Sentencia C-670 de octubre 28 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente RE-210

Magistrada Ponente:

Dra. Maria Victoria Calle Correa

Revisión de constitucionalidad del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional”.

Bogotá, D.C., veintiocho de octubre de dos mil quince.

EXTRACTOS: «2. Texto del decreto objeto de revisión.

A continuación se transcribe el texto del Decreto 1770 de 2015, conforme a la copia auténtica que del mismo fue remitida a la Corte por la secretaria jurídica de la Presidencia de la República:

“DECRETO 1770 DE 2015

7 de septiembre de 2015

Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional.

El Presidente de la República de Colombia

en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 137 de 1994, y

CONSIDERANDO:

Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta (30) días, que sumados no podrán exceder noventa (90) días en el año calendario.

Que la declaración del estado de emergencia autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

1. Presupuesto fáctico.

Que mediante Decreto 1950 del 21 de agosto de 2015, el gobierno venezolano declaró el estado de excepción de los municipios de Bolívar, Pedro María Ureña, Junín, Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael Urdaneta del estado Táchira, limítrofes con el departamento de Norte de Santander.

Que entre las razones para declarar el estado de excepción el gobierno venezolano invocó la amenaza a los derechos de los habitantes de la República por la presencia de circunstancias delictivas y violentas vinculadas con el ‘paramilitarismo, el narcotráfico y el contrabando de extracción, organizado a diversas escalas, entre otras conductas delictivas análogas’.

Que en virtud de la declaratoria del estado de excepción, el Decreto 1950 de 2015 autorizó, entre otras medidas, ‘1. La inspección y revisión por parte de los organismos públicos competentes del lugar de habitación, estadía o reunión de las personas naturales, domicilio de personas jurídicas, establecimientos comerciales, o recintos privados abiertos o no al público, siempre que se lleven a cabo actividades económicas, financieras o comerciales de cualquier índole, formales o informales, con el fin de ejecutar registros para determinar o investigar la perpetración de delitos o de graves ilícitos administrativos contra las personas, su vida, integridad, libertad o patrimonio, así como los delitos o ilicitudes relacionados con la afección de la paz, el orden público y seguridad de la Nación, la fe pública, el orden socioeconómico, la identidad y orden migratorio y delitos conexos, podrá realizarse sin necesidad de orden judicial previa’.

Que en la misma línea, el Decreto 1950 de 2015 autorizó requisas personales, restricciones al tránsito de bienes y personas, el traslado de bienes y pertenencias en el país, así como el establecimiento de restricciones a la disposición, traslado, comercialización, distribución, almacenamiento o producción de bienes esenciales o de primera necesidad, ‘o regulaciones para su racionamiento así como restringir o prohibir temporalmente el ejercicio de determinadas actividades comerciales’.

Que en virtud del artículo 16 del Decreto 1950 de 2015, el mismo ‘tendrá una duración de sesenta (60) días, contados a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, prorrogables por sesenta (60) días más de acuerdo al procedimiento constitucional’.

Que mediante Decreto 1969 del 1º de septiembre de 2015, el gobierno venezolano amplió el estado de excepción a los municipios de Lobatera, García de Hevia, Ayacucho y Panamericano, también del Estado de Táchira.

Que, adicionalmente, el gobierno venezolano dispuso desde el 19 de agosto el cierre de la frontera, en el puente Simón Bolívar, que comunica los municipios de Cúcuta y San Antonio del Táchira, en Venezuela, frontera que permanece cerrada hasta la fecha de expedición de este decreto, situación que podría extenderse indefinidamente.

– Deportaciones, repatriaciones, retornos y expulsiones.

Que como consecuencia de las medidas adoptadas por el gobierno venezolano en desarrollo del estado de excepción, miles de colombianos han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a Colombia.

Que aunque es un hecho notorio que la migración forzada de connacionales ha generado una crisis inminente de tipo humanitario, económico y social, pues así lo han reportado gráfica y profusamente los medios de comunicación y ha sido denunciado por autoridades nacionales, internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas competentes han descrito con detalle la magnitud de los hechos.

Que según datos de Migración Colombia, entre el 21 de agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir en los últimos 17 días, el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas(1) que ingresaron al país por los puestos de control migratorio en la frontera con Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que ingresaron de la misma manera, durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2015 al 20 de agosto de este año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas que fueron sujeto de las mismas medidas durante todo el año 2014 (Dinámica migratoria en la frontera con Venezuela – informe estadístico de seguimiento 158 del 3 de septiembre de 2015, informe estadístico ejecutivo coyuntura al 6 de septiembre, 7 de septiembre de 2015).

Que además la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra 10.780 personas provenientes del territorio venezolano que han retornado al país desde que se desató la crisis. En efecto, tal como lo manifestó el señor Presidente de la República en el Consejo de Ministros del 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, una parte considerable de la migración se ha dado por miedo a las medidas represivas (destrucción de casas, deportaciones) que las autoridades venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta información ha sido confirmada por inspectores internacionales como el coordinador residente y humanitario de las Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild, en entrevista que dio el 31 de agosto de 2015 a la emisora de radio La W.

Que en el mismo informe de la UNGRD se tienen datos totales de que a la fecha serían al menos 13.138 personas perjudicadas con la emergencia en la frontera.

Que, por su parte, según el informe de situación 2 del 1º de septiembre de 2015 de la oficina para la coordinación de asuntos humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en ‘el marco del estado de excepción constitucional declarado por el gobierno de Venezuela desde el 21 de agosto en diez municipios del estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de edad (al 30 de agosto, 07:00 hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos casos de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que retornan a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo a 9.826, según cálculos del PMU al 30 de agosto’(2).

Que según dicha publicación, a ’31 de agosto, 3.109 personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario, de las cuales 2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332 personas se encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o evacuación y 438 han sido albergadas en hoteles’(3).

Que de acuerdo con dicho documento entre ‘los deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al menos 102 casos de personas sujeto de protección internacional’(4).

Que, además, según comunicado de prensa del 28 de agosto de 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de ‘acuerdo a información de público conocimiento, las personas deportadas se encontrarían en situación migratoria irregular en Venezuela. Esta información a su vez indica que las autoridades venezolanas habrían realizado redadas y operativos de control migratorio en barrios y lugares principalmente habitados por personas colombianas. En el marco de estos operativos, las autoridades venezolanas estarían desalojando forzosamente a las personas colombianas de sus casas, reportándose abusos y el uso excesivo de la fuerza por parte de las autoridades, para luego proceder a deportar a las personas colombianas de forma arbitraria y colectiva. La forma en que se están llevando a cabo los operativos habría impedido que muchas de las personas pudiesen llevar consigo sus documentos y otros de sus bienes’(5).

Que de acuerdo con el mismo comunicado, la ‘CIDH a su vez ha recibido información indicando que muchas de las personas deportadas han sido separadas de sus familias. En algunos casos, personas adultas habrían sido deportadas sin sus hijos, así como otros familiares a Colombia. A través de videos publicados en medios de comunicación, la comisión ha tomado conocimiento de que las autoridades venezolanas han procedido a marcar con la letra ‘D’ las casas de personas colombianas en el barrio La Invasión, para luego proceder a demolerlas tras haber desalojado y deportado arbitrariamente a las personas que habitaban en las mismas’.

Que según indica la CIDH en el documento, ‘el Comisionado Felipe González, relator sobre los derechos de los migrantes de la CIDH, manifestó que... “La información de la que disponemos indica que estas deportaciones se estarían realizando de forma arbitraria, sin que se respetasen garantías de debido proceso migratorio, el principio de la unidad familiar, el interés superior del niño, el derecho a la integridad personal, ni el derecho a la propiedad de estas personas. La forma en la que se están llevando a cabo estas deportaciones indica que a estas personas se les están violando múltiples derechos humanos y que están siendo expulsadas de forma colectiva, algo que es completamente contrario al derecho internacional. Desde la comisión también nos preocupa que entre las personas deportadas se encuentran refugiados y otras personas que requieren protección internacional, sobre las cuales el Estado venezolano tiene un deber de respetar el principio de no devolución” ’(6).

Que según lo informó la canciller colombiana, María Ángela Holguín, en el Consejo Extraordinario de Ministros que se celebró el 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, a esa fecha ya se habían reportado los primeros casos de personas deportadas desde Caracas por la frontera venezolana con Arauca; al tiempo que el Ministerio del Interior tiene datos de deportaciones en otros puntos fronterizos sin cierre, lo que indica que las deportaciones se han venido ampliando a distintos puntos fronterizos con el país vecino.

2. Presupuestos valorativo y de necesidad.

Que las cifras de deportaciones masivas, repatriaciones y expulsiones ordenadas por las autoridades venezolanas, además de las personas que voluntariamente han regresado al país por temor a las medidas de las autoridades venezolanas, que a la fecha ascienden al menos a 13.138 personas, según el último informe de la UNGRD, han generado una grave e inminente crisis humanitaria, social y económica en gran parte de los municipios colombianos de la frontera con Venezuela, que no puede conjurarse con los mecanismos ordinarios a disposición de las autoridades competentes.

