Sentencia C-673 de septiembre 9 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2317

Acción pública de inconstitucionalidad (parcial) contra el numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el sistema nacional de la reforma agraria y se dictan otras disposiciones”.

Actor:

Luis Enrique Olivera Petro

Magistrado Ponente:

Antonio Barrera Carbonell

Santafé de Bogotá D.C., septiembre nueve de mil novecientos noventa y nueve.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la disposición del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 41479 de agosto 5 de 1994 y se subraya lo demandado:

“LEY 160 DE 1994

Por la cual se crea el sistema nacional de la reforma agraria y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

(...).

DECRETA:

ART. 12.—Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria:

(...).

“20. Autorizar, en casos especiales que reglamentará la junta directiva la iniciación de los procedimientos de adquisición de predios rurales invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia o cuando habiendo obtenido el propietario sentencia judicial favorable y definitiva no pudieren ejecutarse las medidas de lanzamiento o desalojo de los invasores u ocupantes, o si persistieren las perturbaciones de la propiedad en cualquier forma”.

“Los predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad esté perturbada un año antes de la vigencia de la presente ley, podrán ser adquiridos por el Incora siempre y cenado sean aptos para la reforma agraria y cumplan con lo ordenado en el capítulo VI de la presente ley”.

Vl. Consideraciones y fundamentos

1. lntegración de la proposición jurídica demandada. La Corte comienza por observar que el actor fragmenta la norma contenida en el inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 bajo examen, limitando su verdadero significado y alcance.

De ahí que, para el correcto entendimiento del precepto resulte necesario integrar la proposición jurídica en debida forma, articulando la frase demandada al texto íntegro del numeral 20 del artículo 12, de modo que el examen de constitucionalidad comprenda la totalidad de su contenido, porque no se puede entender y valorar la situación que es objeto de tacha independientemente del contenido fáctico de toda la disposición.

En este orden de ideas, el examen de constitucionalidad a que se contrae la presente sentencia comprenderá la totalidad del inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994.

2. El problema jurídico planteado. Según el demandante, el tratamiento que el numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994 otorga a los propietarios de predios invadidos u ocupados de hecho, es violatorio del principio constitucional a la igualdad, en la medida en que su adquisición es diferente para quienes se encuentren en una misma situación.

Así, procede la negociación directa y sin reglamentación previa sobre aquellos inmuebles rurales invadidos, cuando la ocupación hubiere ocurrido dentro del año anterior a la promulgación de la referida ley, pero descarta tal posibilidad en relación con los demás predios que se encuentran en la misma situación, pero con mayor anticipación. Es decir, se trata, de los predios rurales que conforme al inciso primero del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, “fueron invadidos, u ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia”, o colocados en situaciones que en esta norma se describe, con antelación a un año antes de la vigencia de dicha ley, cuya adquisición sólo es posible en virtud de una reglamentación especial de la junta directiva del Incora.

Conforme a lo anterior debe la Corte determinar si el tratamiento normativo diferente que se da en la norma acusada carece de justificación racional y si se desconoció el principio de igualdad.

3. La solución al problema.

3.1. El sistema de adquisición de tierras con fines de reforma agraria no permitía la negociación de predios invadidos o sometidos a ocupación de hecho, porque ello dificultaba la ejecución de los programas de adquisición y de dotación de tierras, aparte de que tales predios cuando se dieran las condiciones legales podían ser objeto de adquisición por la vía de la extinción del dominio. Además, dicha situación podía dar pábulo a presiones de los propietarios o de los ocupantes, que se utilizaban como estrategias para dirigir y acelerar los procesos de adquisición de tierras y su posterior adjudicación a los mismos invasores. Es decir, que se podían presentar invasiones concertadas para precipitar las acciones del Incora en materia de reforma agraria.

