Sentencia C-675 de noviembre 18 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2013

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 35 de enero 5 de 1993.

Actor: Elson Rafael Rodríguez Beltrán

Santafé de Bogotá, D.C., noviembre diez y ocho de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. Texto y contenido general de la ley acusada.

El texto de la Ley 35 de 1993, se encuentra publicado en el Diario Oficial 40710 del 7 de enero de 1993, el cual en aras de la brevedad no se transcribe.

Mediante dicha ley, “se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora”. Las referidas disposiciones se encuentran organizadas, así:

Capítulo I. Intervención en las actividades financiera, bursátil y aseguradora (arts. 1º a 9º).

Capítulo II. Inspección, vigilancia y control en las actividades financiera, aseguradora y bursátil (arts. 10 a 24).

Capítulo III. Procedimiento de venta de acciones del Estado en instituciones financieras y entidades aseguradoras y reglamentación parcial del artículo 60 de la Constitución (arts. 25 a 32).

Capítulo IV. Otras disposiciones (arts. 33 a 40).

(...).

VII. Consideraciones de la Corte

1. Alcance del pronunciamiento de la Corte:

1.1. La Corte no se pronunciará en relación con los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, porque la demanda fue rechazada en relación con dichas normas, por existir cosa juzgada, conforme a las sentencias C-252 de 1994 y C-397 de 1995.

1.2. Es de observar, que la Corte se ha pronunciado, además, sobre la constitucionalidad de varias normas de la Ley 35 de 1993, así:

a) Mediante la sentencia C-252 de 1994 se declaró exequible el inciso 2º del artículo 19 de dicha ley, en el aparte demandado en ese entonces, esto es, referente al seguimiento de la actividad de los liquidadores y la forma de rendir cuentas, según lo determine el fondo de garantías de instituciones financieras.

Es de anotar, como ya se dijo, que en esta misma sentencia se declaró exequible el artículo 36, salvo su aparte final que dice: “lo mismo que para adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia Bancaria”, que se juzgó inexequible;

b) Según sentencia C-560 de 1994, la Corte declaró exequibles los literales b), c) y d) del artículo 3º y los artículos 5º, 6º y 18 de la mencionada Ley 35 de 1993;

c) Por sentencia C-397 de 1995, se declaró inexequible el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, y

d) En virtud de la sentencia C-496 de 1998, se declararon exequibles:

— Las expresiones acusadas del artículo 10 de la Ley 35 de 1993, referentes a: la inspección, vigilancia y control de las actividades financiera, bursátil y aseguradora, a través de las Superintendencias Bancarias y de Valores; la inspección y vigilancia de los organismos cooperados de grado superior de carácter financiero, por la Superintendencia Bancaria, así como la inspección y vigilancia por el Departamento Administrativo de Cooperativas, Dancoop, de las cooperativas de ahorro y crédito y de los fondos mutuos de inversión, que no sean administrados por sociedades fiduciarias.

— Los incisos 1º y 2º del artículo 11, en relación con el cargo formulado en la demanda, esto es, la exclusión de las empresas dedicadas a la compra de cartera de la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

1.3. Mediante sentencia C-211 de 1994, la Corte se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre los artículos 25 inciso 3º, 27 inciso 3º, 29 y 30, por carencia actual de objeto en virtud de que “las normas demandadas del Decreto 663 de 1993, (...) reproducen las contenidas en la Ley 35 de 1993, (y) hay que concluir que éstas últimas han quedado subrogadas por aquéllas y, por tanto, el pronunciamiento de la Corte recaerá sobre las vigentes, es decir, las del precitado decreto”.

En tal virtud, se declararon exequibles el inciso 3º del artículo 304 y los artículos 308 y 309 del Decreto 663 de 1993, que reprodujeron las normas antes citadas de la Ley 35 de 1993.

1.4. Con respecto a los artículos 1º a 40, excepción hecha de los incisos 2º y 3º del artículo 36, el demandante formula un cargo general, que no ha sido objeto de pronunciamiento anterior por la Corte, a través de las diferentes sentencias en las cuales se ha analizado la constitucionalidad de dicha ley o de las normas del Decreto 663 de 1993 que han reproducido parcialmente algunos de sus textos.