Que en ejercicio de sus propias facultades constitucionales y legales, las autoridades locales y nacionales han desplegado las competencias requeridas para superar la crisis humanitaria generada por la migración masiva de colombianos al territorio nacional.

Que entre las medidas locales ordinarias que se han dictado para conjurar la crisis están la declaratoria de calamidad pública en los municipios de Puerto Santander, Villa del Rosario, y Cúcuta, Norte de Santander, mediante los decretos 60 del 29 de agosto de 2015, 157 del 24 de agosto de 2015 y 849 del 24 de agosto de 2015, respectivamente, no obstante lo cual, tal como lo han reconocido las mismas autoridades territoriales, la emergencia ha superado la capacidad institucional del municipio.

Que por su parte, el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social —DPS— ha adoptado medidas para mitigar la afectación de los derechos fundamentales de las personas afectadas.

Que, en efecto, como respuesta a la situación que se presenta en la frontera Colombo-Venezolana, el Gobierno Nacional a través de las entidades que integran el sector de la inclusión social y la reconciliación adelantó acciones de caracterización de la población deportada con el propósito de proceder a cualificar y complementar la información de las familias afectadas; inclusión en el registro único de víctimas de aquellas personas que, además de la condición de afectados derivada de la situación de la frontera, fueron identificados como víctimas del conflicto armado interno; orientación a las personas afectadas en la frontera sobre los derechos que les asisten como víctimas del conflicto armado interno cuya inclusión en registro se realizó con anterioridad; asignación de cupos de empleos temporales y promoción de otros mediante la aceleración de obras de infraestructura comunitaria; destinación de recursos con el propósito de brindar un incentivo económico a las familias afectadas que participan en procesos de formación en el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA; creación de cupos en el marco del programa generaciones con bienestar; identificación de menores de edad afectados con la situación de la frontera y atención en los casos requeridos.

Que al atender la crisis fronteriza, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres —UNGRD— adelantó desde el comienzo las actividades propias de su competencia, incluyendo el seguimiento al plan de atención y coordinación; el establecimiento de una sala de crisis; el levantamiento, caracterización y unificación de criterios para datos estadísticos y la implementación de medidas para evitar el fraude a la oferta institucional; la disposición de vehículos y bodegas para el depósito de víveres; el traslado de personas a albergues; el diseño de medidas de seguridad en los albergues; el mejoramiento del agua y el saneamiento básico en los mismos; la identificación de medidas de enfoque diferencial; la atención a niños de primera infancia con colaboración del ICBF, y el adelantamiento de jornadas de vacunación.

Que el ICBF ha atendido a 3.161 personas, de las cuales 605 corresponden a menores de 5 años, 817 a menores entre los 6 y los 17 años, y 104 a madres lactantes y gestantes.

Que, adicionalmente, según el último reporte recibido de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se han habilitado en los municipios de Cúcuta y Villa del Rosario un total de 22 albergues ubicados en centros educativos, iglesias y hoteles en los cuales se encuentran alojadas 3.367 personas. También se registra un acompañamiento por la UNGRD y la OIM en el retorno y salida de albergues hacia diferentes ciudades de 1.082 personas.

Que, adicionalmente, según los reportes de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se han habilitado en los municipios de Cúcuta y Villa del Rosario un total de 20 albergues ubicados en centros educativos, iglesias, hoteles en los cuales se encuentran alojadas 3.429 personas.

Que adicionalmente, el 4 de septiembre de 2015 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1768 de 2015 mediante el cual estableció condiciones especiales de afiliación al régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud de los migrantes colombianos que han regresado de Venezuela a raíz de la declaratoria de estado de excepción en ese país y se estableció el mecanismo para la prestación de los servicios de salud de las personas que no se encuentran afiliadas y que requieran de atención médica.

Que no obstante que las autoridades locales y nacionales han adelantado acciones dirigidas a solucionar los problemas generados por la crisis, estas han sido insuficientes para conjurarla definitivamente, a pesar de que en los casos más graves la migración masiva afecta los derechos fundamentales de niños, adolescentes, adultos mayores, personas enfermas y familias de escasos recursos, poniendo en peligro su subsistencia digna, el derecho a la vivienda, a la familia y sus derechos patrimoniales.

Que en atención a la gravedad de las circunstancias, se hace indispensable adoptar medidas legislativas que permitan superar la emergencia económica, social y ecológica que viven los colombianos afectados por la crisis de la frontera, según los registros que lleven las autoridades públicas competentes.

Que en atención a que las medidas adoptadas por el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela pueden extenderse a toda la frontera con Colombia —prueba de lo cual es el hecho de que el estado de excepción inicialmente declarado ya fue ampliado a otros municipios del vecino país—, se hace necesario declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica en todos los municipios colombianos limítrofes con Venezuela, así como en los municipios de El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, del Norte de Santander, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

a. Reintegración familiar.

Que, entre las situaciones producidas por la crisis, la deportación masiva e indiscriminada de colombianos, las repatriaciones, los retornos y las expulsiones han desintegrado familias compuestas por miembros de ambas nacionalidades.

Que con el fin de garantizar la reunificación inmediata de familias integradas por nacionales colombianos y venezolanos, resulta necesario adoptar medidas excepcionales de tipo migratorio que permitan la expedición de permisos especiales de ingreso y permanencia en el territorio nacional de los cónyuges o compañeros permanentes de nacionalidad venezolana, con miras a adelantar posteriormente el trámite de solicitud de la nacionalidad colombiana.

b. Atención social.

Que dado que muchas de las personas que regresaron y siguen regresando al país lo hacen habiendo dejado atrás todas sus pertenencias, escasamente provistas de elementos de primera necesidad, resulta necesario levantar ciertas restricciones legales relacionadas con la identificación, selección y registro de personas en programas asistenciales y sociales ofrecidos por el Estado, así como establecer criterios adecuados a su condición que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en favor de ellas, incluyendo la posibilidad de destinar recursos parafiscales para su atención.

c. Mercado laboral.

Que, adicionalmente, el cierre de la frontera ha presionado fuertemente el mercado laboral en los municipios afectados por la medida.

Que aunque el efecto de cierre de las fronteras genera un incremento del desempleo en los municipios limítrofes, la situación en Cúcuta es particularmente crítica si se tiene en cuenta que la ciudad y su área metropolitana presentan problemas graves de desempleo —muy superiores a los de la media nacional— motivo por el cual, el súbito e intempestivo cierre del tránsito entre los dos países ha disminuido las posibilidades de que los cucuteños pasen la frontera para derivar recursos de subsistencia en Venezuela.

Que de acuerdo con información suministrada por el Departamento Nacional de Estadística —DANE—, la ciudad de Cúcuta, junto con el área metropolitana (Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia), para el trimestre móvil mayo – julio 2015, es la tercera ciudad con mayor índice de desempleo en Colombia y la que presenta mayor porcentaje de empleo informal de las grandes ciudades del país.

Que en función de las dinámicas económicas propias de los municipios de la frontera, el cierre de los puntos de paso se traduce en un aumento de la presión del mercado laboral que puede traer consecuencias desfavorables de tipo social y económico. Así, por ejemplo, según cifras del Ministerio del Trabajo, la crisis fronteriza amenaza con poner en riesgo 7.000 empleos del sector minero, en razón de la imposibilidad de transportar carbón por territorio venezolano. En otros casos, el cierre fronterizo compromete 3.200 empleos en el sector de transporte de pasajeros y carga.

Que en tales condiciones, con el fin de dinamizar el mercado laboral de la región, se hace necesario adoptar medidas que reduzcan las cargas laborales no salariales, que promuevan la capacitación y la formalización laboral y que dinamicen la oferta laboral de personas afectadas por la crisis en la frontera con Venezuela.

d. Definición de situación militar.

Que según información del registro único de damnificados de la UNGRD, un número cercano a los tres mil hombres entre los 17 y los 59 años han ingresado al país en condiciones anormales a raíz de la crisis fronteriza.

Que entre ellos, muchos podrían estar obligados a definir su situación militar o estar próximos a tener que hacerlo.

Que la definición de la situación militar incide en i) la posibilidad de ser objeto de sanción o compulsión para prestar el servicio militar; ii) en el pago de la cuota de compensación militar; iii) en la posibilidad de celebrar contratos con entidades públicas; iv) en la posibilidad de ingresar a la carrera administrativa; v) en la posibilidad de tomar posesión de cargos públicos; vi) en la posibilidad de vincularse laboralmente y de que las empresas que contraten sin el cumplimiento de ese requisito sean sancionadas; y vii) en la posibilidad de vincularse a organismos docentes de enseñanza superior o técnica.

Que dadas las múltiples consecuencias que se derivan de la necesidad de definir la situación militar, resulta necesario adoptar medidas que permitan establecer excepciones a dicho régimen en beneficio de las personas que hayan ingresado al país a raíz de la crisis fronteriza.

e. Comercio e industria.

Que no obstante que Colombia tiene un mercado natural con Venezuela, al punto que, pese a las dificultades, el país vecino es el tercer destino de las ventas no minero energéticas de Colombia, entre el 2008 y el 2014 las ventas totales al mismo se redujeron en 67%.

