Sentencia C-699 de septiembre 6 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL – SALA PLENA 

RÉGIMEN DE INSOLVENCIA

Las personas naturales no comerciantes están excluidas de la Ley 1116 de 2006.

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 46.494 del 27 de diciembre de 2006, y se subrayan las expresiones acusadas:

“LEY NÚMERO 1116 DE 2006

Por la cual se establece el régimen de insolvencia empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones.

ART. 3º—Personas excluidas. No están sujetas al régimen de insolvencia previsto en la presente ley:

1. Las entidades promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud.

2. Las bolsas de valores y agropecuarias.

3. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Lo anterior no incluye a los emisores de valores, sometidos únicamente a control de la referida entidad.

4. Las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro y crédito.

5. Las sociedades de capital público, y las empresas industriales y comerciales del Estado nacionales y de cualquier nivel territorial.

6. Las entidades de derecho público, entidades territoriales y descentralizadas.

7. Las empresas de servicios públicos domiciliarios.

8. Las personas naturales no comerciantes.

9. Las demás personas jurídicas que estén sujetas a un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa para administrar o liquidar.

PAR.—Las empresas desarrolladas mediante contratos que no tengan como efecto la personificación jurídica, salvo en los patrimonios autónomos que desarrollen actividades empresariales, no pueden ser objeto del proceso de insolvencia en forma separada o independiente del respectivo o respectivos deudores.

(…).

ART. 126.—Vigencia. Salvo lo que se indica en los incisos anteriores, la presente ley comenzará a regir seis (6) meses después de su promulgación y deroga el título II de la Ley 222 de 1995, la cual estará vigente hasta la fecha en que entre a regir la presente ley.

A partir de la promulgación de la presente ley, se prorroga la Ley 550 de 1999 por seis (6) meses y vencido dicho término, se aplicará de forma permanente solo a las entidades de que trata el artículo anterior de esta ley.

Las normas del régimen establecido en la presente ley prevalecerán sobre cualquier otra de carácter ordinario que le sea contraria”.

(...).

3. Consideraciones preliminares.

Como se ha señalado, para el actor la ausencia de un régimen de insolvencia para las personas naturales no comerciantes, que sería resultado de la entrada en vigencia de la Ley 1116 de 2006, particularmente de los artículos demandados, resulta contraria a la Constitución porque desconoce el principio de igualdad, el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia y deja desprotegidos, en el evento de una crisis financiera, a los deudores que sean personas naturales no comerciantes.

Observa la Corte que para establecer la inconstitucionalidad planteada en la demanda, sería necesario mostrar cómo efectivamente, en ausencia de un régimen concursal, el deudor persona natural no comerciante queda desprotegido con afectación de sus derechos fundamentales, o, alternativamente, que existen unos presupuestos mínimos de un régimen concursal que resultan imperativos conforme a la Constitución, de tal manera que su ausencia puede considerarse una omisión contraria a la Constitución.

Así, el problema que se ha puesto a consideración de la Corte se encuadra dentro de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado como omisión legislativa. En efecto, el señalamiento del actor se orienta a establecer que el legislador omitió establecer un régimen concursal para personas naturales no comerciantes, porque el régimen de la Ley 1116 de 2006 está concebido exclusivamente para empresas y del mismo se excluyeron a las personas naturales no comerciantes, y porque, no obstante lo anterior, el legislador derogó el régimen de la Ley 222 de 1995, que en criterio del actor resultaba aplicable a las personas naturales no comerciantes, con lo cual se generó un vacío en materia de concurso para tales personas.

Así presentado el asunto, encuentra la Corte que el mismo remitiría a la existencia de una omisión legislativa absoluta, puesto que, tal como se ha mostrado, en la demanda no se pretende equiparar la situación del deudor persona natural no comerciante con la de aquellas personas que son objeto de regulación en la Ley 1116 de 2006, sino que se censura al legislador por haber establecido un régimen de insolvencia exclusivamente dirigido a las empresas y no haber regulado, de modo paralelo, la situación de las personas naturales no comerciantes que se encuentren en imposibilidad de pagar sus deudas. Esto es, la pretensión de la demanda no se orienta a mostrar que el legislador debía haber incluido a las personas naturales no comerciantes en el régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006 —lo que daría lugar a una omisión legislativa relativa—, sino que se cuestiona el hecho de que no se haya previsto, paralelamente a ese régimen empresarial, otro específicamente orientado a atender las necesidades de los deudores personas naturales no comerciantes. Como consecuencia de esta ausencia de previsión legislativa, para el demandante resulta contraria a la Constitución la derogatoria del título II de la Ley 222 de 1995, pues con ella se consuma esta situación especial de omisión legislativa, porque se sustrae del ordenamiento el régimen pre-existente, que resultaba aplicable a las personas naturales no comerciantes.

