Sentencia C-666 de septiembre 22 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-666 de 2009

Ref.: Expediente D-7664

Magistrada Ponente

Dra. María Victoria Calle Correa

Demandante: Gladys León González

Demanda de inconstitucionalidad, parcial, contra el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007

Bogotá, D.C., veintidós de septiembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, resaltando la parte demandada:

LEY 1151 DE 2007

por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

ART. 146.¾El Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el plan obligatorio de salud del régimen contributivo y el régimen subsidiado.

PAR.¾Las tarifas mínimas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a los 6 meses de expedida la presente ley.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.

2. Problema jurídico.

2.1. La demanda de la referencia plantea varios argumentos que pueden ser sintetizados en el siguiente problema jurídico: ¿no establecer legalmente la facultad gubernamental de fijar tarifas máximas para los servicios de salud, cuando sí se estableció para fijar tarifas mínimas, es una omisión legislativa relativa que implica el desconocimiento del principio de igualdad; los fines sociales del Estado y las reglas de prestación de los servicios públicos (C.P., arts. 365 y 366), de la obligación del Estado de intervenir en la economía para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (C.P., art. 334) y de los principios de eficiencia y de universalidad y de la prohibición de destinar los recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella (C.P., arts. 48 y 49)?

2.2. Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ya se ha pronunciado en otras ocasiones sobre la norma que en el presente proceso se demanda parcialmente, y que algunos de los intervinientes consideran que por tal razón la Corte debería estarse a lo resuelto por la jurisprudencia, la Sala estudiará en primer lugar los pronunciamientos en cuestión, para luego concluir que sí puede conocer de fondo la demanda. Posteriormente se estudiará el problema jurídico planteado.

3. Las decisiones previas de la jurisprudencia constitucional de declarar exequible el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 han hecho tránsito a cosa juzgada relativa, no absoluta, y los cargos presentados en la demanda contra parte de la norma no han sido estudiados previamente.

La Sala Plena de la Corte Constitucional se ha pronunciado en cuatro ocasiones sobre la constitucionalidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007. A continuación se hará una breve alusión a cada una de estas decisiones.

3.1. En la Sentencia C-377 de 2008 la Corte resolvió declarar exequible el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, por considerar que "no vulnera los principios unidad de materia, predeterminación del impuesto, gratuidad del servicio de salud, como tampoco desconoce las reglas sobre intervención en la economía, consagradas en el artículo 334 de la Constitución Política".

3.1.1. La demanda estudiada en aquella sentencia, consideraba (i) que el establecimiento de tarifas mínimas para los servicios de salud no guardaba relación de unidad de materia con el resto de la ley en la que se encuentra dicha norma(3); (ii) que la norma se había expedido sin cumplir los requisitos constitucionales de toda ley de intervención económica(4); (iii) que no establecía un plan o una política, sino una competencia reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional(5); (iv) que no cumplió los requisitos constitucionales que debe cumplir toda ley de intervención económica(6); (v) que violó el principio de legalidad de los tributos(7); y (vi) que desconoce el principio de gratuidad(8).

3.1.2. De acuerdo con la sentencia (C-377/2008), los problemas jurídicos planteados por la demanda eran los siguientes,

"La Corte Constitucional deberá establecer si el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; si vulnera el artículo 334 de la Carta que prevé los parámetros de la intervención económica del Estado, como también tendrá la corporación que determinar si la norma atacada viola el principio de predeterminación de la obligación tributaria (C.P., art. 338), para finalmente analizar si la misma disposición desconoce el principio de gratuidad del servicio de salud previsto en el artículo 49 superior"(9).