Que según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición.

Que según el DANE, cerca del 40% de las importaciones desde Venezuela representan el 10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo cual no se descartan impactos directos sobre la inflación.

Que todo lo anterior se traducirá en una desaceleración generalizada de la actividad económica de los municipios de la frontera que afectará la calidad de vida de sus habitantes y daría espacio a una mayor desigualdad, afectando gravemente el orden social y económico de la zona de frontera.

Que por lo anterior es necesario generar mecanismos de emergencia, tales como medidas tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación de recursos parafiscales, que contrarresten el impacto de la crisis sobre el mercado laboral, que disminuyan los costos transaccionales de ciertos trámites, que permitan aliviar el impacto negativo sobre los sectores productivos y sobre los consumidores de la región de frontera, que estimulen la microempresa, que faciliten la atracción de la inversión nacional y extranjera directa en los municipios respecto de los cuales se declara el estado de emergencia y que permitan atenuar la situación económica incrementando la productividad y diversificación de su tejido empresarial.

f. Transporte de carbón.

Que gran parte del intercambio comercial que se realiza con la República Bolivariana de Venezuela se materializa en el transporte y habilitación de centros de acopio vinculados al proceso de explotación de minerales, al punto que cuatro municipios de Norte de Santander (El Zulia, Salazar de las Palmas, Sardinata y Cúcuta) producen algo más del 80% del carbón del departamento, mineral que se despacha por puertos del vecino país.

Que en el mismo ámbito, los pequeños productores de carbón de varios municipios de Norte de Santander, que usan el puerto de Maracaibo en Venezuela para sus exportaciones, están enfrentando pérdidas por US$ 175.000 por cada día de cierre de la frontera, lo que implica pérdidas por seis millones cuatrocientos mil dólares (US$ 6.400.000). A esto se suma que las hullas son el principal producto de exportación del departamento (32% del total en el período enero – mayo 2015).

Que en estas condiciones, el cierre de las fronteras afecta inusitada y gravemente el intercambio comercial de este mineral, perjudica el empleo vinculado a esa actividad, afecta a las familias de los trabajadores que viven de la industria y perturba el orden social y económico derivado de la misma, lo cual obliga a buscar alternativas de tipo tributario, contractual, administrativo, ambientales; reducción de tarifas de carretera, férreas y portuarias, y en general, cualquier medida que permita que el transporte de ese mineral en territorio colombiano garantice las condiciones de eficiencia y competitividad existentes.

Que así mismo, se hace necesario adoptar medidas que permitan superar algunas restricciones de movilidad que vienen operando hasta la fecha.

g. Convenios interadministrativos y contratación directa.

Que con el fin de atender la crisis humanitaria, social y económica generada en la frontera, se hace indispensable brindar a los colombianos afectados atención especial para satisfacer sus necesidades básicas y apoyar su reubicación en territorio nacional, para lo cual la Nación y los municipios afectados deben trabajar conjuntamente, a fin de coordinar esfuerzos y ejecutar los recursos requeridos para el efecto.

Que para la debida colaboración y coordinación de esfuerzos y la ejecución de los recursos para atender la emergencia, resulta necesario que las entidades estatales, tanto las del Gobierno Nacional central como descentralizado, y los departamentos fronterizos con Venezuela, suscriban convenios interadministrativos con los municipios afectados, de manera que sea posible encausar y agilizar la ejecución de recursos del orden nacional y territorial en las obras, proyectos, programas, actividades y demás acciones que estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, para lo cual se hace indispensable levantar restricciones legales vigentes en la materia.

Que, con el mismo fin, resulta necesario habilitar a las entidades estatales financieras o de naturaleza financiera para que asignen, a través de mecanismos de contratación directa, recursos no reembolsables que permitan estructurar proyectos prioritarios de manera eficaz, ágil y eficiente.

h. Industrias y empresas ubicadas en territorio venezolano.

Que teniendo en cuenta las medidas adoptadas por el gobierno venezolano y considerando que la inversión extranjera directa de Colombia en Venezuela, de acuerdo con las cifras del Banco de la República, fue de 8,2 millones de dólares en 2014, se hace necesario la adopción de medidas administrativas, fiscales, tributarias, arancelarias, entre otras, para efectos de facilitar la relocalización en Colombia de empresas de colombianos ubicadas en Venezuela.

DECRETA:

ART. 1º—Declárese el estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

ART. 2º—El Gobierno Nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política y el artículo 1º del presente decreto.

ART. 3º—El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de emergencia económica, social y ecológica y dispondrá las operaciones presupuestarias necesarias.

ART. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 7 de septiembre de 2015.

El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos (firma)

El Ministro del Interior, Encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, Juan Fernando Cristo Bustos (firma)

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría (firma)

El Ministro de Justicia y del Derecho, Yesid Reyes Alvarado (firma)

El Ministro de Defensa Nacional, Luis Carlos Villegas Echeverri (firma)

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Aurelio Iragorri Valencia (firma)

El Ministro de Salud y Protección Social, Alejandro Gaviria Uribe (firma)

El Ministro de Trabajo, Luis Eduardo Garzón (firma)

El Ministro de Minas y Energía, Tomás González Estrada (firma)

La Ministra de Comercio, Industria y Turismo, Cecilia Álvarez-Correa Glen (firma)

La Ministra de Educación Nacional, Gina Parody D’Echeona (firma)

El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Gabriel Vallejo López (firma)

El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, Luis Felipe Henao Cardona (firma)

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, David Luna Sánchez (firma)

La Ministra de Transporte, Natalia Abello Vives (firma)

La Ministra de Cultura, Mariana Garcés Córdoba (firma)”.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

Esta corporación es competente para decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, sometido a revisión automática, de conformidad con lo señalado por los artículos 214.6, 215 (par.) y 241.7 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 del Decreto 2067 de 1991.

En reiteradas oportunidades(11) esta Corte ha ejercido su competencia constitucional para controlar en forma automática los decretos declaratorios de estados de emergencia económica, social y ecológica, precisando que si bien tales decretos declaratorios no son, técnicamente, decretos legislativos stricto senso —ya que estos por definición son los que dicta el Presidente de la República durante la vigencia de los estados de excepción y en ejercicio de las facultades excepcionales correspondientes—, sí son actos jurídicos con una naturaleza propia y específica, y de inmensa trascendencia constitucional, puesto que mediante ellos se altera transitoriamente el reparto ordinario de las funciones del Estado entre las tres ramas del poder público, y se faculta extraordinariamente al poder ejecutivo para conjurar, mediante medidas igualmente extraordinarias, las causas de la crisis a la que haya que responder. De allí que por su naturaleza misma, los decretos declaratorios de estados de excepción, y en particular los decretos declaratorios de estados de emergencia económica, social o ecológica, están sujetos al control automático e integral de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional(12).

2. Reglas generales atinentes a los estados de emergencia económica, social y ecológica. Alcance del control constitucional sobre los decretos declaratorios respectivos. Reiteración de jurisprudencia.

La Constitución Política consagra ciertos mandatos generales aplicables a los estados de emergencia económica, social y ecológica, que han sido desarrollados por la Ley estatutaria de los estados de excepción (L. 137/94) y precisados en su alcance por la jurisprudencia constitucional. Estos mandatos, en su correcta interpretación, son reiterados a continuación y serán aplicados en la presente providencia.

2.1. Naturaleza del estado de emergencia en tanto estado de excepción constitucional.

En el artículo 215 de la Carta Política, el constituyente previó la posibilidad de que el Presidente de la República declare un estado de emergencia en el orden económico, social o ecológico, o en casos de grave calamidad pública, cuandoquiera que sobrevengan hechos diferentes a aquellos constitutivos del estado de guerra exterior o del estado de conmoción interior, y que configuren una perturbación, o amenaza de perturbación, de los órdenes social, económico o ecológico del país. El referido artículo 215 contiene una regulación constitucional detallada del estado de emergencia económica, ecológica o social, al consagrar el parámetro central de control al que se atendrá la Corte en el presente caso(13).

La jurisprudencia constitucional ha decantado ya el alcance de estos mandatos constitucionales, explicando en varias oportunidades que la declaratoria de un estado de emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control integral y estricto.

En efecto, tal y como se señaló en la Sentencia C-156 de 2011(14), “la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. (...) La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativas. (...) a través de los estados de excepción, el propio jefe de gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro poder. De ahí la necesidad de que el control de constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. (...) Esta facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados de excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad”.