En consecuencia, por no apreciarse la existencia de cosa juzgada absoluta en relación con el referido cargo, la Corte procederá, en primer término, a su examen.

1.5. En relación con los artículos 2º, 10 y 11, inciso 2º, 8º, 34, 35 y 37 de la ley el demandante ha formulado cargos específicos de inconstitucionalidad.

1.6. Con respecto al artículo 2º, según el cual, en ejercicio del poder de intervención, el Gobierno Nacional debe tener en cuenta los objetivos de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y la política económica general, la Corte no se pronunciará, porque no existe un cargo técnicamente formulado, pues el demandante simplemente se limita a referirse a una posible contradicción entre esta norma y el artículo 372 de la Constitución, pero sin exponer las razones por las cuales éste resulta quebrantado.

1.7. En lo que atañe a los cargos específicos que el demandante ha formulado contra las normas de los artículos 10 y 11 inciso 2º, declarados exequibles, en lo referente a la inspección, vigilancia a través de las Superintendencias de Valores y Bancaria y a la exclusión de la vigilancia de esta última sobre las sociedades dedicadas a la compra de cartera, la Corte se declarará inhibida por existir cosa juzgada, según la sentencia C-496 de 1998.

1.8. En tal virtud, el pronunciamiento de la Corte en relación con los cargos específicos se contraerá a los artículos 8º, 34, 35, y 37 de la Ley 35 de 1993.

2. Los cargos de la demanda.

2.1. Cargo general contra toda la Ley 35 de 1993, en cuanto en un mismo cuerpo normativo se expiden normas sobre regulación, intervención, e inspección, vigilancia y control.

El problema jurídico planteado. Con fundamento en el cargo general de la demanda, las diferentes intervenciones de autoridades públicas y ciudadanas, y el concepto del Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte determinar:

Si a través de las normas demandadas podían reglamentarse las materias relativas a la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público, en los términos de los artículos 150-21 y 335 de la Constitución, y a la inspección, vigilancia y control de las correspondientes entidades.

Examen del cargo. a) Si bien las funciones de regulación, intervención, y de inspección, vigilancia y control de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo e inversión de los recursos captados al público son conceptualmente diferentes, atendiendo al contenido de los diferentes preceptos de la Constitución que determinan su ámbito, ésta no ha señalado de modo expreso que la reglamentación de las referidas materias exija un desarrollo legislativo autónomo y particularizado, esto es, de una ley que se ocupe en cada caso de señalar las reglas jurídicas creadoras del marco normativo al cual debe sujetarse su ejercicio;

b) Es posible, por consiguiente, que en una misma ley se establezcan normas que regulen dichas actividades, o contengan reglas de intervención o referentes a las actividades de inspección y vigilancia. Es más, razones de técnica, eficiencia y eficacia legislativa, la exigencia de asegurar a la comunidad el conocimiento integral de ciertos conjuntos normativos referidos a materias similares o conexas, y la facilidad de consulta de los respectivos textos por los diferentes operadores jurídicos, imponen la necesidad de articular dichas materias en un mismo estatuto, siempre que se atiendan los principios, valores y derechos constitucionales y se observen los lineamientos, objetivos y contenidos específicos que las normas de la Constitución señalan en relación con cada temática, y

c) Sin embargo, no siempre será admisible regular en un mismo texto legal materias conexas, porque la Constitución establece en algunos casos ciertos condicionamientos al legislador. Así, la Constitución prohíbe que en un mismo texto legal se incorporen normas relativas a asuntos que temática y sistemáticamente carecen de todo punto de relación material que los vincule (C.P. art. 158), o a que se regule como ley ordinaria, materias en relación con las cuales la Constitución expresamente ha asignado el cumplimiento de formalidades y exigencias propias, como sucede con aquellos asuntos que son de la naturaleza de una ley orgánica o una estatutaria (arts. 151, 152, 153 y 241-8). En tal virtud, siempre que se respete el principio de unidad de materia y no se trate de asuntos que correspondan a cuestiones propias de leyes orgánicas o estatutarias, es procedente que a través de leyes ordinarias se puedan dictar las correspondientes regulaciones.

