SENTENCIA C-668 DE JULIO 13 DE 2004

 

Sentencia C-668 de julio 13 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-668 de 2004 

Ref.: Expediente D-5037

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Luis Eduardo Manotas Solano.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo 1 de 2003 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., julio trece de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia y examen sobre la caducidad de la acción.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 1º, de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Carta Política. En consecuencia, es competente esta corporación para conocer de la demanda presentada contra el Acto Legislativo 1 de 2002.

Según lo previsto por el artículo 242, numeral 3º, de la Constitución Política, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 1 de 2003 fue publicado en el Diario Oficial 45.237 de 3 de julio de 2003, y la demanda de inconstitucionalidad que ahora se examina fue presentada el 18 de diciembre de 2003, la demanda fue presentada en término, razón por la cual procede su examen por esta corporación.

2. El problema jurídico-constitucional que se plantea.

2.1. Tanto el ciudadano demandante como el que coadyuva la demanda, plantean en forma directa vicios materiales en los que a su juicio se incurrió por el constituyente derivado, en la expedición del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, concretamente en lo relacionado con la composición de las asambleas departamentales, en tanto consideran que la disminución de los integrantes de dichas entidades, para las comisarías erigidas en departamentos por el artículo 309 de la Constitución Política(1), vulnera el preámbulo y el artículo 13 de la Constitución, pues se otorga a esos departamentos un trato desigual y discriminatorio, circunstancia que no se compadece con los mandatos constitucionales.

2.2. Se plantea adicionalmente, la existencia de vicios de forma en el proceso de formación del acto legislativo sub examine, relacionados con la discusión y aprobación del texto acusado, en los debates reglamentarios que se han de surtir en el trámite de un acto legislativo, así como la iniciativa y la unidad de materia.

2.3. De entrada se observa que el cargo por vicios de fondo que se plantea en la demanda, no es de recibo en esta oportunidad, pues como acertadamente lo manifestó la vista fiscal, a la Corte Constitucional por expreso mandato de los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política le corresponde pronunciarse sobre las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación, salvo lo dispuesto en la Sentencia C-551 de 2003(2), criterios que no resultan aplicables en esta ocasión y que no son del caso analizar en esta oportunidad. De entrar la Corte al análisis de la posible violación del derecho a la igualdad, se estaría realizando un control judicial ordinario de fondo de ese acto reformatorio, lo cual no solo le está vedado a la Corte, sino que desnaturalizaría por completo el control que a dichos actos impone la Constitución Política.

Así las cosas, el examen de la Corte se limitará a los cargos que por vicios de procedimiento en la formación del acto legislativo acusado, se formulan en la demanda.

3. Requisitos y características del control de constitucionalidad de los actos legislativos.

Al Congreso de la República, además de su función legislativa ordinaria, le compete introducir reformas a la Constitución Política, según lo dispone el artículo 374 de la Constitución Política, para lo cual se ha de sujetar al procedimiento riguroso que consagra el artículo 375 del estatuto fundamental, las normas superiores que no resulten incompatibles y la ley orgánica del reglamento del Congreso.

Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este tribunal constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una asamblea constituyente, solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese “adverbio solo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (C.P., art. 151)”(3).

Se tiene entonces que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el reglamento del Congreso.

La Corte en Sentencia C-543 de 1998(4) precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:

“— Iniciativa. Los proyectos de acto legislativo pueden provenir del gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P., art. 375).

— Publicación en la gaceta. El proyecto de acto legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P., art. 157-1 y L. 5ª/92, art. 144).

— Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (C.P., art. 160).

— Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (C.P., art. 375).

— Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el gobierno deberá publicarlo (C.P., art. 375).

— Debate e iniciativas. En el segundo período solo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P., art. 375).

— Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P., art. 160).

— Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P., art. 160).

— Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (C.P., art. 160).

— Unidad de materia. Los actos legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte (5) el “asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva” (C.P., art. 158).

— Título. El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, DECRETA:” (C.P., art. 169)”.

Ahora bien, para efectos del control constitucional del Acto Legislativo 1 de 2002, que en esta oportunidad compete realizar a la Corte, es relevante traer a colación que en relación con la revisión de los vicios de procedimiento en la formación de los actos legislativos, la corporación inicialmente consideró que esa revisión debía ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en virtud de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-Ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante (6) .

Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la Sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por ordenamiento superior y la Ley 5ª de 1992, teniendo en cuenta que “el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la corporación en estos casos tan solo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.

Esta tesis, fue reiterada en la Sentencia C-487 de 2002 (7) , en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “más bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”. Esa misma posición fue acogida por la corporación en la Sentencia C-614 de 2002(8), en la que se expresó lo siguiente:

“Quiere esto decir, que no basta con que se demanda un acto legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.

El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección de trámite del proyecto.

Aparte de las anteriores consideraciones, esta corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un acto legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior”.

Hechas las anteriores precisiones, entra la Corte al examen de los cargos planteados en la demanda.

4. Examen de los vicios de procedimiento planteados por el demandante.

4.1. Como se vio, una de las exigencias constitucionales en la formación de un acto legislativo, es la iniciativa en la presentación del proyecto de acto reformatorio, que según lo dispuesto por el artículo 374 de la Constitución Política, puede provenir del gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados, o de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral.

El demandante plantea que se violó la reserva de iniciativa a favor del gobierno a que se refiere el artículo 154 de la Constitución.