En igual sentido, en la Sentencia C-216 de 2011(15) la Corte explicó:

“Como se ha sostenido por parte de la jurisprudencia constitucional, la Constitución de 1991 estableció una serie de limitaciones constitucionales y legales a la declaratoria y desarrollo de los estados de excepción en Colombia, en consonancia con las obligaciones internacionales al respecto. Las limitaciones y restricciones constitucionales derivan del querer del constituyente de 1991 de fortalecer el principio de separación y control de los poderes, ya que en la experiencia histórica de la Constitución de 1886 se había verificado el abuso de las medidas de excepción por intermedio del artículo 121 de la Constitución Política sobre el Estado de sitio. De esta manera se dispuso por parte del constituyente de 1991 que estos instrumentos solo pueden utilizarse en situaciones extraordinarias y que por tanto su uso puede calificarse como excepcionalísimo. // El carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia ha dado lugar a que se insista por parte de la Corte en sus distintos análisis, que el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad, parámetro de constitucionalidad en el análisis de las declaratorias de los estados de excepción y de los decretos de desarrollo. // Este carácter reglado de las potestades gubernamentales para poder ejercer las facultades de excepción se debe a que una declaración de estado de emergencia por causas económicas, sociales, ecológicas o que constituyan grave calamidad pública, puede comprometer entre otros los derechos fundamentales y los principios democrático, de separación de poderes y de estructura y organización del Estado. // Por ende, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera sostenida, que el control de constitucionalidad que le corresponde realizar a la Corte en virtud del mandato de los artículos 215 y 241 de la Constitución Política, debe ser estricto y riguroso para evitar la eventual vulneración de los postulados y preceptos superiores a los que deben sujetarse tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las facultades de las que temporalmente se inviste al ejecutivo, en aras de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Este control riguroso se deriva de que de manera enfática el constituyente de 1991, tanto en el texto mismo de la Carta como en los debates que se llevaron en ella, indicó que se debía superar el uso habitual de los estados de excepción en el que se había caído bajo la vigencia de la Constitución de 1886, puesto que ello representaba una muestra exacerbada del presidencialismo que desarticulaba la separación de poderes y negaba la importancia que debía tener el Congreso de la República como máxima expresión del foro democrático de la Nación”.

En consecuencia, en esta oportunidad —como en las anteriores en que se ha ejercido el control de constitucionalidad sobre decretos declaratorios de estados de emergencia— la Corte aplicará un criterio estricto e integral de escrutinio al Decreto 1770 de 2015, verificando el cumplimiento tanto de los requisitos de forma como de los requisitos materiales trazados por la Constitución.

2.2. Requisitos de forma.

En virtud del artículo 215 superior, según ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional, los decretos declaratorios de estados de emergencia deben cumplir los siguientes requisitos de índole formal: (a) haber sido firmados por el Presidente de la República y todos los ministros de su gabinete; (b) estar motivados; (c) establecer claramente su duración; (d) determinar con precisión su ámbito territorial de aplicación; (e) haber sido notificada su adopción a los organismos internacionales competentes; (f) estar reunido el Congreso, o en caso de no estarlo, habérsele convocado para los diez días siguientes al vencimiento del estado de emergencia; y (g) haber sido remitido a la Corte Constitucional al día siguiente de su adopción para revisión automática de constitucionalidad.

2.2.1. Firma del Presidente de la República con todos sus ministros.

El propio texto del artículo 215 superior dispone que el Presidente deberá contar con la firma de todos los ministros para declarar el estado de emergencia, y este mandato se reproduce en el artículo 46 de la Ley 137 de 1994. La Corte ya ha explicado que este requisito se explica por la figura de la responsabilidad política del gobierno en su conjunto en relación con la declaratoria de esta modalidad de estado de emergencia(16).

2.2.2. Motivación expresa.

El requisito de que el decreto declaratorio contenga una motivación se deriva también del propio texto del artículo 215 superior, que lo exige expresamente. La jurisprudencia constitucional lo ha reputado cumplido “en la medida en que en el texto mismo del decreto y a modo de considerandos se consignen las razones que dieron lugar a la declaratoria”(17), precisando que en este punto del proceso de revisión de constitucionalidad el examen de la Corte se limita a establecer si hay o no una motivación presente en el decreto, reservándose el escrutinio de su contenido para una fase ulterior del proceso, a saber, la dilucidación del presupuesto valorativo de la declaración del estado de emergencia. Así, la Corte se limitará a establecer si existe o no una motivación. Ello sin perjuicio de recordar que, tal como lo precisó la Sentencia C-216 de 2011(18), “la exigencia de motivación no era una mera formalidad, sino un requisito de orden sustancial, porque la expresión de las razones de la declaratoria le permite a la Corte ejercer control integral sobre los estados de excepción”.

2.2.3. Determinación del ámbito temporal de aplicación.

El texto del artículo 215 de la Constitución establece que la declaratoria de un estado de emergencia podrá hacerse por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en cada año calendario. También dispone este artículo que el gobierno debe señalar en el decreto declaratorio cuál es “el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias”. Tal y como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, esta regla es consecuencia necesaria del principio de temporalidad que caracteriza los estados de emergencia; “... la temporal asunción de la función legislativa por parte del gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales...”(19), hace necesario que tengan “una limitada duración en el tiempo y por el periodo estrictamente limitado a las exigencias de la situación —artículo 27 CADH—”(20).

2.2.4. Determinación del ámbito territorial de aplicación.

Este requisito ha sido deducido por la jurisprudencia de una lectura integral del régimen constitucional de los estados de excepción, que permite al gobierno declarar la emergencia en todo el territorio nacional o en una parte del mismo. Tal como se explicó en las sentencias C-156 de 2011 y C-135 de 2009, este requerimiento refleja “un desarrollo jurisprudencial por medio del cual se ha dado una aplicación de las normas que regulan la declaratoria del Estado de conmoción interior, para permitir que se hagan tanto declaraciones de estado de emergencia que cobijen todo el territorio nacional, como también se permita la declaratoria y el ejercicio de los poderes extraordinarios solo en parte del país”.

2.2.5. Notificación a los organismos internacionales correspondientes.

En cumplimiento de las obligaciones internacionales convencionales del Estado colombiano bajo el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (art. 4º) y la Convención americana sobre derechos humanos (art. 27), y por mandato del artículo 16 de la Ley 137 de 1994(21), la adopción de un decreto declaratorio de estado de emergencia económica, social o ecológica debe ser comunicada tanto al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas como al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos.

2.2.6. Reunión del Congreso de la República.

El artículo 215 superior dispone expresamente que el Congreso deberá ser convocado por el gobierno en el decreto declaratorio del estado de emergencia, en caso de no hallarse reunido, dentro de los diez días siguientes al vencimiento de su término de vigencia. El objetivo de esta convocatoria es el de permitir la realización del control político que compete realizar al poder legislativo sobre la declaración de un estado de emergencia constitucional. En palabras de la Corte, “este deber tiene como propósito posibilitar el control político específico que sobre el gobierno le corresponde ejercer al Congreso de la República en un régimen democrático; y, simultáneamente, realizar el principio democrático que, en desarrollo de la separación de los poderes y del mandato de representación, requiere del funcionamiento normal del Congreso de la República. Es por estas razones, que el legislativo ‘debe reunirse por derecho propio en caso de que no sea convocado por el gobierno (C.P., art. 215, inc. 7), o extraordinariamente cuando este lo convoque, en cuyo caso si no se haya reunido, debe hacerlo para los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de la situación de emergencia (art. 215 ib., inc. 4º)’(22)(23). También ha precisado la Corte que este requisito de convocatoria no es aplicable cuandoquiera que el Congreso se halle reunido durante sus períodos de sesiones ordinarias, al momento de la adopción de un decreto declaratorio de estado de emergencia(24).

2.3. Requisitos materiales o sustantivos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha elaborado y aplicado un test que contiene los distintos requisitos materiales o sustantivos que han de cumplir los decretos declaratorios de un estado de emergencia, y que se sintetiza así: (a) el estado de emergencia debe cumplir con su presupuesto fáctico, es decir, debe responder a hechos sobrevinientes y extraordinarios que alteren el orden económico, social o ecológico y sean distintos a los que constituirían estados de guerra exterior o conmoción interior; el presupuesto fáctico se desagrega, a la vez, en tres componentes: (i) el juicio de realidad de los hechos invocados, (ii) el juicio de identidad de dichos hechos como constitutivos de un estado de emergencia, y (iii) el juicio de sobreviniencia de tales hechos; (b) debe cumplir con un presupuesto valorativo, consistente en que la alteración o amenaza de alteración del orden económico, social o ecológico debe ser grave y actual o inminente; y (c) debe satisfacer un juicio de necesidad, es decir, basarse en la insuficiencia de los medios ordinarios estatales para conjurar la crisis correspondiente, y la correspondiente necesidad de apelar a medidas extraordinarias o excepcionales en cabeza del ejecutivo.

Adicionalmente, en virtud de mandatos expresos de la Constitución y de obligaciones internacionales del Estado desarrolladas en la Ley estatutaria de estados de excepción, los decretos declaratorios de estados de emergencia deben cumplir con una serie de prohibiciones, a saber, (d) no pueden suspender los derechos humanos o libertades fundamentales, ni limitar aquellos que no son susceptibles de limitación ni siquiera durante los estados de emergencia, y deben cumplir con las reglas constitucionales e internacionales aplicables a las hipótesis de limitación legítima de derechos constitucionales; (e) no pueden interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público; y (f) no pueden suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

2.3.1. Presupuesto fáctico.

2.3.1.1. Juicio de realidad de los hechos invocados.

El juicio de realidad consiste en la determinación de que los hechos que dan lugar a la declaratoria de emergencia efectivamente existieron, es decir, que se generaron objetivamente en el mundo de los fenómenos reales. Se trata de un examen eminentemente objetivo; en palabras de la Corte, “la metodología que debe ser empleada es una verificación positiva de los hechos”(25), por lo cual “no se trata entonces de un análisis de valoración de la alteración del orden social, económico y ecológico o de la circunstancia sobreviniente de los mismos, sino una verificación objetiva de la existencia de la amenaza o de la perturbación”(26).

