar, mientras que el monto de gastos autorizados es excesivo frente a lo que aquélla necesita gastar.

De esta situación se desprendería la vulneración a las normas constitucionales que el accionante cita como infringidas (arts. 48 y 49), ya que, de una parte, con una exacción mayor a la necesaria se detraen recursos de la instituciones de la seguridad social, que en alguna medida reducen la capacidad de las entidades vigiladas para prestar y proveer servicios de salud, y de otra, con la eventual destinación de los excedentes al cubrimiento de transferencias, tales recursos estarían siendo destinados para fines diferentes a la seguridad social.

Sin embargo, la Corte debe comenzar por definir, como solicitaron algunos intervinientes, si debe inhibirse de adoptar en este caso una decisión de fondo.

3. Solicitudes de inhibición.

Esos planteamientos de intervinientes proponen abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre esta demanda, teniendo en cuenta que lo cuestionado por el actor no podría en realidad entenderse dirigido contra el contenido de la Ley 1110 de 2006, sino contra normas de inferior jerarquía, que no fueron demandadas y cuyo control de constitucionalidad no corresponde a la Corte Constitucional.

Ante los términos reiteradamente definidos por esta corporación (3) , surgirían entonces falencias, especialmente frente a los criterios de especificidad, pertinencia y certeza, al no contener la demanda una proposición jurídica real y existente, derivada de la normatividad atacada, sino de una deducida por el actor, o de críticas que en realidad deben entenderse referidas a normas que no fueron objeto de esta acción, ni podían serlo en este ámbito.

Para resolver sobre estas observaciones, es necesario que la Corte discurra brevemente sobre el sentido que tienen los cuestionamientos de inconstitucionalidad que se dirigen contra cifras específicas, que hacen parte del presupuesto de ingresos y gastos anualmente aprobado por el Congreso de la República, posibilidad que de tiempo atrás ha sido reconocida y aceptada por esta Corte sin sombra de dudas (4) .

3.1. Posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de cifras o partidas específicas que hacen parte de la ley anual de presupuesto.

Tal como viene de mencionarse, la jurisprudencia ha aceptado sin ambages que es posible demandar como inconstitucionales cifras o partidas específicas que hagan parte de una ley anual de presupuesto. Sin embargo, es muy importante reparar en los supuestos bajo los cuales tales guarismos podrían ser considerados inexequibles.

Cuando una norma es declarada inconstitucional por razones de fondo, ello equivale a afirmar que aquello que la norma manda, permite o prohíbe, resulta contrario a uno o más preceptos constitucionales específicos. La situación es diferente cuando se trata de partidas presupuestales, sean ellas de ingreso o de gasto, y especialmente cuando lo cuestionado es apenas uno o más rubros concretos relacionados con una entidad determinada incluida en el presupuesto nacional. En estos casos lo que se declararía inexequible no es entonces un determinado postulado normativo, sino apenas una cifra de carácter indicativo que marca, bien un estimado de ingresos, bien un monto máximo de gastos o egresos, que se espera registrar durante un período fiscal.

Así las cosas, para que se justifique en estos casos una declaratoria de inexequibilidad, sería necesario que la cifra fijada por el legislador resulte excesiva, o bien ostensiblemente exigua para el cumplimiento del propósito o misión que a través de esa partida presupuestal debe atenderse.

Ello impone entonces la necesidad de un análisis que excede la tradicional confrontación entre la norma de carácter legal cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto superior que se dice vulnerado por aquella. La principal razón para ello es que, a diferencia de los contenidos normativos, que en cuanto tales tienen un significado propio y autónomo, las partidas presupuestales sólo pueden evaluarse en cuanto a su eventual inexequibilidad, mediante una comparación de las cifras fijadas con otros elementos externos, que son los que en últimas determinan la adecuación constitucional o no de los montos fijados por el legislador.

Llegados a este punto es del caso precisar que, no obstante la posibilidad y aún la necesidad de incluir en el análisis elementos de juicio adicionales a la norma acusada (que en este caso sería la cifra cuestionada), la vulneración constitucional alegada debe derivarse de la norma misma y no de las demás normas y/o elementos de interpretación a que el juez constitucional tenga la necesidad de acudir. Así por ejemplo, e independientemente de la decisión concreta que en cada caso haya adoptado esta corporación, es claro que el cuestionamiento que en varias ocasiones se ha planteado frente a las cifras totales del presupuesto nacional, por ser presuntamente insuficientes para permitir los incrementos salariales periódicos a que tienen derecho los servidores públicos, atañe directamente a las cifras incluidas en la respectiva ley anual de presupuesto, y no a ninguna otra norma o decisión pública administrativa, antecedente o posterior a ella (5) .

