Sentencia C-678 de noviembre 18 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2068

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Pablo Cárdenas Pérez

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial) y 7º de la Ley 89 de 1993, “por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado”, y el parágrafo 2º del artículo 16 (parcial) de la Ley 395 de 1997, “por la cual se declara de interés general nacional y como prioridad sanitaria la erradicación de la fiebre aftosa en todo el territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin”.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, distrito capital, según consta en acta número cuarenta y siete (47), a los dieciocho días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

A. Norma acusada.

El siguiente es el texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subraya lo acusado.

LEY 89 DE 1993 

(Diciembre 10)

“Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado”.

“DECRETA:

ART. 2º—Cuota de fomento ganadero y lechero. Establécese la cuota de fomento ganadero y lechero como contribución de carácter parafiscal, la cual será equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio.

PAR. 1º—Las cooperativas de leche quedan exentas del recaudo de esta contribución cuando la originen en compras de leche a los productores cooperados. Sin embargo, mediante decisión de su consejo administrativo podrán participar en la mencionada contribución para los fines previstos en esta ley.

PAR. 2º—En caso de que el recaudo que deba originarse en el sacrificio de ganado, ofrezca dificultades, autorízase al Ministerio de Agricultura, previa concertación con la junta directiva del Fondo Nacional del Ganado, para que reglamente el mecanismo o procedimiento viable, con el fin de evitar la evasión de la cuota en aquellos lugares donde no existan facilidades para su control y vigilancia”.

“ART. 7º—Administración. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la Federación Colombiana de Ganaderos, Fedegan, la administración y recaudo final de las cuotas de fomento ganadero y lechero.

El respectivo contrato administrativo deberá tener una duración no inferior a diez (10) años, y en el cual se dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la definición, y ejecución de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora y demás requisitos y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por la administración de las cuotas, cuyo valor será el cinco por ciento (5%) del recaudo anual.

PAR.—La junta directiva del fondo, podrá aprobar subcontratos de planes, programas y proyectos específicos con otras agremiaciones, cooperativas y fondos ganaderos del sector que le presente la administración del fondo o cualquiera de los miembros de la junta directiva”.

LEY 395 DE 1997 

(Agosto 2)

“Por la cual se declara de interés social nacional y como prioridad sanitaria la erradicación de la fiebre aftosa en todo el territorio colombiano y se dictan otras medidas encaminadas a este fin”.

“ART. 16.—De los recursos del programa nacional de erradicación de la fiebre aftosa. El programa nacional de erradicación de la fiebre aftosa contará para su funcionamiento con los siguientes recursos:

— El 70% de los recursos públicos provenientes de la venta de los activos de Vecol, los cuales se determinarán en el decreto o decretos reglamentarios de la presente ley.

— Una vez cumplidos los objetivos de ésta, el saldo sobrante si lo hubiere, se entregará al fondo de fomento agropecuario del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que con ellos y el otro 39% de dichos recursos públicos ejecute otros programas de fomento en el sector agropecuario.

— Por lo menos el 30% de los recaudos del Fondo Nacional del Ganado.

— Los recursos causados por multas impuestas con fundamento en la presente ley y los demás recursos que el ICA destine para el cumplimiento del programa nacional de erradicación de fiebre aftosa.

— Los recursos que los fondos ganaderos destinen a la erradicación de la fiebre aftosa, en todo caso no menos del 30% del rubro de extensión agropecuaria.

— Otros recursos de fuente nacional e internacional.

PAR. 1º—La afectación de recursos a que se refiere el presente artículo, terminará una vez se hayan cumplido los objetivos de la presente ley.

PAR. 2º—A partir del 1º de enero de 1998 la contribución de que trata el artículo 2º de la Ley 89 de 1993, será del 0.75% y de 75% de un salario diario mínimo legal vigente, por concepto de leche y carne respectivamente. Los recursos correspondientes a este incremento se asignarán en un 50% al programa nacional de erradicación de fiebre aftosa, mientras se cumplen los objetivos de la presente ley.

El restante 50% se destinará a la constitución de un fondo de estabilización para el fomento de la exportación de carne y leche y sus derivados en los términos establecidos en el capítulo VI de la Ley 101 de 1993”.

