Sentencia C-669 de agosto 20 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-669 de 2002 

Ref.: Expediente D-3887

Magistrado Ponente:

Álvaro Tafur Galvis

Actora: Sandra Vallejo Arcila

Acción pública de inconstitucionalidad de los artículos 227 y 228 de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., veinte de agosto del año dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial año CXXXVII Nº 44.522 del 17 de agosto de 2001.

“LEY 685 DE 2001

(Agosto 15)

Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(…).

TÍTULO SEXTO

Aspectos económicos y sociales de la minería

(…).

CAPÍTULO XXII

Aspectos económicos y tributarios

(…).

ART. 227.—La regalía. De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria. Ésta consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas.

En el caso de propietarios privados del subsuelo, éstos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 141 de 1994. El gobierno reglamentará lo pertinente a la materia.

ART. 228.—Estabilidad de las regalías. El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas, serán los vigentes a la época del contrato de concesión y se aplicarán durante toda su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias adopte la ley, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su promulgación.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales (sic) 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. La materia sujeta a examen.

Para la demandante, así como para los ciudadanos que coadyuvan la demanda, los artículos 227 y 228 de la Ley 685 de 2001 por la cual se expide el Código de Minas, violan el principio de unidad de materia (C.P., art. 158) por cuanto se refieren a asuntos que de acuerdo con la Constitución deben ser objeto de leyes especiales —contrato de concesión (C.P., art. 150, inc. final) y regalías (C.P., arts. 360 y 361)— y que en consecuencia no pueden hacer parte de dicho código.

La actora y los coadyuvantes señalan igualmente que el artículo 360 de la Constitución no hace ninguna distinción entre propiedad pública o privada del subsuelo cuando señala que la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte, por lo que consideran que la expresión “de propiedad estatal” contenida en el primer inciso del artículo 227 de la Ley 685 de 2001, vulnera dicho texto constitucional junto con los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 29, 34, 58, 287-3 y 4, 333, 334, 361 y 362 superiores.

La actora y los coadyuvantes coinciden igualmente en que el inciso tercero del mismo artículo 227, otorga un privilegio injustificado a los particulares propietarios del subsuelo que deberán pagar “como regalía” el 0.4% del producto de la explotación que hagan de un recurso natural no renovable, porcentaje ínfimo si se le compara con los porcentajes que establece el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 para el caso de las minas de propiedad del Estado. Con lo que se vulnera tanto el artículo 13 como los artículos 1º, 95-9, 332, 360 y 363 de la Constitución.

Finalmente afirman que el artículo 228 de la misma ley establece un trato igualmente privilegiado para los concesionarios de minas a los que se les mantendrán, durante toda la vigencia del contrato, las condiciones pactadas en relación con el monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas, mientras que los demás contratistas del Estado se encuentran sometidos a las normas generales de contratación establecidas en la Ley 80 de 1993 dentro de las que se establece la potestad de modificación unilateral del contrato por parte del Estado. Circunstancia que en su sentir vulnera el artículo 13 constitucional y como consecuencia de la discriminación que así se establece se vulneran además los artículos 1º, 6º, 29, 58, 95-9, 230, 263 y 333 de la Constitución.

El señor Procurador General de la Nación, basado en la jurisprudencia reiterada de la corporación, descarta la vulneración del principio de unidad de materia por las normas acusadas.

Las vista fiscal comparte la interpretación que se hace en la demanda del artículo 360 constitucional, según la cual “es la explotación del recurso natural no renovable y no la titularidad sobre el mismo” la que genera la regalía, por lo que solicita que de no poder entenderse que la definición de regalía contenida en el artículo 227 acusado se aplica a las minas de propiedad privada se declare la inexequibilidad de la expresión “de propiedad estatal”.

Así mismo solicita la declaratoria de inexequibilidad del inciso final del artículo 227, pues considera que dicho inciso fue introducido por la comisión accidental de mediación que concilió los textos de la Ley 685 de 2001 votados respectivamente por la Cámara y por el Senado, vicio en la formación de la ley que, advierte, no fue invocado por la demandante.

Finalmente el señor procurador, basado en la especificidad del contrato de concesión minera y en el principio de seguridad jurídica, descarta la violación del principio de igualdad por el artículo 228 impugnado relativo a la estabilidad de las regalías que hayan sido pactadas en dicho contrato.

Corresponde a la Corte en consecuencia determinar de antemano si las normas acusadas vulneran o no el principio de unidad de materia.

Así mismo debe la corporación establecer si la expresión “de propiedad estatal”, contenida en el artículo 227 acusado que define la regalía se ajusta o no a la Constitución.