Las anteriores aseveraciones tienen respaldo en la sentencia C-133 de 1993(1), en la cual la Corte dijo:

“El Congreso de la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (C.P., art. 150, num. 19), toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su promulgación. Por lo tanto, si el legislador incluyó aspectos propios de una ley ordinaria dentro de una ley general o marco, no existe un vicio de inconstitucionalidad, no porque aquello no le esté prohibido, como erróneamente lo sostiene el señor Procurador General de la Nación, sino porque, por el contrario, le está constitucionalmente permitido”, y

d) Es evidente, entonces, que el cargo general de inconstitucionalidad formulado por el demandante contra la referida ley es improcedente. En efecto:

— La expedición de leyes generales, en las que se señalen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, se cumple por el trámite de una ley ordinaria.

— Las referidas actividades, como lo expresa el artículo 335 de la Constitución, son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito. Por consiguiente, existe plena armonía entre esta norma y la del artículo 150-19-d). De ello se infiere que ambos asuntos se regulan por un mismo tipo de ley; es decir, que ésta puede desarrollar no sólo las funciones de regulación, sino las de intervención del gobierno en dichas actividades.

— Las facultades de inspección, vigilancia y control de dichas actividades, igualmente se regulan mediante una ley ordinaria, como en diferentes oportunidades lo ha reconocido la Corte(2).

— En la Constitución se consagran varias formas de intervención del Estado en el manejo de distintos asuntos de la economía que el legislador puede modelar, según las necesidades que impone la política económica deseada, para atender a la satisfacción de los intereses públicos y sociales, según la filosofía y las finalidades que inspiran el Estado social de derecho.

En las circunstancias anotadas, la intervención que de modo general corresponde al Estado en la economía se regula en el artículo 334. Dicha intervención se puede ejercer frente a los distintos sectores y actividades económicas y busca racionalizar la economía, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

En otras disposiciones de la Constitución se consagra dicha facultad como una potestad de proporciones más limitadas y puntuales; así sucede por ejemplo, cuando se le atribuye al Estado, a través del correspondiente organismo público, la intervención en el espectro electromagnético (arts. 76, 77), o cuando se faculta al gobierno para intervenir en las actividades financiera, bursátil o aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo e inversión de recursos captados del público (arts. 189-25 y 335).

De acuerdo con el ordenamiento constitucional, en cada caso el ejercicio de la potestad de intervención requiere de la necesaria participación del Congreso y el ejecutivo o autoridad competente, en un esfuerzo compartido que se traduce en las directrices, criterios y limitaciones que señala la ley, y en la adopción de las correspondientes medidas de ejecución por el gobierno, con sujeción a los parámetros legales.

La aplicación de cada una de las formas de intervención previstas en la Constitución, exige el sometimiento estricto por la autoridad competente a la respectiva regulación superior, pues si bien en esencia todas ellas se identifican por el sustrato común que informa la intervención, en cuanto constituye la facultad de asumir determinadas medidas en sectores específicos de la economía, también es cierto que se diferencian por el modus operandi, los objetivos y la materia a que se contraen.

No es viable, como lo pretende el demandante, que la intervención del gobierno en las actividades financiera, bursátil y aseguradora, se regule conforme al esquema que para el efecto consagra el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución, porque éste aparece diseñado, como lo advierte la misma norma, para desarrollar los supuestos de intervención del Estado, cuando éste acude al ejercicio de las atribuciones que se contemplan en el artículo 334 de la Constitución.

Por el contrario, la intervención del gobierno en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (arts. 189-25 y 335), tiene señalada por la Constitución, como mecanismo propio de regulación, la ley general o marco, que es una modalidad de ley ordinaria.

En relación con las competencias interventoras en la aludida materia se pronunció la Corte en la sentencia C-021 de 1994(3), en los siguientes términos:

“La capacidad de intervención del gobierno en las actividades financiera, bursátil y aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan organismos públicos o privados en el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, está autorizada por el ordinal d), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y ratificada por el numeral 25 del artículo 189 de la misma Carta. El ejercicio de esta función está condicionado a la voluntad del legislador, en la medida en que éste debe instruir al ejecutivo para ejercer la atribución, señalándole, mediante una ley marco, orientaciones y lineamientos a los cuales debe atenerse en su función interventora”.