3.1.3. Constata la Sala, en primer lugar, que la decisión de exequibilidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 adoptada en la sentencia (C-377 de 2008) se restringió a los cargos analizados, por lo que no es posible hablar de una cosa juzgada constitucional absoluta sino relativa. En segundo lugar, si bien en la Sentencia C-377 de 2008 se demandó la misma norma que ahora se acusa de inconstitucionalidad, y que se invocan algunas de normas de la Constitución que en aquella ocasión se invocaron, fue a propósito de cargos distintos, que dan lugar a problemas jurídicos distintos. Incluso, respecto del cumplimiento de las regla constitucionales para toda ley de intervención económica, es distinto indagar si una ley las desconoció al establecer tarifas mínimas, a indagar lo hizo por no haber contemplado tarifas máximas.

3.2. En la Sentencia C-386 de 2008 la Corte resolvió "estarse a lo resuelto en la Sentencia C-377 de 2008", por tratarse de una demanda que versaba sobre las mismas cuestiones(10).

3.3. En la Sentencia C-539 de 2008 la Corte Constitucional estudió una tercera demanda contra varias normas de la Ley 1151 de 2007, en la cual resolvió varias cosas. Entre ellas, resolvió "estarse a lo resuelto en la Sentencia C-377 de 2008"(11), respecto del artículo 146 por varios de los cargos presentados, a la vez que resolvió declarar exequible dicho artículo, "respecto de lo cargos examinados en la […] decisión". Los cargos contemplados en esta sentencia, eran la eventual violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible en el trámite legislativo(12).

3.4. Finalmente, en la Sentencia C-714 de 2008, la Corte resolvió entre otras cosas, con ocasión de una demanda contra varias normas de la Ley 1151 de 2007-, "estarse a lo resuelto en la Sentencia C-377 de 2008"(13).

3.5. Así pues, concluye la Sala que la constitucionalidad de la norma no ha sido estudiada en abstracto, sino en relación con los cargos analizados en las cuatro oportunidades mencionadas, por lo cual esta decisión no ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta, sino relativa. Concluye también la Sala que los cargos presentados por la demanda de la referencia no habían sido considerados previamente. Por tanto, pasa la Corte a estudiar de fondo los cargos presentados por la accionante contra las expresiones 'mínimas', contempladas por el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, los cuales dan lugar a los problemas jurídicos ya enunciados.

4. La demanda no reúne los requisitos necesarios para demostrar que existe una omisión legislativa relativa al no fijar tarifas máximas a los servicios en el sector de la salud; no demuestra que se desconozca el principio de igualdad.

4.1. Siguiendo la jurisprudencia constitucional que se ha desarrollado sobre omisiones legislativas relativas, la Sentencia C-185 de 2002 estableció los requisitos para que una demanda pueda proceder por tal causa. En ella se afirma que "para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador"(14).(15)

4.2. Como se puede apreciar, buena parte de las justificaciones del control de constitucionalidad respecto de omisiones legislativas relativas depende de una vulneración al derecho a la igualdad. Los pasos (ii), (iii) y (iv) del análisis están orientados a establecer, respectivamente, que en efecto la norma acusada genera un trato diferente entre personas que deberían ser tratadas igual; que este trato carece de razonabilidad y, finalmente, que esa diferencia de trato injustificado implica una desigualdad. En el presente caso no se están comparando dos grupos de personas, unas incluidas y otras excluidas, sino dos 'situaciones' abstractas que a juicio de la demandante son comparables. Ahora bien, tampoco se demuestra cómo esta regulación de situaciones abstractas, indirectamente, implicaría un trato desigual o discriminatorio.

4.3. La demanda no demuestra que la omisión sea el resultado de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. La demanda señala que la obligación surge del deber del Estado de intervenir en la economía y garantizar los fines del estado. Es claro que estas disposiciones constitucionales contemplan deberes genéricos y no específicos. De hecho, la demanda reconoce que la medida de no fijar tarifas máximas no necesariamente genera abuso de la posición dominante. Como lo sostiene, está es una posibilidad que ocurre, especialmente, cuando en un lugar existen pocas instituciones prestadoras de los servicios de salud, IPS. El legislador no está obligado constitucionalmente a alcanzar los fines sociales del Estado y prestar adecuadamente los servicios públicos por medios específicos. Tiene un amplio margen de configuración legislativa para definirlos.