La Corte habrá de examinar igualmente la naturaleza y el alcance de la obligación que para los propietarios privados del subsuelo señala el inciso final del artículo 227 acusado, así como si con ella se vulnera o no el principio de igualdad.

Finalmente deberá estudiar la pretendida vulneración del artículo 13 constitucional por razón de la fijación de la regla de estabilidad de las regalías en los contratos de concesión minera que establece el artículo 228 acusado.

3. Consideración preliminar. El carácter rogado de los cargos por vicios de forma.

En la medida en que el señor Procurador señala, en relación con el inciso final de artículo 227 acusado, la posible existencia de un vicio de forma que no fue planteado en la demanda (6) , la Corte recuerda el carácter rogado de dichos cargos (7) , por lo que se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre el particular.

(6) Para el señor Procurador en efecto dicho inciso fue introducido por la comisión occidental de mediación que concilió los textos de la Ley 685 de 2001 votados respectivamente por la Cámara y por el Senado. Afirmación que contrasta prima facie con el examen de los antecedentes de la ley efectuado por la Corte y del que se desprende que la vista fiscal confunde la comisión accidental designada por el presidente de la Cámara para conciliar las diferentes propuestas de modificación hechas a la ponencia para el segundo debate en esa corporación legislativa, que serviría para definir en la sesión del 13 de julio del 2001 el texto definitivo efectivamente votado por la plenaria de la corporación, con la comisión de conciliación designada precisamente para conciliar el texto finalmente votado por la plenaria de la Cámara con el texto votado inicialmente por la plenaria del Senado.

(7) En relación con el carácter rogado de los cargos por vicios de forma ver la Sentencia C-647 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil. Sobre el carácter rogado del juicio de constitucionalidad ver igualmente la Sentencia C-12 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Al respecto cabe precisar que la guarda e integridad de la Constitución Política, confiada a esta corporación en los términos estrictos del artículo 241 del mismo ordenamiento, requiere distinguir el control formal, dirigido a constatar el sometimiento del órgano legislativo a los trámites impuestos por el mismo ordenamiento para exteriorizar su voluntad de manera ordenada y armónica, del control material instituido para preservar la supremacía constitucional mediante la confrontación de contenidos, a fin de mantener en el ordenamiento sólo aquellos que la interpretan y aplican fielmente (8) .

(8) Dentro de la diversa jurisprudencia de la Corte al respecto, la misma ha encontrado como vicios de forma de una ley, aquellos que se producen en virtud de su trámite (v. gr. C-255/96) y como vicios de fondo, entre otros, los vicios de competencia (v. gr. C-1161/00) y de unidad de materia (v. gr. C-531/95).

No debe olvidarse en este sentido que, en el caso del control formal, se establece un término de caducidad de un año, pasado el cual sin que se haya presentado demanda al respecto los eventuales vicios de forma en que se hubiera incurrido por el legislador se entienden subsanados (9) .

(9) Sentencia C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, A.I.V. Jaime Araújo y Manuel José Cepeda Espinosa.

Si bien en el presente caso dicho término aún no ha vencido (10) , al no haber sido propuesto el cargo por la demandante en este proceso la Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre el particular.

(10) La Ley 685 de 2001 fue promulgada en efecto el 15 de agosto de 2001.

4. El análisis de los cargos.

4.1. El análisis del cargo por violación del principio de unidad de materia.

Frente al cargo planteado por la actora y por los coadyuvantes respecto de la posible vulneración del principio de unidad de materia por los artículos 227 y 228 acusados, la Corte recuerda que en reiterada jurisprudencia ha sostenido que este principio no es un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de forma sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso (11) .

(11) En relación con el alcance del principio de unidad de materia ver entre otras las sentencias C-006 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. C-78 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

Sobre el particular ha señalado esta corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas (12) , para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho:

(12) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

“Esta corporación en múltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha sostenido “que la razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas” (13) .

(13) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Ahora bien, es importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues, “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (14) . En consecuencia, el término “materia” debe interpretarse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley (15)(16) ”.

(14) Sentencia C-25 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(15) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(16) Sentencia C-565 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Frente al caso concreto, encuentra la Corte que los preceptos acusados en nada contravienen el principio de unidad de materia, toda vez que existe una clara relación teleológica y sistemática entre el objeto de la ley y los artículos 227 y 228 bajo examen.

Basta en efecto recordar el contenido de los tres primeros artículos de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, relativos a los objetivos y el ámbito material de dicho código, así como al principio de “regulación completa” que en él se establece para corroborar esta afirmación.

