Sentencia C-674 de agosto 20 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-674 de 2002 

Ref.: D-3930.

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3º del artículo 7º de la Ley 677 de 2001.

Actor: Eugenio Fabián Moreno Sánchez.

Bogotá, D.C., Veinte de agosto de dos mil dos.

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se resalta lo demandado:

“Ley 677 de 2001

(Agosto 3)

Por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para regímenes territoriales.

El Congreso de Colombia:

DECRETA:

(…).

ART. 7º—Condiciones de acceso. Para que un proyecto industrial pueda ser calificado como elegible, deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. La inversión deberá ser nueva y por lo tanto no puede consistir en la relocalización de industria nacional o extranjera.

2. La inversión sólo deberá desarrollarse dentro del ámbito geográfico de los municipios declarados como zonas especiales económicas de exportación.

3. La inversión mínima deberá ser de un millón de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 1.000.000) durante los primeros dos años, cifra que deberá ser aumentada a un millón y medio de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 1.500.000) en el tercer año y por último se aumentará a dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 2.000.000) en el cuarto año.

4. La inversión deberá materializarse dentro de los primeros años del proyecto, de acuerdo con los compromisos que se asuman en el respectivo contrato de admisión.

5. Como mínimo un ochenta por ciento (80%) de las ventas de la empresa deben estar destinadas a los mercados externos.

6. Asumir la obligación de cumplir con compromisos cuantificables en materia de generación de determinado número y tipo de empleos, incorporación de tecnologías avanzadas, encadenamiento con la industria nacional, permanencia en la zona, producción limpia y preservando entre otros, aspectos económicos, sociales y culturales de la zona, según las características del proyecto.

7. El Gobierno Nacional está facultado para revisar y ajustar los parámetros de acceso, con el propósito de garantizar el cumplimiento del objeto y la finalidad de las zonas especiales económicas de exportación.

8. Las personas jurídicas que deseen adelantar proyectos de formación de recurso y potencial humano especializado, de infraestructura urbana, sistemas viales, redes de servicios públicos y en general instalaciones para garantizar los diferentes modos de transporte, deberán cumplir los siguientes requisitos: (…) (1) .

(1) Diario Oficial Nº 44.509 del 4 de agosto de 2001.

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

El régimen especial de las zonas especiales económicas de exportación

1. Con base en el artículo 337 de la Constitución Política el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, aprobó la Ley 677 de 2001, por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para regímenes territoriales.

La Ley 677 está compuesta por tres capítulos, a saber: la creación y regulación de las zonas especiales económicas de exportación; el establecimiento de una zona de régimen aduanero especial para Maicao, Uribia y Manaure; y la extensión de los beneficios de las zonas especiales económicas de exportación a las sociedades comerciales domiciliadas en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

La Ley 677 crea las condiciones especiales para la promoción, desarrollo y ejecución de procesos de producción de bienes y servicios para exportación en las zonas especiales económicas de exportación que se constituyen por esta ley dentro de los límites territoriales de los municipios, y sus áreas metropolitanas creadas por ley, de Buenaventura, Cúcuta, Valledupar e Ipiales. El Gobierno Nacional podrá extender los beneficios de las zonas especiales económicas de exportación a otros municipios fronterizos (2) .

(2) Cfr. artículo 1º de la Ley 677.

Se entiende por zonas especiales de exportación los espacios del territorio nacional correspondientes a los cuatro municipios fronterizos antes indicados, en los cuales se aplicará, a las nuevas empresas que se establezcan, un régimen jurídico especial en materia económica y social para promover su desarrollo, en beneficio del progreso nacional, mediante la exportación de bienes y servicios (3) .

(3) Cfr. artículo 2º de la Ley 677.

Este régimen tiene como finalidad única atraer y generar nuevas inversiones para fortalecer el proceso de exportación nacional mediante la creación de condiciones especiales que favorezcan la concurrencia del capital privado y que estimulen y faciliten la exportación de bienes y servicios producidos en el territorio colombiano (4) . Siendo así, el legislador dispuso que el régimen especial se aplicará a los proyectos industriales que tengan una conexión directa con la finalidad definida, y que podrán ser usuarios de las zonas especiales económicas de exportación, entre otros, las personas jurídicas que celebren el contrato de admisión a la zona correspondiente, sin importar cuál fuere su nacionalidad (5) .

