Sentencia C-672 de septiembre 9 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

DESJUDICIALIZACIÓN DE CONFLICTOS

REGULACIÓN POR LEY ORDINARIA

EXTRACTOS: «La Corte contraerá su decisión al examen de constitucionalidad de los artículos 57 (p), 83, 84, 86, 111 a 142, 146, 147 (p) y 148 de la Ley 446 de 1998.

2. El problema jurídico planteado.

No obstante la formulación extensa y confusa de la demanda, la Corte interpreta que el demandante formula contra las disposiciones acusadas dos tipos de cargos.

En relación con el artículo 57 el demandante considera que se viola el principio de la unidad de materia, y con respecto a las restantes disposiciones la censura se contrae a la afirmación de que las regulaciones en ellas contenidas debieron ser objeto de una ley estatutaria.

Corresponde a la Corte determinar si con la modificación del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, se violó el principio de unidad de materia, y si las reglamentaciones incorporadas a las restantes disposiciones debieron ser adoptadas a través de una ley estatutaria.

3. La solución del problema.

3.1. Según el demandante la violación del principio de unidad de materia consiste en que la innovación en la regulación de recurso de súplica, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 que modificó, entre otras disposiciones, el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en lugar de “buscar la descongestión, eficiencia y acceso a la justicia” entrañará, por el contrario, multiplicar los procesos y congestionar en consecuencia al Consejo de Estado, provocando la ineficiencia de dicha corporación y, en general, de la administración de justicia, desconociéndose con ello la finalidad buscada por la ley.

3.2. El artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, luego de las modificaciones introducidas por el Decreto 2304 de 1989, consagraba la súplica como un recurso extraordinario ante la Sala Plena de lo contencioso administrativo contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las secciones, cuando éstas directamente acogieran doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación.

3.3. El artículo 57 de la Ley 446 de 1998 reformó, entre otros recursos extraordinarios en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el de súplica, en el sentido de señalar que éste procede contra las sentencias ejecutoriadas que dicte cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado por la violación directa de normas sustanciales, ya sea mediante su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.

Es indiscutible que las causales o motivos para interponer dicho recurso cambiaron sustancialmente, pues en la nueva regulación subyace la idea de convertir la súplica en una especie de recurso de casación en la jurisdicción contencioso administrativa.

Sin embargo, contrario a lo alegado por el actor, a juicio de la Corte, ese cambio no subvierte los objetivos perseguidos por la Ley 446 de 1998 que apuntan a adoptar como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, a modificar el Código de Procedimiento Civil, a derogar otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, a modificar y expedir normas del Código Contencioso Administrativo y a dictar “otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

3.4. Considera la Corte, en consecuencia, que no resulta admisible el cargo formulado por el demandante en relación con la falta de unidad de materia, por las siguientes razones:

a) Los objetivos perseguidos por la Ley 446 de 1998, como se desprende de su encabezamiento y de su contenido normativo general, son múltiples. Es así como se introducen importantes innovaciones a las regulaciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo en variadas materias. Por lo tanto, lo relativo a la descongestión, eficiencia y acceso a la justicia es apenas uno entre los diferentes objetivos perseguidos por la ley, tan importante como los demás.

b) La nueva regulación del recurso de súplica no resulta, por lo tanto, ser una materia extraña e inconexa con respecto a la que constituye el eje central de la regulación normativa contenida en la referida ley. Por el contrario, guarda perfecta coherencia con la materia dominante, la unidad temática y el título de la ley.

A juicio de la Corte, no es admisible un cargo por falta de unidad de materia, fundado en simples conjeturas y no en hechos verificados o comprobados, en virtud de los cuales se llegue a la indubitable conclusión de que una norma resulta completamente ajena a lo que es la materia predominante en una ley, en razón de su absoluta falta de conexidad temática, teleológica o sistemática.

Así ocurre en el caso que nos ocupa en que el actor construye el referido cargo, a partir de suposiciones, en el sentido de que la nueva regulación del recurso de súplica atentará contra la eficacia y la eficiencia de la labor del Consejo de Estado, que obedecen más que a razones jurídicas a apreciaciones que no tiene sustento en la realidad y que son de mera conveniencia, y a problemas derivados de la aplicación de la norma acusada.