El texto de esos artículos es del siguiente tenor:

“ART. 1º—Objetivos. El presente código tiene como objetivos de interés público fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país.

ART. 2º—Ámbito material del código. El presente código regula las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de éstos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se regirán por las disposiciones especiales sobre la materia.

ART. 3º—Regulación completa. Las reglas y principios consagrados en este código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente. En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas.

PAR.—En todo caso, las autoridades administrativas a las que hace referencia este código no podrán dejar de resolver, por deficiencias en la ley, los asuntos que se les propongan en el ámbito de su competencia. En este caso, acudirán a las normas de integración del derecho y, en su defecto, a la Constitución Política.

Así las cosas, no cabe duda que las materias a que se refieren los artículos acusados guardan unidad temática con el objeto de la ley.

En efecto, dado que la Ley 685 de 2001 tiene como objeto la regulación de las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de éstos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada y que los artículos 227 y 228 acusados se ocupan de fijar las reglas generales concernientes a las regalías que se causan por la explotación de los recursos mineros, así como a la situación particular de los propietarios privados del subsuelo, es claro que el contenido de dichos artículos se enmarca dentro de los objetivos fijados en la norma y son instrumentos para su desarrollo.

Conviene señalar además que los artículos 227 y 228 bajo examen se ubican dentro del capítulo XXII de la ley sobre “aspectos económicos y tributarios (17) , y que las modificaciones que fueron introducidas en el debate parlamentario a los textos inicialmente propuestos por el gobierno mantuvieron la unidad temática con el objeto de la ley y con la del capítulo a que se ha hecho referencia (18) .

(17) Capítulo que tomó esa denominación desde la ponencia para primer debate en el Senado de la República, en donde se sustituyó la expresión “aspectos económicos” que figuraba inicialmente en el proyecto. Ver Gaceta del Congreso 113, viernes 14 de abril de 2000, página 15 y Gaceta del Congreso 216, viernes 16 de junio de 2000 página 216.

(18) Con excepción del último inciso del artículo 227, que en todo caso mantiene la unidad temática del capítulo sobre “aspectos económicos y tributarios”, el texto de los artículos acusados finalmente aprobado es muy simular al propuesto inicialmente por el gobierno. El artículo 236 del proyecto inicial señalaba “de conformidad con el artículo 360 de la Constitución Política, toda explotación de minerales de propiedad estatal, genera una regalía como contraprestación obligatoria. Ésta consiste en un porcentaje fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas”. Dicho texto fue la base del artículo 227 acusado. Por su parte el artículo 237 del proyecto inicial señalaba: “El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas serán los vigentes a la época del contrato de concesión y se aplicará durante toda su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias adopten la ley o el Ministerio de Minas y Energía, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su promulgación”. Texto que sería la base del artículo 228 acusado.

En relación con la afirmación de la demandante y de quienes coadyuvan la demanda en el sentido que las disposiciones aludidas se refieren a temas reservados por el constituyente a leyes especiales, la Corte recuerda que la competencia asignada al legislador en un determinado tema no se agota con la expedición de una sola ley y que del artículo 150 in fine y de los artículos 360 y 361 que éstos invocan solamente se desprende la asignación de competencia al legislador en los temas a que ellos se refieren.

Con base en las anteriores consideraciones la Corte concluye que en el presente caso no se viola el principio de unidad de materia, por lo que no puede prosperar el cargo planteado en este sentido y así se señalará en la parte resolutiva de la sentencia.

4.2. El análisis de constitucionalidad del artículo 227 de la Ley 685 de 2001.

El artículo 360 de la Constitución señala que la ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. Así mismo establece que la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte (19) .

(19) “ART. 360.—La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.

La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalías, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”.

Para la demandante dicho texto constitucional no hace ninguna diferencia entre propiedad pública o privada del subsuelo para que se causen a favor del Estado las regalías a que alude la norma, por lo que en su concepto la expresión “de propiedad estatal” (20) contenida en el primer inciso del artículo 227 acusado (21) , desconoce dicho texto superior. Precisa la actora además que si bien el artículo 332 de la Constitución protege el “excepcional derecho de los particulares a la propiedad del subsuelo”, ello no implica una excepción al pago de regalías a que se ha hecho referencia.

(20) Expresión que advierte se encuentra igualmente consagrada en el artículo 13 de la Ley 141 de 1994.

(21) ART. 227.—La regalía. De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria. Ésta consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido o al borde en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas (…).

En el mismo sentido se manifiesta el señor Procurador General para quien “es la explotación del recurso natural no renovable y no la titularidad sobre el mismo” la que genera la regalía, por lo que solicita que de no poder entenderse que la definición de regalía contenida en el artículo 227 acusado se aplica a las minas de propiedad privada se declare la inexequibilidad de la expresión “de propiedad estatal”.

