Sentencia C-675 de septiembre 9 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente Nº D-2340

Magistrado Ponente:

Dr. Carlos Gaviria Díaz

Demandante: Rafael Barrios Mendivil

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 31 (parcial), 38, 39, 40 y 42 del Decreto 2584 de 1993.

Santafé de Bogotá, D.C., nueve de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «Texto de las normas acusadas

DECRETO 2584 DE 1993 

“Por el cual se modifica el reglamento de disciplina para la Policía Nacional”.

“...

“ART. 51.—Clasificación. Los correctivos disciplinarios son:

1. Amonestación escrita.

2. Multa hasta quince (15) días del sueldo básico.

3. Suspensión hasta por treinta (30) días, sin derecho a remuneración.

4. Destitución o terminación del contrato de trabajo.

(Lo subrayado es lo que se demanda)

“...

ART. 38.—Sanciones al personal en servicio militar. Al personal de auxiliares de policía y a los auxiliares bachilleres se les aplicará las normas del régimen disciplinario vigente para las Fuerzas Militares.

“Título tercero

“De las faltas

“CAPÍTULO ÚNICO

“Faltas contra el ejercicio de la profesión.

ART. 39.—Enumeración. Constituyen faltas contra el ejercicio de la profesión las siguientes:

1. Tratar a los superiores, subalternos y compañeros o al público en forma descortés e impropia o empleando vocabulario soez o adaptar modales no acordes con las buenas costumbres y el respeto debido.

2. Faltarles al respeto y a la consideración a miembros de otros cuerpos de la fuerza pública, organismos de seguridad o funcionarios del Estado a los cuales se les deba asistencia o apoyo en el ejercicio de sus funciones.

3. Usar indebida o irreglamentariamente prendas, condecoraciones, distintivos, uniformes o descuidar su correcta presentación o concurrir en traje de uniforme, fuera de los actos del servicio, a lugares que no estén de acuerdo con la categoría policial.

4. Promover o intervenir en establecimientos públicos o abiertos al público en actividades prohibidas por las leyes o los reglamentos.

5. No asistir oportunamente a un servicio, sin causa justificada o concurrir a él en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias que producen dependencia psíquica o física.

6. Consumir durante el servicio bebidas embriagantes o sustancias que produzcan dependencia física o psíquica.

7. Conocido el hecho, no presentarse dentro del término de la distancia cuando ocurran alteraciones graves de orden público, en cuyo restablecimiento deba participar, de acuerdo a órdenes, planes o convocatoria pública por parte de los superiores.

8. Ausentarse sin permiso ni causa justificada del lugar de sección o sitio donde presta su servicio.

9. Eludir la prestación del servicio sin causa justificada.

10. No entregar los elementos recibidos para la prestación del servicio en la forma, tiempo señalados en los reglamentos y órdenes.

11. Conducir vehículos o pilotear naves o aeronaves de la institución u operar material o elementos técnicos de dotación oficial, sin poseer la respectiva licencia o autorización o aun teniéndola si con ello se contravienen los reglamentos, las órdenes o normas sobre circulación, navegación o manejo.

12. Violar las disposiciones penales o del estatuto de control y comercio de armas, municiones y explosivos o demás normas relacionadas con la materia.

13. Dar lugar a justificadas quejas por parte de los ciudadanos por su comportamiento negligente o arbitrio dentro o fuera del servicio.

14. Causar daño a la integridad de las personas o de los bienes, como consecuencia del exceso en el uso de las armas, de la fuerza o de los demás medios coercitivos legalmente autorizados.

15. Respecto de las órdenes:

a) Mostrar sin motivo legítimo, manifiesta inconformidad con las órdenes relacionadas con el servicio;

b) Incumplir, modificar o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones relativas al servicio, y

c) Ejecutar con negligencia o tardanza las órdenes o actividades relacionadas con el servicio.

16. No informar los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior, por razón del cargo o servicio o hacerlo con retardo.

17. No registrar en los libros o documentos los hechos y novedades a que se está obligado por razón del servicio, cargo o función.

18. Violar la reserva profesional en asuntos de que se tenga conocimiento por razón del cargo o función o demostrar, descuido en el manejo de la información clasificada o de uso exclusivo de la Policía Nacional.