2.3.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados.

La jurisprudencia constitucional ha explicado que el juicio de identidad consiste en la constatación de que los hechos invocados como sustento de la declaratoria del estado de emergencia efectivamente corresponden a aquellos que la Constitución previó como detonantes específicos de esta modalidad de estado de excepción. Dada la forma como está redactado el artículo 215 de la Carta, esta constatación se realiza por vía negativa – esto es, verificando que los hechos invocados no correspondan a aquellos que darían lugar a la declaratoria de un Estado de guerra exterior, o de un Estado de conmoción interior. En palabras de esta Corte, “corresponde al juez constitucional determinar si los hechos causales de la perturbación no son asimilables a los actos de agresión o guerra externa en que se basa el Estado de guerra exterior (C.P., 212), ni consistan en actos lesivos de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que integran la noción de orden público político y fundamentan el Estado de conmoción interior (C.P., 213)”(27).

La jurisprudencia también ha determinado que el juicio de identidad puede prestarse a ciertas complejidades cuando se trata de diferenciar entre aquellos hechos que darían lugar a un Estado de conmoción interior, y los que darían lugar a un estado de emergencia económica, social y ecológica, “por la relación estrecha que suele tener orden público con el orden económico y social. Así, la Corte ha optado por reconocer que en casos en los que sea complicado establecer la naturaleza de los hechos que provocan la declaración del estado de excepción y realizar el test de exclusión con arreglo a criterios de diferenciación y subsidiaridad (...), sea reconocido al Presidente de la República, como responsable directo del mantenimiento y restablecimiento del orden público político, social y económico, un margen suficiente de apreciación para hacer la evaluación de la figura que se ajusta mejor a la situación concreta”(28).

2.3.1.3. Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados.

Derivado del texto del artículo 215, el requisito de sobreviniencia exige que los hechos invocados tengan un carácter repentino, inesperado, imprevisto, anormal o extraordinario. La naturaleza sobreviniente de estos hechos fue explicada en la Sentencia C-216 de 1999 en los siguientes términos: “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”. Se oponen así a situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la vida de la sociedad. Sobre el carácter “extraordinario de los hechos”, en la Sentencia C-135 de 2009 la Corte expuso que la Constitución y la Ley estatutaria de los estados de excepción solo exigen que “las circunstancias invocados sucedan de manera improvisada (según el Diccionario de la Real Academia) y se aparten de lo ordinario, esto es, de lo común o natural. En esa medida también la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal”.

La constatación que al respecto está llamada a efectuar la Corte Constitucional es de carácter netamente fáctico; como se explicó en la Sentencia C-252 de 2010, “dicho presupuesto (fáctico) se agota con la comprobación del carácter sobreviniente de los hechos, que también es de índole objetivo”.

2.3.2. Presupuesto valorativo.

2.3.2.1. Juicio de gravedad de la afectación.

El artículo 215 superior exige que los hechos que motivan la declaratoria de un estado de emergencia generen una afectación o amenaza grave del orden social, económico o ecológico en todo o en parte del territorio nacional. De allí que el juicio de gravedad que adelanta la Corte se enfoque ya no sobre los hechos detonantes de la declaratoria de emergencia, sino sobre sus efectos, impactos y consecuencias en la sociedad colombiana en términos económicos, sociales o ecológicos.

La jurisprudencia ha identificado los derechos constitucionales, en su catálogo completo, como criterio para medir la gravedad de determinada afectación o perturbación —actual o potencial— del orden económico, social o ecológico. Así, a mayor afectación o amenaza de afectación de los derechos de las personas colombianas o residentes en el país, mayor gravedad del impacto correspondiente. En palabras de la Sentencia C-156 de 2011, “los parámetros de medición de la perturbación y la calamidad pública o la amenaza de ellas son los derechos, específicamente, los derechos fundamentales, económicos, sociales y ambientales de los habitantes del país. La gravedad de la perturbación actual o eventual depende del alto grado de afectación de estos derechos subjetivos. Puede ser grande la magnitud o intensidad de unos hechos capaces de generar perturbaciones en el orden social; pero mientras su impacto en el goce de los derechos de la población no sea significativo, no podrá hablarse de una perturbación grave que amerite la declaración de la emergencia. Así, el ‘juicio de gravedad’ de la perturbación o la calamidad pública —o de la amenaza de ella— ha de expresarse en la afectación significativa de los derechos a la vida, la integridad física, la subsistencia digna, al trabajo, la propiedad, la salud, la educación, la movilidad y circulación, el ambiente sano, etc.”.

Es relevante precisar que el juicio de gravedad es de alto contenido valorativo, ya no fáctico —como los pasos precedentes del test de constitucionalidad que se está aplicando—. La Corte lo ha explicado así:

“Se trata de un ‘juicio valorativo’ porque la apreciación de la gravedad de una perturbación no consiste en la mera aproximación a los hechos. Presupone: (i) un concepto establecido de orden público económico, social y ecológico, a partir de la preexistencia de un orden jurídico determinado; y (ii) unas valoraciones históricas sobre el criterio de normalidad y anormalidad propio de la vida social en un tiempo y un lugar determinado. Y supone una definición sobre el nivel de bienestar y atención de que debe gozar la población, para efectos del diseño de medidas que deban adoptarse a través de los poderes de excepción. Bien puede suceder que la alteración del orden social que en una nación resulta extraordinaria y excepcional, en otra Nación se tenga por ordinaria, crónica o habitual; y lo que en Colombia pudo considerarse como un hecho gravemente perturbador del orden político o social en un pasado de fragilidad institucional, hoy se aprecie como una situación de menor importancia o entidad. Cuando el gobierno decreta un Estado de emergencia, debe contar “con las exigencias y necesidades de la comunidad, [que] lo colocan en una posición privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopción de las medidas idóneas para su conjuración”(29). Esta valoración es indispensable para responderle a la sociedad ante la sobreviniencia de hechos generadores de perturbaciones del orden social”.

Al contener un elemento subjetivo de valoración tan importante, el juicio de gravedad es necesariamente respetuoso de un significativo margen de apreciación presidencial para determinar exactamente qué tan grave puede ser o llegar a ser una afectación del orden económico, social o ecológico, y proceder en consecuencia. Según lo ha explicado la jurisprudencia, ello implica que el control de constitucionalidad efectuado por esta corporación no debe estar encaminado a suplir o reemplazar al Presidente de la República en su valoración de la situación, sino a simplemente constatar que no se haya incurrido en error o en arbitrariedad al calificar de graves los hechos detonantes de la emergencia. En palabras de la sentencia en cita,

“El entendimiento del ‘juicio de gravedad’ de la perturbación actual o inminente del orden económico, social o ecológico, como un examen con un alto componente valorativo, tiene una consecuencia central: la admisión de un margen importante de apreciación de tal gravedad, en cabeza de la autoridad pública, que dispone de la información necesaria para evaluar la dimensión de la perturbación, encargada de velar por la vigencia del orden económico, social y ecológico y la protección de los derechos de todos los habitantes, vale decir, el jefe del ejecutivo nacional. No en vano el artículo 188 de la Constitución Política expresa que el Presidente de la República “al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”. Solo que tal potestad, en un Estado de derecho, tiene los límites propios de la función pública: la inadmisibilidad de la actuación arbitraria o contraevidente”.

Por eso, la facultad reservada al gobierno de determinar la gravedad de las perturbaciones no es omnímoda o absolutamente discrecional. Es así como “[e]l gobierno no puede arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública(30), pues detrás de dichas calificaciones siempre será posible encontrar un sustento objetivo que inspire la calificación de gravedad e inminencia. Estas circunstancias, antes enunciadas, son las que le permiten al juez constitucional verificar si la valoración reservada al gobierno y realizada por él, se ajusta o no a la Constitución, encaminando dicho análisis a servir como “límite y freno al abuso de la discrecionalidad”(31). El papel de la Corte en el análisis del componente valorativo de la declaratoria del estado de emergencia consiste en “proceder a su examen objetivo para determinar si fue arbitrario o no, o fruto de un error manifiesto(32)(33). La Sentencia C-135 de 2009 dijo al respecto:

(...) Cabe reiterar que el examen que realiza la Corte Constitucional no se encamina a suplantar, alterar o suprimir la valoración que de la gravedad de la situación realiza el Presidente de la República, por ser de su exclusiva competencia, sino que se contrae a verificar desde el punto de vista positivo, si la valoración, en su dimensión objetiva, ha sido arbitraria o afectada por un error manifiesto que la vicie. Por el contrario, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la valoración de la intensidad de la afectación “debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente”(34) que debe respetar la Corte al emprender el estudio de este presupuesto valorativo. Esta necesidad de “corrección” de la calificación de la intensidad de la situación ha sido sistematizada en jurisprudencia posterior, al reiterar que el abuso de ese margen de discreta apreciación ocurre cuando el gobierno incurre en arbitrariedad(35) o error manifiesto en la apreciación de la situación. (...) En suma, la constatación con la realidad objetiva permite a la Corte Constitucional examinar si el gobierno incurrió en error o arbitrariedad al calificar una determinada perturbación como grave, sin (sic) con ello llegar a suplantar al gobierno, autoridad encargada de realizar la valoración correspondiente”.