El cargo en la forma como lo formula el demandante no conduce a demostrar la falta de unidad de materia, no sólo por las razones anotadas, sino porque el juicio sobre los aspectos relativos a la eficiencia y eficacia de la disposición lo hizo válidamente el legislador al expedir la norma dentro de la libertad de configuración política de la cual es titular.

c) Por lo demás, la hipótesis señalada por el actor en el sentido de que la nueva regulación del recurso va a originar en el inmediato futuro el crecimiento desmedido de su utilización, no constituye razón suficiente para asegurar el desconocimiento de las finalidades de la ley relativas a la descongestión, eficiencia y acceso a la justicia, porque la eficiencia para el legislador no se redujo a los resultados medidos en términos de decisión de procesos, sino que entraña un alcance mucho más amplio y comprensivo, como es el de lograr una mayor eficacia del recurso de súplica, antes con efectos muy limitados, dadas sus restricciones, y por consiguiente, un fortalecimiento en los instrumentos de defensa de las personas.

3.5. En relación con el cargo formulado por el actor contra los artículos 83, 84, 86, 111 a 142, 146, 147 (p) y 148 de la Ley 446 de 1998, en el sentido de que las regulaciones contenidas en estas normas han debido ser adoptadas mediante ley estatutaria, observa la Corte que dicho cargo no está llamado a prosperar por lo siguiente:

Las disposiciones acusadas contienen regulaciones destinadas a desjudicializar la solución de conflictos, a través de mecanismos como la conciliación, el arbitraje y la amigable composición, e igualmente prevén el ejercicio de funciones jurisdiccionales por las superintendencias Bancaria de Sociedades y de Valores, conforme a precisas reglas de competencia en materia comercial y financiera y siguiendo los procedimientos que en ellas se establecen.

En cuanto a lo que es materia de la ley estatutaria de administración de justicia la Corte en la sentencia C-037 de 1996(4), reiterando lo expresado en pronunciamientos anteriores, dijo lo siguiente:

(4) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

“No obstante, se estima pertinente puntualizar que, para la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal b del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento.

De conformidad con lo anterior, esta corporación entiende que el legislador goza, en principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles aspectos del derecho deben hacer parte de este tipo de leyes. Sin embargo, debe señalarse que esa habilitación no incluye la facultad de consagrar asuntos o materias propias de los códigos de procedimiento, responsabilidad esta que se debe asumir con base en lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 150 superior, es decir, a través de las leyes ordinarias. Con todo, debe reconocerse que no es asunto sencillo establecer una diferenciación clara y contundente respecto de las materias que deben ocuparse uno y otro tipo de leyes. Así, pues, resulta claro que, al igual que ocurre para el caso de las leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales (art. 152, lit. a), no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria. De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución del numeral 2º del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de la Carta”.

En la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, se consagraron algunos principios que aluden a los objetivos relativos a la función pública de administrar justicia, al acceso a la justicia, al derecho de defensa, a la celeridad en el cumplimiento de dicha función, a la autonomía e independencia de los jueces, a la gratuidad, a la alternatividad y al respeto de los derechos de las partes en el proceso.

En punto a la alternatividad el artículo 8º de dicha ley dispuso:

“La ley podrá establecer mecanismos diferentes al proceso judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos servicios”.

Sobre la constitucionalidad de los mecanismos alternativos de solución de los conflictos, expresó la Corte en la aludida sentencia lo siguiente:

“Como se ha expuesto a lo largo de esta providencia, el propósito fundamental de la administración de justicia es hacer realidad los principios y valores que inspiran al Estado social de derecho, entre los cuales se encuentran la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales, es decir, la convivencia (Cfr. Preámbulo, C.P., arts. 1º y 2º). Con todo, para la Corte es claro que esas metas se hacen realidad no sólo mediante el pronunciamiento formal y definitivo de un juez de la República, sino que así mismo es posible lograrlo acudiendo a la amigable composición o a la intervención de un tercero que no hace parte de la rama judicial. Se trata, pues, de la implementación de las denominadas “alternativas para la resolución de los conflictos”, con las cuales se evita a las partes poner en movimiento el aparato judicial del país y se busca, así mismo, que a través de instituciones como la transacción, el desistimiento, la conciliación, el arbitramento, entre otras, los interesados puedan llegar en forma pacífica y amistosa a solucionar determinadas diferencias, que igualmente plantean la presencia de complejidades de orden jurídico. Naturalmente, entiende la Corte que es competencia del legislador, de acuerdo con los parámetros que determine la Carta Política, el fijar las formas de composición de los conflictos judiciales, los cuales —no sobra aclararlo— no siempre implican el ejercicio de la administración de justicia.