Reitera entonces la Corte que cuando la norma legal demandada sea una o más partidas de ingreso o de gasto, de las que hacen parte de la ley anual de presupuesto, la eventual infracción constitucional debe derivarse directamente de esa ley, la misma que es cuestionada por el actor. En estos casos es necesario que la Corte sea particularmente rigurosa y exigente en verificar que, en efecto, los cargos traídos a su consideración se refieran de manera directa a dicha ley, pues de lo contrario sería ineludible adoptar una decisión inhibitoria, como lo postulan en este caso algunos de los intervinientes.

A partir de lo anterior, pasa la Corte a analizar preliminarmente los cargos formulados en la demanda que ahora se decide, a efectos de constatar si están dadas las condiciones para proceder al correspondiente análisis de constitucionalidad.

3.2.Los cargos formulados no se dirigen en realidad contra las partidas presupuestales incluidas en la Ley 1110 de 2006 y no cumplen los demás requisitos necesarios para adoptar una decisión de fondo.

Como se explicó anteriormente, las glosas formuladas por el actor se sustentan en el hecho de que las cifras incluidas en los renglones de ingreso y gasto del presupuesto de la Superintendencia Nacional de Salud para la vigencia fiscal de 2007 serían excesivas, desproporción que, en su criterio, se origina en el hecho de que la tasa que recauda dicha Superintendencia entre sus vigilados es muy superior a lo requerido para solventar adecuadamente los gastos derivados de la función de inspección y vigilancia que a esa dependencia le corresponde desarrollar. La principal dificultad se deriva entonces del hecho de que, al recaudar más de lo necesario, se detraen recursos de la instituciones de la seguridad social los cuales, afirma el demandante, terminarían además destinándose para fines diferentes a ella (la seguridad social), lo que infringiría el 4º inciso del artículo 48 superior.

Ahora bien, los montos específicos de ingresos estimados y de gastos autorizados para una entidad incluida en el presupuesto nacional, que finalmente se incorporan en la ley anual de presupuesto, son definidos por el legislador en ejercicio de su facultad de configuración normativa, dentro de los parámetros fijados en el capítulo 3º del título XIII de la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para ello, con la anticipación necesaria, las distintas entidades que integran el presupuesto nacional, envían a la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda sus anteproyectos, que una vez estudiados y consolidados, se presentan a consideración del Congreso de la República, al inicio de la correspondiente legislatura.

Así, de acuerdo con lo explicado en los acápites anteriores, se reitera que es posible solicitar y obtener la declaratoria de inconstitucionalidad de partidas presupuestales específicas que resulten, bien excesivamente altas, bien exiguas, como ingreso estimado o como gasto máximo autorizado, siempre y cuando, insiste la Corte, las razones de inconstitucionalidad que se aduzcan se deriven de manera directa del contenido de las partidas presupuestales de que se trata. Ello es consecuencia de la aplicación al caso concreto del criterio de certeza de los cargos de inconstitucionalidad, conforme al cual es necesario que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda” (6) .

En el presente caso, como bien puede observarse, los reproches planteados por el censor no se derivan en realidad de los montos presupuestados, presumiblemente calculados tomando en consideración, respectivamente, el alcance de las fuentes de financiación disponibles y el de la misión institucional que a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde desarrollar. Según se evidencia, sus cuestionamientos provienen en realidad de un hecho claramente diferente, como es la observación según la cual la tasa que la citada Superintendencia cobra a sus vigilados, que indudablemente constituye su principal fuente de financiamiento, resultaría excesiva, bajo otras consideraciones.

Siendo este el principal motivo que da lugar a la crítica planteada por el demandante, se evidencia que los cargos que formula se enfocan exclusivamente a cuestionar lo atinente al monto de la tasa que la Superintendencia de Salud ha sido autorizada para recaudar, tema que se encuentra regulado por el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 (la norma que crea la tasa) y por el Decreto 1405 de 1999 (que contiene y desarrolla las reglas para la fijación de su monto), preceptos que en manera alguna fueron objeto de la demanda que ahora se decide (7) . Por ello, también es claro entonces que los cargos planteados no satisfacen el criterio de certeza, a que antes se hizo referencia.