2.3.2.2. Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias.

El juicio de necesidad —o test de subsidiariedad— de las medidas de emergencia consiste, según lo ha desarrollado la jurisprudencia, en la determinación de si las atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales resultan insuficientes para hacer frente a las circunstancias detonantes de la crisis, y por ende se hace necesario recurrir a las atribuciones extraordinarias propias de un estado de excepción constitucional. Así, al decir de la Corte, “para la revisión del decreto declaratorio de los estados de excepción, la Corte Constitucional ha ido desarrollando un análisis en tres pasos: (i) verificar la existencia de medidas ordinarias; (ii) establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado; (iii) determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la crisis”(36). Este presupuesto “se desprende de los principios de necesidad y proporcionalidad contenidos en la (Ley estatutaria de estados de excepción), y ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia constitucional (según los cuales) solo se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas ordinarias a disposición de las autoridades estatales no permitan conjurar la grave perturbación”(37) del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. Se deriva igualmente de la naturaleza temporal y extraordinaria de los estados de excepción constitucional: “De esta manera, toma importancia el “principio de subsidiariedad”, según el cual el recurrir al estado de emergencia se encuentra supeditado a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, descartando que un criterio de eficacia pueda anteponerse al mismo”(38).

Ahora bien, al igual que sucede con el juicio de gravedad recién aplicado, en relación con el juicio de necesidad o subsidiariedad la jurisprudencia constitucional ha reconocido al Presidente de la República un importante margen de valoración, para efectos de determinar si efectivamente es necesario recurrir a los poderes extraordinarios de un estado de emergencia. Para la Corte, “el juicio de suficiencia ha seguido aplicándose en todas las sentencias que analizan declaratorias de emergencia, incluidas las más recientes (C-254 de 2009, C-252 de 2009 y C-843 de 2010). Gracias a lo anterior, hay consenso frente al desarrollo del control del requisito de subsidiariedad, partiendo del punto de reconocer que la valoración de la suficiencia o insuficiencia de los mecanismos ordinarios al alcance del Estado le corresponde por al Presidente de la República. Dicha valoración, sin embargo y como ocurre con otros requisitos materiales, no puede ser absoluta ni arbitraria, ‘ya que debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción, conformado por la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley estatutaria sobre los estados de excepción’(39)(40).

En este mismo orden de ideas, el control constitucional que esta corporación está llamada a ejercer sobre la determinación presidencial sobre la necesidad de poderes extraordinarios para afrontar la crisis, al momento de revisar el decreto declaratorio de la emergencia, es de carácter global y no detallado, no solo para respetar el referido margen de discrecionalidad ejecutiva, sino especialmente para respetar el ámbito y objeto propio de los procesos subsiguientes de revisión constitucional de los decretos legislativos que se hayan de dictar al amparo del estado de emergencia. Según se explicó en sentencia reciente de esta Corte, “se trata, en todo caso, de un análisis global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la situación de crisis pues de lo contrario quedaría sin objeto el control que la Corte debe emprender posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo. No es por lo tanto un examen de cada una de las medidas que se anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde el ámbito de validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía”(41).

2.4. Estándar estricto e integral de control constitucional.

Por la trascendencia y repercusiones constitucionales que tiene la declaratoria de un estado de emergencia económica, social o ecológica, el control automático que ejerce la Corte Constitucional debe ser de carácter integral, y aplicarse con un estándar de escrutinio estricto, para determinar en forma minuciosa el cumplimiento de los requisitos tanto de forma como materiales que la Carta Política impone a tales actos jurídicos.

Es pertinente mencionar que la jurisprudencia de esta corporación ha desarrollado, en numerosas sentencias, un test específico para determinar la constitucionalidad de los decretos declaratorios de un estado de emergencia, que se diferencia en su estructura y componentes del test que se ha desarrollado, en paralelo, para ser aplicado a los decretos legislativos o de desarrollo que adopte el gobierno en ejercicio de las facultades excepcionales que le confiere un estado de emergencia(42).

3. Control de constitucionalidad formal del Decreto 1770 de 2015.

3.1. Firma del Presidente de la República con todos sus ministros.

La Corte constata que el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 fue firmado tanto por el Presidente como por todos los ministros de su gobierno. Como la Ministra de Relaciones Exteriores se encontraba en comisión de servicios en el exterior, las funciones de su despacho fueron encargadas al Ministro del Interior(43), quien firmó este decreto consignando expresamente tal condición de encargado, lo cual no presenta problemas de validez para esta corporación.

3.2. Motivación expresa.

La Corte constata que el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 efectivamente contiene una motivación amplia, extensa y detallada, en la que se exponen las razones que llevaron al Gobierno Nacional a declarar la emergencia económica, social y ecológica en la región fronteriza con Venezuela. Esta motivación se transcribió en su integridad en la sección I (“Antecedentes”) de la presente providencia. Verificada la existencia de esta motivación, se da por cumplido el requisito formal, y su contenido será objeto de un examen sustantivo más atento en las secciones subsiguientes.

3.3. Determinación del ámbito temporal de aplicación.

El Decreto 1770 de 2015, en su artículo 1º, dispone con claridad que el estado de emergencia económica, social y ecológica allí declarado tendrá una duración de treinta días calendario, contados a partir de su entrada en vigencia. Se ha dado cumplimiento así al requisito constitucional en comento.

3.4. Determinación del ámbito territorial de aplicación.

El artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 establece con precisión su ámbito geográfico de aplicación, que corresponde a los municipios fronterizos con Venezuela, así:

“ART. 1º—Declárese el estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”.

Se ha dado cumplimiento así al requisito constitucional de determinación del ámbito territorial de aplicación del estado de emergencia.

3.5. Notificación a los organismos internacionales correspondientes.

Según acreditó el Gobierno Nacional, la adopción del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, con la declaratoria del estado de emergencia allí contenida, fue comunicada tanto al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas, como al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, mediante sendos oficios del 8 de septiembre de 2015, copia de los cuales reposa en el expediente. Se ha dado cumplimiento al requisito formal en cuestión.

3.6. Reunión del Congreso de la República.

A la fecha de adopción del Decreto 1770, es decir, el 7 de septiembre de 2015, el Congreso de la República se hallaba reunido en las sesiones ordinarias de la legislatura que empezó el veinte de julio de este mismo año. Por lo tanto no era necesario efectuar una convocatoria específica al poder legislativo.

3.7. Remisión a la Corte Constitucional.

En cumplimiento del mandato contenido en el parágrafo del artículo 215 de la Carta, el Gobierno Nacional envió una copia auténtica del Decreto 1770 de 2015 a la Corte al día siguiente de su expedición, el 8 de septiembre del año en curso. Con esta remisión se dio cumplimiento al referido requisito formal.

3.8. Conclusión sobre la validez formal del Decreto 1770 de 2015

Ha quedado demostrado así que el Decreto 1770 de 2015 dio cumplimiento a todos los requisitos formales de constitucionalidad.

4. Control material de constitucionalidad del Decreto 1770 de 2015.

4.1. Presupuesto fáctico.

Como se explicó anteriormente, la declaratoria del estado de emergencia bajo revisión debe cumplir con su presupuesto fáctico, esto es, debe responder a hechos sobrevinientes y extraordinarios que alteren el orden económico, social o ecológico y sean distintos a los que constituirían estados de guerra exterior o conmoción interior; el presupuesto fáctico se desagrega, a la vez, en tres componentes: (i) el juicio de realidad de los hechos invocados, (ii) el juicio de identidad de dichos hechos como constitutivos de un estado de emergencia, y (iii) el juicio de sobreviniencia de tales hechos. Se procederá a continuación a efectuar estos tres juicios de constitucionalidad.

4.1.1. Juicio de realidad de los hechos invocados.

Según se consigna en la motivación del Decreto 1770 de 2015, el supuesto fáctico de la declaración del estado de emergencia consiste en tres grupos principales de hechos ocurridos a partir del mes de agosto del año en curso:

(a) La adopción de una serie de medidas jurídicas por parte del gobierno de Venezuela, invocando la realización de una operación de preservación de la legalidad y el orden público en dicho país, emprendida bajo la vigencia de un estado de excepción constitucional. Estas medidas consistieron principalmente en la adopción del Decreto 1950 de 2015, que declaró el estado de excepción en varios municipios fronterizos, y de los decretos 1969 y 1989, que ampliaron dicho estado de excepción a otros municipios a lo largo de la frontera con Colombia.