4.4. Así pues, la Sala considera que no se dan las razones necesarias y suficientes para que se pueda estudiar un cargo por omisión legislativa relativa.

4.5. Por otra parte, añade la Sala que la violación al principio de igualdad, en cualquier caso, supone una diferencia de trato (o una ausencia de diferencia de trato) injustificada constitucionalmente entre dos grupos de personas, no solo la existencia de regímenes legales diferentes.

4.5.1. El principio de igualdad obliga al legislador a dar el mismo trato a las personas que deben ser tratadas igual y dar un trato diferente a quienes deben ser tratados diferente. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, de forma reiterada, "el principio de igualdad no establece una igualdad mecánica ni automática. La Corte interpreta así el principio de igualdad de forma que incluye no sólo la orden de tratar igual a los iguales sino también la de tratar desigualmente a los desiguales, lo que exige se respondan tres preguntas: ¿Igualdad entre quiénes? ¿Igualdad en qué? ¿Igualdad con base en qué criterios?"(16).

4.5.2. Así pues, para poder verificar una violación al principio de igualdad, se debe por lo menos, poder definir tres aspectos, a saber, (i) cuáles son los grupos de personas que se están comparando, (ii) cuál es el trato 'desigual' que se les da a dichos grupos, y (iii) cuál es el criterio con base en el cuál se justifica el trato desigual, en cuestión. Para la jurisprudencia, la identificación de los criterios de comparación y la determinación de los grupos o situaciones comparables es el paso inicial y "(…) necesario para determinar si los dos grupos son diferentes y, por lo tanto, al trato diferente que a ellos les dio el legislador, se hace innecesaria la aplicación del juicio de igualdad, porque el principio de igualdad no exige tratar igual a los diferentes, como lo ha dicho la Corte reiteradamente. || La identificación del criterio de comparación(17) sirve para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la norma"(18).

4.5.3. La demanda que se estudia en el presente proceso no compara grupos de personas, sino situaciones que, a juicio de la demandante son similares y, por tanto, han de ser reguladas igual. Además, tampoco demuestra que la regulación diferente de estas dos situaciones, conlleva, indirectamente, un trato diferente a grupos que deberían ser tratados de la misma manera. Expresamente, a pesar de citar la jurisprudencia, establece en la demanda lo siguiente:

"Me permito aclarar que en este caso no se trata [de] que la norma haya favorecido a un grupo de personas perjudicando a otro, puesto que las tarifas mínimas se aplican de manera imperativa, general y abstracta, tanto a administradoras como a prestadores, para mejorar la calidad y eficiencia en el servicio de salud a los usuarios.

En el caso de la referencia la omisión legislativa parcial se presenta porque la norma reguló unas situaciones al intervenir en la economía, dejando por fuera unas situaciones análogas con clara violación al principio de igualdad, lo cual demostraré a continuación"(19).

Así pues, si bien se construye un cargo en el cual se comparan dos situaciones que, a juicio de la demandante, deberían ser reguladas de forma similar, tal cargo no demuestra que se haya violado el principio de igualdad. Para que ello fuera así, la demanda ha debido hacer lo que expresamente se niega a hacer, esto es, definir grupos de personas que sean comparables y que estén recibiendo un trato diferente, de forma directa o indirecta, cuando han debido recibir el mismo trato. El principio de igualdad protege a las personas, por lo tanto, si un demandante alega su violación por parte de una regulación abstracta no referida a consecuencias específicas para grupos determinados de personas, es su deber demostrar de qué manera estas normas abstractas, que directamente no conllevan un trato diferente (o igual, cuando debe ser distinto), si lo implican indirectamente.