19. Omitir información al superior sobre la comisión de un delito investigable de oficio o la falta disciplinaria, que comprometa la responsabilidad del Estado o ponga en serio peligro el prestigio y la moral inconstitucional.

20. Inducir por cualquier medio a otras personas a errar u omitir información, declaraciones, conceptos o datos que se hagan necesarios para esclarecer la verdad acerca de un hecho relacionado con el servicio.

21. Conceder declaraciones, provocar o dar lugar a publicaciones sin causa justificada o autorización sobre asuntos de la institución que afectan la disciplina y la moral o pongan en peligro la integridad de sus miembros.

22. Respecto de los documentos que puedan servir de prueba:

a) Omitir la verdad o consignar hechos contrarios a la misma;

b) Sustituir, alterar, mutilar, destruir, ocultar, desaparecer o falsificarlos;

c) Utilizarlos ilegalmente para realizar actos en contra de la institución o de sus miembros, y

d) Utilizarlos fraudulentamente para ingresar o permanecer dentro de la institución.

23. Dar lugar por negligencia o imprevisión a la pérdida o extravío de documentos de identidad policial y no informar al superior de esta novedad dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ocurrencia del hecho.

24. Negar injustificadamente al superior la cooperación o el apoyo necesario para la prestación del servicio.

25. No instruir debida y oportunamente a los subalternos, acerca de la observancia de los reglamentos y órdenes relacionados con la prestación del servicio, cuando se está obligado a ello por razón del cargo o función.

26. Desautorizar, interferir o desobedecer sin causa justa, decisiones que, con base en atribuciones legales o reglamentarias, asuma cualquier miembro de la Policía Nacional en relación con el servicio.

27. Omitir o negar el conducto regular.

28. Presionar, comprometer o inducir al subalterno para que oculte una falta o delito o presente reclamaciones injustificadas o irreglamentarias.

29. Incumplir, modificar, sin estar autorizados para ello, eludir o restaurar la ejecución de una sanción, bien sea por el sancionado o por quien se encuentre encargado de vigilar su cumplimiento.

30. No ejercer con el debido celo y oportunidad las atribuciones disciplinarias, conforme al presente reglamento.

31. Proceder con negligencia o parcialidad en la aplicación de los estímulos o correctivos.

32. Permitir la prescripción de la acción disciplinaria, penal o administrativa.

33. Eludir responsabilidades que penal o legalmente le están adscritas, por razón del cargo o función o disculpar al subalterno por la comisión de faltas, contrariamente a la realidad de los hechos.

34. Obstaculizar o negar la cooperación necesaria en las investigaciones que adelante la Procuraduría General de la Nación, el Comisionado Nacional para la Policía o cualquier otra autoridad administrativa o judicial.

35. Aprovechar la autoridad del cargo o del grado para obtener de los subalternos o de los particulares dádivas, préstamos o cualquier otro beneficio en favor propio o de terceros.

36. Recurrir a personas ajenas a la institución para obtener prebendas de orden personal con perjuicio para el servicio.

37. Exigir, recibir o inducir la entrega para sí o para un tercero, directa o indirectamente de bienes o cualquier beneficio, para ejecutar, facilitar, retardar u omitir un acto propio o contrario a sus funciones y deberes o para la compra de bienes o servicios para la Policía Nacional.

38. Obtener por sí o por interpuesta persona incremento patrimonial con violación de la ley o los reglamentos.

39. Violar las normas del régimen de contratación fiscal o contable y las demás disposiciones sobre la materia.

40. Respecto de los bienes y equipos de la Policía Nacional o de los de carácter particular, puesto bajo su responsabilidad, violar la ley, reglamentos o instrucciones superiores mediante las siguientes conductas:

a) Retención o apropiación;

b) Incurrir en negligencia o actuar con impericia o imprudencia en su manejo y control;

c) Usarlos en beneficio propio o de terceros;

d) Darles aplicación o uso diferente;

e) Extraviarlos, perderlos, dañarlos o desgüazarlos;

f) Entregarlos a personas distintas a su verdadero dueño, y

g) Demorar injustificadamente su entrega a la autoridad competente o la devolución a su dueño.

41. Violar las normas contenidas en el manual de instrucción, el reglamento de régimen interno y demás disposiciones que rigen la actividad académica.