(4) Esta corporación ya se ha pronunciado en relación con los alcances del artículo 337 de la Constitución Política. Así por ejemplo, en la Sentencia C-269 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, expresó que “el artículo 337 superior preceptúa que la ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestre y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo, lo cual se enmarca dentro del contexto de la internacionalización y globalización de la economía.

3.2. Dentro del marco constitucional descrito, se hace necesario entonces, que el legislador busque el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y culturales de los habitantes de las zonas de frontera, cuyas relaciones sociales y económicas han surgido en razón de circunstancias históricas y sociológicas que las identifica, adoptando para ello soluciones que deben estar acordes con el principio constitucional del Estado social de derecho, cuyas finalidades coinciden con el contenido programático del artículo 337 superior.

Precepto este que adopta un cometido estatal específico de fomento, estímulo y promoción de las zonas de frontera que comporta para el legislador el deber de su realización práctica. En esa medida, las soluciones que se adopten deben tener en cuenta las ventajas de la propia situación de esas zonas, para aprovecharlas e impulsar la integración económica con los países vecinos y facilitar, entonces, el fomento de proyectos de cooperación e integración con las entidades territoriales limítrofes a fin de lograr el desarrollo económico y social comunitario, la prestación eficiente de los servicios públicos y la preservación del ambiente (C.P., arts. 226, 227 y 289).

En esta medida, se hace necesario garantizar la efectividad del mandato constitucional del artículo 337, mediante la promoción de programas de cooperación e integración económica y social en los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas, donde la conservación de la soberanía, de la independencia nacional y de la integridad territorial son fines esenciales del Estado colombiano, lo cual exige de éste su presencia efectiva, y donde es fundamental para su desarrollo, que se estrechen los lazos culturales y económicos con las poblaciones de las naciones vecinas dentro del ideal integracionista de la Carta Política de 1991. Principio este que se desprende del preámbulo, al señalar que la Constitución tiene como uno de sus fines esenciales, impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, así como del artículo 9º a cuyo tenor la política exterior del Estado se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe”.

(5) Cfr. artículos 4º, 5º y 6º de la Ley 677. Además de las personas jurídicas indicadas, el artículo 6º de la Ley 677 dispone que se considerarán usuarios las personas jurídicas nacionales o extranjeras, legalmente establecidas en Colombia con número de identificación tributario propio, que adelanten obras de urbanización, construcción e infraestructura de servicios básicos, tecnológicos y civiles, al igual que aquellos que se dediquen a la formación de recursos y potencial humano especializado, dentro del ámbito geográfico de operación de las zonas especiales económicas de exportación.

Para que un proyecto industrial pueda ser calificado como elegible, deberá cumplir los requisitos señalados en el artículo 7º de la Ley 677, entre los cuales se exige que la inversión sea nueva y se desarrolle sólo dentro del ámbito geográfico de los municipios declarados como zona especial económica de exportación; además, como mínimo un 80% de las ventas de la empresa deben estar destinadas a los mercados externos y se deberá cumplir con compromisos cuantificables en materia de generación de un determinado número y tipo de empleos, incorporación de tecnologías avanzadas, encadenamiento con la industria nacional, permanencia en la zona, producción limpia, entre otros aspectos económicos, sociales y culturales de la zona, según las características del proyecto. Así mismo, se exige la inversión mínima de dos millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, que deberá materializarse, en forma progresiva, dentro de los primeros cuatro años del proyecto (6) .

(6) Cfr. artículo 7º de la Ley 677.

Los proyectos industriales que obtengan calificación de elegibles por parte del comité que establezca el Gobierno Nacional, gozarán de los beneficios de carácter tributario, arancelario y laboral establecidos en esta ley, una vez suscrito el contrato de admisión dentro del cual se definan los compromisos que asume el interesado. La duración de cada contrato será acordada por las partes, pero no podrá ser inferior a cinco años ni superior a veinte. Para afianzar el cumplimiento de todos los compromisos adquiridos en el contrato de admisión, el interesado deberá constituir una garantía a favor de la Nación, por el 10% del total de la inversión (7) .

(7) Cfr. artículos 8º y 9º de la Ley 677. Adicionalmente, en relación con los alcances del proyecto de ley, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, se enfatizó en que “La concepción fundamental del proyecto, es el establecimiento de zonas económicas especiales de exportación, como laboratorios experimentales para incentivar la inversión en nuevas empresas con vocación exportadora, a partir de un régimen preferencial fiscal, aduanero, cambiario, parafiscal y laboral.