Para esta corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no sólo responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para la descongestión de los despachos judiciales, problema este que desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la justicia (num. 5º) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (num. 6º). Con todo, conviene puntualizar que el término “asociados” que hace parte de la norma bajo examen, incluye, además de los particulares, también a las entidades públicas.

Finalmente, debe señalarse que esta Corte no comparte los argumentos presentados por uno de los intervinientes en el presente proceso, en el sentido de que la norma bajo revisión es inexequible toda vez que el artículo 116 de la Constitución no consagra estas formas de administrar justicia.

Al respecto, conviene recordar que el artículo 116 de la Carta hace una enunciación de los órganos y personas encargados de administrar justicia, sin que ello signifique, de una parte, que todos ellos integren la rama judicial ni, de la otra, que cualquier otra autoridad o particular, con base en las atribuciones respectivas, no pueda dirimir o componer determinados conflictos de orden jurídico, según los postulados que fijen la Carta Política y la ley. En cuanto al primer aspecto, el título VIII de la Carta Política enumera y regula las funciones de las jurisdicciones y los órganos pertenecientes a la rama judicial, esto es, la jurisdicción constitucional (arts. 239 a 245), la jurisdicción contencioso administrativa (arts. 236 a 238), la jurisdicción ordinaria (arts. 234 y 235), la Fiscalía General de la Nación (arts. 249 a 253), las jurisdicciones especiales (arts. 246 y 247) y el Consejo Superior de la Judicatura (arts. 254 a 257). Como puede apreciarse, el artículo 116 faculta a otras instituciones del Estado (Congreso, tribunales militares) o a otras personas (autoridades administrativas, particulares) para administrar justicia, sin que ellas hagan parte de la rama judicial. Respecto al segundo argumento, se tiene que la Constitución misma permite a ciertas autoridades, instituciones o personas administrar justicia, las cuales no hacen parte del listado contenido en el 116 superior. Tal es el caso, por ejemplo, de las autoridades indígenas o de los jueces de paz. En igual forma, puede decirse que determinados particulares pueden cumplir con esas funciones, en los términos que señala el citado artículo 116 superior.

En conclusión, las formas alternativas de resolver conflictos pueden ser reguladas por la ley, de acuerdo con los lineamientos constitucionales. A través de ellas, no sólo no se desconoce el artículo 116 superior sino que se interpretan y se desarrollan los principios y valores que regulan a toda la Constitución, como es la búsqueda de la paz, la convivencia y el orden justo".

Igualmente la Corte en dicha sentencia, al declarar exequible el artículo 13 de la referida ley estatutaria, consideró que se ajustaba a la Constitución la función de administrar justicia a cargo de las autoridades administrativas o de los particulares actuando como conciliadores o árbitros, y que era materia propia de la ley ordinaria señalar las reglas sobre competencia y procedimiento correspondientes a dichas formas o modalidades de administración de justicia, salvo la posibilidad de que en cuanto atañe al arbitraje los particulares puedan acordarlas.

Con respecto a la constitucionalidad de esta norma dijo la Corte en la sentencia C-037 de 1996(5):

(5) Ídem.

“Esta disposición se fundamenta en lo dispuesto por el artículo 116 superior respecto de las otras autoridades y personas habilitadas por la Carta Política para administrar justicia. En ese orden de ideas, la referencia que se hace a las autoridades administrativas y al Congreso de la República respeta los lineamientos previstos en el citado precepto y, para el caso del órgano legislativo, se fundamenta igualmente en los artículos 174 y 178-3 del estatuto superior. Sin embargo, y a pesar de los problemas de redacción que presenta la norma que se revisa, debe señalarse que el término “de las acusaciones” —formuladas por el órgano legislativo— resulta exequible siempre y cuando se entienda que hace referencia únicamente a los delitos en que pudiesen incurrir los funcionarios con fuero constitucional.

En cuanto al ejercicio de la administración de justicia por los particulares, cabe señalar que el referido artículo 116 constitucional prevé la posibilidad de encargarlos para cumplir esa labor en la condición de conciliadores o la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, tal como lo dispone el artículo bajo revisión.

