Sentencia C-690 de julio 9 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-690 de 2008 

Ref.: Expediente D-6939

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 98 (parcial) y 100 (parcial) de la ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el código de la infancia y la adolescencia”.

Demandante: Luis Mariano Rocha Comas

Bogotá, D.C., nueve de julio de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, como obra en el Diario Oficial 46.446 de 8 de noviembre de 2006. Se destaca lo demandado.

“LEY 1098 DE 2006

(Noviembre 8)

Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.

(...).

CAPÍTULO IV

Procedimiento administrativo y reglas especiales

(...).

ART. 98.—Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya defensor de familia, las funciones que este código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía.

La declaratoria de adaptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al defensor de familia.

(...).

ART. 100.—Trámite. Cuando se trate de asuntos que puedan conciliarse, el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía citará a las partes, por el medio más expedito, a audiencia de conciliación que deberá efectuarse dentro de los diez días siguientes al conocimiento de los hechos. Si las partes concilian se levantará acta y en ella se dejará constancia de lo conciliado y de su aprobación.

Fracasado el intento de conciliación, o transcurrido el plazo previsto en el inciso anterior sin haberse realizado la audiencia, y cuando se trate de asuntos que no la admitan, el funcionario citado procederá a establecer mediante resolución motivada las obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia.

El funcionario correrá traslado de la solicitud, por cinco días, a las demás personas interesadas o implicadas de la solicitud, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron en la misma, y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.

Resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia para homologar el fallo, si dentro de los cinco días siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones en que se funda la inconformidad. El Juez resolverá en un término no superior a 10 días.

PAR. 1º—Cuando lo estime aconsejable para la averiguación de los hechos, el defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, podrán ordenar que el equipo técnico interdisciplinario de la defensoria o de la comisaría, o alguno de sus integrantes, rinda dictamen pericial.

PAR. 2º—En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

Excepcionalmente y por solicitud razonada del defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, el director regional podrá ampliar el término para fallar la actuación administrativa hasta por dos meses más, contados a partir del vencimiento de los cuatro meses iniciales, sin que exista en ningún caso nueva prórroga”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de la acusación contra una ley.

2. Lo que se debate.

Para el ciudadano demandante, el artículo 98 parcialmente acusado de la Ley 1098 de 2006, le otorga competencias a los inspectores de policía en ausencia de los comisarios y defensores de familia, situación que a su juicio vulnera la garantía del juez natural consagrada en el artículo 116 de la Constitución Política, en la medida en que, según anota, el inspector de policía no es un funcionario idóneo y competente para cumplir con el deber de garantizar los derechos de los menores.

Igualmente, afirma que el inciso tercero parcialmente acusado del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, crea una desigualdad al permitir que aquellos que asistan a la audiencia de conciliación puedan interponer el recurso de reposición verbalmente y en ella misma, y los que no asisten, luego de su notificación por edicto y en el plazo que indica el Código de Procedimiento Civil.

3. Competencia subsidiaria de los inspectores de policía. Análisis del cargo contra el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 parcialmente demandado.

De conformidad con el artículo 80 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, para ser defensor de familia se requiere acreditar las siguientes calidades:

1. Ser abogado en ejercicio y con tarjeta profesional vigente.

2. No tener antecedentes penales ni disciplinarios.

3. Acreditar título de posgrado en derecho de familia, civil, administrativo, constitucional, procesal, derechos humanos o en ciencias sociales.

De acuerdo con el artículo 85, para ser comisario de familia, “se requieren las mismas calidades que para ser defensor de familia”.

En consecuencia, tanto el defensor como el comisario de familia deben ser abogados titulados, con formación avanzada o de posgrado.

Así mismo, los artículos 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de 2006 señalan los deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia, siendo evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y reestablecer los derechos prevalecientes de los menores de edad.

Frente a los citados funcionarios, el cargo de inspector de policía, conforme el Decreto-Ley 785 de 2005, en los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, primera, segunda y tercera, exige como mínimo, diploma de bachiller en cualquier modalidad y como máximo título de formación técnica profesional o tecnológica y experiencia, o terminación y aprobación de estudios de educación superior en formación profesional.

Para los empleos pertenecientes a los distritos y municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, conforme al numeral 13.2.4.2 del decreto-ley citado, el requisito mínimo consiste en haber terminado y aprobado cuatro años de educación básica secundaria y curso específico, mínimo de sesenta horas relacionado con las funciones del cargo. El requisito máximo consistirá en haber obtenido el título de formación tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional, y experiencia.

Ahora bien, el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 estableció que en cada municipio deberá existir por lo menos una comisaría de familia y dispuso el plazo de un año desde la entrada en vigencia de la ley, para su creación.