42. Realizar o promover actividades tendientes a paralizar total o parcialmente la prestación del servicio que le corresponde a la Policía Nacional.

43. Permitir o dar lugar intencionalmente, por negligencia o imprevisión a la fuga de persona capturada, detenida o condenada de cuya vigilancia o custodia haya sido encargado, o demorar injustificadamente la conducción de capturados o detenidos a su lugar de destino o no ponerlos a órdenes de la autoridad competente dentro del término legal establecido.

44. Proceder con negligencia o desinterés en las obligaciones relacionadas con el bienestar, la atención y orientación de personal bajo su mando.

45. Tolerar, cohonestar o participar directa o indirectamente en la producción, comercialización, transporte y consumo de sustancias que producen dependencia física o psíquica o sus precursores.

ART. 40.—Otras faltas. Además de las definidas en el artículo anterior, constituyen faltas disciplinarias la violación de las prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, en las leyes y en los diferentes actos administrativos.

“...

ART. 42.—Circunstancias de agravación. Son circunstancias de agravación de la falta:

1. La reincidencia en faltas de la misma naturaleza.

2. La complicidad con los subalternos.

3. La ostensible preparación de la falta.

4. El cometer la falta aprovechando la confianza depositada por el superior en el subalterno.

5. El móvil de la falta cuando busca manifiestamente el provecho personal.

6. El cometer la falta para ocultar otra.

7. El rehuir la responsabilidad o atribuirla sin fundamento a superiores, compañeros o subalternos.

8. El violar varias disposiciones con una misma acción.

9. El cometer la falta durante el desempeño de servicio extraordinario o en circunstancias de especial gravedad del orden público, de calamidad pública o peligro común.

10. El cometer la falta en presencia del personal reunido para el servicio.

11. El cometer la falta encontrándose el inculpado en el exterior.

12. El cometer la falta hallándose el personal en vuelo, navegando o en misión de transporte terrestre.

13. El cometer la falta en traje de uniforme y en sitio público o abierto al público”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

Planteamiento del problema

El fundamento del reclamo que contra algunas disposiciones del Decreto 2584 de 1993 presenta el actor, descansa en el hecho de que la mencionada reglamentación olvidó incluir dentro del catálogo de conductas sancionables, actos que atentan contra los derechos humanos y que son parte integrante de estatutos disciplinarios aplicados a otros servidores del Estado.

Corresponde a la Corte Constitucional determinar en qué medida, la no inclusión de acciones como las torturas, las desapariciones forzadas, las ejecuciones extrajudiciales y los genocidios, junto a los demás comportamientos concretamente reprochados por las normas del código disciplinario de la policía, puede constituir una violación de preceptos constitucionales en la medida en que a) se permite la aplicación de tratamientos diferenciados entre agentes estatales al apreciar y calificar su proceder y, b) se crea un vacío normativo, pues no se hace referencia a hechos de extraordinaria gravedad —las desapariciones, las matanzas selectivas, v.gr.— que ponen en peligro los derechos fundamentales de todos los ciudadanos.

La demanda de inconstitucionalidad de los artículos 31, 38, 39, 40 y 41 del reglamento disciplinario de la Policía Nacional (D. 2584/93), se sustenta en la violación de principios constitucionales encaminados a garantizar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2º); la urgencia de establecer la responsabilidad de los servidores públicos por la infracción de las leyes y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º); y de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (C.P., art. 13).

2. De las omisiones legislativas

Dado que el único reparo que el actor plantea, versa sobre la inconstitucionalidad por omisión que contamina las normas demandadas y que se origina en la no inclusión como faltas disciplinarias de conductas como las masacres, las desapariciones forzadas, los genocidios, etc., es importante reiterar algunos conceptos jurisprudenciales sobre la materia, para luego entrar a definir si esta corporación es competente para conocer de dicha demanda.

“De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina se entiende por omisión legislativa “todo tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución”. Dichas omisiones, entonces, se identifican con la “no acción” o falta de actividad del legislador en cumplimiento de la obligación de legislar que le impone expresamente el constituyente. Para que se pueda hablar de omisión legislativa, es requisito indispensable que en la Carta exista una norma expresa que contemple el deber de expedir la ley que desarrolle las normas constitucionales y el legislador lo incumpla, pues sin deber no puede haber omisión. En consecuencia, la omisión legislativa no se puede derivar de la ausencia de leyes por incumplimiento del Congreso del deber general de legislar”(1).

El legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución de las siguientes maneras:

“— Cuando no produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución (omisión legislativa absoluta).

— Cuando en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros (omisión legislativa relativa).

— Cuando en desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto (omisión legislativa relativa).

A esta clasificación propuesta cabe agregar otra instancia: cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella, v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa”(2).

Si se analizan las funciones atribuidas a la Corte Constitucional en el artículo 241 de la Constitución, puede advertirse que ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar la actividad legislativa por fuera de los términos señalados.

“En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. Las actuaciones penalmente encuadrables o constitutivas de faltas disciplinarias están sujetas a un control que escapa a la competencia de la Corte.

Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control”(3).

Las que sí pueden ser objeto de estudio por esta vía (acción de inconstitucionalidad) y, de hecho ya lo han sido, son las llamadas omisiones relativas o parciales, en las que el legislador actúa, pero lo hace imperfectamente, como en los casos arriba señalados, de violación al principio de igualdad o al debido proceso.

Así las cosas, la Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta. Unida a esta circunstancia formal —como se verá a continuación—, está el hecho de que los reparos y objeciones presentadas frente a la reglamentación parcialmente demandada, tampoco configuran, por sí solos, un argumento sólido que haga procedente la declaración de inexequibilidad.

3. Pluralidad de sistemas sancionatorios

En el ámbito del derecho, la consecuencia jurídica que se sigue del incumplimiento de lo estipulado por una norma, puede asumir distintas modalidades que por lo general guardan relación con la naturaleza de los hechos que la motivan, o los valores que el ordenamiento busca proteger. De ahí, que la sanción o recompensa concomitante a la verificación de ciertos comportamientos, siempre admitan una graduación.

Esta afirmación se comprueba con particular claridad cuando se trata de regímenes que, apelando a la imposición de sanciones, intentan restablecer los derechos quebrantados por virtud de la acción humana y persuadir tanto al actor como a los demás miembros de la comunidad, para que se abstengan de incurrir en conductas similares en el futuro. El derecho ejerce control sobre la actividad social de distintas formas.

Así, es posible sostener que un mismo acto realizado por un servidor público puede ser fuente de reproche y responsabilidad de distintos órdenes, vr. gr: penal, civil, administrativa o disciplinaria (por tan sólo referir algunos ejemplos).

La misma autonomía que reconoce el derecho a los operadores jurídicos cuando se trata de establecer los límites materiales para valorar los actos que pretende normalizar, o de aplicar las soluciones correlativas en cada área, también la tiene el legislador al confeccionar las normas, regulaciones y códigos a través de los que se establezca la responsabilidad penal, civil o disciplinaria. Obviamente, siempre deberán existir garantías constitucionales, como el debido proceso, el reconocimiento de la dignidad humana o la prohibición de la pena de muerte —entre otras—, que guíen la labor legislativa o judicial, pero que no indican, el señalamiento de la Carta Política sobre una agenda normativa específica. Sobre el particular ha dicho la Corte:

“Los principios rectores del proceso disciplinario —debido proceso, principio de legalidad, principio de favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, etc— deben necesariamente identificarse, cualquiera que sea el régimen al que se pertenezca, pues se han instituido para garantizar al servidor público, objeto de investigación, el respeto de sus derechos constitucionales en el adelantamiento del proceso respectivo”(4).

La existencia de varios regímenes sancionatorios que desde su propia perspectiva, más o menos especializada, se encargan de velar por el cumplimiento de los deberes del ciudadano o del servidor público, no contraría ni la técnica ni la naturaleza del derecho. Resulta por el contrario, algo conveniente:

“La existencia de estatutos especiales no impide al legislador incluir en ellos normas que se identifican con las de estatutos de carácter general, o remitirse a normas que regulen materias semejantes, por el contrario, si ellas sustentan su contenido la reiteración es pertinente”(5).