(b) La implementación o ejecución efectiva de las atribuciones dadas a las autoridades venezolanas por los decretos recién referidos, que se tradujo en numerosos casos de expulsión, deportación o repatriación, de los cuales fueron objeto cientos de personas de nacionalidad colombiana que estaban presentes en territorio venezolano.

(c) Como consecuencia de ello, el retorno masivo de miles de personas de nacionalidad colombiana al territorio nacional, provenientes de Venezuela, en distintas condiciones jurídicas – como deportados, expulsados, repatriados, o simplemente retornados. La inmensa mayoría de estos retornos transfronterizos fueron realizados por personas que, atemorizadas, prefirieron volver a Colombia. Las condiciones en las que se dieron materialmente estos retornos fueron extremas, y quedaron consignadas en los numerosos registros videográficos divulgados por diversos medios de comunicación nacionales e internacionales, que documentaron —entre otras— la situación de cientos de colombianos que debieron cruzar un río con sus pertenencias cargadas a sus espaldas para volver al país, desde Venezuela.

La Corte Constitucional considera que estos tres grupos de hechos son, todos ellos, de naturaleza pública y notoria, según se ha confirmado más allá de toda duda con el despliegue detallado que los medios de comunicación les han dado.

Independientemente del carácter público y notorio de estos hechos, que la Corte da por probados, el gobierno remitió al presente proceso numerosos documentos que dan cuenta de lo ocurrido, incluyendo copias de los actos jurídicos producidos por el gobierno venezolano, diversos informes gubernamentales colombianos que documentan la magnitud de la crisis y sus alcances, y algunos informes de organismos internacionales tales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o la Organización de las Naciones Unidas a través de sus diversas agencias y mecanismos.

En suma, para esta corporación no cabe duda sobre el carácter cierto de los hechos que el Gobierno Nacional ha invocado como sustento de la declaratoria del estado de emergencia bajo revisión. El juicio de realidad se encuentra, así, superado.

4.1.2. Juicio de identidad de los hechos invocados.

En criterio de la Corte, el Presidente de la República obró razonablemente dentro del margen de apreciación que le es propio cuando encuadró los hechos recién descritos dentro de aquellos que dan lugar a la declaratoria de un estado de emergencia económica, social y ecológica bajo el artículo 215 superior.

En efecto, no se trata de una situación de guerra exterior con la República de Venezuela, por lo cual no sería aplicable el artículo 213 de la Carta.

Por otra parte, aunque la llegada masiva de miles de colombianos procedentes de Venezuela ha generado serias afectaciones a las condiciones económicas y sociales de los municipios receptores, además de las circunstancias propias de una crisis humanitaria severa, afectando así el orden social, ello no ha adquirido un nivel de especificidad suficiente en tanto amenaza al orden público como para que se justifique la declaratoria de un estado de conmoción interior, puesto que no se ha demostrado que el arribo de estas personas se erija en un riesgo para la seguridad pública o la convivencia ciudadana de las ciudades y poblaciones a las que llegaron.

En consecuencia, la Corte considera que se ha cumplido el juicio de identidad.

4.1.3. Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados.

Para la Corte, salta a la vista que los hechos que han motivado la declaratoria de este estado de emergencia constituyen un ejemplo prototípico de circunstancias sobrevinientes, imprevistas y anormales, carentes de cualquier precedente en la historia de las relaciones binacionales y, por lo mismo, imposibles de predecir o pronosticar.

En efecto, la adopción de los decretos 1950, 1969 y 1989 de 2015 por el gobierno venezolano, y la implementación de los mismos a través de los actos de expulsión, deportación, y repatriación de ciudadanos colombianos residentes en Venezuela y sus consecuencias —hechos que motivaron la adopción del Decreto 1770 de 2015 en Colombia—, fueron claramente imprevisibles, anormales y extraordinarias. La Corte considera que habría sido imposible para el gobierno colombiano prever semejante giro en los acontecimientos.

En esta medida, la Corte entiende cumplido el juicio de sobreviniencia de los hechos invocados como detonantes de la emergencia.

4.2. Presupuesto valorativo.

4.2.1. Juicio de gravedad de la afectación.

La Sala Plena considera evidente que las violaciones de los derechos humanos de los colombianos que debieron retornar forzadamente a Colombia fueron profundas y comprehensivas, y en esa medida fueron muy graves, en sí mismas y en sus consecuencias sobre la existencia de miles de personas en situación de vulnerabilidad acentuada. Por lo tanto, en sí misma considerada, esta situación es de la mayor gravedad.

De tal manera que el Presidente de la República de Colombia, lejos de haber incurrido en un error de apreciación o en una arbitrariedad valorativa, ejerció correctamente su potestad, dentro del margen razonable de análisis que le corresponde. Frente a una situación de este nivel de profundidad en la afectación masiva de derechos constitucionales, la Corte concluye que el juicio de gravedad se entiende adecuadamente satisfecho.

La anterior conclusión no obsta para que la Sala efectúe una precisión de la mayor importancia. Se observa que la Presidencia de la República, en su intervención en el presente proceso a favor de la constitucionalidad del Decreto 1770 de 2015, se extendió en la presentación y explicación de los motivos que, en su concepto, hacen de esta situación un hecho grave que amerita declarar un estado de emergencia. Si bien la mayor parte de estos motivos y explicaciones son razonables y tienen pleno sustento en los hechos, existe un grupo de consideraciones que ha llamado la atención de esta Sala Plena por centrarse en lo que parecería ser la situación de personas dedicadas a actividades económicas ilegales en la zona de frontera binacional. En efecto, parte de la argumentación que se consigna en la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República alude a la situación de contrabandistas, “pimpineros” —esto es, traficantes ilegales de combustible— y cambistas ilegales, quienes también se habrían visto afectados en sus posibilidades de sustento —ilícito— como consecuencia de las medidas adoptadas por los mandatarios y militares venezolanos.

Para la Corte este curso de argumentación no es aceptable, al basarse en consideraciones atinentes al bienestar de quienes se lucran con actividades contrarias a la ley, tales como el contrabando, el tráfico ilegal de hidrocarburos, o el cambio irregular de divisas. Lo anterior no impide que el Gobierno Nacional pueda válidamente, mediante eventuales medidas de excepción adoptadas bajo el estado de emergencia, buscar la integración de quienes ejercen estas actividades ilícitas al ámbito del comercio legal formalizado en la zona abarcada por este decreto.

Pese al carácter inconstitucional de este curso de argumentación, la Corte no considera que ello configure un vicio en el decreto declaratorio bajo revisión, principalmente por el hecho de que esos argumentos no fueron incluidos dentro de la motivación del Decreto 1770 de 2015.

4.2.2. Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias.

El Gobierno Nacional ha acreditado satisfactoriamente ante esta corporación que, por la magnitud y gravedad de la crisis humanitaria resultante de esta situación, las atribuciones ordinarias de las autoridades nacionales, departamentales y municipales de la zona de frontera han resultado insuficientes, y por lo mismo se han hecho necesarias medidas extraordinarias en diversos ámbitos de la atención debida a estos colombianos. Así mismo, ha demostrado el gobierno no solo que sus competencias ordinarias son insuficientes para responder adecuadamente a esta emergencia, sino que en varias áreas puntuales se requieren medidas específicas, de nivel legislativo y no administrativo, para garantizar el goce efectivo de los derechos humanos de la numerosa población afectada por la emergencia.

En efecto, se demostró en primer lugar —cumpliendo así con el primer componente del test de necesidad— que el gobierno contaba con atribuciones ordinarias para enfrentar la crisis; y en segundo lugar —dando cumplimiento al segundo componente del test—, que hizo uso de tales atribuciones para atender a la población forzosamente retornada. Así, consta en el expediente, según lo relató el gobierno, ante el influjo masivo de colombianos, (a) el gobierno ejerció su potestad reglamentaria para expedir un decreto —el Decreto 1768 de 2015— trazando condiciones especiales de afiliación al sistema de salud para estas personas, y disponiendo medidas para su atención específica; (b) una amplia coalición de agencias estatales ha provisto, dentro del rango de sus competencias ordinarias, atención humanitaria en sus distintas fases a la población forzosamente retornada; (c) el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, coordinando los esfuerzos interinstitucionales, ha producido un plan de atención para la zona de frontera, aportado a la Corte por el gobierno; (d) la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ha provisto atención directa a estas personas para dar atención prioritaria a las víctimas del conflicto armado que hayan sido obligadas a volver al país; (e) el ICBF a través de sus unidades regionales y de funcionarios específicamente dispuestos en la zona ha provisto la atención a la infancia, niñez y adolescencia que encuadra dentro de sus competencias ordinarias; y (f) las autoridades locales han declarado distintos estados de calamidad pública en sus respectivos ámbitos territoriales, pero ante su incapacidad material de atender a la población masivamente retornada han tenido que recurrir a la ayuda del Gobierno Nacional.