Sin embargo, en virtud del parágrafo del artículo 54 de la Ley 135 de 1961, modificado por el artículo 21 de la Ley 30 de 1988 se introdujo un cambio importante en cuanto a la adquisición de tierras invadidas, en los siguientes términos:

“Salvo los casos en que sean aplicables las reglas sobre extinción del dominio, y aquellos casos especiales calificados por el consejo de ministros a solicitud de la junta directiva del Incora el instituto se abstendrá de iniciar los procedimientos de adquisición directa o de expropiación de un predio rural invadido, ocupado de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia, mientras por alguna de estas causas estuvieren pendientes querellas policivas, o acciones civiles o penales”.

No obstante, los propietarios de predios invadidos, ocupados de hecho, o cuya posesión hubiere sido perturbada en forma permanente, por medio de violencia podrán solicitar que el Incora adquiera sus predios por los procedimientos de negociación directa de que trata la presente ley; cuando habiendo obtenido sentencia favorable de carácter definitivo, proferida por las autoridades judiciales no pudieren ejecutarse las medidas de lanzamiento o desalojo de invasores u ocupantes en el término de un año contado a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva providencia”.

“Los propietarios de predios invadidos, cuya restitución no fuere posible en el término de que trata el inciso presente, podrán intentar la acción de reparación directa contra la Nación, a menos que hubieren convenido la negociación directa del inmueble con el Incora”.

“Son susceptibles de las acciones contencioso-administrativas las providencias proferidas por las autoridades de policía en relación con el amparo y perturbación de la posesión de bienes inmuebles rurales”.

“A partir de la vigencia de esta ley, el Incora procederá a adquirir por negociación directa o por expropiación, los predios rurales invadidos con anterioridad al 12 de agosto de 1987 si continuaren ocupados”.

3.2. Con motivo de la expedición de la Ley 160 de 1994, se introdujeron cambios importantes en materia de adquisición de tierras para su posterior adjudicación a los campesinos, porque se innovó el sistema hasta entonces vigente al regularse la negociación directa de los fondos rurales entre campesinos y propietarios rurales como mecanismo directo de dotación de tierras (Capítulo V, arts. 27 a 30), sustituyéndose de este modo el sistema tradicional establecido por la Ley 135 de 1961, según el cual el Incora, como organismo operativo del Estado para la realización de la reforma agraria, adquiría directamente los predios de propiedad privada para su posterior reparto entre los campesinos beneficiados de los respectivos programas.

Con todo, la nueva ley mantiene esta práctica cuando se programa la dotación de tierras a favor de comunidades indígenas, para reubicar minifundistas, adelantar asentamientos de habitantes de sectores afectados por calamidades públicas y, en fin, para dotar de tierras a personas en situaciones especiales de pobreza por causa de la violencia, como lo dispone el artículo 31 de la Ley 160 de 1994 (capítulo VI).

3.3. La norma del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, regula de diversa manera la situación de los predios rurales que son objeto de invasión u ocupación de hecho. En efecto, en su inciso segundo, que es la norma acusada, se consagra un trato diferente en relación con los predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad esté perturbada un año antes de la vigencia de la ley, porque pueden ser adquiridos por el Incora siempre y cuando sean aptos para la reforma agraria y cumplan con lo ordenado en el capítulo VI de la misma; en cambio con respecto a los predios que igualmente se encuentran en la misma situación, esto es, invadidos u ocupados de hecho, pero por fuera del mencionado límite temporal, sólo pueden ser adquiridos conforme a la reglamentación especial que establezca la junta directiva del lncora.

Si bien la norma, en sus dos incisos, otorga un mismo reconocimiento a los hechos que configuran la situación de los predios rurales, porque en ambos casos alude a fundos invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de la violencia, que pueden ser adquiridos por el Incora, señala tratamientos jurídicos diferentes para efectos de su adquisición, construidos a partir de la diferencia de tiempo en que se sucedieron los acontecimientos que dieron lugar a la ocupación del inmueble.