En el caso concreto: la presencia de codificaciones destinadas a determinar los comportamientos que, en demérito de la disciplina de cuerpo, constituyen causales de mala conducta dentro del cumplimiento de las funciones propias del personal de la Policía Nacional, y que disponen consecuencias sancionatorias, no significa que no existan otras normas interesadas en contener la conducta criminal de dichos sujetos, o que se trate de personas inmunes a los requerimientos que puedan hacer el derecho penal o el civil.

“Sin embargo, los regímenes especiales disciplinarios sólo pueden comprender las regulaciones íntimamente vinculadas con su objeto específico. Para la Corte es claro que, conductas que trascienden la función propiamente militar o policiva, por carecer de relación directa con el servicio, no podrán quedar cobijadas dentro de las indicadas regulaciones, lo cual se predica, entre otros casos, de las conductas que violan los derechos humanos. Tales comportamientos quedan, entonces, sometidos a la normatividad ordinaria penal o disciplinaria”(6).

Por otro lado, desde un plano meramente formal, elementales principios de técnica jurídica aconsejan la expedición de instrumentos legislativos que, respetando la unidad de materia, traten con precisión y detalle ciertos fenómenos. Estas mismas razones de conveniencia señalan la necesidad de integrar todas las normas que resultan pertinentes al momento de analizar un caso particular, con el objeto de emplear herramientas idóneas frente a los hechos estudiados, y poder derivar consecuencias proporcionadas.

4. Los regímenes disciplinarios especiales para la Policía Nacional y las Fuerzas Militares

Ahora bien: la estrecha relación que existe entre la naturaleza de los actos que se reprueban, las sanciones que se imponen y los valores que se busca proteger, permite crear reglas o estatutos especiales en distintos ámbitos del derecho que controlen el comportamiento del servidor público.

No puede tratarse de regímenes excepcionales que aprovechando facultades constitucionales o legales(7), intenten otorgar un tratamiento diferenciado a personas que tienen las mismas capacidades ni tampoco pueden convertirse en una forma de crear feudos al interior del derecho en los que ciertos valores jurídicos son despreciados y reemplazados por prácticas injustas. Al respecto ha afirmado este tribunal:

“La facultad del legislador para establecer regímenes especiales de carácter disciplinario aplicables a los miembros de la fuerza pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional), proviene de la misma Constitución. ¿Pero qué significa tener un régimen especial de carácter disciplinario? Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás servidores del Estado, debido a la específica función o actividad que les corresponde cumplir. Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el general u ordinario, en este caso, sobre el código disciplinario único”(8).

En el presente caso, las normas que son motivo de objeción constitucional por parte del actor, hacen parte del reglamento de disciplina de la Policía Nacional. Son preceptos en los que se regulan asuntos como éstos: a) correctivos disciplinarios que se pueden imponer a los funcionarios que infringen el reglamento; b) aplicación del régimen al personal auxiliar de policía y a los auxiliares bachilleres; c) actos que constituyen faltas contra el ejercicio de la profesión; d) consecuencias del abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, en las leyes y en los diferentes actos administrativos, también son faltas disciplinarias, y e) causales de agravación de las faltas disciplinarias. Se trata de disposiciones que tienden a controlar la conducta de los miembros de la Policía Nacional en desarrollo de su profesión.

La justificación de la existencia de regímenes especiales para la fuerza pública la señaló la Corte así:

“Es que lo que en verdad diferencia los estatutos disciplinarios de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional frente a los demás regímenes de esta clase, es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y las sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de ningún otro organismo estatal. No sucede lo mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, pues éste sí puede ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el código disciplinario único”(9).

5. La armonización del sistema sancionador

Es necesario, entonces, tener claro que las leyes y decretos que consagran distintas formas de sancionar la conducta de los miembros de la fuerza pública —en el caso particular, de integrantes de la Policía Nacional—, describiendo hechos que ostentan la estructura de delitos, faltas disciplinarias, o daños patrimoniales, no se aplican en forma excluyente y, por el contrario, deben integrarse tanto a la hora de evaluar la conducta y analizar los actos de los servidores públicos, como al estructurar un juicio de responsabilidad, eventualmente complejo —penal, disciplinario, civil, administrativo, fiscal etc.

