Sentencia C-68 de febrero 4 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-68 de 2003 

Ref.: Expediente D-4176

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actores: Augusto Gutiérrez Arias y Jairo Alberto Baquero Prada

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 67 del Decreto 1278 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.

Bogotá, D.C., cuatro de febrero de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada.

“DECRETO 1278 DE 2002

Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades, extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001,

CAPÍTULO IX

Disposiciones especiales

ART. 67.—Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten.

El régimen salarial y prestacional del personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, con cargo a los recursos del sistema general de participaciones, será dispuesto por las normas nacionales”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en un decreto ley, como la que es objeto de esta acción.

2. Lo que se debate.

2.1. Para los demandantes la disposición acusada viola los artículos 1º, 4º y 158 de la Constitución Política. No obstante, la Corte sólo estudiará el cargo en relación con el artículo 158 de la Carta, pues, frente a los demás, no desarrollaron el concepto de inconstitucionalidad.

La acusación de los actores de que el artículo 67 del Decreto 1278 de 2002 viola el principio de unidad de materia, se puede resumir en los siguientes términos: el decreto expedido para regular el estatuto de profesionalización docente no podía inmiscuirse sobre lo relativo al régimen de carrera administrativa, salarios y prestaciones de los servidores administrativos de los establecimientos educativos estatales, y prueba de que esta decisión no tiene relación ni ligamen alguno con el estatuto de profesionalización docente es que el propio título del decreto limitó las materias a regular en este estatuto, siendo totalmente ajena la aplicación de este régimen al personal administrativo en mención.

2.2. La interviniente del Ministerio de Educación Nacional y el señor Procurador General de la Nación pidieron a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición. Consideran que no se viola la regla constitucional de la unidad de materia. El Ministerio Público, además, puso de presente que las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001 hacen mención tanto a docentes y directivos docentes, como a los administrativos. Y que por economía legislativa resultaba innecesario repetir toda la normatividad sobre carrera administrativa vigente en la Ley 443 de 2001, para esta última clase de servidores.

Se estudiará, entonces, si el legislador extraordinario desconoció el principio de unidad de materia, previa mención a la ley de facultades que originó el Decreto 1278 de 2002, donde se encuentra la disposición acusada, artículo 67.

3. La Ley 715 de 2001 y las facultades extraordinarias desarrolladas en el Decreto 1278 de 2002. El principio de unidad de materia.

3.1. La Ley 715 de 2001 fue expedida el día 21 de diciembre de 2001 y publicada en el Diario Oficial 44.654, de la misma fecha. El Decreto 1278 de 2002 está fechado el 19 de junio de 2002, y publicado en el Diario Oficial 44.840, del día 20 de junio de 2002. Esto quiere decir que el decreto se expidió dentro del término constitucional previsto en el artículo 150, numeral 10, de la Carta, dentro de los 6 meses.

3.2. Para lo que interesa a esta demanda, respecto de la presunta violación del principio de unidad de materia, debe hacerse mención al contenido del artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 de 2001, pues, el Congreso al otorgar facultades al Gobierno Nacional estableció que las mismas fueran “para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos”. Y señaló; a renglón seguido, que el nuevo régimen se denomine estatuto de profesionalización docente.

En lo pertinente, el artículo 111 de la Ley 715 de 2001 estableció:

“ART. 111.—Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:

111.1. Organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los organismos necesarios.

111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.

El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará estatuto de profesionalización docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios: ...” (negrilla).

3.3. Cabe recordar que la Corte, en la Sentencia C-617 de 2002 declaró exequible el artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 de 2001, ya que consideró razonable la decisión del legislador de facultar al gobierno para dictar un nuevo régimen de carrera de los docentes, directivos docentes y administrativos. Dijo, en lo pertinente esta sentencia:

“En consecuencia, resulta razonable la decisión de facultar al gobierno para que se reformule el régimen de carrera de los docentes, directivos docentes y administrativos con el propósito de atemperarlo a los nuevos parámetros fijados por el constituyente en aquella materia. Además, nada se opone a que la reformulación de ese régimen legal no sea emprendida directamente por el legislador sino que para ello se faculte al Gobierno Nacional.

(...).

Así, ante una nueva regulación constitucional y legal de la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos. En el mismo sentido, es legítimo que ese régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación de esa ley pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no habilita ni al legislador ordinario ni al legislador extraordinario para desconocer los derechos adquiridos por el personal cobijado por el actual estatuto docente. De allí que, con buen sentido, la norma acusada disponga que el nuevo régimen se aplicará únicamente a los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la promulgación de la ley.

En ese contexto, es evidente que no le asiste razón al actor pues no se puede afirmar que el Congreso, al facultar al gobierno para expedir un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos y al disponer que ese régimen sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera tras la promulgación de la ley, discriminó a ese personal por excluirlo de la aplicación del régimen vigente. Como se indicó, la situación de tal personal no es la misma pues se halla ante un distinto régimen constitucional de participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, pues es con cargo a los recursos así obtenidos que se cumple su vinculación. Si ello es así, existe una razón suficiente para que tal personal se someta a un nuevo régimen de carrera y por tanto, al facultar el Congreso al gobierno para expedirlo, no ha vulnerado el artículo 13 superior (Sent. C-617/2002). (negrilla)

3.4. ¿Qué se desprende, entonces, del contenido del artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 de 2001, declarado exequible por la Corte Constitucional?