Se establecen las regiones; se determina que a los proyectos elegidos dentro de las zonas especiales económicas de exportación, se les otorgarán los incentivos en materia tributaria, aduanera, parafiscal y laboral, se estipula un mínimo en materia de inversión: un millón de dólares para los primeros años, cifra que deberá ser aumentada a millón quinientos mil dólares en el tercer año y a dos millones de dólares al cuarto año; en materia cambiaria se les garantiza que los pagos, abonos en cuentas y transferencias al exterior por concepto de intereses y servicios técnicos efectuados por las sociedades comerciales, no están sometidos a la retención en la fuente ni causan impuesto sobre la renta y de remesas, siempre y cuando los mismos estén vinculados con el proyecto industrial; se les otorgan importantes incentivos en materia aduanera y cambiaria, lo que asegura una alta competitividad y atractividad (sic) a nivel nacional e internacional; se determinan a priori las condiciones que se necesitarían para calificar un proyecto como elegible, dentro de lo cual se privilegia la orientación exportadora y la importancia del monto de la inversión; se regula el contrato de admisión y se garantiza la estabilidad jurídica del régimen especial consagrado en la ley con las condiciones pactadas en el contrato de admisión; se establece un régimen excepcional en materia laboral que sólo se debe aplicar a las empresas que llenen los requisitos en las zonas especiales económicas de exportación; (…) En este orden de ideas se puede resaltar que el proyecto de ley está orientado a crear incentivos que están acordes con las tendencias actuales para concretar inversiones que contribuyan a jalonar la economía y a lograr el crecimiento sostenido del ingreso, lo que se logra a través del aumento de la inversión, el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas y el mejoramiento de la competitividad de las exportaciones en los mercados mundiales”. Gaceta del Congreso Nº 299 del 14 de junio de 2001, páginas 1 y 2.

2. El requisito de la inversión mínima de US$ 2.000.000 es el objeto de la presente acción de inconstitucionalidad. El demandante considera que este requisito vulnera el principio de igualdad al fijar condiciones que anulan o disminuyen las oportunidades de algunas personas para acceder a una actividad lícita, sin que haya una justificación objetiva y razonable. Estima que el requisito de la inversión mínima priva injustificadamente a otras personas de la oportunidad de ser beneficiarios del régimen preferencial, con lo cual da un trato discriminatorio a quienes no puedan reunir ese capital, así tengan el propósito de exportar bienes o servicios. Es el caso de los pobladores de las zonas especiales económicas de exportación, que pertenecen a las clases económicas media y baja y no alcanzan a reunir el capital exigido como inversión mínima en los proyectos industriales. Aduce también que la norma demandada es injusta porque somete a los pequeños productores al régimen común, que les es más oneroso y desfavorable que el régimen especial. Agrega que el legislador no considera que toda exportación de bienes o servicios lícita sea provechosa para la economía nacional, ni tiene en cuenta que el artículo 13 de la Carta Política consagra la obligación del Estado de adoptar un trato preferencial hacia las personas marginales y más débiles.

Así entonces, corresponde a la Corte examinar si el requisito de inversión mínima exigido para que un proyecto industrial en una zona especial económica de exportación sea calificado como elegible, vulnera el principio de igualdad por ser discriminatorio e injustificado o si, por el contrario, se fundamenta en circunstancias objetivas y razonables. Para resolver este interrogante, la Corte señalará brevemente la relación que existe entre la libertad de configuración legislativa en materias económicas y sociales para las zonas de frontera y el alcance del juicio de igualdad en estos aspectos, para luego examinar específicamente las acusaciones del demandante.

Libertad de configuración legislativa en materia económica

3. De acuerdo con el artículo 334 de la Constitución Política, la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, que intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

Agrega este precepto constitucional que el Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