En este orden de ideas, las normas demandadas hacen parte de un estatuto particularmente diseñado para regular asuntos concernientes a la disciplina al interior de un cuerpo de seguridad, en el ejercicio de funciones otorgadas por la Constitución y la ley a sus miembros. Otro tipo de eventos, que guardan relación con la ejecución de crímenes o la generación de daños, se rigen por diferentes normas expresamente consagradas en distintos ordenamientos.

Así, la ocurrencia de ciertas acciones a las que alude el demandante, que tienen carácter delictivo, y que pueden involucrar a miembros de la fuerza pública, cuenta con dispositivos sancionatorios penales concretamente señalados en los códigos penal militar, que aunque se concentran en analizar la conducta desde la perspectiva punitiva, también establecen la posibilidad de aplicar otras consecuencias de carácter disciplinario, y no desestiman el surgimiento de responsabilidad civil o administrativa. Del mismo modo, los hechos punibles que no están relacionados con el servicio entran en el ámbito de las leyes comunes, a saber, el Código Penal Colombiano (D.L.100/80), y las leyes que lo reforman o adicionan(10).

Puede decirse que: los reglamentos disciplinarios aplicables a la fuerza pública coexisten con otros ordenamientos que desde diversas perspectivas, analizan la conducta de los agentes estatales —y al respecto tan sólo se han citado ejemplos—, haciendo necesaria su integración para efectos del adelantamiento de las distintas acciones a que haya lugar. Con esto, no se hace nada diferente que seguir los criterios constitucionales que autorizan al legislador a regular el régimen especial de carrera, prestaciones y disciplina que le es propio a la fuerza pública —artículo 217 C.P. Estos cuerpos normativos disciplinarios definen aquellas faltas que turban el orden interno de los cuerpos encargados de velar por la seguridad de la comunidad, estableciendo las sanciones aplicables y los procedimientos necesarios para su vigencia. Son herramientas del derecho que se integran al ordenamiento general y que deben ser el desarrollo de principios constitucionales encaminados a la aplicación del debido proceso en todo tipo de actuación judicial o administrativa (C.P., art. 29). Sobre este asunto concreto la Corte ya se ha pronunciado, armonizando la existencia de regímenes especiales y ordinarios así:

“No obstante la conservación del régimen excepcional para la fuerza pública, en los aspectos de orden sustancial propios de su estatuto disciplinario, el legislador consideró que debía establecer una unidad en los procedimientos para la determinación de la responsabilidad disciplinaria, por considerar que los aspectos procesales pueden ser materia de regulaciones comunes que, por tanto, pueden ser aplicables por igual para investigar y sancionar la conducta de cualquier servidor público que incurra en falta disciplinaria”(11).

En otra oportunidad expresó:

“La norma demandada parcialmente, deja vigentes las disposiciones disciplinarias de carácter sustantivo que rigen a la fuerza pública y que están contenidas en tales estatutos especiales, disponiendo que éstas deberán aplicarse con observancia de los principios rectores contenidos en el código disciplinario único y siguiendo el procedimiento señalado en el mismo, lo cual no vulnera la Constitución, pues la remisión en estos aspectos no significa desconocimiento del régimen especial”(12).

No acierta el actor cuando afirma que, a diferencia de lo que ocurre con los integrantes de la Policía Nacional, en el código disciplinario único aplicable a los demás funcionarios públicos sí existen normas disciplinarias que sancionan expresamente el genocidio, la desaparición forzosa y las torturas, y otras conductas de igual naturaleza, lo cual no es cierto, pues en este último ordenamiento como en el primero, esos comportamientos se derivan de algunas prohibiciones y deberes genéricamente señalados. Además, como ya se ha visto, los actos concretos señalados por el actor no guardan relación con el servicio que debe prestar la Policía Nacional y, por tanto, son objeto de reproche punitivo de acuerdo con los estatutos penales que rigen la materia.

Tampoco es correcto afirmar, y de ahí la necesidad de integrar diferentes órdenes sancionatorios, que los referidos eventos que configuran violaciones del derecho humanitario no cuentan con disposiciones que reprochen dichas conductas y sancionen a sus autores pues, como se ha visto, existen normas penales precisas que se aplican a los miembros de la fuerza pública, destinadas a proteger los intereses de todos los ciudadanos.