“El artículo 335 de la Carta, que hace parte del título XII sobre el régimen económico y la hacienda pública, cataloga las actividades a que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150, de “interés público” y somete a la ley, como se ha visto, “la forma de intervención del gobierno en estas materias”.

“La intervención del gobierno en las actividades financiera, aseguradora, del mercado de valores y demás que tengan que ver con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público busca que aquéllas se cumplan en concordancia con el interés público; que se tutelen los intereses de los usuarios que acuden a los servicios de las entidades que los ofrecen; que se ofrezcan, en general, condiciones patrimoniales y de manejo institucional que garanticen adecuadas condiciones de seguridad y transparencia en el manejo de los recursos de los ahorradores, depositarios y asegurados”.

“Los instrumentos de intervención comprenden todos los mecanismos que permiten manejar el ejercicio de las referidas actividades, fijar el plazo de las operaciones, señalar las garantías aplicables a cada operación en particular, establecer el margen de solvencia y el patrimonio técnico mínimo de la entidad o entidades objeto de intervención, en resumen, emplear los mecanismos de regulación adecuados que posibiliten una acción prudencial de los referidos organismos, de manera que las operaciones autorizadas se realicen con sujeción a su propia naturaleza y al objeto principal reconocido a la respectiva entidad”.

Por las razones señaladas, se declararán exequibles las normas de los artículos 1º a 40 de la Ley 35 de 1993, con excepción de los incisos 2º y 3º del artículo 36, debiéndose entender que esta decisión se limita al cargo que se formuló por el demandante y analizó por la Corte.

2.2. Cargo contra el inciso 1º del artículo 8º.

Con fundamento en los cargos de la demanda, lo expresado por los intervinientes y el Procurador General de la Nación, debe dilucidar la Corte si el legislador podía asignar directamente todas las funciones previstas en los artículos 3º, 5º, 6º y 7º de la ley al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Expresa el inciso 1º del artículo 8º:

“ART. 8º—Ejercicio de las facultades. Las funciones de intervención consagradas en los artículos 3º, 5º, 6º y 7º serán ejercidas por el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

El contenido de las normas a las cuales remite el artículo transcrito es el siguiente:

“ART. 3º—Instrumentos de la intervención. En desarrollo de lo previsto en el artículo 1º, el Gobierno Nacional tendrá las siguientes funciones de intervención en relación con las entidades financieras y aseguradoras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y, en general, respecto de las entidades cuyas actividades consistan en el manejo, aprovechamiento y la inversión de recursos captados del público:

a) Autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades objeto de intervención en desarrollo de su objeto principal permitido en la ley”;

“b) Fijar los plazos de las operaciones autorizadas, así como las clases y montos de las garantías requeridas para realizarlas”;

“c) Establecer las normas requeridas para que las entidades objeto de intervención mantengan niveles adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados con su actividad”;

“d) Limitar o prohibir, por razones de seguridad financiera, el otorgamiento de avales y garantías por parte de las entidades objeto de intervención e inclusive el otorgamiento de seguros individuales de crédito”;

“e) Determinar el margen de solvencia, el patrimonio técnico mínimo y el régimen de inversiones de las reservas de las entidades aseguradoras conforme a las normas legales respectivas”;

“f) Dictar normas tendientes a garantizar que las operaciones autorizadas a las entidades objeto de intervención se realicen con sujeción a la naturaleza propia de tales operaciones y al objeto principal autorizado a la respectiva entidad”;

“g) Determinar las normas de divulgación de la condición financiera de las entidades objeto de intervención y la responsabilidad de las mismas y sus administradores sobre la veracidad y fidelidad de la información respectiva”;

“h) Dictar normas que amplíen los mecanismos de regulación prudencial con el fin de que operen de manera comprensiva y consolidada y sean supervisados sobre tales bases. Esta facultad se ejercerá principalmente con el fin de integrar la supervisión de las filiales en el exterior de establecimientos de crédito”.