El artículo 154 de la Constitución, alude de modo específico al origen de las leyes y la iniciativa de las mismas, entre ellas las que solamente pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno, aspecto únicamente aplicable a la función legislativa ordinaria del Congreso no así a los actos legislativos, pues en relación con la facultad de presentar esos actos reformatorios de la Constitución, el artículo 375 de la Carta enuncia en forma taxativa sus titulares, como se vio.

Precisamente, en lo referente al requisito constitucional de iniciativa en materia de actos legislativos, la corporación en la Sentencia C-222 de 1997, con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo, expresó que los funcionarios a que se refiere el artículo 156 superior, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en las materias relacionadas con sus funciones, ello no significa que estén autorizados para presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución ante el Congreso de la República, con excepción del Consejo de Estado, que por expresa disposición del artículo 237, numeral 4º, puede “Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”.

En relación con la exigencia constitucional de la iniciativa para presentar actos legislativos, precisó la Corte en la sentencia citada en el párrafo precedente que “También respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el artículo 155 de la Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos exige el treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo cual se desprende que la segunda disposición es especial para este tipo de procedimiento de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los artículos 376 y 378”.

No le asiste razón al ciudadano demandante, cuando afirma que se violó la iniciativa a favor del gobierno para presentar el proyecto de acto legislativo acusado, pues esa potestad de iniciativa no es exclusiva del gobierno como quedó explicado. El Acto Legislativo 1 de 2003, fue presentado por un grupo de más de diez miembros del Senado de la República, como consta en la Gaceta del Congreso 303 del 29 de julio de 2002, en la cual se publicó el proyecto del acto legislativo en cuestión y la correspondiente exposición de motivos, cumpliendo con la exigencia constitucional de iniciativa contenida en el artículo 375 de la Constitución Política, razón por la cual el cargo no prospera.

4.2. En cuanto a la presunta violación del principio de unidad de materia, que hace parte también como lo ha establecido la Corte Constitucional, de los requisitos que han de ser observados en la formación de un acto legislativo, no le asiste razón al demandante, como pasa a explicarse:

En la ponencia para primer debate en el Senado de la República, se acumularon al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, los proyectos del Acto Legislativo 3 “por el cual se adopta una reforma política constitucional” y 7 del mismo año, “por medio de los cuales se reforman los artículos 107, 109, 112, 113, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución de Colombia”, los cuales hacen parte de los títulos: IV referido a la participación democrática y a los partidos políticos; el título V, que se refiere a la organización del Estado colombiano; título VI, referido a la organización de la rama legislativa; el título IX, que se refiere a las elecciones y organización electoral; y, por último, el título X, relacionado con los organismos de control.

Como puede apreciarse en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, sobre los proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones puesto a consideración de esa comisión, el artículo 37 propuso la modificación del artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la discusión del proyecto de reforma estuvo presente. Ello significa, entonces, que dentro del ámbito de la reforma política el Congreso consideró que la modificación de esa norma constitucional era parte de la misma. Es decir, se trata de un asunto que no es ajeno al núcleo esencial del acto legislativo objeto de la discusión parlamentaria y, por lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el resto del articulado de la reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso actúa como constituyente derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución que se proponía reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto. El cargo tampoco prospera.

4.3. El último cargo por vicios de procedimiento en la formación del Acto Legislativo 1 de 2003, se circunscribe a la ausencia de discusión del artículo 16 acusado en la plenaria de la Cámara de Representantes en segunda vuelta.

Como ha quedado establecido en esta sentencia, siguiendo la línea jurisprudencial de la corporación, en el asunto sub examine la Corte se limita al cargo propuesto por el demandante. Con todo, para el examen de la acusación planteada, se hace indispensable realizar un análisis de todo el trámite surtido en el Congreso de la República, que permita determinar con absoluta claridad, si en efecto le asiste razón al demandante cuando echa de menos la discusión que respecto del artículo acusado ha debido realizarse de manera rigurosa en el último debate llevado a cabo en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta.

5. Trámite surtido por el artículo 16 del Acto Legislativa 1 de 2003.

5.1. Iniciativa parlamentaria.

El 20 de julio de 2002 un grupo de más de veinte senadores presentó el proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 303 del 29 de julio de 2002, con la respectiva exposición de motivos (págs. 1 a 6). Al mencionado proyecto del acto legislativo le fueron acumulados los proyectos del Acto Legislativo 3 de 2002 “por el cual se adopta una reforma política constitucional”, y el 7 de 2002 “por medio del cual se reforman los artículos 107, 109, 112, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política de Colombia”.

5.1. (sic) Primera vuelta.

5.1.2.Ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente.

En la Gaceta del Congreso 406 del 1º de octubre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002.

Analizada la exposición efectuada por la comisión de ponentes designada por la presidencia de la comisión, se observa que el senador Mauricio Pimiento sugirió la supresión de las asambleas departamentales a partir del 1º de enero de 2004, y sustituirlas por unas corporaciones denominadas consejos departamentales, de elección indirecta, y cuyos miembros no tendrán derecho a remuneración (pág. 5).