4.5.4. Como lo ha señalado la Corte "el principio de igualdad no obliga al legislador a diseñar instituciones jurídicas 'iguales'"(20). Por el contrario, la Constitución le confiere un amplio margen de configuración normativa, para que el legislador diseñe las instituciones legales como considere conveniente, respetando el orden constitucional vigente. La fijación de regímenes tarifarios disímiles es competencia del legislador. Podrá establecer diferencias entre ellos, siempre y cuando estos no conlleven un trato discriminatorio para algún grupo de personas, directa o indirectamente.

4.5.5. En el presente caso, además de que se pretende comparar políticas legislativas en abstracto, no el impacto que estas tienen en los grupos de personas, se trata de comparar dos situaciones muy disímiles, que tienen más diferencias que similitudes. Los efectos que, dada la situación del sector, se pretende alcanzar con la fijación de tarifas mínimas es bastante diferente a la situación de las tarifas máximas. En varias ocasiones, la Corte se ha negado a dar igual tratamiento a situaciones reglamentadas de forma íntegra, y pretenden ser comparados sólo en virtud de una norma(21).

4.5.6. Adicionalmente, los argumentos en que se sustenta el cargo de igualdad parten de una comprensión errada de los criterios que justificarían la constitucionalidad de la medida. A continuación se menciona cuatro ejemplos de ello.

(1) La demanda considera que el trato diferente que establece la norma sólo puede ser considerado razonable constitucionalmente si se demuestra, entre otras cosas, que la medida legal no es necesaria y no es proporcional en sentido estricto. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este tipo de criterios son tenidos en cuenta tan sólo en aquellos casos en los que el juicio de razonabilidad que se efectúe sea estricto. En efecto, sólo en aquellos casos en los que el trato razonable se funde en un criterio sospechoso, como raza, sexo o religión, por ejemplo, o en los que se afecta de manera grave y considerable un derecho, es posible considerar que la Constitución impide al legislador introducir un trato diferente que no sea necesario o proporcionado en estricto sentido. En ningún momento la demanda presenta argumentos para justificar porque el juicio debe ser estricto. De hecho, tratándose de una intervención del Estado en la economía, de acuerdo con su propia jurisprudencia, la Corte Constitucional ha de ser deferente con el legislador y, por tanto, hacer un juicio ordinario de igualdad a la norma, no un juicio estricto.

(2) La demanda no analiza la legitimidad de la finalidad a la que se propende con la media que se cuestiona, que en este caso es el trato diferente que establece la norma. Lo que analiza la demanda es la legitimidad de la finalidad de la medida de imponer tarifas mínimas, en sí misma considerada. Por eso es que la demanda, luego de referirse a la Sentencia C-377 de 2008, sostiene que "(…) la intervención en la economía que limita la actividad económica se realiza para corregir fallas en el mercado, fallas que afectan el acceso o la calidad de los bienes y servicios a la población, pues deben proteger los valores superiores consagrados en la Carta"(22).

(3) En tercer lugar, puede señalarse que la demanda, en vez de analizar la idoneidad de la medida ¾esto es, establecer si la medida contemplada por la norma constituye un medio idóneo para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo¾, estudia la legitimidad del fin al cual propende la norma. En efecto, la parte de la demanda dedicada a la cuestión advierte que "[n]o existen razones que justifiquen que en el mercado de servicios de salud del POS, se puedan realizar transacciones con precios exageradamente altos, y la existencia de dichos precios no tiende a la realización de un fin constitucionalmente válido"(23).

(4) Finalmente, en vez de demostrar que la medida no es necesaria, y por tanto discriminatoria -esto es, que el trato diferente establecido por la norma no es necesario porque existen otros caminos para obtener el fin al que tal distinción propende-, la demanda alega que mediante la medida de fijación de tarifas máximas 'se protegerían en mejor grado el derecho a la salud de las personas'(24). Demostrar que fijar tarifas máximas protege mejor el derecho a la salud, no implica demostrar que tratar de forma diferente 'las tarifas máximas' y 'las tarifas mínimas' no sea una medida necesaria para alcanzar los fines a los que el legislador propenda con dicho trato diferente.