“PAR. 1º—En desarrollo de las facultades consagradas en el literal a) de este artículo no podrán reducirse los tipos de operaciones actualmente autorizadas por las normas vigentes a las entidades objeto de intervención, ni autorizarse operaciones que correspondan al objeto principal de entidades especializadas. Además, las facultades allí consagradas se ejercerán, previa información a la Junta Directiva del Banco de la República, a fin de que este organismo pueda pronunciarse sobre su incidencia en las políticas a su cargo”.

“PAR. 2º—Las funciones de intervención previstas en este artículo se ejercerán por el Gobierno Nacional sin perjuicio de las atribuidas por la Constitución y la ley a la Junta Directiva del Banco de la República”.

“PAR. 3º—El Gobierno Nacional dictará las normas necesarias para la aplicación de las disposiciones que se expidan conforme a este artículo, tomando en cuenta las naturaleza específica de las instituciones financieras cooperativas”.

(...).

“ART. 5º—Democratización del crédito. El Gobierno Nacional intervendrá para promover la democratización del crédito. Para este efecto fijará a las entidades objeto de intervención límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo”.

“Además, el Gobierno Nacional podrá dictar normas con el fin de evitar que en el otorgamiento de crédito por parte de las instituciones sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la operación y la capacidad de pago del solicitante”.

“Para este mismo propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a través de las mismas se impida injustificadamente el acceso al crédito o a los demás servicios financieros”.

“ART. 6º—Orientación de los recursos del sistema financiero. El Gobierno Nacional podrá determinar temporalmente la cuantía o proporción mínima de los recursos que, en la forma de préstamos o inversiones, deberán destinar los establecimientos de crédito a los diferentes sectores o actividades económicas y a los entes territoriales, cuando existan fallas de mercado o con el propósito de democratizar el crédito. Además, señalará las condiciones y términos en que habrá de cumplirse esta obligación”.

“En el ejercicio de esta facultad de intervención, el Gobierno Nacional deberá buscar que el cumplimiento de las obligaciones que se impongan sea común a los distintos tipos de establecimientos de crédito, atendiendo en todo caso a la naturaleza de las operaciones de cada uno de ellos”.

“Sin embargo, esta facultad sólo podrá utilizarse para complementar recursos de sistemas de financiación y apoyo sectorial creados por ley, tales como el sistema de vivienda de interés social y los sectores definidos como prioritarios en el plan de desarrollo. En todo caso, por este mecanismo sólo podrán comprometerse recursos con base en esta facultad en una proporción, en conjunto, hasta del 30% del total de los activos de cada clase de establecimiento de crédito”.

“PAR. 1º—El Gobierno Nacional deberá actuar en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República para el ejercicio de esta facultad”.

“PAR. 2º—Cuando se fijen límites específicos a los préstamos o inversiones de los establecimientos de crédito con destino a la vivienda de interés social, el gobierno deberá hacerlo en igualdad de condiciones para todas las entidades que otorguen créditos hipotecarios de largo plazo para vivienda”.

“ART. 7º—Sanciones. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera, aseguradora, del mercado de valores y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta facultad sólo podrán establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopción de las demás medidas administrativas que resulten procedentes de acuerdo con la ley”.

Dado que para la Corte resulta imposible analizar el cargo formulado contra el artículo 8º, sin tener como punto de referencia el contenido de las normas de los artículos 3º, 5º, 6º, y 7º antes transcritos, se procederá a determinar cuales de las competencias establecidas en estas normas corresponde ejercer privativamente al gobierno y cuales puede asignar el legislador al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Como antes quedó expresado la Ley 35 de 1993, tiene la naturaleza de una ley ordinaria y cuyo contenido corresponde a la de las leyes generales, marco o cuadro, a que alude el artículo 150-19-d) de la Constitución, en concordancia con el artículo 335.

Interpretando armónicamente los referidos textos normativos se infiere: I) Que corresponde al gobierno, siguiendo los objetivos y criterios determinados por el legislador en la ley “regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”; II) que las mencionadas actividades, “sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado”, otorgada a través de las autoridades competentes; III) que “la forma de intervención del gobierno en esas materias”, es regulada por la ley.