En el artículo 37 del pliego de modificaciones elaborado por la comisión de ponentes, se consagró el siguiente artículo:

“ART. 37.—Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, así:

ART. 299.—Suprímanse las asambleas departamentales a partir del 1º de enero de 2004. Sus funciones serán ejercidas por una corporación pública denominada consejo departamental, integrada por concejales de los municipios y distritos del respectivo departamento. Sus miembros serán elegidos para un período de cuatro (4) años por el conjunto de concejales de los municipios y distritos del respectivo departamento, guardando siempre el equilibrio regional, reunidos en su capital por convocatoria del Registrador Nacional del Estado Civil, dentro de los dos meses siguientes a su posesión.

Se reunirá en sesiones ordinarias durante dos períodos de treinta días hábiles cada año, a partir del 1º de abril, el 1º (sic) y del 1º de noviembre de segundo. En sesiones extraordinarias cuando sea convocado por el gobernador del departamento, en cuyo caso solo podrá ocuparse de los asuntos que este le someta.

Los consejos departamentales se compondrán de 9 miembros en los departamentos cuya población no exceda de 1 millón de habitantes, y de 15 en los restantes.

Los consejos departamentales servirán sus funciones sin remuneración ni prestaciones sociales. Únicamente recibirán un estipendio diario para su sostenimiento, aquellos consejeros que deban desplazarse de localidades situadas a una distancia de la capital del departamento mayor a 30 kilómetros y pernocten en ella.

Para ser consejero departamental se requerirá ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años de edad, ser bachiller o haber sido gobernador del departamento, alcalde, o secretario de despacho municipal o departamental.

El consejo departamental del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se elegirá popularmente, utilizando para la asignación de curules aquella cifra única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas para el mismo número de votos en la correspondiente circunscripción”.

5.1.3. Debate y aprobación del proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República.

El texto del artículo aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República, y a su vez propuesto para segundo debate en la plenaria de esa Cámara, que pasó a ser el artículo 32 del proyecto, fue el siguiente:

“ART. 32.—Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, así:

ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros, en los nuevos departamentos, creados en la Constitución de 1991, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de veinticinco (25) miembros.

La Organización Nacional Electoral establecerá, dentro de los límites de cada departamento, con base en su población, círculos para la elección de diputados, de conformidad con lo que determine la ley orgánica de ordenamiento territorial, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de cuatro (4) años y tendrá la calidad de servidores públicos.

Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, tener más de veintiún (21) años, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral, durante el año inmediatamente anterior a la fecha de elección”.

Lo anterior de conformidad con el acta 10 del 16 de octubre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso 103 de 11 de marzo de 2003 (pág. 14).

5.1.4. Ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 437 del 22 de octubre de 2002 se publicó la ponencia para segundo debate al Acto Legislativo 1 de 2002, en la cual se propone dar segundo debate al texto aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República (págs. 1 a 5).

5.1.5. Debate y aprobación del proyecto en la plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 526 de 20 de noviembre de 2002 (pág. 43), se publicó el acta de plenaria 20 de la sesión ordinaria del Senado de la República de 30 de octubre de 2002, en la que aparece aprobado el artículo 32 “tal como fue aprobado en la Comisión Primera”.

5.1.6. Texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 481 de 8 de noviembre de 2002, fue publicado el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en las sesiones plenarias del Senado de la República, los días 28, 29, 30 y 31 de octubre de 2002, siendo del mismo tenor que el aprobado por la Comisión Primera Constitucional Permanente.

5.1.7. Ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 540 de 22 de noviembre de 2002 (págs. 1 a 12), se publicó la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En la mencionada ponencia se informa que los ponentes no presentarán modificaciones al texto del artículo referente a la composición de las asambleas departamentales proveniente del Senado de la República, y que el texto de ese artículo, en el pliego, figurará como artículo 33.

El texto propuesto para debate en esta comisión es del mismo tenor que el aprobado tanto en comisión como en plenaria del Senado de la República.

5.1.8. Debate y aprobación del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 305 del 19 de junio de 2003, se publicó el acta de la sesión realizada por la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 25 de noviembre de 2002, en la cual el representante Carlos Arturo Piedrahíta presentó una proposición aditiva en relación con el artículo referente a la modificación del artículo 299 de la Constitución Política, en el siguiente sentido:

“Los diputados no podrán desempeñar cargo o empleo público, excepto los cargos de secretario de despacho a nivel departamental o municipal, director o gerente del instituto descentralizado a nivel departamental o municipal para lo cual deberá renunciar a su investidura de diputado”.

Esa proposición fue retirada y la comisión aprobó el artículo 33 del proyecto, tal como estaba en la ponencia.

En la Gaceta del Congreso 567 de 6 de diciembre de 2002 (págs. 1 a 9), se publicó el texto aprobado en la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes. El texto del artículo acusado aprobado por esa comisión aparece bajo el artículo 31 y es del mismo tenor del aprobado por el Senado de la República, tanto en comisión como en plenaria.

5.1.9. Ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 567 de 6 de diciembre de 2002, se publicó la ponencia para segundo debate del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, en ella la comisión de ponentes ubicó el texto demandado en el artículo 34, respecto del cual indicó que no sufría modificación.

5.1.10.Debate y aprobación del proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En sesión plenaria de 9 de diciembre de 2002, la Cámara de Representantes aprobó el artículo 34 que contenía el texto del precepto acusado, luego de incluir la moción de censura, conforme se constata en la Gaceta del Congreso 59 de 14 de febrero de 2003 (págs. 35 a 37), en la cual se publicó el acta 32.