Como se aprecia, la Constitución confiere un marco amplio y flexible al Congreso para regular materias económicas. Sin embargo, según lo ha expuesto esta corporación, el legislador no dispone de una libertad de configuración absoluta, puesto que debe respetar los límites fijados en la Carta Política. Para la Corte, la libertad para el ejercicio de la actividad legislativa “no significa obviamente que el legislador sea libre de establecer cualquier tipo de regulación económica. De un lado, por cuanto la Constitución estableció que en general las leyes de intervención económica “deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica”. Por eso en la Asamblea Constituyente se precisó que la Constitución de 1991 “tampoco consagra el viejo concepto de la intervención sin límites, en razón de las nuevas características de las leyes de intervención”. De otro lado, esta corporación ha insistido en que el carácter de Estado social de derecho que la nueva Constitución confiere al régimen colombiano, los objetivos proclamados en el preámbulo así como la existencia de derechos económicos fundamentales son todos elementos que tienen implicaciones sustantivas sobre la legitimidad constitucional de las políticas económicas. (…) Esto significa que el Congreso y el ejecutivo pueden llevar a cabo distintas políticas económicas siempre y cuando ellas tiendan de manera razonable a “hacer operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por los derechos constitucionales. Existe entonces entre las instituciones constituidas de representación popular y el texto constitucional una doble relación de libertad y subordinación” (8) .

(8) Corte Constitucional Sentencia C-1551 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Así pues, el legislador goza de un amplio margen de configuración en materia económica. No obstante, en aplicación del principio de supremacía de la Constitución, para ejercer sus competencias deberá respetar los principios superiores y atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad en las medidas que adopte. Éstas son las condiciones a partir de las cuales el juez constitucional ejercerá su función como garante de la supremacía de la Carta Política, para lo cual, en casos como el que ahora ocupa la atención de la Corte, acude al juicio de igualdad.

La intensidad del juicio de igualdad frente a la regulación económica y social

4. El principio de igualdad exige que deben ser tratadas de la misma forma dos situaciones que sean iguales, desde un punto de vista que sea relevante de acuerdo con la finalidad perseguida por la norma o por la autoridad política. En estos casos, el juez debe evaluar si el trato diferente dado por el órgano político se funda o no en situaciones diferentes, por lo que debe establecer si ese criterio invocado por la ley es o no relevante y válido para diferenciar las situaciones.

Por ende, al juez le corresponde considerar la relevancia del trato distinto efectuado por la autoridad política. Sin embargo, ésta no es una labor sencilla puesto que “al hacer tal análisis, el juez podrá, en cualquier caso, incurrir en dos vicios extremos, igualmente perjudiciales: la inocuidad del derecho a la igualdad o su dominio absoluto sobre los otros principios y valores constitucionales” (9) .

(9) Corte Constitucional Sentencia C-1181 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

Para superar esta dificultad, se ha acordado modular la intensidad del juicio de igualdad, en consideración al grado de libertad de la que dispone la autoridad política. Esto significa que a mayor libertad de configuración del legislador en una materia, más flexible debe ser el control constitucional del respecto de la igualdad, y a menor margen de configuración legislativa, en la medida que la Constitución restringe tal actuación, deberá ser más estricto el control de constitucionalidad (10) .

(10) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-531 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-081 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-404-01 Marco Gerardo Monroy Cabra y C-1181 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

Esta necesidad de modular el juicio de igualdad a partir del grado de libertad de configuración legislativa ha sido reconocida por esta Corte en diferentes ocasiones. Así, la Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, señaló al respecto:

“En aquellos campos en donde la Carta confiere a las mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia libertad de apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia Constitución protege. En estos eventos, y por paradójico que parezca, el estricto respeto de la Carta exige un escrutinio judicial suave, que sea respetuoso de la libertad política del Congreso, a fin de que el juez constitucional no invada las competencias propias del legislador.

Por el contrario, en aquellos asuntos en que la Carta limita la discrecionalidad del Congreso, la intervención y control del juez constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por la Constitución. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más estricto, por cuanto la Carta así lo exige.

Conforme a lo anterior, la severidad del control judicial se encuentra inversamente relacionada con el grado de libertad de configuración por parte del legislador. Así, si se trata de ámbitos en donde el Congreso goza de una amplia discrecionalidad de regulación, entonces el control judicial debe ser menos intenso, precisamente para que el juez no anule la libertad del legislador. En cambio, en aquellos campos en donde la Constitución limita la discrecionalidad del Congreso, la injerencia del juez constitucional es mayor y el control constitucional debe ser más estricto”.

Por su parte, la Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reiteró ese criterio, en los siguientes términos:

“La intensidad leve como punto de partida del test de razonabilidad tiene como fundamento el principio democrático, así como la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas. La aplicación ordinaria de un test leve en el análisis de razonabilidad tiene como finalidad exigir que el legislador no adopte decisiones arbitrarias y caprichosas sino fundadas en un mínimo de racionalidad.