Si en virtud de la preceptiva del artículo 335 la intervención del gobierno en las referidas actividades corresponde privativamente al gobierno, es decir, que debe ser ejercida en los términos del artículo 115 de la Constitución por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, no encuentra la Corte justificado constitucionalmente que competencias de típica intervención, como las de los artículos 5º, 6º y 7º de la Ley 35 de 1993, que son del gobierno, se trasladen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así se emplee la fórmula equívoca y ambigua de que las facultades “serán ejercidas por el Gobierno Nacional” por conducto de dicho ministerio. En tales circunstancias las referencias que la norma acusada hace a los artículos 5º, 6º, y 7º de la Ley 35 de 1993 serán declaradas inexequibles.

La Corte declarará la exequibilidad de la remisión hecha al artículo 3º de la misma ley en el precepto acusado, porque de su contenido no se infiere que sean propiamente normas de intervención, sino simplemente disposiciones que señalan medios o instrumentos de intervención que corresponden a competencias administrativas de índole técnica y operativa que bien pueden ser confiadas a un ministerio en los términos del inciso 1º del artículo 208 de la Constitución, según el cual, corresponde a los ministros, además de señalar las políticas atinentes a su despacho, “dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”. Sin embargo, debe advertirse que el ejercicio de las competencias respectivas por el Ministerio de Hacienda debe sujetarse a lo que disponga la ley general sobre la materia, esto es la Ley 35 de 1993 y los decretos reglamentarios que la desarrollen.

En la sentencia C-397 de 1995(4) en la cual se deslindaron los ámbitos de competencias del Congreso, el Gobierno Nacional y la Superintendencia de Valores, se precisó lo siguiente:

“La Corte considera que, en principio y con arreglo a las premisas arriba sentadas, la creación de este tipo de entes no solamente no es contraria a la Constitución sino que la hace efectiva, siempre que las competencias que se les asignen no sean de las que, por mandato constitucional, correspondan a órganos estatales diferentes (Congreso y gobierno en este caso, dentro de la órbita constitucional de las leyes marco en razón de la materia tratada), pues ello comportaría una dualidad de atribuciones —inadmisible a la luz de la Carta— y una ruptura de la jerarquía normativa que de ella surge. El efecto de la ley general, desarrollada en el campo específico de la regulación por la actividad reglamentaria del Gobierno Nacional y concretada por disposiciones relacionadas de modo más directo y detallado con el mercado público de valores, lleva a una ampliación de las fuentes normativas, que no desconoce los niveles de jerarquía ni el ámbito material de cada una de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Las resoluciones de la Superintendencia de Valores, en el caso presente, deben sujetarse a lo que disponga la ley cuadro relativa a la materia bursátil y los decretos reglamentarios respectivos”.

“El legislador y el gobierno, de otro lado, podrán ejercer en cualquier tiempo sus atribuciones, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la referida superintendencia sea óbice para ello, limite su acción, le reste alcance a sus determinaciones o signifique duplicidad o choque de órganos y funciones en los mismos asuntos. De hecho, tanto uno como otro, están en la obligación de establecer el marco normativo dentro del cual la superintendencia desarrollará sus competencias de vigilancia, regulación y promoción del mercado de valores”.

“Desde el punto de vista orgánico, como ya se dijo, el artículo 150-7 de la C.P., autoriza a la ley la creación de las superintendencias la definición de su estructura y objetivos se traduce en la configuración general de sus competencias, lo que sin duda alguna es materia de la ley. De ahí que no pueda pensarse que la habilitación de competencias en cabeza de la Superintendencia de Valores, por sí misma, signifique la delegación del poder reglamentario del gobierno, que permanece en éste, como quiera que, por una parte, la superintendencia no pertenece al gobierno en el sentido constitucional restringido (C.P., art. 113) aunque depende de él, y, por otra, las atribuciones del ente administrativo mencionado, en cuanto a regulación se refiere, son residuales y subordinadas. Lo anterior, sin perjuicio de que las funciones presidenciales de inspección y vigilancia puedan delegarse en el aludido organismo, de conformidad con las reglas consagradas en el artículo 211 de la Constitución Política”.