La demandante afirma además que el segundo inciso del texto acusado vulnera el principio de igualdad en cuanto exige a los propietarios privados del subsuelo por concepto de regalías el pago de un porcentaje que resulta ínfimo si se le compara con el que se paga en el caso en el que los recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado.

4.2.1. El mandato contenido en el artículo 360 constitucional y su entendimiento frente al régimen excepcional de propiedad privada del subsuelo. Revisión de la jurisprudencia.

Al respecto la Corte recuerda que frente al artículo 360 constitucional la corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en repetidas ocasiones, en las que se ha referido, entre otros temas, al concepto de regalías sobre los bienes de propiedad del Estado (22) , la amplia potestad del legislador para fijar su monto (23) , la titularidad del Estado sobre dichas regalías (24) , el carácter de beneficiarias que tienen las entidades territoriales (25) , su obligatoriedad y universalidad (26) , la competencia del legislador para fijar su destinación (27) , y el carácter no tributario de la mismas (28) . Así mismo, cabe recordar que la jurisprudencia en el caso de los propietarios privados del subsuelo ha afirmado la posibilidad de establecer el pago de impuestos por la explotación de los recursos naturales no renovables que les pertenezcan (29) .

(22) Ver entre otras las sentencias C-75 de 1993, C-221 de 1997 y C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(23) Ver Sentencia C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(24) Ver al respecto las sentencias T-141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-567 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(25) Ver las sentencias C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(26) Ver las sentencias C-691 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-128 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.

(27) C-567 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, C-207 de 2000 y C-845 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(28) Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(29) Ver Sentencia C-221 de 1997 y C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, así como S.V. de los magistrados Alejandro Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-65 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.

Ahora bien, la Corte constata que efectivamente el artículo 360 superior no hace distinción alguna en relación con la propiedad de los recursos naturales no renovables a que alude y que de su texto se desprende que la explotación de todo recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.

Igualmente de acuerdo con el artículo 332 superior, el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.

La regla general en consecuencia es que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables.

Empero esta reserva en favor del Estado se configura sin perjuicio de la propiedad privada minera que reconoce el ordenamiento jurídico (C.P., arts. 332 y 58).

Así ha señalado la Corte que:

“La propiedad inmueble se desmembra en propiedad superficiaria y en subsuelo; al Estado pertenece este último, así como los recursos no renovables, se encuentren en la superficie o en el subsuelo. Se consagra a favor del Estado una reserva expresa sobre los recursos no renovables, dominio público este que se configura sin perjuicio de la propiedad privada minera constituida en virtud de derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes preexistentes” (30) .

(30) Sentencia C-6 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Es decir que el mandato contenido en el artículo 360 constitucional debe concordarse necesariamente con el del artículo 332 que sustenta la vigencia en este campo de un régimen excepcional de propiedad privada del subsuelo basado en la existencia de derechos adquiridos y perfeccionados conforme a leyes preexistentes (31) .

(31) En el ordenamiento jurídico colombiano se establece en efecto un régimen especial —excepcional—, de propiedad particular sobre el subsuelo (C.P., art. 332), régimen que en materia minera condiciona a precisas exigencias legales la continuidad del derecho de dominio.

Ahora bien, para la Corte es claro que el reconocimiento de dicha propiedad privada no enerva las potestades estatales de regular la explotación de esos recursos y de exigir el pago de regalías por dicha explotación. No obstante las condiciones en que el legislador podrá establecer dicho pago no serán necesariamente las mismas que se establecen de manera general, pues habrá de considerarse que en este caso por excepción, el Estado no es el propietario del subsuelo ni de los recursos no renovables sobre cuya explotación recae la regalía.

En ese orden de ideas cabe precisar que en este caso no se trata de exigir el pago de una regalía como contraprestación obligatoria que corresponde al Estado como propietario del recurso natural no renovable, sino que dicha regalía se exige en los términos del artículo 360 constitucional por el hecho de la explotación misma del recurso no renovable, en consonancia con la función social de la propiedad a la que es inherente una función ecológica (C.P., art. 58), la cual, en el caso de los recursos mineros de propiedad privada tiene una particular relevancia (32) .

(32) Cabe recordar al respecto lo que señaló la Sentencia C-006 de 1993 “en relación con el componente privado de la propiedad minera, históricamente se registra la presencia de una función social, reiteradamente afirmada por los diferentes estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe II en el siglo XVI hasta la fecha, y que se concreta en que la exigencia de que el beneficiario de la mina, so pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la función social de la propiedad minera se consagró en la Ley 38 de 1887. Retomando la misma veta histórica, que hace del derecho minero precursor, entre todos, de la función social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza minera, la Ley 20 de 1969, en su artículo 3º dispuso lo siguiente: “Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuera mayor ocaso fortuito, a) si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas; y b) si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año”. (…).