(...).

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. De la cosa juzgada constitucional relativa.

En relación con la violación de los artículos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constitución Nacional, debe indicarse que sobre el particular, ya se pronunció esta corporación mediante providencia C-253 de junio 7 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, declarando la exequibilidad del inciso primero y el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 89 de 1993.

En dicha sentencia la corporación sostuvo: “La Corte en sus fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución, corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la Constitución Política, entre las que no se encuentra enumerada ninguna “ley orgánica sobre parafiscalidad”. El cargo de entrada no prospera. La ley que en desarrollo de la atribución del Congreso consignada en el artículo 150-12, imponga una determinada contribución parafiscal, definirá directamente los casos y condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los dictados generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito éste que la Corte reputa inexistente”.

“...el hecho de que con anterioridad a la ley no se hubiese dictado una ley general sobre la parafiscalidad, por no ser ello necesario ni preverse así en la Constitución, no genera vicio alguno de inexequibilidad para aquélla. La circunstancia de que con posterioridad a su expedición, una ley ordinaria —como es el caso de la Ley 101 de 1993— se ocupe de ciertos aspectos comunes a las contribuciones agropecuarias y pesqueras, tampoco comporta para la ley examinada ninguna consecuencia de orden constitucional...”.

Y más adelante añadió: “El principio democrático que inspira las normas de la Constitución que se ocupan de la materia tributaria, obliga a que sean los órganos de elección popular —Congreso, asambleas departamentales y concejos distritales y municipales—, los que determinen soberanamente los elementos mínimos y fundamentales para estructurar una determinada imposición o gravamen (C.P., art. 338)”.

Por otra parte, señaló: “... Si bien no se descarta la posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o parcial del importe de la contribución, los contribuyentes “de facto”, se localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha visto es globalmente el beneficiario del gravamen parafiscal establecido. Luego no se presenta una manifiesta ni aparente violación al principio de equidad tributaria” (negrillas fuera de texto).

Teniendo en cuenta que la presente demanda; contiene reparos de constitucionalidad, frente a otras normas del estatuto fundamental, procede esta corporación al estudio de fondo de esas disposiciones presuntamente infringidas.

3. Lo que se debate

3.1. Se trata de establecer si las normas demandadas violan el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 95-9, 333 y 334 de la Constitución Política.

En relación con el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Carta, es preciso manifestar que consagran principios y valores (preámbulo) y formulaciones ideológicas las cuales fungen como criterios guías de la acción estatal.

El artículo 2º de la Ley 89 de 1993 no viola los principios contenidos en el preámbulo de la Constitución Política. Si bien no se puede predicar de esta norma legal, posiciones antidemocráticas ni restrictivas del libre ejercicio de la participación, tampoco supone elementos que atenten contra la igualdad ni contra la dignidad humana. La Ley 89 de 1993, fue expedida en cumplimiento de las atribuciones del Congreso de la República, consultando los intereses del gremio ganadero, asegurando su participación y beneficio al establecer la cuota de fomento ganadero y lechero, como quiera que su recaudo redunda en provecho de los intereses del mismo sector.

El artículo 1º establece que Colombia es un Estado social de derecho, “...fundada en el respeto de la dignidad humana en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.

La ley opera como uno de los principales instrumentos para la consecución de los fines del Estado social de derecho, por lo tanto el establecimiento de la cuota de fomento ganadero y lechero no hace otra cosa que ayudar a realizar los deberes que le impone la Carta a los poderes públicos, al establecer contribuciones como apoyo a la producción pecuaria. En efecto, es preciso citar la disposición constitucional (art. 65) en la cual se dispone que la producción de alimentos gozará de especial protección por parte del Estado, consagrando la prioridad que ha de otorgarse al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Por lo que es necesario precisar, que el fomento agrícola es un instrumento de la política económica que, en un Estado social de derecho, ha de estar al servicio de las mayorías, como puede observarse en la definición que sobre seguridad alimentaria fue adoptada por la reunión técnica subregional sobre prioridades de los sistemas nacionales de seguridad alimentaria en los países andinos, en la cual se expresó que “seguridad alimentaria es el grado de garantía que debe tener toda población, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones futuras”. Definición esta, que se recogió en un documento presentado a la Junta del Acuerdo de Cartagena a la reunión de ministros de Agricultura de dicho grupo, celebrada en la paz los días 19 y 20 de noviembre de 1991.