(…).

Aunque el test de razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso que ameriten un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la constitucionalidad de una medida. En principio el legislador goza de una amplia potestad de configuración. No obstante, las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados casos la aplicación de un test de mayor intensidad”.

Las anteriores consideraciones justifican que en el presente caso se acuda a una aplicación flexible del juicio de igualdad, dado que el legislador dispone de un amplio margen de configuración legislativa en materia económica y social, aspectos estos a que alude específicamente el artículo 337 de la Constitución Política en materia de fronteras (11) .

(11) Así lo dispuso esta corporación en la Sentencia C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se refirió a la libertad de configuración del legislador frente al juicio de igualdad. En esa ocasión dijo la Corte que, “Respecto de los alcances de la libertad de configuración del legislador, esta corporación ha determinado que dependen de la materia sobre la cual verse la regulación. Así, por ejemplo, en cuanto a la intervención económica, la libertad del legislador se amplía, debido a que la Constitución le encarga al Estado la dirección general de la economía (art. 334), por lo cual se permite una mayor restricción de la libertad económica de los particulares, en aras del interés general. Ello, a su vez, lleva a la conclusión de que en materia de regulación económica, el examen de constitucionalidad sobre las normas debe flexibilizarse para permitir al Estado cumplir la función de asegurar la prevalencia del interés general, obviamente, siempre que ello no dé lugar a una restricción desproporcionada de los derechos de los individuos”. En este sentido, ver igualmente la Sentencia C-429 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

El juicio de igualdad aplicado a la inversión mínima de los proyectos industriales en las zonas especiales económicas de exportación

5. Para establecer si una disposición legal es discriminatoria y por lo tanto contraria a la Constitución, la primera condición que el juez constitucional debe verificar es que tal norma otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello ocurre, entonces debe examinar si el tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente válida que lo justifique y si la limitación al derecho a la igualdad es adecuada para alcanzar tal finalidad. Además, establecer que dicha restricción sea ponderada o proporcional stricto sensu (12) . La Corte procede entonces a verificar la presencia de los elementos mencionados, a fin de determinar la constitucionalidad de la norma demandada.

(12) En relación con los elementos del juicio de igualdad puede verse la Sentencia C-1047 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. De otro lado, acerca de la finalidad del juicio de proporcionalidad, en la Sentencia C-448 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se señaló que: “Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional”. Sobre este tema también puede consultarse, entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999.

6. En cuanto al primer elemento del test de igualdad, el demandante afirma que el requisito de la inversión mínima de US$ 2.000.000 para que un proyecto industrial pueda ser calificado como elegible, otorga un tratamiento distinto entre las personas que pretendan exportar bienes o servicios y no dispongan de los recursos económicos exigidos, y quienes sí puedan cumplir con tal exigencia. Visto así, la Corte encuentra que efectivamente se da el primer presupuesto para el análisis de la violación del principio de igualdad, esto es que la norma legal dispense un trato distinto a personas que se encuentran en una misma situación de hecho dado que, en efecto, la norma demandada establece un tope mínimo de inversión a ser efectuada en un término perentorio de 4 años y no todas las empresas que se organicen con vocación exportadora de bienes tienen tal capacidad de inversión.

7. Establecida la diferencia de trato, corresponde averiguar si ella persigue en sí misma una finalidad constitucionalmente válida. La interviniente a nombre del Ministerio de Comercio Exterior expresa que la Ley 677 fue expedida en desarrollo de las facultades otorgadas en el artículo 337 de la Constitución Política, según el cual “la ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo”. Por lo tanto, fue voluntad del constituyente que el legislador pudiese establecer un régimen especial para las zonas fronterizas, acorde con su posición estratégica dentro del territorio nacional. Agrega que el propósito de la ley es atraer y generar nuevas inversiones en zonas especiales de frontera para fortalecer el proceso de exportación nacional, lo cual se aviene con el fin constitucional del Estado de promover la prosperidad general y el bienestar común.