El Código de Minas (D.L. 2655/88) conserva el mecanismo de la extinción de derechos de los particulares sobre el suelo, el subsuelo minero o sobre las minas, en relación con los derechos con los particulares que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1969, si suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal como se previó en la literal b) de dicho artículo. El artículo 7º del comentado código, de otra parte, declara de utilidad pública y de interés social la industria minera en sus diferentes ramas, a fin de que el Ministerio de Minas y Energía, a solicitud de la parte legitimante interesada, pueda decretar las expropiaciones de bienes y derechos necesarios para su ejercicio o su eficiente desarrollo.

La obligación que recae sobre el titular del derecho minero de explotar ininterrumpidamente la mina, al punto que su suspensión, sin justa causa, por más de un año, extingue su derecho, no se concilia con la discrecionalidad que el derecho civil clásico reservaba al propietario, y traduce un marco jurídico penetrado profundamente por las exigencias sociales históricamente presentes y positivamente recogidas por el legislador”. Sentencia C-006 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En el mismo sentido cabe recordar el contenido del artículo 29 de la Ley 685 de 2001 que señala “ART. 29.—Extinción de derechos. Los derechos de propiedad de los particulares sobre y el suelo y subsuelo mineros o sobre las minas que hubieren sido reconocidos y conservados en los términos, condiciones y modalidades establecidas en la Ley 20 de 1969, el Decreto 2655 de 1988 y la Ley 97 de 1993, se considerarán extinguidos si los interesados suspenden la exploración o explotación por más de doce (12) meses continuos, sin causa justificada constitutiva de caso fortuito o fuerza mayor. La demostración de dicha causa deberá ser presentada por el interesado a requerimiento de la autoridad minera, en cualquier tiempo y en el plazo que ésta le señale.

En todo caso la providencia que declare la extinción será motivada y contra ella procederá el recurso de reposición.

No debe olvidarse que el derecho de propiedad que la Constitución garantiza no es absoluto sino que está limitado y condicionado en su ejercicio por la realización de los objetivos sociales y subordinado a ello (33) y que las condiciones mismas de la explotación de los recursos no renovables ocasionan consecuencias de orden ambiental y social, incluida la extinción misma del recurso, en el territorio donde se despliega la labor extractiva que deben ser compensadas por los particulares que explotan dichos recursos (34) .

(33) Sentencia C-216 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(34) Sentencia T-141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Así las cosas es al legislador, en el marco de la potestad de configuración que le atribuye el artículo 360 superior y de la política de incentivos a la explotación que eventualmente el mismo legislador establezca, a quien corresponde determinar el monto de dichas regalías de acuerdo con criterios objetivos tales como las condiciones de explotación de los mismos, los costos en que el propietario de los recursos incurre, el deterioro ambiental que dicha explotación genere, el impacto social que la misma produzca, o la carga tributaria que sobre la misma explotación exista, entre otras consideraciones.

Sobre este último aspecto, si bien en las sentencias C-221 de 1997 y C-987 de 1999 se señaló la imposibilidad de que coexistieran impuesto y regalía y que en ellas se dijo que “la explotación de las minas de propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento jurídico (C.P., art. 332), no implica obligatoriamente una regalía a favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias (35) , la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para precisar, de una parte, que lo que genera la regalía es la explotación misma de recurso y no la propiedad sobre el mismo, y de otra que regalía y tributos bien pueden coexistir en este campo, toda vez que la Constitución no impone la incompatibilidad a que aluden esas decisiones, por lo que será al legislador, en el marco de su potestad de configuración y en consideración a la política que más convenga en su entender a los intereses del Estado a quien corresponderá establecer o no junto con la regalía, que siempre deberá cobrarse, cargas tributarias sobre la misma explotación.

(35) Ver sentencias C-221 de 1997 y C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, así como S.V. de los magistrados Alejandro Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-65 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.

1.2.2. El examen de los apartes acusados del artículo 227 de la Ley 685 de 2001.

A partir de las consideraciones que vienen de hacerse para la Corte resulta claro que lo que hace el artículo acusado es precisamente recoger la interpretación a que se ha hecho referencia sobre el alcance de los artículos 332 y 360 constitucionales.