De la misma manera, conviene recordar la sentencia T-506 de 1992 en la cual se precisó lo siguiente: “...En consecuencia, es claro que desde esta perspectiva entre las condiciones que el Estado social de derecho debe promover para que la igualdad sea real y efectiva y las medidas en favor de grupos discriminados o marginados no puede estar ausente un razonable grado de garantía de que toda la población colombiana pueda disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que satisfagan sus requerimientos nutricionales”.

En este orden de ideas, el artículo 2º de la Ley 89 de 1993, se encuentra conforme con los fines esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2º del estatuto superior. Si los recursos que se recaudan mediante la contribución parafiscal para el fomento del sector ganadero y lechero, están destinados al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, no se ve como no se asegure la justicia y la igualdad, ni se garantice la vigencia de un orden político, económico y social justo, como lo señala el actor. Esta corporación al analizar los principios y valores contenidos en esta norma constitucional citada, ha expresado “...También son valores los consagrados en el inciso primero del artículo 2º de la Constitución en referencia a los fines del Estado: el servicio a la comunidad, la prosperidad general, la efectividad de los principios, derechos y deberes, la participación, etc. Todos ellos establecen fines a los cuales se quiere llegar. La relación entre dichos fines y los medios adecuados para conseguirlos, depende, por lo general, de una elección política que le corresponde preferencialmente al legislador...”.

Pasando a la presunta violación del artículo 13 de la Constitución Política, manifiesta el actor, que el Congreso en el ejercicio de sus funciones debe sujetarse al principio de igualdad, y que por lo tanto las normas que expida no pueden discriminar ni autorizar que de su aplicación resulte un trato diferente para distintos sectores, habida cuenta que el sector lechero resulta más gravado que el de producción de ganado. Esta corporación discrepa del planteamiento presentado por el demandante, toda vez que se trata de dos actividades distintas (producción de leche y de carne). Tal y como se señala en una de las intervenciones, la cuota de fomento es una contribución parafiscal que grava hechos y no personas, contribución que redunda sobre todos los que se dedican al desarrollo de la misma actividad económica a cuyo fomento se encuentra destinada.

En este sentido, es forzoso citar la sentencia C-253 de 1993 que señala: “No parece que exista dificultad en admitir que el sujeto pasivo de la cuota de fomento lechero sea el productor de leche. La disposición legal dice claramente que la cuota, equivalente al 0.5%, se aplica al precio del litro de leche “vendida por el productor”. De otra parte, es igualmente innegable que el hecho generador de la contribución parafiscal, se predica de la venta de leche. En este sentido, no se observa que el legislador haya violado la Constitución, pues, los elementos esenciales de la contribución, han sido fijados directamente por la ley”.

“A juicio de la Corte, el sujeto pasivo de la cuota de fomento ganadero es el productor de ganado. Como bien lo señala uno de los defensores de la ley, en la expresión de la norma “la cual [la cuota de fomento ganadero y lechero] será equivalente al 0.5% sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de una (sic) salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del sacrificio”, la “conjunción” “y” está utilizada en sentido copulativo, lo que indica que el gravamen se refiere igualmente al productor. De otra parte, el “productor”, es ciertamente el único agente económico mencionado en la disposición”.

“Desde el punto de vista lógico y sistemático se impone similar conclusión. Si el sujeto pasivo de la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qué la cuota ganadera no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribución parafiscal, de otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer término, al productor de ganado, que por lo tanto no debería excluirse del gravamen. La ley expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y sobre esa base estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que se deduce del fondo, todo lo cual quedaría ayuno de sustento si se suprimiera la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera ésta al productor de ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo indicador en la ganadería lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a las cuales está íntimamente ligado el productor”.

Queda claro, entonces, que la Ley 89 de 1993, no presenta un trato diferente o discriminatorio entre los contribuyentes, razón por la cual no se viola el artículo 13 superior.