4.5.7. Por tanto, teniendo en cuenta (i) que no se dan las razones necesarias y suficientes para que se pueda estudiar un cargo por omisión legislativa relativa(25) y (ii) que la violación al principio de igualdad supone una diferencia de trato (o una ausencia de diferencia de trato) injustificada constitucionalmente entre dos grupos de personas ¾no solo la existencia de situaciones o regímenes legales diferentes¾, la Sala considera que el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 no viola el principio de igualdad, por las razones analizadas.

5. No haber contemplado la facultad legal de fijar un manual de tarifas máximas no desconoce los principios sociales del Estado, el deber de intervención en la economía y la destinación exclusiva de los recursos de la seguridad social.

5.1. De acuerdo con la demanda, la norma acusada desconoce (i) los fines sociales del Estado y las reglas de prestación de los servicios públicos (C.P., arts. 365 y 366, CP), (ii) la obligación del Estado de intervenir en la economía para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (C.P., art. 334) y (iii) los principios de eficiencia y de universalidad y de la prohibición de destinar los recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella (C.P., arts. 48 y 49).

5.2. Con relación a los tres referentes constitucionales, en la demanda se presenta el mismo argumento de carácter general, que se puede resumir en los siguientes términos: en la medida que algunos actores del sistema pueden eventualmente abusar de su posición dominante al no existir un manual de tarifas máximas. Esta posibilidad de abuso implica, a juicio de la demanda, primero, que se desatienden los fines sociales del Estado, al no propiciar el 'bienestar general'; segundo, que se incumple el deber de intervenir en la economía para mejorar la calidad de vida de los habitantes, precisamente porque no se impide el abuso en cuestión; y tercero, que se desconoce la prohibición de no destinar los recursos de la salud hacia otras cosas, puesto que la 'utilidad razonable no implica desviación' pero sí las utilidades 'desproporcionadas' que superan 'el límite de lo razonable'.

5.3. Como se indicó previamente(26), la demanda reconoce que la medida de no fijar tarifas máximas no necesariamente genera abuso de la posición dominante. Se trata de una posibilidad que ocurre, especialmente, cuando en un lugar existen pocas instituciones prestadoras de los servicios de salud, IPS. El legislador no está obligado constitucionalmente a alcanzar los fines sociales del Estado y prestar adecuadamente los servicios públicos por medios específicos. Por ello, como se indicó, tiene un amplio margen de configuración legislativa para definirlos. Se tendría pues que demostrar que el medio propuesto (esto es, fijar tarifas máximas) es el único camino para cumplir dichos fines, y evitar que un actor pueda abusar de su posición dominante en el mercado.

5.4. Pero además, como lo señala la intervención de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Colombia, no existe certeza respecto a las bondades de las tarifas máximas. Estas también pueden generar efectos indeseados, como desestimular la introducción de servicios médicos de mejor calidad al sistema de salud, o simplemente no asegurar que se va a impedir el abuso de la posición dominante en el mercado.

5.5. Por tanto, no se puede considerar que el Estado desconoció (i) sus fines sociales, (ii) sus deberes de intervención en la economía y (iii) el deber de destinación exclusiva de los recursos de la seguridad social, al no haber considerado un medio legislativo específico (fijar tarifas máximas) que (1) no es el único para alcanzar los fines y deberes constitucionales citados y (2) sobre el cual, de hecho, existe un debate técnico acerca de su idoneidad para alcanzar dichos fines.

5.6. Así pues, la Sala declarará exequible el aparte de la norma acusada en relación con los artículos 48, 49, 334, 365 y 366 de la Constitución Política, por las razones analizadas.