Resta agregar que en estas situaciones, los particulares, en aquellos casos no previstos por el legislador, pueden fijar sus propias reglas para el ejercicio de su labor de impartir justicia, siempre y cuando se ajusten a los parámetros establecidos en la Constitución y en la ley”.

Conforme a lo expuesto estima la Sala que en la ley estatutaria de administración de justicia se incorporan los principios mínimos que deben observarse cuando se administra justicia por conducto de las autoridades administrativas o de los particulares y que todos los demás aspectos no previstos en sus regulaciones deben ser desarrollados por la vía de la ley ordinaria.

En tal virtud, se concluye que las cuestiones que aparecen reguladas en las normas acusadas corresponden a aspectos o materias que puede desarrollar el legislador mediante una ley ordinaria, ya que no se trata de asuntos que tocan con los fundamentos de la estructura general de la administración de justicia ni con los principios que deben ser observados por los jueces en ejercicio de las competencias a ellos otorgadas, sino con situaciones relacionadas con la atribución de función jurisdiccional a los particulares, como ocurre en el arbitramento o la amigable composición, o a organismos administrativos, como son las superintendencias mencionadas, a los cuales se les confía la misión de decidir ciertas controversias en materia comercial y financiera.

Si bien la Corte ha avalado la justicia arbitral como un mecanismo alternativo para la solución de los conflictos, ello no puede interpretarse en el sentido que aquélla resulte privilegiada frente a la función permanente de administrar justicia por parte del Estado, ni que ésta pueda verse cada vez más sustituida o reducida en su campo de acción.

La institución de la justicia arbitral, que es onerosa, no puede expandirse a tal extremo que implique el remplazo de la administración de justicia gratuita a cargo del Estado. Debe buscarse, por el contrario, el fortalecimiento de ésta para que ella sea la preferida y utilizada por las personas para solucionar sus conflictos, de tal suerte que a la justicia arbitral sólo se acuda excepcionalmente y como una mera opción. Ello es así, porque robustecer en extremo la justicia arbitral en desmedro de la justicia a cargo del Estado, puede significar, en muchos casos, que se imponga a la parte débil en una relación jurídica, por la vía del arbitramento, la solución de un conflicto, que en ciertas ocasiones puede implicar la renuncia a sus derechos e intereses.

3.6. En conclusión, considera la Corte que las normas acusadas no contravienen los preceptos constitucionales invocados por el demandante. En tal virtud, serán declaradas exequibles.

Dada la especificidad de los cargos analizados los efectos de cosa juzgada de esta sentencia son relativos, es decir, se limitan a los cargos planteados por el actor.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

(...).

2. Declarar EXEQUIBLES los artículos 83, 84, 86, 111 a 142, 146 y 148, así como los apartes acusados de los artículos 57 y 147 de la Ley 446 de 1998, pero únicamente en relación con los cargos analizados en esta sentencia.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(Sentencia C-672 de septiembre 9 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

ACLARACIÓN DE VOTO

Los suscritos magistrados aclaramos nuestro voto con el propósito consignar un par de inquietudes, infortunadamente no atendibles ya por la vía de la decisión judicial.

La primera se refiere al hecho de que la regulación del proceso arbitral, una forma de administrar justicia a la que se acude cada vez con más frecuencia y a la que se someten asuntos de tan marcada importancia, ha debido ser objeto de regulación mediante ley estatutaria. No obstante, la propia Corte Constitucional no lo estimó así (por unanimidad) al revisar el proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia.

La segunda es, quizás, de mayor trascendencia: se refiere al hecho de que se percibe una fuerte tendencia a sustraer de la justicia ordinaria —mediante la estipulación de la cláusula compromisoria— el conocimiento de un sinnúmero de asuntos que quedan sometidos entonces a una administración de justicia costosa, a la que no tienen acceso todas las personas que requieren un pronunciamiento judicial, ni siquiera muchas de las que se ven precisadas a suscribir una cláusula compromisoria.

Consideramos que no está del todo desorientado el actor cuando previene sobre el peligro de una creciente “privatización de la administración justicia”, fenómeno que no era pensable siquiera en la teoría del Estado gendarme, y que parece definitivamente exótico en la práctica de un Estado social de derecho.

Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo. 

___________________________________