Al respecto observa la Corte que argumentos de esta naturaleza explican el fundamento constitucional de la norma y demuestran la finalidad superior que se perseguía, pero no son suficientes aún para aclarar por qué el desarrollo del artículo 337 superior sólo se hace respecto de una categoría de personas y no de todas las colocadas en la misma situación. Tampoco explican por qué la restricción al derecho de igualdad era adecuada para alcanzar tales fines, pues, como lo señala el demandante, las empresas que dispongan de un capital menor al exigido en la norma demandada también pueden exportar bienes y servicios, y toda exportación lícita es provechosa para la economía nacional, en la medida en que ellas, al igual que los grandes proyectos, igualmente atraen la inversión, generan divisas y fomentan el empleo.

Por consiguiente, para determinar la constitucionalidad de la medida resta verificar si las limitaciones a la igualdad fueron adecuadas y proporcionadas para alcanzar los fines constitucionales antes mencionados.

8. En la exposición de motivos con las que acompañó el respectivo proyecto de ley, el Gobierno Nacional expresó que la propuesta es el resultado de un profundo análisis sobre los regímenes preferenciales vigentes y del impacto en la aplicación de los mismos. En respaldo de su afirmación expresó que:

(…) el proyecto de ley que se somete a consideración de los honorables congresistas, está inspirado en la decisión de preservar los tratamientos excepcionales otorgados a diferentes regiones del país, adoptar medidas encaminadas a evitar su utilización indebida y a consagrar estímulos a proyectos de inversión que puedan tener efectos positivos sobre el comportamiento de la inversión, tanto nacional como extranjera.

Adicionalmente, el proyecto de ley establece algunas disciplinas en materia de impuesto al consumo.

La política en materia de tratamientos preferenciales de carácter regional en el pasado, se había caracterizado por la concesión de incentivos a un área geográfica determinada, independientemente de la orientación de la producción del monto de la inversión.

A diferencia de este enfoque, el proyecto de ley que se somete a consideración del honorable Congreso de la República, identifica la orientación exportadora, el monto de la inversión y otros compromisos, como generación de empleo y encadenamiento con la industria nacional, como elementos esenciales para el otorgamiento de un tratamiento excepcional en materia aduanera, tributaria y laboral, entre otras. Este viraje obedece especialmente a la necesidad de que los incentivos se otorguen en actividades capaces de generar encadenamientos regionales y reales impactos en las economías de los municipios. Adicionalmente se busca minimizar los impactos negativos del otorgamiento de incentivos al resto de la industria nacional (13) .

(13) Gaceta del Congreso Nº 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5.

9. Así mismo, el monto mínimo de inversión para que los proyectos fueran calificados como elegibles fue incluido desde la estructuración inicial del proyecto de ley, se conservó durante el trámite legislativo y ahora hace parte de la Ley 677. Esta suma no es fruto de azar ni de apreciaciones caprichosas sino el resultado de estudios técnicos elaborados con tal finalidad por el Departamento Nacional de Planeación, cuyos resultados fueron puestos en conocimiento de esta corporación por el Ministerio de Comercio Exterior:

“Dicho estudio tomó una muestra compuesta por 57.000 observaciones, que corresponden a 8.244 empresas que reportaron información de carácter financiero a la Superintendencia de Sociedades, en promedio por año para el período 1993-1999 y con base en ella, clasificó las empresas en cuatro grupos de acuerdo con el valor en libros de sus activos, así:

Aa: Alto-alto. Empresas con activos que oscilan entre 3131.1 y 70.0 millones de dólares. En promedio los activos son iguales a US$ 315 millones de dólares.

Ab: Alto-bajo. Empresas con activos que varían entre 11.4 y 70.0 millones de dólares, siendo en promedio iguales a US$ 27.5 millones de dólares.

Ba: Bajo-alto. Empresas con activos entre 2.5 y 11.4 millones de dólares. En promedio iguales a US$ 5.6 millones.

Bb: Bajo-bajo. Empresas con activos que varían entre 206 y 2.5 millones de dólares, siendo en promedio iguales a US$ 1.3 millones de dólares.

Y una vez calculados para cada grupo de empresas los indicadores: tasa de apertura exportadora = exportaciones / total ventas; participación de las empresas de cada grupo en el total de las exportaciones; y activos promedio por grupo de empresas concluyó:

“Las empresas con mayor tasa de apertura exportadora son las empresas que conforman los grupos aa y ab con tasas de 8.3% y 5.0%, respectivamente.

El grupo aa y ab conjuntamente participaron con más del 70% del total de exportaciones (con excepción de los años 1993 con 51.9% y 1994 con 67.4%).