— Que el Gobierno Nacional debe expedir un nuevo régimen de carrera docente;

— Que en éste deben estar los docentes, directivos docentes y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la ley;

— “Que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos” (texto tomado del original de la L. 715/2001);

— Que el nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará estatuto de profesionalización docente.

3.5. En tal virtud, el Gobierno Nacional expidió el nuevo régimen de cartera docente y en cumplimiento de las facultades otorgadas, lo denominó estatuto de profesionalización docente. No podía darle otro nombre porque el legislador así lo decidió.

El nuevo estatuto debía determinar cada una de estas categorías de servidores públicos que se encuentran dentro de los establecimientos educativos estatales, en condición de docentes, directivos docentes y personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, pues, de la distinción de cada una de esta clase de servidores públicos depende el régimen que los rija. Además, estos términos siempre han suscitado confusión, en el sentido de que en algunas oportunidades, los límites entre unos y otros ofrecen dificultades en su aplicación.

3.6. Conviene referirse brevemente a las definiciones que trae el nuevo estatuto respecto de esta clase de servidores, con la advertencia que se hace sólo para ubicar correctamente en dónde se encuentra el personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, sin que esta mención quiera decir que la Corte esté haciendo un examen de fondo sobre la constitucionalidad de estas clasificaciones.

3.6.1. El personal docente, está definido en el Decreto 1278 de 2002, artículo 5º, de la siguiente manera: “Las personas que desarrollaron labores académicas directa y personalmente con los alumnos de los establecimientos educativos en su proceso enseñanza aprendizaje se denominan docentes. Estos también son responsables de las actividades curriculares no lectivas complementarias de la función docente de aula, entendidas como administración del proceso educativo, preparación de su tarea académica, investigación de asuntos pedagógicos, evaluación, calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos, reuniones de profesores, dirección de grupo, acudientes, servicio de orientación estudiantil y actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o indirectamente en la educación”.

3.6.2. Los directores docentes, según el artículo 6º del mismo decreto son “quienes desempeñan las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas se denominan directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organización escolar ...”.

3.6.3. Los educadores, de acuerdo con el artículo 4º del decreto en mención, con este término se denominan tanto los docentes como los directivos docentes, pues el punto de referencia radica en la función docente que desarrollan: “Las personas que ejercen la función docente se denominan genéricamente educadores y son docentes y directivos docentes”.

3.6.4. Sin embargo, sobre el personal administrativo de los establecimientos educativos estatales, el decreto no hizo ninguna definición respecto de a quiénes corresponden a esta categoría, sólo estableció, en el artículo 67 acusado, que esta clase de servidores se regirá por las normas que regulan la administración del personal de carrera administrativa, conforme a la Ley 433 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten, en cuanto a la vinculación y administración. Y que, el régimen salarial y prestacional, con cargo a los recursos del sistema general de participaciones, será el dispuesto por normas nacionales.

3.7. Esta decisión del legislador extraordinario sobre la aplicación de la Ley 443 de 1998 para estos servidores públicos no fue objeto de ningún cargo en esta demanda, por lo que no se hará ningún pronunciamiento de fondo al respecto, sólo se señala que, en principio, no resulta inapropiado que el personal administrativo de los establecimientos educativos se rija por las normas generales que se imponen para los servidores públicos.

3.8. Lo que sí merece poner de presente es que el hecho de no haber definido en el nuevo estatuto quiénes son los servidores administrativos en mención, lo que en la práctica puede continuar suscitando las numerosas dificultades que habitualmente se presentan al momento de ubicar correctamente a un servidor público dentro de alguna de estas clasificaciones: docentes, docentes administrativos y meramente administrativos.

Además, advierte la Corte que la ubicación precisa de quienes pertenecen a una u otra categoría dentro de un establecimiento educativo estatal es función de la ley, que no puede delegarse a la interpretación discrecional de un servidor público, por ejemplo, al responsable de la prestación del servicio público educativo estatal.

No obstante la falta de precisión anotada en la disposición acusada, esto no hace la norma, per se, inconstitucional y, mucho menos, por el cargo de violación del principio de unidad de materia, pues, lo que se podría reprochar es precisamente lo contrario de la acusación: que la disposición no definió el concepto de personal administrativo de los establecimientos educativos en el estatuto de profesionalización docente.

3.9. Por estas elementales razones, el cargo de la presunta violación de la unidad de materia no está llamado a prosperar, pues conforme a lo expuesto se puede concluir que el artículo demandado no sólo guarda relación directa con todo el tema, por lo que no hay vulneración del artículo 158 de la Carta, sino que fue la propia Ley 715 de 2001, artículo 111, numeral 2º (declarado exequible por la Corte, Sent. C-617/2002), la que le confirió facultades al gobierno en la expedición de este nuevo régimen, y estableció explícitamente que el mismo estatuto se ocupara de estas tres clases de servidores públicos: docentes, directivos docentes y administrativos de los establecimientos educativos estatales, y al haberse ocupado de estos últimos en el artículo 671 existe la relación debida con el tema principal, exigido por la Constitución.

Se declarará la constitucionalidad del artículo 67 del Decreto 1278 de 2002, sólo por el cargo estudiado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 67 del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”, sólo por el cargo estudiado.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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