El artículo 95-9 de la Constitución Política dispone: “...contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. El actor no señala las razones concretas por las que a su juicio el artículo 2º de la Ley 89 de 1993 viole esta norma constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta que el demandante pretende que los recursos fiscales y los parafiscales, se sometan a un régimen constitucional idéntico, es preciso aclarar que la Constitución faculta al Congreso para establecer excepcionalmente la creación de recursos parafiscales, distintas de las rentas fiscales; los recursos parafiscales no afectan el fisco, no hacen parte de los ingresos presupuestales del Estado, al contrario, el legislador puede crearlos, en los casos en que considere que se justifica por razones de interés social y en sectores en los que sea posible la aplicación de este sistema excepcional para los fines señalados por la propia ley que los crea.

El demandante ataca como violados por el artículo 2º de la Ley 89 de 1993 los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el Estado al racionalizar la economía a través de sus instrumentos interventores, busca como finalidad en los términos del artículo 334 de la C.P., “...el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”, pero este mismo precepto interventor del Estado, es aún más significativo al encauzar toda la actividad económica y su desarrollo al servicio mismo del hombre, cuando en su inciso segundo prescribe: “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”.

En este sentido, en la sentencia C-040 de 1993, se manifestó: “en consecuencia, frente a una determinada política tributaria progresista o solidaria, no cabe alegar el derecho a ejercer la libertad económica. Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones están destinados a cumplir los fines esenciales del Estado social de derecho, no puede decirse que con su política el Estado atenta contra los derechos de libertad económica. Por el contrario, una política de esta naturaleza no estaría haciendo cosa distinta de crear las condiciones reales para que las decisiones libremente tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la economía de mercado”.

Y más adelante, al analizar una posible vulneración de las libertades de empresa y asociación, expresó: “Ahora bien, no sólo la Carta autoriza expresamente al Estado para intervenir en ciertos gremios imponiendo contribuciones parafiscales (art. 150-12), sino que las características propias del Estado social no permiten afirmar hoy que el establecimiento de una contribución parafiscal vulnere las libertades de empresa y libre asociación por razones expuestas ampliamente ya en la presente providencia”.

“Es cierto que la Constitución consagra explícitamente la libertad de empresa, la libre competencia y el derecho a la libertad de asociación, al igual que los valores fundamentales de solidaridad e igualdad, obviamente dentro del contexto del Estado social de derecho. Pero, así mismo, existe la consagración expresa de las rentas parafiscales (C.N., art. 150-12) que postulan una nueva manera de entender y limitar el ejercicio de las libertades económicas”.

Y concluye, diciendo: “La parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente, —destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional— determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de interés general. Dicha técnica se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agrícolas, de servicios sociales como la seguridad social, de la investigación científica y del progreso tecnológico, que constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por esta razón que el Estado impone el pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinación de los recursos. Se trata, en úItimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de interés general.

“Por ello, carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad económica y los que de él se derivan. Como quedo visto, en el constitucionalismo contemporáneo y particularmente en el sistema colombiano vigente, estos derechos deben ser interpretados en el contexto del Estado social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad (C.N., art. 13) y solidaridad (C.N., art. 1º), que tienden a la promoción de condiciones reales para el ejercicio autónomo de las decisiones libremente escogidas”.

“De otra parte, esta Corte reconoce que el fomento de la agricultura tiene su espacio propio en el Estado social de derecho. La Constitución en sus artículos 64, 65 y 66 depara protección especial, tanto a la producción de alimentos como a los trabajadores agrarios”.

Por lo expuesto, la Corte Constitucional declarará exequible, también por este aspecto, el artículo 2º de la Ley 89 de 1993.

3.2. Violación del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 395 de 1998.

El demandante acusa la violación del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 395 de 1998 por ser violatorio del preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 13, 95-9, 333, 334 y 363 de la Constitución Política.