No es posible sostener que las normas acusadas constituyen una infracción del principio de igualdad o de alguna otra garantía constitucional, al no contemplar como faltas disciplinarias ciertos hechos delictivos. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la omisión, en este aspecto, no hace que los referidos actos estén exentos de juicio y sanción jurídicas, ni desde el punto de vista penal —obviamente—, ni desde la esfera disciplinaria pues normas penales —ya aludidas— se encargan de castigar dichas conductas, y principios generales contenidos en los reglamentos que velan por el orden de ciertas instituciones contemplan correctivos para el caso, dentro de las prohibiciones y deberes que deben cumplir los miembros de la Policía Nacional(13). Por otra parte, tampoco puede decirse que en la sanción de faltas disciplinarias exista un tratamiento diferenciado entre las personas a quienes se les aplica el Decreto 2584 de 1993 —reglamento disciplinario especial de la Policía Nacional—, y de la Ley 200 de 1995 (régimen disciplinario único), pues los ejemplos propuestos por el actor como evidencias de la sanción desigual que se aplica a agentes estatales que cometen actos idénticos —un alcalde y un miembro de la policía—, no son acontecimientos que dependan de la existencia de normas que estipulan consecuencias distintas, sino de las específicas circunstancias de hecho que debe ponderar el juzgador en cada caso, y del tipo de responsabilidad —penal o disciplinaria—, que se derive.

Por ende, la preocupación que demuestra el actor al referirse a la ejecución de actos que como las masacres, genocidios, torturas, desapariciones forzadas y matanzas selectivas —entre otros—, son cometidos por miembros de la fuerza pública, sin que se cuente con un sistema normativo vigoroso y eficaz que se enfrente a tan execrables prácticas carece de fundamento. De hecho, cree, que normas como las demandadas contribuyen a deteriorar el estado de cosas en materia de respeto a los derechos humanos.

Cierto es, que por múltiples razones, dentro de las que sin duda está la complejidad del conflicto interno que atraviesa el país, el sistema de protección de derechos humanos de cara a la humanización de los enfrentamientos entre el Estado y los grupos subversivos, apenas se está desarrollando. Sin embargo, estas apreciaciones deben matizarse frente a la capacidad del sistema jurídico para brindar respuesta a nuevos hechos, empleando los recursos tradicionales. En efecto, situaciones como las aludidas han sido tratadas por el ordenamiento apelando a las figuras vigentes —tanto en el régimen penal ordinario, como en el penal militar— que resultar más próximas y adecuadas a la protección de los valores jurídicos vulnerados (vr. gr. el homicidio, las lesiones personales, el secuestro, son conducta sancionadas por la legislación penal; del mismo modo, el abuso de autoridad especial y las lesiones personales también son objeto de reproche en el Código Penal Militar). Sobre la competencia de los funcionarios judiciales ordinarios para investigar y juzgar este tipo de fenómenos, ha dicho la Corte:

“Esta corporación ha señalado que las conductas constitutivas de los delitos de lesa humanidad son manifiestamente contrarias a la dignidad humana y a los derechos de la persona, por lo cual no guardan ninguna conexidad con la función constitucional de la fuerza pública, hasta el punto de que una orden de cometer un hecho de esa naturaleza no merece ninguna obediencia. Un delito de lesa humanidad es tan extraño a la función constitucional de la fuerza pública que no puede jamás tener relación con actos propios del servicio, ya que la sola comisión de esos hechos delictivos disuelve cualquier vínculo entre la conducta del agente y la disciplina y la función propiamente militar o policial, por lo cual su conocimiento corresponde a la justicia ordinaria. Existen conductas punibles que son tan abiertamente contrarias a la función constitucional de la fuerza pública que su sola comisión rompe todo nexo funcional del agente con el servicio”(14).

6. De la autonomía funcional de las ramas del poder

Con todo, las apreciaciones que se puedan hacer acerca de las carencias del derecho —del tipo que propone el demandante o como las que se acaban de reseñar—, no son argumentos para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, por dos razones principales:

a) El desarrollo de un ordenamiento jurídico se fundamenta en el principio de una relativa autonomía funcional que las normas superiores confieren a los estratos subalternos. En el caso de la actividad legislativa, este principio se traduce en la libertad de configuración, es decir, en la facultad de dicho órgano para trazar la agenda de materias que resultan importantes y prioritarias según su interés, vr. gr. cuando establece nuevos tipos penales. A pesar de lo convenientes o loables que resulten los motivos aducidos por el actor para proponer una reforma, nada puede hacer el juez constitucional en este caso, mucho más, si se tiene en cuenta que, una vez hecha la comparación entre las normas impugnadas del Decreto 2584 de 1993 y el estatuto superior, y valoradas las razones presentadas por el ciudadano demandante, no se comprueba la vulneración de ningún derecho.