6. Conclusión

(1) La Sala reitera que para que proceda un cargo por omisión legislativa se requiere demostrar por los menos: '(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador'. (2) Además, reitera que la violación al principio de igualdad supone una diferencia de trato (o una ausencia de diferencia de trato) injustificada constitucionalmente entre dos grupos de personas, no solo la existencia de situaciones o regímenes legales diferentes. (3) Finalmente, la Sala decide que no se puede considerar que el Estado desconoció sus fines sociales, sus deberes de intervención en la economía y el deber de destinación exclusiva de los recursos de la seguridad social, al no haber considerado un medio legislativo específico que (i) no es el único para alcanzar los fines y deberes constitucionales citados y (ii) sobre el cual existe un debate técnico acerca de su idoneidad para alcanzar dichos fines.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión 'mínimas' contenida en el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, "Por la cual se expide el Plan de Desarrollo 2006-2010", por los cargos estudiados en la presente providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(3) La Sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: "Considera el accionante que la norma impugnada no guarda conexidad directa e inmediata con los programas y objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas 2006-2010, permite al Gobierno Nacional intervenir en la economía sin cumplir con los parámetros previstos en la Constitución Política, es un precepto indeterminado e impreciso que no cumple con las exigencias constitucionales y regula la prestación del servicio público de la salud por fuera de los postulados del Estado social de derecho, desconociendo el principio de gratuidad en la prestación del mismo".

(4) La Sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: "Según el demandante, el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 otorga al gobierno la potestad de expedir un manual de tarifas mínimas para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, sin cumplir las exigencias constitucionales en materia de intervención económica, pues la norma no prevé la tarifa, como tampoco señala parámetros para establecer los mínimos y máximos del monto de dicha tarifa".

(5) La Sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: "En concepto del actor, la norma acusada se caracteriza por ser instrumental, por cuanto se encuentra ubicada en el capítulo IV de la Ley 1151 de 2007, relacionada con los mecanismos para la ejecución del plan. Agrega que la norma no busca establecer una proyección, objetivo o política, sino que atribuye una competencia reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional. || Después de citar apartes de la Ley 1151 de 2007, el demandante concluye que la norma atacada tiene una conexidad eventual con los proyectos y objetivos generales de la misma ley, por lo cual el texto impugnado desconoce la unidad de materia impuesta por el artículo 158 superior. Añade que el artículo 150-3 de la Constitución Política establece que las leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas deben contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los proyectos establecidos en las mismas y no cualquier tipo de norma que pretenda un fin que guarde relación mediata con aquellos".

(6) La Sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: "En criterio del actor, el precepto atacado desconoce lo establecido en los artículos 150-21 y 338 superiores, por cuanto la intervención estatal en la economía está regulada en el artículo 334 de la Carta Política, según el cual se requiere de una ley de intervención económica que precise los fines y alcances de dicha intervención, como también los límites a la libertad económica".

(7) La Sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: "Para el accionante, la norma demandada es indeterminada por cuanto sólo menciona los sujetos a los que debe aplicarse el manual tarifario y los salarios en los que las tarifas deben establecerse, lo cual no significa precisión sobre los fines o alcances de la intervención estatal en la economía, ni los límites a la mencionada intervención. Agrega que la norma impugnada tampoco menciona el sistema ni el método para fijar las tarifas, contrario a lo que prevé el artículo 338 de la Constitución Política".

(8) La Sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: "Finalmente, considera el accionante que la norma impugnada desconoce el principio de gratuidad previsto en el artículo 49 superior, pues permite establecer un manual de tarifas mínimas contrariando el citado principio, con el cual se busca garantizar la atención básica en salud".

(9) C-377 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño y Humberto Antonio Sierra Porto). Los salvamentos de voto se apartaron de la decisión mayoritaria, por considerar que la norma acusada no cumplía con las exigencias constitucionales de una ley de intervención económica.