Las normas superiores presuntamente violadas por la disposición legal citada, son las mismas que el actor indicó como violatorias del artículo 2º de la Ley 89 de 1993, las cuales ya fueron analizadas constitucionalmente en el aparte 3.1 de la presente sentencia. Por lo tanto, teniendo en cuenta que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 395 de 1997, se limita única y exclusivamente a establecer un incremento en la tarifa de la contribución parafiscal de la cuota de fomento ganadero y lechero, pagada por los productores de carne y leche con el fin de obtener unos recursos adicionales para el programa nacional de erradicación de fiebre aftosa y la constitución de un fondo de estabilización para el fomento de la exportación de carne y leche y sus derivados, las mismas consideraciones hechas para rechazar la inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley 89 de 1993, habrán de ser tenidas en cuenta para declarar la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 395 de 1997.

3.3. Violación del artículo 7º de la Ley 89 de 1993.

Según el actor, la determinación específica del contratista para el recaudo de la cuota de fomento ganadero y lechero, la fijación del plazo mínimo del contrato y la contraprestación a favor de la entidad con la que se contrata, viola el preámbulo y los artículos 2º, 3º, 4º, 6º, 29, 38, 95-5, 113, 114, 115, 121, 123, 136-1-4, 150-1.9, 12, 21 y su inciso final, 189-23, 209, 210, 273, 333 y 334 de la Constitución Política.

Dejando de lado el preámbulo de la Carta, el cual como se anotó en su oportunidad, consagra principios y valores, es necesario, en primer lugar, señalar que la participación de los aportantes de la contribución parafiscal en su administración y recaudo, se fundamenta en el derecho constitucional consagrado en el inciso primero del artículo 2º de la Carta, el cual reconoce la “participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,... de la Nación”. Por lo tanto, si una de las características de la parafiscalidad, es que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente han de tener participación en lo que tenga que ver con el manejo e inversión de tales recursos.

En el presente caso, el artículo 7º de la Ley 89 de 1993 determina que el gobierno a través del Ministerio de Agricultura contratará con Fedegan la administración y recaudo final de la cuota de fomento ganadero y lechero.

Fedegan agrupa asociaciones, federaciones, comités de índole departamental y municipal, así como fondos ganaderos y cooperativas lecheras, lo que significa, que Fedegan es el gremio aceptado a nivel nacional, como interlocutor válido de los ganaderos para trazar conjuntamente con el gobierno las políticas dirigidas al desarrollo del sector pecuario. Por lo tanto, no cabe duda que la intención del legislador al expedir la Ley 89 de 1993, artículo 7º consulta el espíritu constitucional consagrado en el artículo 2º superior.

El artículo 150-12 de la Constitución Política faculta al Congreso para establecer contribuciones parafiscales “...en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

La norma citada faculta al Congreso para establecer por medio de leyes y excepcionalmente, contribuciones parafiscales. En desarrollo de esta atribución constitucional, fue expedido el Decreto 111 de 1996, —estatuto orgánico del presupuesto—, cuyo artículo 29 establece: “ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio.

“Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración”.

Es abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las cuales se determinan las características esenciales de las contribuciones parafiscales, que son obligatorias, que gravan únicamente a un grupo, gremio o sector económico, y que se destinan, exclusivamente en beneficio de ese grupo.

Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla dos formas de administración de los recursos parafiscales, a saber, los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la Nación (inciso primero) y los que se administran por los órganos que forman parte del presupuesto nacional (inciso segundo), los primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos sí se incorporan pero solo para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta corporación, es principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la Nación.

En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares.

En nuestro país, el legislador por lo general, al establecer contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado la persona privada que se encargará de la administración de los recursos y de su recaudo. Así, además de la cuota de fomento ganadero y lechero (L. 89/93), está la Ley 272 de 1996 (cuota de fomento porcino), la Ley 212 de 1995, por la cual se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual se crea la cuota de fomento agrícola, entre otras.

Es más, el concepto de autorizaciones de la Constitución Política de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la Constitución de 1886 en su artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al gobierno para la celebración de contratos. Es así, como bajo la vigencia de la Carta de 1886, se expidieron las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las cuales se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se creó la cuota de fomento para el cultivo de cereales y se creó la cuota de fomento arrocero, respectivamente, en todas ellas, el legislador determinó la entidad privada con la cual habría de celebrarse el contrato respectivo.