Por otra parte, las conductas a las que se refiere al actor, como fuente de la violación del derecho internacional humanitario y de tratados internacionales de derechos humanos —torturas, desapariciones, etc.—, sí pueden ser objeto de sanción disciplinaria y penal, puesto que están incluidas en forma genérica, dentro de las prohibiciones y deberes que deben cumplir los miembros de la Policía Nacional y constituyen delitos sancionables en los códigos penal militar y penal ordinario;

b) El escenario idóneo para lograr los objetivos que se revelan en la demanda, no es el proceso de inexequibilidad. Las atribuciones constitucionales otorgadas a la Corte Constitucional son claras, y en ningún evento la autorizan para expedir, en sus fallos, normas que podrían resultar convenientes y que pueden echarse de menos dentro del ordenamiento, aun con el pretexto, erróneamente alegado en esta oportunidad, de que se trata de un esfuerzo integrador. Lo que sí puede hacer esta Corte en casos como éste, es exhortar al Congreso para que dentro de su autonomía legislativa regule, si lo considera conveniente, las conductas específicas que cita el demandante y la consecuencia que se deriva cuando se incurre en ellas.

Sin embargo, advierte la Corte que el legislador ya cumplió dicha tarea al expedir el nuevo Código Penal Militar (L. 522/99), cuya vigencia comienza un año después de su expedición y siempre y cuando se cumpla la condición allí señalada, y establecer en el artículo 3º: “No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, en ningún caso podrán considerarse como relacionados con el servicio los delitos de tortura, el genocidio y la desaparición forzada”, los cuales corresponde juzgar a la justicia ordinaria, como ya lo ha reiterado esta Corte(15). De otra parte, en el artículo 185 del mismo ordenamiento, se castiga el abuso de autoridad especial en que puedan incurrir los miembros de la fuerza pública, así: “El que fuera de los casos especialmente previstos como delitos, por medio de las armas o empleando la fuerza, con violencia sobre las personas o las cosas, cometa acto arbitrario o injusto, incurrirá por ese solo hecho en prisión de uno (1) a tres (3) años”.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre el presente asunto, por falta de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.

(1) Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(2) Ibídem.

(3) Ibídem.

(4) Corte Constitucional, sentencia C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Ibídem.

(6) Corte Constitucional, sentencia C-620 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(7) El artículo 217 C.P., por ejemplo hace referencia al régimen especial que en materia de carrera prestacional y disciplinaria tiene la fuerza pública.

(8) Corte Constitucional, sentencia C-310 de 1997.

(9) Corte Constitucional, sentencia C-310 de 1997.

(10) La responsabilidad civil generada por dichos actos, cuenta con normas precisas que disponen su tratamiento, bien si es el fruto de un acto relacionado con el servicio, bien que se trate de las consecuencias civiles de un delito cometido por fuera del servicio, en cuyo caso, resulta nuevamente aplicable la legislación penal común.

(11) Corte Constitucional, sentencia C-088 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(12) Corte Constitucional, sentencia C-310 de 1997.

(13) Siempre deberá recordarse la vigencia y actualidad del principio general que establece la responsabilidad disciplinaria por parte de los funcionarios estatales por la infracción de la Constitución y las leyes. Se trata de un postulado de cerramiento, que consciente de las eventualidades lagunas que puede haber en la estructuración del sistema jurídico, da elementos que evitan la violación impune de derechos fundamentales. Precisamente el artículo 40 del Decreto 2584 de 1993 —objeto de demanda—, recalca, en el seno de un reglamento disciplinario, la supremacía de un axioma como este: ART. 40.—Otras faltas. “Además de las definidas en el artículo anterior, constituyen faltas disciplinarias la violación de las prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, en las leyes y en los diferentes actos administrativos”.

(14) Corte Constitucional, sentencia C-358 de 1999.

(15) Ibídem.

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