(10) La Corte señaló en esta ocasión: "En el caso sometido a revisión encuentra la Corte que si bien la demanda de la referencia fue admitida en su momento, para esa fecha se encontraba en curso la demanda radicada bajo el número D-6945 en la que se demandó igualmente el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, norma que fue declarada EXEQUIBLE con pronunciamiento de fondo por iguales cargos, mediante Sentencia C-337 del veintitrés de abril de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). Por tal razón, esta corporación habrá de estarse a lo resuelto en esa sentencia respecto de la norma referida por existir cosa juzgada constitucional, en los términos señalados por el artículo 243 de la Carta Política". C-386 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; AV Jaime Córdoba Triviño y Humberto Antonio Sierra Porto; SV Jaime Araújo Rentería).

(11) Al respecto, la sentencia consideró lo siguiente: "Como es evidente los cargos estudiados y decididos en su mayoría coinciden con los planteados por el ciudadano Barrera Bravo, pues este acusa al artículo 146 de (i) crear una contribución sin establecer el sistema y el método para el cálculo de los costos y beneficios ni la forma de hacer su reparto, en abierta contradicción con el artículo 338 constitucional, (ii) de desconocer lo señalado en los artículos 150.21 y 334 constitucionales en materia de intervención del Estado en la economía, (iii) de ser contraria el mandato del artículo 49 de la Carta que señala "la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria". En consecuencia esta corporación se estará a lo resuelto en la Sentencia C-377 de 2008 respecto de la constitucionalidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007". C-539 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; AV Jaime Araújo Rentería y Nilson Elías Pinilla Pinilla; SPV Jaime Araújo Rentería).

(12) La Corte consideró lo siguiente: "En cuanto al trámite de la disposición en cuestión se tiene que esta no aparece en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, ni aparece en la ponencia para primer debate del mentado proyecto, por tal razón no surtió primer debate en las comisiones constitucionales permanentes tercera y cuarta de la Cámara de Representantes y del Senado, las cuales sesionaron conjuntamente para tal efecto. Fue introducida y aprobada en el segundo debate en la plenaria del Senado de la República como artículo nuevo y finalmente la comisión accidental de mediación la acogió en el texto conciliado. || En esa medida por tratarse el artículo demandado de una disposición de carácter instrumental y por haber establecido esta corporación en la Sentencia C-377 de 2008 que guarda relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, los proyectos de inversión, las metas y estrategias contenidos en la parte general del plan, la cual corresponde al proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante su trámite no se vulneraron los principios de identidad y de consecutividad, pues podía ser introducido durante el iter legislativo".

(13) Al respecto, la sentencia dijo lo siguiente: "Observa la Corte que esta misma norma fue declarada exequible mediante Sentencia C-377 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). En dicha ocasión y para decidir sobre los cargos planteados, la Corte examinó, entre otros aspectos, los siguientes: (i) si el establecimiento de un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para la compra y venta de actividades y servicios de salud contenidos en el plan obligatorio de salud, guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; (ii) si esta disposición vulnera el artículo 334 de la Constitución que prevé los parámetros de la intervención económica del Estado. || Al resolver sobre los temas planteados, la Corte concluyó y expuso de manera explícita, que el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 tiene conexidad suficiente con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, contenido en dicha ley. Así mismo, anotó que este precepto es una norma de intervención económica, y que en cuanto tal, cumple a cabalidad los requisitos previstos en el artículo 334 de la Constitución Política. || Visto lo anterior, se observa entonces que el artículo 146 ahora cuestionado ya fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, frente a planteamientos esencialmente idénticos a los traídos por el demandante de la presente acción. Por consiguiente, no resulta posible adelantar un juicio de constitucionalidad en relación con él, siendo necesario, en cambio, reconocer el efecto de cosa juzgada derivado de la antes citada Sentencia C-377 de 2008, a lo que la Corte procederá en la parte resolutiva de esta sentencia". Sentencia C-714 de 2008 (M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla; AV Jaime Araújo Rentería; SPV Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araújo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto).

(14) Cfr. las Sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1549 de 2000 (M.P. (e) Martha Victoria Sáchica de Moncaleano), entre otras.