2.3. Cargo contra los artículos 34, 35 y 37.

El contenido de las referidas normas es el siguiente:

“ART. 34.—Viceministerio técnico. Para el ejercicio de las facultades de intervención contempladas en esta ley, créase el viceministerio técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

“ART. 35.—Funciones. Corresponde al viceministerio técnico el ejercicio de las siguientes funciones:

“1. Asesorar al Ministro de Hacienda y Crédito Público en la formulación de política macroeconómica. En desarrollo de esta función deberá:

a) Analizar en forma permanente la evolución de la situación económica general y la necesidad de adoptar medidas tendientes a obtener las metas fijadas”.

“b) Analizar en forma permanente la situación monetaria y cambiaria del país y, en especial, el cumplimiento de las metas fijadas sobre el particular”.

“2. Asesorar al Ministro de Hacienda y Crédito Público en la formulación de la regulación e intervención de las actividades financiera, aseguradora, en el mercado público de valores y, en general de cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público”.

“3. Ejercer la coordinación del consejo de política macroeconómica”.

“4. Presentar al consejo de política macroeconómica los informes y evaluaciones que este organismo requiera”.

“5. Elaborar proyectos de decretos en materias económicas, financieras, aseguradoras o en relación con el mercado público de valores”.

“6. Elaborar proyectos de ley que en materias financieras, aseguradoras y bursátiles, hayan de ser presentados por el Gobierno Nacional a consideración del Congreso”.

“7. Las demás que le sean asignadas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y por las disposiciones legales vigentes”.

“PAR.—Lo dispuesto en el presente artículo se entenderá sin detrimento de la autonomía funcional de las Superintendencias Bancaria y de Valores, las cuales continuarán asesorando al Ministro de Hacienda y Crédito Público en las áreas de su competencia”.

“ART. 37.—Estructura. El Gobierno Nacional podrá modificar la estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las Superintendencias Bancaria y de Valores con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta ley”.

“En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificación de la estructura y funciones de las instituciones mencionadas, el Gobierno Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual comprenderá indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones del jubilación”.

Conforme a la situación planteada dentro del proceso debe la Corte establecer:

Si el viceministerio técnico, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público puede ser creado directamente por la ley y si, además, a dicho viceministerio se le han otorgado funciones de intervención que corresponden al Presidente de la República.

Si se ajusta a la Constitución la preceptiva del artículo 37 en cuanto faculta al Gobierno Nacional para modificar la estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Superintendencia Bancaria y para retirar personal bajo el mecanismo de planes de retiro compensado.

— Según el artículo 150-7 de la Constitución corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. Esta norma armoniza con el numeral 23 del mismo artículo, que asigna al Congreso la facultad de “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”.

Entiende la Corte, por consiguiente, como en otras oportunidades lo ha afirmado, que es función del legislador no sólo configurar la estructura de la administración central, sino diseñar los órganos superiores de la misma, y señalar las funciones que de conjunto les corresponden a las respectivas entidades y a sus distintas dependencias. Por consiguiente, con respecto a cada ministerio que se cree debe determinarse su estructura orgánica, sus objetivos o funciones generales y las funciones asignadas a las correspondientes dependencias, dado que los ministerios son conjuntos administrativos orgánicos a cuya cabeza se encuentra un jefe superior de la administración —el ministro— quien bajo la dirección del Presidente de la República, le corresponde formular las políticas atinentes a su despacho dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, bajo un régimen funcional jerarquizado de dependencias y sus respectivos funcionarios o empleados.

Compete al legislador igualmente señalar las funciones correspondientes a las distintas categorías de empleos en cada ministerio, conforme lo dispone el artículo 122 de la Constitución, según la cual, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”.

Entre las funciones que se señalan al Presidente de la República como jefe del gobierno y de la administración, según el artículo 189-14 está no sólo la de crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, dentro del diseño de la estructura de la administración dispuesta por aquélla, sino la de señalar sus funciones especiales y establecer sus dotaciones y emolumentos.

La aparente antinomia que pueden presentar las dos disposiciones antes mencionadas, se resuelve en el sentido de que las funciones básicas del empleo las señala el legislador y “las funciones especiales” que resultan instrumentales o complementarias de aquellas son determinadas por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria.

— La creación de la dependencia del viceministerio técnico en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por una de las normas acusadas, es atribución del legislador, por las siguientes razones:

La competencia para crear, suprimir o crear ministerios es de índole legislativa, o gubernamental, cuando se inviste al gobierno de facultades extraordinarias con tal finalidad (art. 150-7 y 189-15).

La modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales es de competencia del presidente, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, es decir, la ley general marco o cuadro (art. 150-16). Es decir, que lo concerniente a la modificación de la estructura interna de dichos organismos, luego de haber sido creados por el legislador, corresponde a una competencia que comparten éste y el presidente. Aun cuando es de anotar que siendo la competencia propiamente legislativa, es facultativo del Congreso determinar la mayor o menor amplitud o alcance de las competencias del presidente; por ello nada se opone a que la modificación en la estructura de dichos organismos la efectúe el mismo legislador, o que en la ley se determinen los principios y reglas generales para llevarla a cabo.

Por lo anterior, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la creación del viceministerio técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no le correspondía al legislador sino al presidente pues, una cosa es la creación de la dependencia dentro de dicho ministerio y otra cosa la creación del empleo respectivo, que puede hacer el presidente con arreglo a la ley, según el artículo 150-14.

Tampoco tiene razón el demandante al afirmar que el viceministerio técnico cumple funciones de intervención que corresponden al gobierno, pues examinadas las funciones previstas en el artículo 34 acusado, se deduce que éstas no son en esencia funciones de intervención, sino que corresponden a actividades instrumentales de mera asesoría, asistencia y coordinación.

En cuanto concierne al inciso 1º del artículo 37 estima la Corte que su preceptiva se ajusta a la Constitución. En efecto:

La atribución que se confiere al Gobierno Nacional para modificar la estructura y funciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Superintendencia Bancaria y de Valores, para los propósitos que la norma señala, tiene su fundamento en el artículo 189-16, como antes quedó explicado. Y es obvio que los principios y reglas generales a los cuales debe someterse aquel para llevar a cabo dicha modificación se encuentran señalados en la ley general o marco 35/93.

Aparte de lo dicho, conviene precisar, que la alusión que dicha norma hace a la facultad para establecer funciones, debe ser entendida en la forma ya indicada, esto es, en cuanto a la competencia que para asignar funciones especiales a los cargos establece el artículo 150-14.

En lo que respecta al inciso 2º del artículo 37, considera la Corte que debe analizar su constitucionalidad, pese a que el actor no formuló cargo alguno contra el mismo, por existir unidad normativa con el resto de la disposición. A ello procede de la siguiente forma:

La referida norma establece que en el evento de que deban reproducirse retiros de personal como consecuencia de la modificación, estructura y función del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de las aludidas superintendencias, el gobierno establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados, que comprenderá indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones de jubilación.

Considera la Corte que las materias allí previstas corresponden a la competencia legislativa del Congreso, según los artículos 48, 125 y 150-19, e). En tal virtud, las facultades al gobierno que en forma permanente contempla la norma para el retiro del personal, mediante el mecanismo de los planes de retiro compensado, no puede entregarse a aquél abiertamente y sin los precisos condicionamientos que deben ser señalados por el legislador.

En razón de lo anterior, se declararán exequibles los artículos 34, 35 y 37 inciso 1º, e inexequible el inciso 2º de esta última disposición.

VII. Decisión.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. En cuanto al cargo general formulado por el demandante declarar EXEQUIBLES los artículos 1º a 40, con excepción de los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 35 de 1993, en relación con los cuales se rechazó la demanda por existir cosa juzgada según sentencias C-252/94 y 597/95.

2. Declárase INHIBIDA para fallar en relación con el artículo 2º de la Ley 35 de 1993.

3. ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-496/98, en relación con los artículos 10 y 11, inciso 2º de la Ley 35 de 1993.

4. Declarar EXEQUIBLE la referencia al artículo 3º de la Ley 35 de 1993, e INEXEQUIBLES las referencias a los artículos 5º, 6º y 7º de la misma ley. (sic).

5. Declarar EXEQUIBLES los artículos 34 y 35, inciso 1º, de la Ley 35 de 1993.

6. Declarar EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 37 de la Ley 35 de 1993, en las condiciones determinadas en esta sentencia relativas al alcance del término “funciones”, e INEXEQUIBLE el inciso 2º del mismo artículo.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(2) Entre otras sentencia C-496/98 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(4) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

__________________________________