Por otra parte, ha de observarse por la Corte que, si conforme a lo dispuesto por el artículo primero “Colombia es un Estado social de derecho”, organizado en forma “democrática, participativa y pluralista”, ello impone, por principio, el derecho de todos a participar en los asuntos que los afectan, razón esta por la cual, en sentencia C-191 de 1996, esta corporación —expresó que conforme a la Carta Política ha de exigirse “que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos, pues de esa manera se busca que “...todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. En efecto —agregó la Corte— es necesario recalcar que las contribuciones parafiscales son fruto de la soberanía fiscal y son cobradas coactivamente. Son pues obligatorias y no voluntarias pues “el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución”, rasgo que diferencia a estas contribuciones parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza jurídica de los impuestos”. Por ello, “uno de los más viejos y clásicos principios del constitucionalismo es aquel de que no puede haber impuesto sin representación, que se concreta en la norma según la cual sólo los órganos plurales de representación popular pueden establecer impuestos (C.P., art. 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales” (sent. C-191 mayo 8/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Así las cosas, en relación con el artículo 7º de la Ley 89 de 1993, aquí demandado, la Corte Constitucional declarará su constitucionalidad, condicionada a la existencia de una real estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de instrumentos efectivos, se garantice la participación de todos los gravados con la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administración y recaudo final se otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa federación habrá de celebrarse. Ello significa, entonces, que si esa estructura democrática resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que la exequibilidad, entonces habrá de ser condicionada a este requisito.

Ataca como infringidos —el actor— los artículos 113 y 136-1 del estatuto superior. En este sentido, la Corte Constitucional ha dicho “La teoría de la separación de poderes ha sido reelaborada por la doctrina constitucional, pasando de su concepción clásica inicial de Montesquieu, en la que cada rama del poder hacia una sola y misma cosa —legislar, ejecutar, juzgar—, a una nueva concepción en la que los diversos órganos del poder se articulan mediante funciones separadas, destinadas a la consecución de unos mismos y altos fines el Estado (arts. 2º, 3º, 113, 365 y 366 de la Constitución). Es por eso que el Congreso y el gobierno deben coordinarse pero no duplicarse en las actividades que requieren su concurso simultáneo”.

“Surge pues una interdependencia de las distintas ramas y órganos del poder, lo cual implica incluso un control recíproco entre ellos. No se trata por tanto de una fragmentación del poder del Estado sino de una articulación a través de la integración de varias fuerzas. Un nexo sistemático vincula entonces los fines esenciales del Estado y su organización. Como ya lo tiene establecido la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su primera sentencia en Sala Plena, “la visión de una rígida separación de los poderes debe ser superada en la concepción que concilia el ejercicio de funciones separadas —que no pertenecen a un órgano sino al Estado— con la colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que los del servicio a la comunidad...” (sent. C-449 jul. 9/92, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Además, el demandante invoca como violadas, normas que a juicio de esta corporación no tienen relación directa con el objeto de esta demanda, entre otras, los artículos 29, 38 y 95-5, los cuales en su orden, se refieren a la garantía del debido proceso, la libertad de asociación y el deber cívico de participar en la vida política y comunitaria del país. El Congreso de la República en el ejercicio de su función legislativa debe observar los procedimientos y requisitos exigidos por la Constitución y la ley para el trámite de las leyes. Su inobservancia, en principio, no puede enmarcarse como una violación del debido proceso de que trata el artículo 29 superior, tal como lo insinúa el actor.

De todo lo expuesto, esta Corte considera que carecen de justificación los ataques contra todas las otras normas superiores atacadas, razón por la cual no entra a individualizarlas.

Por último, hecho el análisis de la presunta violación de la Ley 2ª de 1993, artículos 2º y 7º y parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 395 de 1997, frente a la integridad de las normas que consagra la Constitución Política, ha de concluirse en su exequibilidad, como en efecto se hará.

4. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declárase EXEQUIBLE el artículo 2º de la Ley 89 de 1993.

2. Declárase EXEQUIBLE el artículo 7º de la Ley 89 de 1993, bajo la condición de que se garantice la estructura democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, Fedegan, que permita a los gravados con la contribución parafiscal de fomento ganadero y lechero creada por la citada ley, su participación en lo atinente a la administración y recaudo de este gravamen parafiscal, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

3. Declárase EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 395 de 1997.

Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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