5.1.11. Texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 592 del 16 de diciembre de 2002, se publicó el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en sesión plenaria de la Cámara de Representantes, los días 9 y 11 de diciembre de 2002, en la cual aparece como artículo 32 el texto de la norma acusada, así:

“ART. 32.—Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:

ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular, que ejercerá el control político sobre los actos del gobernador, secretario de despacho, gerente y directores de institutos descentralizados, y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros, en los nuevos departamentos, creados en la Constitución de 1991, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de veinticinco (25) miembros.

La Organización Nacional Electoral, establecerá, dentro de los límites de cada departamento, con base en su población, círculos para la elección de diputados, de conformidad con lo que determine la ley orgánica de ordenamiento territorial. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley, el cual no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de cuatro (4) años y tendrán la calidad de servidores públicos.

Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, tener más de veintiún (21) años, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral, durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección.

PAR.—Los diputados podrán ejercer la moción de censura que será reglamentada por la ley”.

5.1.12. Aprobación del acta de conciliación.

El 16 de diciembre de 2002, las plenarias de Cámara y Senado, aprobaron el texto presentado por la Comisión de Conciliación, publicado en las gacetas del Congreso 32 de 4 de febrero de 2003 y 81 de 5 de marzo de 2003.

5.1.13. Publicación por el Gobierno Nacional.

Mediante Decreto 99 de 20 de enero de 2003, el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 375 de la Constitución Política, dispuso la publicación del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, lo cual se hizo en el Diario Oficial 45.071 del 22 de enero de 2003. El texto del proyecto publicado es del mismo tenor que el transcrito en el numeral 5.1.11 de esta sentencia, pero la modificación al artículo 299 de la Constitución Política, aparece bajo el artículo 34 (pág. 6 del decreto).

6. Segunda vuelta.

6.1. Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 146 del 3 de abril de 2003, se publicó la ponencia para segundo debate en segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, en la cual aparece en el artículo 34 el texto del artículo demandado.

En lo referente al precepto demandado, solo se modificó la edad mínima para ser elegido diputado. El texto del proyecto propuesto por los ponentes fue el siguiente:

“Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política el cual quedará así:

ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos del gobernador, secretarios de despacho, gerente y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros, en los nuevos departamentos, creados por la Constitución de 1991, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de veinticinco (25) miembros.

La Organización Nacional Electoral establecerá dentro de los límites de cada departamento, con base en su población, círculos para la elección de diputados, de conformidad con lo que determine la ley orgánica de ordenamiento territorial. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley, el cual no podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de cuatro (4) años y tendrán la calidad de servidores públicos.

Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, tener más de dieciocho (18) años, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral, durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección.

PAR.—Los diputados podrán ejercer la moción de censura que será reglamentada por la ley”.

6.2. Debate y aprobación del proyecto en la Comisión Primera del Senado de la República.

En las gacetas del Congreso 200 del 13 de mayo de 2003 y 315 del 1º de julio del mismo año, se publicaron las actas 25 de 2 de abril y 28 del 10 de abril de 2003, de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 315 de 1º de julio de 2003, se aprobó el texto acusado, con la adición del siguiente inciso:

“Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social en los términos que fije la ley”.

En ese texto no se incluyó lo referente a la moción de censura.

6.3. Ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso de la República 169 del 22 de abril de 2003, se publicó el informe de ponencia para segundo debate. Adicionalmente, se publicó el texto del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República. En dicho texto el artículo acusado corresponde al artículo 13 de dicha nomenclatura.

6.4. Debate y aprobación del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 en la plenaria del Senado de la República.

En las gacetas del Congreso 202 del 14 de mayo de 2003 y 222 del 26 de mayo del mismo año, se publicaron las sesiones plenarias de los días 29 de abril y 5 de mayo, respectivamente.

Se observa que en la sesión del 29 de abril, publicada en la Gaceta 202, se propuso la supresión del artículo 13 del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, la cual fue aprobada con el quórum constitucional requerido.

6.5. Texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado de la República.

En la Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el texto definitivo aprobado por la sesión plenaria del Senado de la República los días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003 (págs. 14 a 16).

Como la supresión del artículo 13 del proyecto del acto legislativo fue aprobada en la plenaria del Senado de la República, como se vio, esta publicación no incluyó ningún texto alusivo a la modificación del artículo 299 de la Constitución Política. En ella se informa que en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992, se presenta:

“el texto definitivo aprobado en segunda vuelta, en sesión plenaria del Senado de la República, el día 5 de mayo de 2003 del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 Senado, número 136 de 2002 Cámara, por la cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones, para que continúe su trámite legal y reglamentario en la honorable Cámara de Representantes”.

Ese informe fue suscrito por los senadores ponentes: Carlos Holguín Sardi, Claudia Blum de Barbieri, Hernán Andrade, Antonio Navarro Wolf, Mauricio Pimiento, Germán Vargas Lleras y Andrés González Díaz.

6.6. Ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 220 del 23 de mayo de 2003, se publicó el informe de ponencia para primer debate en segunda vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, así como el pliego de modificaciones al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 (págs. 1 a 4).

La ponencia presentada a consideración de la Comisión Primera, se rinde teniendo como texto aprobado por el Senado de la República el publicado en la Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003.

6.7. Debate y aprobación del proyecto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

Durante la sesión de junio 3 de 2003, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, discutió y aprobó el proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, según consta en la Gaceta del Congreso 391 del 6 de agosto de 2003.