En promedio las empresas del grupo aa cuentan con activos iguales a US$ 315 millones de dólares, mientras que las del grupo ab cuentan con activos por un valor de US$ 27.5 millones de dólares.

Dado que el objetivo de las ZEEE es generar un espacio propicio para la creación de nuevas empresas con vocación exportadora, y que las empresas con mayor participación en las exportaciones son aquellas que cuentan con activos superiores a los 27 millones de dólares, se puede establecer que es importante que las empresas que hagan parte de las ZEEE partan como mínimo de una inversión de 2 millones de dólares, con lo cual se garantiza el éxito de la operación(14) (negrilla fuera del texto).

(14) Folios 22 y 23 del expediente.

En aplicación de este estudio técnico, en la exposición de motivos del proyecto de ley el Gobierno Nacional, al referirse a las características de las zonas especiales económicas de exportación, enfatizó que en el proyecto “se determinan las condiciones que se necesitarán para calificar un proyecto como elegible, dentro de las que se privilegia la orientación exportadora y el monto de la inversión(15) (negrilla fuera del texto).

(15) Gaceta del Congreso Nº 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5.

Como lo indican los estudios técnicos, la viabilidad futura de los proyectos de inversión depende de su capacidad de penetrar los mercados externos, y ello se logra si las empresas disponen de una infraestructura productiva, con la incorporación de tecnologías avanzadas, el encadenamiento con la industria nacional, la permanencia en la zona y la producción limpia, entre otros aspectos económicos, sociales y culturales requeridos según las características del proyecto y acordes con la competencia que deben enfrentar. Como se señaló en la exposición de motivos del proyecto de ley, “En un modelo de apertura económica, la producción nacional está sometida a la competencia externa; el precio y la calidad de los productos se vuelven importantes; se impone la necesidad de acelerados aumentos de productividad; no para multiplicar la tasa de ganancia, sino para sostenerse y no desaparecer como empresa” (16) .

(16) Gaceta del Congreso Nº 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5.

Vista así, la norma demandada, lejos de constituir un mecanismo de discriminación entre empresas nacionales a partir de su capacidad económica, contiene una exigencia acorde con la actual y la proyectada realidad empresarial en los mercados internacionales. Este aspecto fue puesto de presente en la potencia para segundo debate en el Senado de la República, en donde se señaló que “Las zonas especiales económicas de exportación constituyen el más claro ejemplo de construcción deliberada de ventajas competitivas territoriales como son: 1. Disponibilidad de mano de obra especializada. 2. Servicios públicos competitivos. 3. Modernas telecomunicaciones. 4. Servicios logísticos de categoría mundial, y 5. Avanzada infraestructura portuaria y aeroportuaria” (17) .

(17) Gaceta del Congreso Nº 138 del 19 de abril de 2001, pág. 11.

10. Se observa además que en este caso la igualdad no sólo está en la creación de empresa sino también en el acceso al empleo y a la calificación laboral de los habitantes de la región. Con este propósito, el legislador, más que establecer una discriminación en contra de los intereses de los pobladores de los municipios en donde se constituyen las ZEEE, otorga un tratamiento preferencial a su favor pues, como fue explícito desde la exposición de motivos, la ley garantiza que el SENA y otras entidades participen en programas de capacitación para los habitantes de la región. En esa ocasión se señaló que: “Las especiales condiciones para los trabajadores que se incluyen en el presente proyecto de ley se sugieren en consideración a que los municipios calificados como zonas especiales económicas de exportación se caracterizan por presentar altas tasas de desempleo. Por lo tanto, el proyecto de ley recoge los elementos que se han identificado como esenciales por diferentes actores para la modernización laboral. Con estas medidas se incentivará la vinculación de la región a los proyectos, objetivo que además se deberá alcanzar con la vinculación del Sena o de otras entidades a programas que capaciten a los habitantes de la región para trabajar en los diferentes proyectos industriales” (18) .

(18) Gaceta del Congreso Nº 212 del 14 de junio de 2000, pág. 5. En el mismo sentido, en la ponencia para primer debate en el Senado de la República se dijo que el proyecto de ley “Permite involucrar a todo la población de estas áreas geográficas que formula una legislación que regula las actividades económicas y sociales para la implementación de mecanismos inmediatos de desarrollo. Para lograr que estas zonas especiales económicas de exportación lleguen a ser lo suficientemente fuertes, es necesario dar ciertas garantías en un daño económico para la Nación, de ahí que con el proyecto se busque equilibrar estas dos necesidades al liberar de ciertas contribuciones a los inversionistas pero exigiendo al mismo tiempo una cierta retribución de éstos con la región y con aquellas áreas donde se encuentran actualmente los problemas de las mismas, como salud, educación, servicios públicos, etc.” Gaceta del Congreso Nº 257 del 14 de julio de 2000, pág. 9.