Así, se expidió el Decreto 4840 de diciembre 17 de 2007, mediante el cual se reglamentó, entre otros, el citado artículo 84 en lo relacionado con la creación, organización y composición de las comisarías de familia, según la densidad de la población.

Prima facie, este cargo no está llamado a prosperar pues de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al legislador diseñar la estructura de las instituciones estatales y asignar atribuciones a los servidores públicos, como en este caso para lograr la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Además, la atribución de competencias a los inspectores de policía es de carácter supletorio, es decir, en ausencia del defensor y del comisario de familia y solo cuando los destinatarios de la norma no tengan a nadie mejor capacitado a quien acudir para la protección de sus derechos.

Con todo, cualquier consideración adicional está de más, pues sobre este mismo aspecto, mediante Sentencia C-228 de marzo 5 de 2008, con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería, la Corte se pronunció sobre equiparable acusación a la que presenta en esta oportunidad el actor, así:

“Plantean los demandantes que el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 viola el principio del juez natural (C. Pol., art. 29) y el artículo 116 de la Constitución al atribuir competencia subsidiaria a los inspectores de policía para conocer de los asuntos a cargo de los defensores o comisarios de familia, en ausencia de estos.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, el principio del juez natural es uno de los componentes del principio del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, en virtud del cual el juzgamiento de los delitos y la imposición de las penas deben realizarse por el juez competente señalado en la ley en forma previa a la comisión de los primeros.

De otro lado, el artículo 116 superior trata de los órganos que administran justicia en el Estado colombiano.

Como es manifiesto, las funciones administrativas que ejerce el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con el contenido de las leyes 75 de 1968 (1) y 7ª de 1979 (2) y las disposiciones complementarias, son totalmente extrañas al principio del juez natural, por lo cual el cargo resulta sin fundamento. En consecuencia, el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 será declarado exequible por este cargo”.

En consecuencia, teniendo en cuenta lo anteriormente trascrito, se estará a lo resuelto en la mencionada sentencia, siendo exequible el artículo 98 parcialmente demandado, por los cargos formulados.

4. Procedimiento administrativo. Análisis del cargo contra el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, parcialmente acusado.

4.1. Principio fundamental del derecho procesal que deriva directamente del artículo 13 de la Constitución, es el de la igualdad de las partes en el proceso, lo que significa que quienes a él concurren de manera voluntaria o por haber sido citados en forma oficiosa, deben tener las mismas oportunidades procesales para la realización plena de sus garantías a la bilateralidad de la audiencia.

En desarrollo de ese postulado esencial al debido proceso, se tiene que (i) a la presentación de la demanda corresponde la oportunidad de darle contestación dentro del término legal y previo traslado de la misma; (ii) a la oportunidad de pedir pruebas de cargo, corresponde la de pedir pruebas de descargo por la parte demandada; (iii) a la oportunidad de alegar por una de las partes, le corresponde también la misma a la otra parte, del mismo modo que sucede con el derecho a la impugnación de las providencias proferidas por el juzgador en el curso del proceso, de tal manera que siempre exista para la parte a la cual le es desfavorable lo resuelto la oportunidad de impugnar la decisión respectiva.

Ese principio de la bilateralidad de la audiencia, audiatur et altera pars, supone que no puede existir ningún tipo de ventaja de alguna de las partes en el proceso. Por ello, toda actuación judicial o administrativa debe ser notificada, con lo cual se cumple con el principio de la publicidad interna dentro del proceso, para que no existan decisiones que sean ignoradas por alguna de las partes y conocidas por otras.

Cumplida así la publicidad de las decisiones, se abre campo para que aquella parte a la cual le fuere desfavorable la providencia pueda recurrirla dentro del término legal, teniendo en cuenta en todo caso que la otra parte tiene también la oportunidad de pronunciarse en pro de la providencia que le favorece, si a bien lo tiene.

4.2. Dentro de este contexto, el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 establece que en el trámite administrativo que ha de cumplirse ante el defensor o comisario de familia, o en ausencia de estos ante el inspector de policía, debe correrse traslado por el término de cinco días, a las “demás personas interesadas o implicadas en la solicitud, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse verbalmente en audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso en los términos del Código de Procedimiento Civil”.

Como puede apreciarse, el principio de bilateralidad de la audiencia se cumple, puesto que a todas las personas interesadas e implicadas en la solicitud, se les corre traslado por el mismo término de cinco días, para que puedan pronunciarse y aportar las pruebas que pretendan hacer valer. También se cumple ese principio en cuanto vencido aquel término se decretan las pruebas y se fija fecha y hora para celebrar la audiencia en que deben practicarse.