En este sentido en su primer inciso se refiere a las regalías que como contraprestación obligatoria exige el Estado por la explotación de los recursos naturales no renovables que son de su propiedad, mientras que en el segundo inciso se refiere al pago que deben hacer los propietarios privados del subsuelo como compensación para la sociedad por el hecho mismo de la explotación de los recursos naturales no renovables.

Es por ello que la expresión “de propiedad estatal” contenida en el primer inciso del artículo 227 de la Ley 685 de 2001 no puede entenderse como componente de una definición que impida el cobro de regalías a los propietarios privados del subsuelo. El artículo sub examine simplemente diferencia el caso de la propiedad estatal del de la propiedad privada del subsuelo, pero afirma claramente la obligación de pagar en uno y otro caso regalías al Estado por concepto de la explotación de los recursos naturales no renovables, en perfecta armonía con el artículo 360 constitucional.

Ahora bien, siendo la determinación del monto de las regalías una competencia atribuida al legislador, de la que no pueden predicarse las limitaciones que señala en materia de determinación de los tributos el artículo 338 superior, pues como lo ha señalado la jurisprudencia la naturaleza jurídica de las regalías no es tributaria (36) , el legislador bien puede remitir a la reglamentación del gobierno en este campo.

(36) Sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Es por ello que en el presente caso el legislador, sin contrariar la Constitución, pudo señalar en el segundo inciso del artículo 227 sub examine que sería al gobierno a quien correspondería reglamentar la materia a que dicho inciso se refiere, es decir, el monto, recaudo y distribución de las regalías que debe pagar los propietarios privados del subsuelo por la explotación de los recursos naturales no renovables.

Ahora bien, la Corte constata que el legislador solamente estableció un tope mínimo de pago por concepto de regalías para este tipo de recursos equivalente al 0.4% del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina pagadero en dinero o en especie.

Estando claro que la Constitución obliga al cobro de regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad privada que dejan de existir para la sociedad, dicho cobro no puede reducirse en todos los casos a dicho porcentaje mínimo, como por lo demás lo entendió el gobierno cuando expidió los decretos 2353 de 2001 y 136 de 2002 (37) , pues ello implicaría no sólo el cobro de un monto ostensiblemente menor por concepto de regalías que el que se cobra en el caso de la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad estatal, sino que se desconocería el fundamento mismo del cobro de regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables.

(37) Decretos en los que establece por el gobierno que el porcentaje será del 0.4% sobre la producción obtenida al borde o boca de la mina.

No debe olvidarse en efecto que en este supuesto se está frente al cobro de una regalía a favor del Estado que debe compensar para la sociedad los efectos de la explotación de los recursos naturales no renovables, compensación que puede no ser uniforme, pues dependerá de las condiciones misma de explotación de cada recurso el que se generen en mayor o menor medida efectos ambientales y sociales que deban ser compensados.

Será al gobierno, dentro del marco legal, a quien corresponderá establecer para cada tipo de recurso el monto de las regalías que paguen los propietarios privados por este concepto, tomando como referentes el porcentaje mínimo de 0.4% a que alude la norma y necesariamente como porcentaje máximo los previstos por la ley en materia de regalías que se pagan en relación con los recursos de propiedad del Estado para cada especie de recursos.

La reglamentación que la norma deja en manos del gobierno deberá obedecer, no sobra reiterar, a criterios objetivos y a parámetros razonables y proporcionales, dentro de los que se destacan necesariamente los costos ambientales y el beneficio social que genere la explotación de cada uno de esos recursos.

Así las cosas la Corte condicionará la constitucionalidad del segundo inciso del artículo 227 sub examine en el sentido de que los propietarios privados del subsuelo pagarán por concepto de regalía no menos del 0.4% del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, y hasta el máximo previsto por la ley en materia de regalías que se pagan en relación con los recursos de propiedad del Estado para cada especie de recursos.

4.3. El análisis de cargo formulado contra el artículo 228 por la posible vulneración del principio de igualdad.

Frente al cargo planteado de vulneración del principio de igualdad (38) , por el artículo 228 de la Ley 685 de 2001 que determina la estabilidad de las regalías en los contratos de concesión minera (39) , la Corte constata que el artículo acusado establece en este caso tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que responde a los criterios fijados por esta corporación para justificar la diferenciación que el legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima.

(38) Cargo del que la actora deriva además la vulneración de los artículos 1º, 6º, 29, 58, 95 numeral 9º, 230 y 363 de la Constitución.

(39) ART. 228.—Estabilidad de las regalías. El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas, serán los vigentes a la época de contrato de concesión y se aplicará durante toda su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias adopten la ley, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su promulgación.