En lo referente al tema relacionado con la modificación del artículo 299 de la Constitución Política, se presentaron dos proposiciones. La primera presentada por el representante Carlos Piedrahíta, fue retirada a solicitud del representante Ramón Elejalde; y, la segunda fue negada.

En la Gaceta del Congreso 271 del 11 de junio de 2003 se publicó el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en segunda vuelta por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.

6.8. Ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso 271 del 11 de junio de 2003 se publicó la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002.

En la mencionada ponencia, en la “Discusión de artículos nuevos”, un grupo de representantes propuso una modificación al artículo 299 de la Constitución Política, para que los miembros de las asambleas departamentales, de las intendencias y comisarías erigidas en departamentos por la Carta de 1991, fueran de 7, y en los demás departamentos oscilaran entre 11 y 31 integrantes.

6.9. Debate y aprobación del proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En las gacetas del Congreso 356 y 378 de 2003, se publicaron las actas de plenaria 57 de 16 de junio de 2003 y el acta de plenaria 058 de 17 de junio del mismo año, sobre aprobación del proyecto en plenaria.

En la plenaria del Congreso de junio 17, Gaceta del Congreso 378 de 31 de julio de 2003 (pág. 89), el representante Tony Jozame Amar, propuso como artículo nuevo “Modificar el inciso primero del artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:

“ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamento, por el artículo 309 de la Constitución Nacional, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros, dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio”.

Presentada la proposición por el representante mencionado, la “Dirección de la sesión por la presidencia” expresó lo siguiente:

“Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la plenaria se pronunciará por favor. Representante Arcila (negrilla fuera de texto).

Intervención del honorable representante José Luis Arcila Córdoba:

Gracias señor presidente, este tema no fue objeto de discusión en el interior de la Comisión Primera, luego entonces ni vino así el texto de Senado, luego entonces no cumple con las solemnidades que debe tener un acto legislativo, me parece que el tema pueden compartirlo, pero a esta hora y a estas alturas es improcedente, además de inconstitucional. Gracias señor presidente”.

Dirección de la sesión por la presidencia:

En un minuto representante Silva, usted como autor de la proposición.

Intervención del honorable representante Jorge Julián Silva Meche:

Gracias señor presidente, estimados colegas, este tema cumple con todos los requisitos que pide la Constitución para un acto legislativo, yo lo he acompañado, lo estoy acompañando hasta las 11 y media de la noche en el debate de la Comisión Primera hace ocho o diez días, por tanto cumple con los requisitos.

En qué consiste el artículo estimados colegas, las antiguas comisarías en este momento, su presupuesto es de dos mil ochocientos, tres mil, cuatro mil y cinco mil millones de pesos, las asambleas les cuestan mil ochocientos y mil novecientos millones de pesos, todos están en la Ley 550, por lo tanto queremos rebajar los diputados, de 11 a 7, solamente, eso es lo que pedimos, para las antiguas comisarías, o si no nos quebramos como departamento. Gracias presidente.

Dirección de la sesión por la presidencia:

Votamos, se abre el registro señores representantes, está bien explicado, se abre el registro.

El subsecretario general anuncia los votos manuales:

(...).

Dirección de la sesión por la presidencia:

Anuncio que se va a cerrar la votación.

El subsecretario general continúa anunciando los votos manuales:

(...).

Dirección de la sesión por la presidencia:

Se va a cerrar la votación señores representantes, queda cerrada, resultado señor secretario.

El subsecretario general informa:

94 por el y 4 por el NO. Ha sido aprobado el artículo nuevo propuesto por el doctor Julián Silva y otros representantes”.

6.10. Texto definitivo al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.

El texto definitivo al proyecto mencionado, aprobado en segunda vuelta los días 16 y 17 de junio de 2003, fue publicado en la Gaceta del Congreso 301 del 18 de junio de 2003 (págs. 5 a 8). En esta publicación se incluyó como artículo nuevo la modificación al inciso 1º del artículo 299 de la Constitución Política aprobada por la plenaria del Senado de la República. En esta publicación el texto de la modificación al artículo 299 de la Carta, aparece como artículo 16.

6.11. Aprobación del acta de conciliación.

A fin de unificar los textos aprobados en una y otra Cámara, fue designada una comisión accidental de conciliación, la cual rindió informe sometido a consideración de las cámaras de manera independiente.

En la Gaceta del Congreso 328 de 11 de julio de 2003, en la que se publicó el acta 66 de junio 19 de 2003, correspondiente a la Comisión de Conciliación, se lee lo siguiente:

“Los suscritos miembros de la comisión nombrada por las mesas directivas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, reunidos en la presidencia del Senado de la República el día jueves 19 de junio de 2003 y dando cumplimiento a los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos proponer a las plenarias de dichas corporaciones, acoger como texto conciliado al proyecto de Acto Legislativo 136 de 2002 Cámara, 1 de 2002 Senado, “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones” la siguiente:

Explicación de la conciliación tomando como texto base el aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes.

(...).

ART. 16.—Artículo 299 de la Constitución Política. Se acoge el texto de la Cámara.

(...).

Texto definitivo conciliado al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara

(...).

ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político de los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamentos por el artículo 209 de la Constitución Nacional y en los demás departamentos por no menos de once (11) miembros. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio”.

Las plenarias de ambas cámaras aprobaron el informe de conciliación así:

En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, fue presentado, discutido y aprobado en la sesión del día 19 de junio de 2003, con el quórum constitucional requerido, según consta en el acta 60 publicada en la Gaceta del Congreso 395 del 11 de agosto de 2003 (págs. 39 y 40).