(15) Corte Constitucional, Sentencia C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En este caso resolvió declararse 'inhibida' para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la expresión "prendaria", contenida en el inciso primero del artículo 365 y en el artículo 366 de la Ley 600 de 2000, "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal", por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. Esta jurisprudencia ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-192 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-045 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-1185 de 2008 (M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla) y C-442 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

(16) En estos términos se refirió a la jurisprudencia constitucional la Sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería, Álvaro Tafur Galvis) Esta sentencia ha sido reiterada, entre otras, por las sentencias C-823 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; SPV Nilson Pinilla Pinilla, Rodrigo Escobar Gil), C-928 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-992 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-154 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver al respecto la Sentencia T-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).

(17) Ver al respecto el precursor artículo de Tussman & tenBroek, "The Equal Protection of the Laws", 37 Calif.L.Rev. 341 (1949).

(18) Corte Constitucional, Sentencia C-741 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, AV Jaime Araújo Rentería). Esta decisión ha sido reiterada, entre otras, por las sentencias C-739 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-862 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

(19) Al respecto ver los antecedentes de la presente sentencia, apartado 2.1.

(20) En la Sentencia C-400 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte Constitucional decidió que "No viola el principio de igualdad que los deudores prendarios con tenencia de la cosa, quienes se encuentran en una situación diferente a los que carecen de la tenencia de la cosa, deban pedir al acreedor autorización para verificar la tradición del bien dado en prenda o cubrir la totalidad del crédito, mientras que los deudores sin tenencia de la cosa prendada no están sometidos a este requisito específico". En este caso, la Corte resolvió declarar exequible el aparte demandado del artículo 1216 del Código del Comercio, respecto de los cargos analizados en la presente sentencia.

(21) En varias ocasiones la Corte Constitucional ha encontrado instituciones jurídicas que regulan de forma íntegra situaciones diferentes, contexto en el cual las normas individualmente consideradas son incomparables, por lo que no puede exigirse que sean reguladas 'igual'. Así, por ejemplo, en las sentencias C-083 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; en este caso la Corte decidió que los particulares y los servidores públicos constituían 'situaciones diversas que no admiten término de comparación'.) y en la Sentencia C-369 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; en este caso se consideró que la regulación de la cotización en salud no puede ser considerada una prestación autónoma y separable, comparable entre regímenes independientes, regulados de forma íntegra y distinta). La jurisprudencia ha exigido que se establezcan claramente los grupos de personas objeto de comparación claramente, como requisito del juicio de igualdad, al respecto ver las sentencias C-1380 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; en este caso se reiteró que "(…) el derecho a la igualdad sólo puede predicarse cuando hay identidad entre los supuestos de hecho frente a los cuales se realiza la comparación"); C-1041 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; la Corte consideró que "(…) la demanda no es explícita acerca de cuáles son las personas que se ven beneficiadas o perjudicadas por el trato distintivo realizado por las normas legales. En este sentido, el accionante no efectúa una comparación entre sujetos, que hacen parte de un mismo universo y sobre los cuales recae un trato diferente injustificado. Por lo tanto, la demanda no cumple con los requisitos especiales de especificidad exigidos para la admisión de los cargos por violación al derecho a la igualdad) C-176 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; en este caso la Corte consideró que "(…) en la formulación de un cargo por violación a la igualdad es necesario que se establezcan en la demanda las personas, los elementos o las situaciones respecto a las cuales aduce que existe diferencia"; la Corte resolvió declararse inhibida). Esta última decisión fue reiterada por la Sentencia C-178 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

(22) Al respecto ver los antecedentes de la presente sentencia, apartado 2.3.6.

(23) Al respecto ver los antecedentes de la presente sentencia, apartado 2.5.1.

(24) Al respecto ver los antecedentes de la presente sentencia, apartado 2.5.2.

(25) Al respecto ver las consideraciones de la presente sentencia, apartado 4.4.

(26) Al respecto ver las consideraciones de la presente sentencia, apartado 4.3.