Lo mismo ocurre con las repetidas referencias que el demandante hace en torno al tema de las transferencias que desde el presupuesto de la Superintendencia de Salud se harían a otras entidades; alude, sin señalarlo expresamente por su número, al decreto de liquidación del presupuesto para el año 2007. Encuentra la Corte que en este caso el demandante no se limita a tomar en cuenta dicho decreto como un recurso interpretativo para sustentar sus cuestionamientos a la ley demandada, sino que en realidad dirige su demanda contra contenidos propios de aquél, precepto que no hace parte de las normas aquí demandadas y que bajo ninguna consideración podría ser objeto de análisis por parte de esta Corte, dado su carácter de decreto ejecutivo, accesorio pero en todo caso diferente a la ley anual de presupuesto (8) . Por ello, tampoco a este respecto se cumple el presupuesto de certeza de los cargos formulados en la demanda.

En adición a lo anterior, es del caso indicar que los cargos carecen así mismo de las necesarias especificidad y pertinencia, en el sentido que sobre estos conceptos dilucida la Sentencia C-1052 de 2001, antes citada. Falla la especificidad, por cuanto los argumentos expuestos no se relacionan de manera directa y precisa con la norma que fuera demandada.

Tampoco concurre entonces la pertinencia dado que, de una parte, los cuestionamientos planteados se apoyan de manera excesiva en consideraciones de orden legal e incluso en normas del nivel ejecutivo y apenas excepcionalmente en el análisis de los preceptos constitucionales; y de otra, no es claro que el propósito de la acción sea en realidad la exclusión de una norma de carácter legal por desconocer mandatos superiores, sino el planteamiento de un problema puntual, que estaría afectando a los sujetos vigilados por la Superintendencia Nacional de Salud, asunto que no obstante su innegable relevancia, no estaría llamado a ser resuelto mediante los trámites propios de la acción pública de inconstitucionalidad.

Así, no obstante reconocer la gran importancia económica y social del debate planteado por el demandante, es del caso admitir que les asiste la razón a los intervinientes que consideran que en este caso no hay en verdad cargo contra los apartes demandados de la Ley 1110 de 2006, y que en consecuencia, la Corte debe declararse inhibida para decidir sobre la demanda planteada. En consecuencia, tampoco resulta pertinente pronunciarse sobre la integración normativa propuesta en su concepto por el Procurador General de la Nación.

En relación con este tema es del caso advertir, tal como se ha expresado en otras ocasiones (9) , que el hecho de haberse admitido la demanda no garantiza per se que al final del proceso sea posible emitir una sentencia de fondo, ni impide que la Sala Plena de la Corte adopte una decisión inhibitoria, por constatar que en realidad no se reúnen a plenitud las condiciones requeridas para pronunciarse sobre la exequibilidad.

Ello es claro por cuanto la decisión de admisión depende fundamentalmente del cumplimiento externo de los requisitos formales a que se refiere el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, como son el señalamiento de las normas demandadas, la cita de la preceptiva constitucional que se entiende infringida, así como la presentación de las razones por las que, en concepto del demandante, aquéllas se oponen a éstas, exigencias que, en lo esencial, se cumplieron en el presente caso. De otra parte, y en la misma línea, es de resaltar que las condiciones formales pueden exhibir otro matiz, que inicialmente no era definitorio, pero que varía al analizarse lo expuesto por el Procurador General y los intervinientes, realzando defectos en los cargos formulados, sobre un tema que desde el momento inicial se vislumbra como controversial.

Por todo lo anterior, visto que los cargos formulados por el demandante no llenan los requisitos exigidos por las normas correspondientes (D. 2067/91) y por la jurisprudencia de esta corporación para dar lugar a una decisión de mérito, la Corte se declarará inhibida para decidir al respecto.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE para proferir una decisión de mérito respecto de los apartes demandados de los artículos 1º y 2º de la Ley 1110 de 2006, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2007”.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

(3) Sobre los requisitos de los cargos de inconstitucionalidad, cfr. especialmente la sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). Específicamente sobre la certeza como atributo de dichos cargos, ver C-1516 de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-1544 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-362 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

(4) A este respecto, cfr. entre otras las sentencias C-1433 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño), C-1017 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil), C-931 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy) y C-1170 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

(5) Cfr. a este respecto las sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, C-1017 de 2003, C-931 y C-1170 de 2004 antes citadas.

(6) Cfr. C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), ampliamente reiterada.

(7) Además de no ser estas normas objeto de la presente demanda, debe tenerse en cuenta, tal como lo hizo notar el Procurador General, que ambas fueron ya examinadas en cuanto a su constitucionalidad por las autoridades judiciales competentes, circunstancia que refuerza que no es pertinente el debate aquí planteado.

(8) La Corte se refirió a la naturaleza del decreto de liquidación del presupuesto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-629 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(9) Cfr. a este respecto, entre los fallos más recientes, las sentencias C-074 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-111 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

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