Procede la Corte, en consecuencia, a establecer si se justifica o no el distinto trato que en cuanto a la adquisición por el Incora se da a los predios invadidos en los dos incisos del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994 y, en tal virtud, razona de la siguiente manera:

— En el inciso primero de la norma en referencia se regula un procedimiento de adquisición que es general para los predios invadidos u ocupados de hecho, con antelación al año anterior a la vigencia de la ley o con posterioridad a ésta, que incluye una reglamentación de la junta directiva del Incora, aun cuando se precisa un cuadro de situaciones anormales relativas a que dicha ocupación estuviere perturbada por medio de violencia, o a la circunstancia de que el propietario habiendo obtenido sentencia judicial favorable definitiva no pudieren ejecutar las medidas de lanzamiento de los invasores u ocupantes, o a la persistencia de las perturbaciones a la propiedad en cualquier forma.

— En cambio, en los términos del inciso segundo que se acusa, el Incora está habilitado para adquirir predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad esté perturbada, sin que se precisen las anormalidades descritas, con los únicos requisitos relevantes de que la invasión, ocupación o perturbación de la propiedad haya ocurrido un año antes de la vigencia de la ley, que sean aptos para la reforma agraria y cumplan, además, con lo ordenado en el capítulo VI de dicha ley, cuyo contenido se explicó antes.

— La adquisición de predios invadidos en ambos casos obedece a la necesidad de poner fin a un conflicto en la tenencia de la tierra, entre los propietarios de aquéllos y sus ocupantes, y resolver mediante la adjudicación a éstos los conflictos sociales que se originan en la carencia de tierras por los campesinos.

— Aun cuando los predios a que alude el inciso segundo acusado deben ser aptos para la reforma agraria, igual condición debe predicarse de los predios que pueden adquirirse según el inciso primero, pues resultaría un despropósito que el Incora pudiera adquirir predios para ser adjudicados a campesinos, que no reunieran dicha aptitud. Por lo tanto dicha condición no es relevante para establecer el diferente tratamiento.

— La circunstancia de que los predios a que alude la norma acusada deban reunir los requisitos previstos en el capítulo VI de la ley, es igualmente predicable de los predios a que se refiere el inciso primero del numeral 20 del artículo 12. En efecto, así lo puede determinar la reglamentación especial que para la adquisición de éstos establezca la junta directiva del Incora.

— Las razones de hecho que condicionan la situación de los predios para efectos de su adquisición es la misma en ambos supuestos normativos, esto es, que el goce de la propiedad fundiaria ha sido perturbada por medios de fuerza tales como invasiones, ocupación de hecho o perturbaciones violentas; sólo que, como antes se anotó, la época en que ocurrieron éstas es determinante para la regulación del diferente procedimiento de adquisición.

— Las situaciones anormales que menciona el primer inciso, no son relevantes, porque ellas también pueden predicarse en relación con los predios invadidos a que alude la norma acusada.

— Lo realmente sustancial y relevante para efecto de la adquisición de dichos predios es que se encuentran invadidos u ocupados de hecho y que dicha adquisición se requiera para solucionar los problemas sociales derivados de la tenencia de las tierras y de la necesidad de democratizar la propiedad agraria.

— Los supuestos materiales objeto de las distintas regulaciones contenidas en los dos incisos del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, en esencia, no difieren; sin embargo, generan condicionamientos que dificultan las posibilidades de adquisición y consagran un privilegio para la adquisición de los predios a favor de los propietarios a que alude la norma acusada que no tiene una justificación objetiva, racional y razonable acorde con el fin, ya señalado, que se busca con la adquisición de los predios invadidos.

En síntesis, la permanencia de la distinción no beneficia el proceso de reforma agraria y consagra, en cambio, una injusticia que se traduce en el tratamiento desigual de una situación esencialmente igual, sin que se evidencie una justificación racional de ese tratamiento; por lo tanto, se da un trato diferente, sin razón suficiente, a unos propietarios con respecto a otros e igualmente aunque indirectamente a los campesinos que ocupan predios en las dos situaciones analizadas en cuanto a la legitimación de la propiedad.

4. En conclusión, considera la Sala que la norma acusada contenida en el inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 de la ley 160 de 1994, viola el principio de igualdad. En tal virtud, será declarada inexequible.

VIlI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994.

Cópiese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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