En efecto, como ha dicho esta corporación en forma reiterada:

“En la realización del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima” (40) .

(40) Sentencia C-654 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Ahora bien, en el juicio de igualdad propuesto (41) , lo primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación utilizado por la actora resulta inapropiado, pues no es posible establecer una equivalencia entre el contrato de concesión minera y los demás contratos de concesión suscritos entre la administración y los particulares.

(41) En relación con la aplicación del test de igualdad ver entre otras sentencias C-530 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-412 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-586 de 2001 y C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de voto del M.P. Jaime Araújo Rentería.

Como lo recuerda el señor Procurador en su intervención, el contrato de concesión minera ostenta en el ordenamiento jurídico colombiano un tratamiento especial derivado de la particularidad de su objeto (42) , por lo que en las recientes normas que se han ocupado del régimen de minas se señala expresamente que los contratos de concesión minera se rigen integralmente por dichas normas especiales y no por las normas generales de contratación.

(42) Sobre la especificidad del derecho de minas y de las reglas que rigen la concesión de minas ver Álvaro Ortiz Monsalve, Derecho de Minas, Temis, 1992 páginas 30 y siguientes.

Así se desprende del examen del Decreto 805 de 1947 (43) , reglamentario de la Ley 85 de 1947, del Decreto 1275 de 1970 (44) , expedido en desarrollo de la Ley 20 de 1969, del Decreto 2655 de 1988 (45) , como de la misma Ley 685 de 2001 (46) .

(43) Fija el régimen de las concesiones de minas de reserva nacional.

(44) Dicho decreto regulaba integralmente el contrato de concesión de minas que establecía tanto las formalidades tanto para la celebración del contrato de concesión, como las etapas del mismo, la obligación de prestar caución, las facultades administrativas del Ministerio de Minas y Energía, las condiciones para decretar la caducidad y sus efectos, la reversión a favor de la Nación las medidas conservativas, entre otros temas.

(45) ART. 61.—Naturaleza de los contratos de concesión. Los contratos mineros de concesión son administrativos y se regulan integralmente por las normas señaladas en este código. De los procesos que se susciten sobre los mismos, conocerá el Consejo de Estado, en única instancia, de acuerdo con el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Estos contratos son distintos de los de concesión de obra pública o servicio público.

(46) Artículos 45, 46 y 51 y 53 de la Ley 685 de 2001.

ART. 53.—Leyes de contratación estatal. Las disposiciones generales sobre contratos estatales y las relativas a procedimientos precontractuales, no serán aplicables a la formulación y trámite de las propuestas de concesión minera, ni a la suscripción, perfeccionamiento, validez, ejecución y terminación de ésta, salvo las referentes a la capacidad legal a que se refiere el artículo 17 del presente código. En todas estas materias se estará a las disposiciones de este código y a las de otros cuerpos de normas a las que el mismo haga remisión directa y expresa.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el constituyente dejó en manos del legislador la tarea de determinar el régimen de explotación de los recursos naturales no renovables (C.P., art. 360) de la misma manera que le atribuyó la competencia para establecer el régimen de contratación (C.P., art. 150, in fine), es decir que en este campo la constitución le confiere al Congreso un amplio margen de configuración legislativa.

Esta circunstancia, como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia lleva a la Corte a considerar que dentro de la evaluación que le corresponde efectuar frente a la posible vulneración del derecho de igualdad deberá verificar simplemente si el trato diferenciado a que se refiere la actora resulta adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política, y si la medida adoptada no es manifiestamente innecesaria (47) .

(47) Ver Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

No sobra recordar al respecto que para este tipo de casos la Corte ha señalado que:

“Cuando se trata de materias cuya regulación se encuentra plenamente librada al principio democrático (C.P., art. 150), esta corporación ha considerado que (…) sólo debe verificarse que el trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política (48) . Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular (fundamento 6)” (49) .

(48) Véanse las sentencias SC-556 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía); SC-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); y SC-445 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(49) Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Sobre este punto el análisis sistemático de la Ley 685 de 2001 pone en evidencia que la voluntad del legislador ha sido la de establecer un marco jurídico completo y estable para el contrato de concesión minera que permita el pleno desarrollo del sector, así como el de estimular la inversión nacional y extranjera en este campo (50) . Así mismo la Corte constata que concretamente en materia de regalías la norma bajo examen busca afirmar el principio según el cual el contrato es ley para las partes.