11. Adicionalmente, la Ley 677 contiene uno de los diferentes regímenes preferenciales cuya finalidad es el fomento de las exportaciones y/o la inversión, en los que los empresarios nacionales pueden invertir. Como bien lo señala el Procurador General de la Nación, con lo cual coincide la interviniente del Ministerio de Comercio Exterior, el trato diferencial debe analizarse a la luz del manejo normativo del sector exportador en su conjunto, pues la norma sólo hace referencia a uno de los programas estatales para promover las exportaciones a través de las zonas especiales económicas de exportación. Por lo tanto, sería discriminatoria si no existieran otros programas de promoción de las exportaciones. Entre los regímenes preferenciales para el fomento de las exportaciones o la inversión se encuentran el de las zonas francas, el de las zonas de frontera, de las zonas aduaneras especiales, de reactivación de zonas deprimidas o de distritos especiales y, como lo señala la apoderada del Ministerio de Comercio Exterior, en todos ellos los usuarios deberán acreditar el cumplimiento de requisitos especiales, acordes con la finalidad para la cual fueron creados. Entonces, la exclusión que puede comportar la norma demandada no implica vulneración del derecho a la igualdad, en tanto que si bien en ella se crea un grupo de inversionistas especiales para determinados proyectos de exportación, el ordenamiento ofrece otros programas de promoción de las exportaciones de los cuales pueden beneficiarse los inversionistas que no cumplan con los requisitos establecidos para quienes pretendan participar en las ZEEE creadas por la Ley 677 de 2001.

12. Por consiguiente, el legislador no obró de manera caprichosa para decidir favorecer a quienes por una mera cuestión de azar se hallaban en una circunstancia que él resuelve calificar de privilegiada (19) , sino que se basó en estudios técnicos realizados por el Departamento Nacional de Planeación, organismo nacional cuyos objetivos fundamentales son la preparación, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de resultados, de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público (20) .

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-1404 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis.

(20) Cfr. página Web DNP.

Resulta entonces oportuno retomar lo ya expuesto por esta corporación acerca de la igualdad, la cual “sólo se viola si está desprovista de una justificación objetiva y razonable y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida” (21) .

(21) Corte Constitucional, Sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. También es del caso señalar lo expuesto acerca de la igualdad en la Sentencia C-090 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En aquella ocasión dijo la Corte: “Una simple aproximación a la idea de igualdad, como concepto, como principio, o como derecho reconocido al interior de un ordenamiento jurídico, revela inmediatamente que se trata de una noción que no responde a un sentido unívoco sino que admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las particularidades de cada caso. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la igualdad se manifiesta como un derecho relacional que involucra usualmente, cargas, bienes o derechos constitucionales o legales, y cuya efectiva garantía, no se traduce en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del sujeto. La aplicación efectiva de la igualdad corresponde, entonces, al juicio que se hace sobre una determinada circunstancia, de tal forma que resulta indispensable tomar en consideración las condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de los miembros de una comunidad jurídica y el entorno en el que se desenvuelven. Así, puede decirse que la vigencia del derecho a la igualdad no excluye necesariamente la posibilidad de dar un tratamiento diferente a personas y hechos que, de acuerdo con sus condiciones, hacen razonable la distinción”.

13. Así pues, en consideración al amplio margen para el ejercicio de la potestad de configuración legislativa que la Constitución le otorga al legislador en materia económica y social, específicamente para establecer normas especiales para las zonas de frontera, esta corporación encuentra que la distinción hecha por la norma acusada se justifica en aras de la promoción a mediano y largo plazo del desarrollo económico y social en aquellas zonas especiales económicas de exportación. Por tanto, la distinción de trato dada a partir del requisito en la norma acusada, resulta adecuada para la obtención de los objetivos constitucionales de promoción del desarrollo a que alude el artículo 337 de la Carta Política. En consecuencia, se declarará la exequibilidad del numeral 3º del artículo 7º de la Ley 677 de 2001.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARAR EXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 7º de la Ley 677 de 2001.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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