Por su parte, en la plenaria del Senado de la República fue presentado, discutido y aprobado, en la sesión del 19 de junio de 2003, con el quórum constitucional requerido, según consta en el acta 66, publicada en la Gaceta del Congreso 328 de 11 de julio de 2003 (págs. 59 a 62).

6.12. Publicación en el Diario Oficial.

En el Diario Oficial 45.237 del 3 de julio de 2003, se publicó el texto del Acto Legislativo 1 de 2003 en el que aparece como artículo 16 el precepto demandado.

7. Análisis del último cargo propuesto, en relación con la ausencia de discusión del artículo 16 acusado, en la plenaria de la Cámara de Representantes.

Como puede observarse en la Gaceta del Congreso 378 del 31 de julio de 2003, página 89, la modificación al artículo 299 de la Constitución Política propuesta por el representante Tony Jozame Amar, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, fue introducida cuando ya había finalizado la discusión y votación del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente de aprobación el artículo sobre vigencia del acto legislativo sometido a la consideración del Congreso, momento en el cual se propuso como un “artículo nuevo”.

En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del presidente de la corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la plenaria se pronunciará por favor” (pág. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo.

Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.

Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículos 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5ª de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución.

Viene entonces de lo dicho, que le asiste razón al demandante cuando afirma que no hubo discusión en el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, sobre la reforma al artículo 299 de la Constitución a que se refiere el artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, norma esta que por los antecedentes a que ya se refirió la Corte en esta sentencia era objeto de opiniones distintas a la finalmente aprobada en el seno del Congreso, como fácilmente puede observarse de su tramitación.

En efecto, al iniciar el trámite del acto legislativo mencionado, se propuso la supresión de las asambleas departamentales; posteriormente se modificó esa proposición de reforma, para variar el número de los miembros de las asambleas departamentales, teniendo en cuenta si se trataba de departamentos creados en la Constitución de 1991 al transformar en tales, a las antiguas intendencias y comisarías, o si se trataba de los demás departamentos; más tarde, como se vio, se llegó incluso a suprimir ese artículo del proyecto de reforma, como aconteció en la plenaria del Senado de la República en la segunda vuelta, razón por la cual al pasar el proyecto a la Cámara de Representantes, en la Comisión Primera se intentó revivir la norma mediante proposición que fue negada y, finalmente, se llegó a la plenaria de esta corporación, donde se resolvió que presentada esa norma como artículo nuevo, se pasaría directamente de su lectura como proposición a la votación, sin que jamás se abriera su discusión por la presidencia. Por ello, se declarará la inexequibilidad del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, objeto de la acusación.

Precisamente, la importancia del debate al momento en el proceso de formación de las leyes y, con mayor razón de los actos legislativos, fue claramente expuesta en la Sentencia C-222 de 1997, varias veces citada en esta sentencia, en la cual se expuso lo siguiente:

“La Constitución exige, para los proyectos de acto legislativo, un total de ocho debates, que deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.

La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que esta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión —esencial a él— y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o Cámara.

“Debate”, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa “controversia sobre una cosa entre dos o más personas”.

En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o Cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema —situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República—, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.

Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.

Entonces, las normas de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en relación con los proyectos de ley pero extensivas a los de acto legislativo por expresa remisión del artículo 227 ibídem, en cuanto no solo son compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, deben ser atendidas de manera estricta:

“ART. 157.—Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.

No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la comisión.

El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquella se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate.

Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.

Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la comisión decida en primer término.

ART. 158.—Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la comisión.

Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la comisión.

En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las cámaras legislativas, a los ministros del despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan.

ART. 159.—Ordenación presidencial de la discusión. Los respectivos presidentes podrán ordenar los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones.

(...).

ART. 164.—Declaración de suficiente ilustración. Discutido un artículo en dos sesiones, la comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate.

(...).

ART. 185.—Procedimiento similar. En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate”.

Lo dicho excluye, en consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de acto legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.

Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte “cumplir y hacer cumplir el reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo” (L. 5ª/92, art. 43, num. 4º), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional.

Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias.

No puede olvidarse que, tal como lo dispone el artículo 149 de la Constitución, “toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público —más si se trata de modificar la propia Carta—, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes” (resalta la Corte).

— Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates —cuatro para las leyes (C.P., art. 107) y ocho para los actos legislativos (C.P., art. 375)— es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o sí se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control”.

Considera entonces la Corte, que la ausencia de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, vicia de inconstitucionalidad el artículo acusado, razón por la cual será declarado inexequible.

II. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Se refiere a los departamentos del Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada.

(2) Mediante la cual se examinó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca a un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.

(3) Sentencia 387797, M.P. Fabio Morón Díaz.

(4) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(6) La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 2 de 1995.

(7) En esta oportunidad, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2001.

(8) Con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1º, 2º y 3º del Acto Legislativo 1 de 2001.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto salvamos nuestro voto respecto del fallo adoptado en el asunto de la referencia, por las razones que exponemos a continuación:

1. La decisión de inexequibilidad adoptada por la mayoría se tomó estimando que, durante el proceso de aprobación del acto legislativo demandado, la modificación del artículo 299 de la Constitución Política contenida en el artículo 16 del acto reformatorio, en lo referente a la integración de las asambleas departamentales de las antiguas comisarías, no fue objeto de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes durante la segunda vuelta.