(50) En este sentido en la exposición de motivos del proyecto sometido a consideración del Congreso por el Gobierno Nacional se señala lo siguiente: “Las relaciones jurídicas que se regulan en el Código de Minas (art. 2º), por referirse a las que surjan entre el Estado, dueño de los recursos y los particulares, como agentes económicos beneficiarios de aquellos y además, de las que dentro de este escenario, surgen entre los particulares, no pueden ser sino completas, en el sentido de regularse en forma omnicomprensiva por una parte, y excluyente por otra (artículo 2º—Campo de aplicación. Este código regula las relaciones entre los diversos organismos y entidades estatales, las de los particulares entre sí con aquellos, en lo referente a la prospección, exploración, explotación, beneficio, fundición, transformación, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales no renovables que se encuentren en el suelo o en el subsuelo, de propiedad privada. Se exceptúan los hidrocarburos en estado líquido o gaseoso, que se regulan por las normas especiales sobre la materia). Este enfoque significa que el Código de Minas, en la casi totalidad de sus ordenamientos, debe contener mandatos o previsiones que, concordados y concatenados, ofrezcan para su aplicación, proposiciones jurídicas completas que no den margen a ser complementadas, en lo esencial, por normas de otros estatutos legales o por regulaciones de inferior de jerarquía (en Chile las concesiones mineras se rigen en general por las mismas leyes civiles que los demás bienes inmuebles salvo en cuanto en estas leyes contraríen las disposiciones de la legislación minera). Este concepto es lo que justifica que el proyecto no sólo tenga los mandatos sustantivos sobre las materias legisladas, sino las necesarias para dar fijeza y firmeza a las reglas de procedimiento necesarias para la efectividad de aquellas. Este principio, expresamente consagrado en el artículo 84 de la Constitución (cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio), es una preciosa garantía de la claridad y estabilidad del sistema jurídico colombiano en todos los órdenes la normatividad constitucional citada, ordenada en forma perentoria, que cuando un derecho o actividad hayan sido reglamentados de manera general “las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. Este principio, referido en este caso, a nuestro sistema legal minero queda ratificado en el proyecto. Gaceta del Congreso 113 del viernes 14 de abril de 2000 página 23.

Para la Corte, estos objetivos que resultan plenamente compatibles con la Carta (C.P., arts. 84, 333, 334), encuentran en la norma acusada un instrumento para ser efectivamente realizados en cuanto la estabilidad de las condiciones establecidas en el contrato en relación con el monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas ofrecen al concesionario las suficientes garantías para hacer las inversiones necesarias para la explotación del recurso, al tiempo que le aseguran que el equilibrio financiero con base en el cual se desarrolla la explotación se mantendrá durante toda su vigencia.

Ello no significa que el Estado en este caso esté renunciando a sus prerrogativas o que se estén dejando desprotegidos los intereses públicos. Basta recordar que como lo señala el artículo 49 de la Ley 685 de 2001 el contrato de concesión es un contrato de adhesión, en el que es el Estado el que fija las condiciones y en el que podrá en todo caso decretar la caducidad (51) .

(51) ART. 49.—Contrato de adhesión. La concesión minera es un contrato de adhesión en cuanto que, para celebrarse, no da lugar a prenegociar sus términos, condiciones y modalidades, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 31, 248 y 355 del presente código.

ART. 51.—Cláusulas exorbitantes. El contrato de concesión minera, con excepción de lo previsto sobre la declaración de su caducidad, no podrá ser modificado, terminado o interpretado unilateralmente por parte de la entidad pública concedente. Para cualesquiera de estas actuaciones se deberá recurrir al juez competente o al empleo de árbitros o peritos.

Así las cosas, la Corte no encuentra que asista razón al demandante en relación con la violación por la norma del principio de igualdad.

Ahora bien, en la medida en que la actora y quienes coadyuvan la demanda derivan las demás acusaciones que hacen contra la norma acusada del trato desigual que en su opinión se generaría de la imposibilidad de aplicar en el presente caso el ius variandi contractual, y que como se ha visto la norma por este aspecto no vulnera el artículo 13 constitucional, la Corte se abstendrá de referirse a los demás argumentos que fueron planteados al respecto, cuyo fundamento suponía la existencia de dicha vulneración.

En consecuencia, y en la medida en que la Corte ha limitado en este sentido el estudio de constitucionalidad, declarará la exequibilidad del artículo 228 de la Ley 585 de 2001 solamente por los cargos analizados en la presente sentencia.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el primer inciso del artículo 227 de la Ley 685 de 2001.

2. Declarar EXEQUIBLE el inciso final del artículo 227 de la Ley 685 de 2001, bajo el entendido que tratándose de propietarios privados del subsuelo pagarán no menos del 0.4% y hasta el máximo previsto por la ley en materia de regalías para cada especie de recursos.

3. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 228 de la Ley 685 de 2001.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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