De la misma manera, en aras de atender ese principio, en el procedimiento administrativo se protege el derecho a la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto en la norma acusada se dispone que en esa audiencia a la cual fueron citadas las partes se “fallará mediante resolución susceptible de reposición”.

No obstante, el artículo parcialmente demandado señala un tratamiento distinto para la interposición del recurso de reposición contra lo resuelto en la audiencia.

En efecto, fracasado el intento de conciliación, la norma remite al Código de Procedimiento Civil, lo que implica que resulta aplicable su artículo 325, el cual dispone que “las providencias que se dicten en curso de las audiencias y diligencias, se considerarán notificadas el día en que estas se celebren, aunque no hayan concurrido las partes”, norma que regula la audiencia de conciliación, saneamiento, decisión de excepciones previas y fijación del litigio a que se refiere el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, así como el proceso verbal de mayor y menor cuantía (arts. 427 a 434, ibíd.) y el proceso verbal sumario (arts. 435 a 440, ibíd.)

4.3. En este caso, se consagra un procedimiento diferente para aquellos que acudiendo a la citación de las autoridades, asistieron a la audiencia y para quienes, por el contrario, no lo hicieron; a los primeros, se les considera allí mismo notificados de lo resuelto, mientras quienes no concurrieron gozarán de una oportunidad de tres días. Empero, la Sala considera que esta situación no vulnera el derecho a la igualdad, mediando un objetivo constitucionalmente válido, como es proteger el interés superior del menor.

De tal suerte, existe una justificación objetiva y razonable, en la medida que la oportunidad que se les da a quienes no pudieron asistir a la audiencia, favorece a los menores, pues la norma pretende que acudan a la diligencia las personas interesadas o implicadas en “las obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia”, y si bien debió cumplirse la citación de la autoridad administrativa, el otorgamiento de un mayor plazo para que el ausente ejerza sus derechos, permite compensar cualquier tipo de dificultad que se haya presentado.

Es claro el deber de los interesados de acudir a la citada audiencia, pero entre aquel que asistió y quien no pudo concurrir a ella por cualquier motivo, que corresponderá justificar, existen condiciones fácticas que los diferencian para que el derecho a impugnar sea real, de lo cual concluye la Corte que la norma acusada sí persigue un objetivo razonable, legítimo y constitucionalmente válido.

Contrario a lo que aduce el demandante, la norma garantiza de manera amplia la participación y el respeto de los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el derecho de contradicción de todas las partes e intervinientes en el proceso, además de estar acorde con los principios generales de oralidad, concentración, inmediación e igualdad que presiden estos procesos. Así mismo, desde el punto de vista constitucional, la consecuencia de la inasistencia a la audiencia no puede ser la de suprimir la oportunidad de recurrir la decisión adoptada en la misma, pues sería irrazonable y desproporcionada tal limitación de los derechos de defensa y contradicción.

Adicionalmente, en reiteradas oportunidades esta corporación ha señalado que con fundamento en lo dispuesto por los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución, corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales y administrativos.

Con base en tal facultad general, puede el Congreso definir las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los funcionarios que deben conocer de los asuntos, los recursos que proceden contra las decisiones, los términos procesales, el régimen de pruebas, los mecanismos de publicidad de las actuaciones, etc., siendo limitado tan solo por disposiciones constitucionales relativas a la garantía de los derechos fundamentales, en especial las referentes al derecho al debido proceso, razones de política legislativa, cambiantes circunstancias sociales o diferentes objetivos superiores perseguidos.

De manera que la decisión de constitucionalidad deviene inexorable y tiende a proteger el interés superior del menor; la diferencia de trato encuentra justificación en el ejercicio de la potestad de configuración legislativa para los distintos trámites judiciales y de las atribuciones, deberes y cargas procesales de las partes, el juez y los terceros intervinientes, de manera acorde con los principios y valores constitucionales y los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.

4.4. De otra parte la Corte aclara que no acoge la solución propuesta por el Ministerio Público, por cuanto en ella se le dan dos oportunidades de sustentación del recurso a quien asistió a la audiencia, pues podría interponerlo ahí mismo, o después de la notificación por estado junto con los que no asistieron, lo que rompe el principio de igualdad que se expresa en la bilateralidad de la audiencia, como regla esencial del debido proceso judicial y administrativo consagrado en el artículo 29 de la Constitución, no existiendo justificación objetiva ni razonable para tal disposición.

4.5. En consecuencia de lo expuesto, se declarará exequible por los cargos la expresión “y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 en el aparte acusado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-228 de marzo 5 de 2008, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía”, contenida en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006.

2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados la expresión “y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

(1) “Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”.

(2) “Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”.

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