Pese a lo anterior, las competencias ordinarias de las autoridades estatales han resultado insuficientes, o poco específicas, para responder apropiadamente a las exigencias de esta situación de crisis. En términos más concretos, la Presidencia de la República ha indicado una serie de aspectos en los cuales existen impedimentos u obstáculos legales para la debida atención que necesitan ser superados mediante medidas de rango legislativo, que habrán de ser adoptadas en los decretos legislativos de desarrollo correspondientes. En esta línea, el gobierno explicó que “el tamaño de la crisis, la extensión de sus efectos, las implicaciones económicas y sociales de la migración masiva, etc., son circunstancias que requieren la adopción de medidas de impacto general mucho más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas”; y señaló los siguientes ámbitos específicos de acción legislativa requerida con urgencia: (i) levantar las restricciones legales para la concesión de permisos especiales de ingreso y permanencia en el territorio nacional de los familiares venezolanos de personas colombianas que deseen naturalizarse en el país, garantizando así el derecho a la unidad familiar; (ii) ampliar la cobertura de los programas sociales existentes para así proveer la atención que esta población materialmente requiere, permitiendo por ejemplo la afiliación de personas afectadas por la crisis que antes no se habrían podido vincular, dadas las exigencias legales normales en la provisión de la atención; (iii) dinamizar el mercado laboral de la zona de frontera mediante medidas de rango legal, dada la seria crisis de desempleo que se ha agudizado intensamente ante el influjo poblacional masivo e inesperado proveniente de Venezuela; (iv) suprimir ciertos requisitos legales que impiden regularizar la situación militar de personas retornadas al país, facilitando así su inserción laboral y legal; y (v) levantar restricciones legales al transporte de carbón, que ha sido profundamente cercenado por las medidas adoptadas en Venezuela, ya que normalmente la mayor parte de la producción carbonífera de la zona fronteriza se ha exportado a través de puertos venezolanos en el lago de Maracaibo y estos fueron cerrados al carbón colombiano; entre otras medidas que son necesarias con urgencia para responder a la situación.

Estas razones son suficientes para la Corte Constitucional, en tanto justificación de la necesidad de recurrir a un estado de emergencia que faculte al Gobierno Nacional para adoptar las medidas precisas y razonablemente requeridas en atención a la crisis humanitaria actual. El juicio de necesidad ha sido así cumplido.

4.2.3. Cumplimiento de otras prohibiciones constitucionales.

Constata la Corte que con el decreto declaratorio bajo revisión no se ha incurrido en suspensión de los derechos humanos, ni se ha limitado ningún derecho que no sea susceptible de ello durante la vigencia de un estado de excepción. Antes bien, la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica es una medida que se orienta a garantizar los derechos humanos de miles de personas que han sido afectadas por los actos arbitrarios y violentos de las autoridades venezolanas.

También constata la Corte que este decreto declaratorio no está interrumpiendo el funcionamiento normal de las demás ramas del poder público, ni suprimiendo ni modificando los organismos o funciones básicas de acusación y juzgamiento.

4.3. Conclusión sobre el control material del Decreto 1770 de 2015.

Por las razones anteriormente expuestas, la Corte concluye que el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 dio cumplimiento a los distintos requisitos de índole sustantiva o material exigibles constitucionalmente a los decretos declaratorios de estados de emergencia. En esa medida será declarado exequible.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente».

(1) Deportado: medida entendida como sanción impuesta a colombianos en el país receptor por incumplimiento de la normatividad migratoria, incurriendo en su gran mayoría en permanencia irregular.
Expulsado: medida entendida como sanción impuesta a colombianos en el país receptor por cumplimiento de pena privativa de la libertad, entre otras causas.
Repatriado: para efectos estadísticos se clasifica en esta categoría a menores de edad que viajan con su núcleo familiar, parte de este o solos, y cuyos acompañantes fueron sujetos de medidas de deportación.

(2) La oficina para la coordinación de asuntos humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA) menciona en su informe el número de personas que ingresaron al país por el puesto de control migratorio del Puente Simón Bolívar (Villa del Rosario) (1.097 personas), pero no hace referencia a las cifras de otros puestos de control migratorio como Puente Páez – Arauca, Paraguachón – Maicao o puerto Carreño – Vichada. Por otra parte, el informe de la OCHA introduce datos de aquellas personas que ingresaron al país por vías informales, esto es, que no hicieron tránsito por ninguno de los puestos de control migratorio de la frontera con Venezuela.

(3) Ídem.

(4) Ídem.

(5) http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/100.asp

(6) Ídem.

(...).

(11) Ver las sentencias C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-252 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), que sintetizaron y consolidaron la línea jurisprudencial correspondiente.

(12) En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 la Corte explicó: “Los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política aluden explícitamente a ‘decretos legislativos’, esto es, con fuerza de ley. Por su contenido material, el acto de declaración de un estado de excepción —de guerra exterior, de conmoción interior o de emergencia— no encuadra en el tipo de normas jurídicas expedidas para derogar o modificar leyes preexistentes, como ocurre con los decretos de desarrollo expedidos su amparo. No obstante, en un estado de derecho no pueden existir actos del poder público exentos de control, como una garantía del sometimiento efectivo de las autoridades y los ciudadanos al orden jurídico y en guarda de la supremacía de la Constitución. Con razón mayor, si se trata de aquel acto mediante el cual el titular de la rama ejecutivo se habilita temporalmente como Legislador, esto es, se inviste de poder legislativo. Por eso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado el control jurisdiccional integral que le corresponde ejercer sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción”.

(13) El artículo 215 de la Constitución Política estableció: “ART. 215.—Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
El gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si este no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogables por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo.
El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al gobierno durante la emergencia.
El gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
PAR.—El gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”.

(14) M.P. Mauricio González Cuervo.

(15) M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(16) Así, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), la Corte explicó: “La responsabilidad política del gobierno en su conjunto —en este caso, Presidente y sus ministros— es la razón de la presente exigencia. Según los artículos 214.5 y 215 de la carta, “el Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido las situaciones de anormalidad que los justifiquen y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de sus facultades” (Sent. C-004/92). Busca el constituyente que el jefe de Estado y sus ministros se hallen políticamente comprometidos con el contenido de la declaratoria y sus desarrollos, para deducir de ello las responsabilidades que la propia Constitución les asigna por utilización del estado de emergencia en el artículo 215, que dice: “El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al gobierno durante la emergencia”.

(17) Sentencia C-004 de 1992.

(18) M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(19) Sentencia C-122 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz; salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo; aclaración de voto de los magistrados Marta Victoria Sáchica y Carlos Gaviria Díaz).

(20) Sentencias C-135 de 2009 (M.P. Humberto Sierra Porto; salvamento de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería) y C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; salvamentos de voto de los magistrados Jaime Araujo Rentería, Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra; aclaración de voto del magistrado Jaime Córdoba Triviño; salvamento parcial de voto de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández).

(21) Ley 137 de 1994, artículo 16: “Información a los organismos internacionales. De acuerdo con el artículo 27 de la Convención americana de los derechos humanos y el artículo 4º del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el gobierno enviará al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, una comunicación en que dé aviso a los Estados partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.

(22) Sentencia C-179 de 1994.

(23) Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

(24) Sentencias C-447 de 1992, C-366 de 1994 y C-156 de 2011.

(25) Sentencia C-135 de 2009.

(26) Sentencia C-156 de 2011.

(27) Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

(28) Sentencia C-135 de 2009.

(29) Sentencia C-004 de 1992.

(30) Ibíd.

(31) Ibíd.

(32) Cft. Sentencia C-135 de 2009.

(33) Sentencia C-252 de 2010.

(34) Sentencia C-004 de 1992.

(35) De acuerdo con la Real Academia Española, debe entenderse por arbitrariedad todo “Acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho”. En: www.rae.es

(36) Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).

(37) Sentencia C-135 de 2009.

(38) Sentencia C-252 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

(39) Sentencia C-135 de 2009.

(40) Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).

(41) Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).

(42) El test aplicable a los decretos legislativos de desarrollo del estado de emergencia contiene elementos distintos, tales como los presupuestos de finalidad, conexidad, necesidad, proporcionalidad, etc., que no son directamente aplicables al control del decreto declaratorio correspondiente por responder a mandatos distintos de la Constitución y la Ley estatutaria de los estados de excepción.

(43) Obra en el expediente copia del Decreto 1767 del 4 de septiembre de 2015, mediante el cual el Presidente de la República comisionó a la Ministra de Relaciones Exteriores “para que se traslade a las ciudades de Ginebra, Suiza, y Nueva York – Washington, Estados Unidos, entre el 5 y el 11 de septiembre de 2015 (7 días), con el fin de asistir a la ciudad de Ginebra a atender reuniones, con el Alto Comisionado de los Derechos Humanos y con la Organización Internacional de Migraciones, en la ciudad de Nueva York con el Secretario General de Naciones Unidas y en la ciudad de Washington asistirá a la XIX conferencia anual de la Corporación Andina de Fomento, CAF”. En el artículo 5º del mismo decreto, se dispuso que “Durante la ausencia de la doctora Holguín Cuéllar, encárguese de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, entre el 5 y el 11 de septiembre de 2015, al doctor Juan Fernando Cristo, Ministro del Interior.