A esta conclusión llegó la Corte con base en la lectura del acta 58 correspondiente a la reunión de dicha plenaria llevada a cabo el día 17 de junio de 2003 (1) , acta de la cual se deduciría que el presidente no abrió a discusión la mencionada propuesta. En especial, esta conclusión la extrae la mayoría a partir de la siguiente expresión utilizada por el presidente en el momento en que la Cámara abordó el estudio de la propuesta:

“Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación”.

2. La anterior expresión leída en forma aislada pareciera dar a entender que solamente se leería la propuesta y que sin solución de continuidad se entraría a votar. Sin embargo, de un examen pormenorizado del acta en comento se desprende que, a pesar de lo que sugiere la expresión transcrita, el presidente sí concedió la palabra a quienes la solicitaron para expresar su opinión en torno de la modificación propuesta. En efecto, para manifestar su oposición intervino enseguida el representante José Luis Arcila Córdoba, y posteriormente lo hizo el ponente, Jorge Julián Silva Meche, quien defendió la iniciativa. La propuesta fue entonces sometida a votación, resultando aprobada por noventa y cuatro votos a favor y cuatro en contra. Esta actuación consta en el acta en los siguientes términos:

“Intervención del honorable representante Tonny (sic) Jozame Amar, ponente:

“ART. NUEVO.—Modifíquese el inciso primero del artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:

“ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental la cual estará integrada por siete miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamentos, por el artículo 209 de la Constitución Nacional, y en los demás departamentos por no menos de 11 ni más de 31 miembros, dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio. Hay muchas firmas, leído presidente.

Dirección de la sesión por la presidencia:

“Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la plenaria se pronuncia por favor.

Representante Arcila.

Intervención del honorable representante José Luis Arcila Córdoba:

“Gracias señor presidente, este tema no fue objeto de discusión en el interior de la Comisión Primera, luego entonces ni vino así el texto de Senado, luego entonces no cumple con las solemnidades que debe tener un acto legislativo, me parece que el tema pueden compartirlo, pero a esta hora y a estas alturas es improcedente, además de inconstitucional. Gracias señor presidente.

Dirección de la sesión por la presidencia:

“En un minuto representante Silva, usted como autor de la proposición.

Intervención del honorable Representante Jorge Julián Silva Meche:

“Gracias señor presidente, estimados colegas, este tema cumple con todos los requisitos que pide la constitución para un acto legislativo, yo le he acompañado, lo estoy acompañando hasta las 11 y media de la noche en el debate en la Comisión Primera hace ocho días, por lo tanto cumple con los requisitos.

En qué consiste el artículo estimados colegas, las antiguas comisarías en este momento, su presupuesto es de dos mil ochocientos, tres mil, cuatro mil y cinco mil millones de pesos, todos están en la Ley 550, por lo tanto queremos rebajar los diputados, de 11 a 7, solamente, eso es lo que pedimos, para las antiguas comisarías, o si no nos quebramos como departamento. Gracias presidente.

Dirección de la sesión por la presidencia:

Votamos, se abre el registro señores representantes, está bien explicado, se abre el registro.

(...).

Se va a cerrar la votación señores representantes, queda cerrada, resultado señor secretario.

El subsecretario general informa:

“94 por el SÍ y 4 por el NO. Ha sido aprobado el artículo nuevo propuesto por el doctor Julián silva y otros representantes”.

3. Del trámite descrito los suscritos obtenemos las siguientes conclusiones, disímiles de las extraídas por la mayoría: (i) aunque el presidente no abrió formalmente el debate, concedió la palabra a quienes quisieron intervenir para expresar su opinión a favor o en contra de la propuesta; (ii) en uso de esta posibilidad de intervenir, lo hicieron los representantes Arcila y Silva; (iii) de los cuatro representantes que votaron negativamente la propuesta, el interviniente Arcila representaba la cuarta parte de dicha oposición.

Ahora bien, si “debate” es la “controversia sobre una cosa entre dos o más personas” (2) , por razones lógicas hay que aceptar que existe una relación de proporcionalidad inversa entre el consenso o aceptación que recae sobre determinada propuesta legislativa, y la extensión temporal y la profundidad del debate de la misma. Dicho de otro modo: a mayor consenso, menor debate. Por razones obvias, si todos los congresistas están de acuerdo con una propuesta, la misma no será controvertida y de plano se aprobará en forma inmediata. Si son pocos los que se oponen, habrá un debate breve. Obviamente, de toda maneras se debe dar la oportunidad de intervenir, es decir la presidencia de célula legislativa debe conceder la palabra a quien la solicite. En el presente caso, la propuesta de modificar el inciso primero del artículo 299 de la Constitución fue aprobada por 94 votos afirmativos, frente a 4 negativos. Lo anterior explicaba el hecho de que el debate haya sido breve.

4. De otro lado, la expresión “Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación” también llevó a la mayoría de la Sala a considerar que había mediado un acuerdo previo y secreto entre los representantes defensores para aprobar la iniciativa sin dar lugar a la intervención de los opositores.

Al respecto los suscritos estimamos que, aunque sobre el punto no existe prueba, efectivamente esta expresión podría hacer referencia a la existencia de un acuerdo previo relativo a la manera de votar la proposición. La pregunta que surge entonces es si es posible hacer acuerdos previos al debate parlamentario, de manera que una mayoría de votantes lleguen al recinto con el compromiso de votar en determinado sentido una propuesta concreta.

A nuestro juicio, el correcto funcionamiento de una democracia exige la existencia de estos acuerdos previos, bien sea logrados dentro de un partido que acude como bancada al parlamento, bien sea como fruto de coaliciones entre grupos minoritarios. Las posiciones de partido, de bancada o de coalición favorecen la adopción de decisiones por razones ideológicas, ajenas a intereses personales, y propician lo que la ciencia política ha llamado la “gobernabilidad”, pues el diálogo entre gobierno y parlamento tiene lugar a través de los voceros de los partidos o grupos y no de manera individual con cada uno de los congresistas.

El anterior fue el propósito general del Acto Legislativo 1 de 2003, reflejado en la redacción de su artículo 2º, modificatorio del 108 superior. En esta norma se prevé que los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actúen como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Es decir, respetando acuerdos previos. La norma añade que los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas.

Ahora bien, obviamente estos acuerdos no pueden consistir en eliminar el debate parlamentario. El acuerdo puede ir orientado a votar en determinado sentido, pero no a impedir que tanto quienes apoyan la iniciativa como los opositores expresen su punto de vista y se confronten opiniones. Por lo tanto, el acuerdo previo no puede dar pie para pretermitir el debate parlamentario.

Pero eso no fue lo que sucedió en el presente caso con la modificación del artículo 299 de la Constitución, pues, como se vio, sí se dio debate, aunque breve. Constatan además los suscritos, que no aparece constancia alguna sobre reclamo por haberse impedido la intervención.

5. Finalmente es necesario referirse al hecho de que el presidente de la Cámara de Representantes, a pesar de haber otorgado la palabra a quienes quisieron intervenir, no abrió formalmente el debate. Al respecto los suscritos estimamos que aunque efectivamente esa apertura formal no se dio, lo importante es que el debate sí tuvo lugar, como arriba se demostró. La Corte debe evitar rigorismos y formalismos a la hora de revisar las actuaciones del Congreso frente al reglamento, pues la dinámica parlamentaria exige cierta flexibilidad; lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, es decir que la propuesta fuera conocida previamente (publicación) y que se haya dado la oportunidad real de intervenir exponiendo ideas, controvirtiendo la propuesta, apoyándola, etc.

Sobre el equilibrio que debe tener el juez constitucional a la hora de verificar el trámite de un proceso legislativo, la Corte ha dicho:

“... es evidente que un control rígido en extremo limitaría excesivamente la potestad configuradora del Congreso en materia legislativa pues desconocería el hecho de que aun en el constitucionalismo esa es la sede por excelencia idónea para la producción dinámica y permanente del derecho positivo. Es más, un control en extremo riguroso socavaría los fundamentos democráticos de la instancia parlamentaria. Por el contrario, un control flexible en extremo permitiría que subsistan en el ordenamiento jurídico disposiciones sustraídas a los debates parlamentarios y ajenas a la dinámica deliberativa que subyace al derecho legislado. De ese modo, un control sin rigor alguno conduciría al legislador a ejercer su función sin atenerse a los límites que le ha impuesto el constituyente.

Entonces, se trata de una tensión que debe resolverse ponderando la naturaleza de la función legislativa y el principio democrático que la alienta con la necesidad de que esa función se ejerza respetando los parámetros constitucionales referidos al proceso legislativo. Tal ponderación se acompasa bien con la vocación democrática del parlamento y con el imperativo de derivar la legitimidad de los tribunales constitucionales también del ejercicio estricto de sus competencias (3)(4) .

En este ejercicio de revisión del proceso legislativo la Corte también debe tener en cuenta las circunstancias del debate, por ejemplo que la agenda legislativa esté muy congestionada, que el proyecto sea muy extenso, que se trate de un asunto de urgencia, que se trate de asuntos previamente debatidos, etc. Estas circunstancias inciden en la mayor o menor brevedad con la que se avocan las temáticas.

En el caso presente se trató de un debate muy largo, a juzgar por la extensión del acta correspondiente a la sesión respectiva, que ocupa 90 hojas de la Gaceta del Congreso en que aparece publicada. Esto explica también que, mediando un consenso, el debate sobre la reforma del artículo 299 haya sido breve.

Por todo lo anterior, estimamos que la posición de la mayoría de la Sala evidencia un exceso de rigor, y no tiene en cuenta lo realmente acaecido en la reunión plenaria de la Cámara de Representantes durante la segunda vuelta, sino que solo se detiene en un fragmento del acta correspondiente a la misma para adoptar su decisión rigurosa y fuera de contexto.

En los términos anteriores dejamos expuestas las razones de nuestra discrepancia.

Fecha ut supra. Marco Gerardo Monroy Cabra—Álvaro Tafur Galvis.

(1) Publicada en la Gaceta del Congreso 378 del jueves 31 de julio de 2003.

(2) Así se define por la Real Academia Española, en definición que viene citada en el proyecto.

(3) El rigor del control constitucional es influenciado no solo por el proceso legislativo sino también por varios principios constitucionales como el de unidad de materia. Así, en un reciente pronunciamiento, la Corte analizó las implicaciones que el principio de unidad de materia tenía en el ámbito del control constitucional y descartó la viabilidad de un rigor extremo por su contrariedad con el principio democrático. Corte Constitucional. Sentencia 501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(4) C-950 de 2001, M.P. Jaime Córdoba.

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