Hace notar la Corte que, de concluirse que, efectivamente, se está en presencia de una omisión legislativa absoluta, lo procedente sería, en principio, un fallo inhibitorio, puesto que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta corporación, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre las omisiones legislativas absolutas.

Sin embargo, pese a que la argumentación del actor apunta a señalar esa omisión del legislador, lo cierto es que esa argumentación se plasma en una pretensión concreta: la declaratoria de inexequibilidad de la disposición derogatoria, lo cual plantea una sutil diferencia de enfoque, en cuanto que, si bien lo que se echa de menos es la existencia de un régimen concursal para las personas naturales no comerciantes, lo que se demanda como inconstitucional es la norma que derogó el régimen que sobre la materia había previsto la Ley 222 de 1995.

Por las anteriores consideraciones, la Corte, de manera preliminar, se referirá al control de constitucionalidad sobre normas derogatorias y, en ese contexto, a los criterios que se han fijado en relación con las omisiones legislativas, y hará un breve recuento sobre los antecedentes de la regulación en materia de concursos de acreedores y de insolvencia.

3.1. Sobre el control de constitucionalidad de normas derogatorias.

De acuerdo con la síntesis jurisprudencial que sobre el control de constitucionalidad de disposiciones derogatorias realizó esta corporación en la sentencia C-426 de 2006, puede señalarse que no cabe duda de la pertinencia del control de constitucionalidad sobre tales disposiciones derogatorias.

3.1.1. Desde la sentencia C-055 de 1996 la Corte puso de presente que las disposiciones derogatorias tienen un contenido propio, cual es eliminar la vigencia de una disposición específica, y que, en esa medida, modifican el ordenamiento jurídico. En esa oportunidad, frente al argumento conforme al cual el control de constitucionalidad sobre una disposición derogatoria resulta inocuo debido a que tales disposiciones carecen de contenido normativo propio y su efecto se agota al expulsar del ordenamiento a las disposiciones derogadas, la Corte señaló que “el efecto de una norma derogatoria es negar el deber ser de otra norma, esto es, expulsarla del ordenamiento” y que, por consiguiente, “ a pesar de que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los efectos de su contenido normativo subsisten, pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en el tiempo, siempre y cuando, obviamente, que la norma derogatoria se ajuste al ordenamiento constitucional”. Citando a Alchourrón y Bulygin, la Corte puso de presente que “el acto de derogar provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)” (21) .

3.1.2. Dentro de esa línea argumentativa, la Corte ha puntualizado que la posibilidad de derogar las leyes preexistentes, no solo es una potestad expresamente conferida por la Constitución al legislador (C.P., art. 150.1), sino que, además, “se trata de una lógica consecuencia del principio democrático y de la soberanía popular” (22) , puesto que “bien puede una nueva mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes (…), con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen” (23) . Para la Corte, asumir una interpretación que, de manera general, condujera a la irreversibilidad de la legislación, afectaría el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las mayorías del pasado terminarían erosionando la libertad política de las mayorías del presente (24) .

3.1.3. La jurisprudencia constitucional en esta materia prosigue señalando que, no obstante la amplia potestad de configuración que el legislador tiene para derogar la legislación preexistente, es preciso tener en cuenta que la misma no es absoluta y que en su ejercicio el legislador se encuentra vinculado a la Constitución, que es norma de normas (C.P., art. 4º), y que por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos constitucionales (25) .

A partir de esa consideración, esta corporación ha concluido que “si el Congreso, al ejercer su potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y mandatos constitucionales, entonces es claro que las disposiciones derogatorias contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido por esta Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (C.P., art. 241)”. Para la Corte “es obvio que esas cláusulas derogatorias deben ser controladas ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico” (26) .

En este orden de ideas, cabe señalar que la inconstitucionalidad de una disposición derogatoria puede predicarse de la disposición per se, o puede estar determinada por el efecto modificatorio del orden jurídico que ella produce, evento este último que plantea un problema más complejo.

Así, en el primer caso, la inconstitucionalidad se predica de la disposición derogatoria per se, cuando el análisis necesario para establecerla recae sobre la disposición como tal, con independencia de los efectos que la misma está llamada a producir. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la inconstitucionalidad se origina en vicios de procedimiento, como cuando la norma derogatoria no fue aprobada con las mayorías requeridas o no surtió la totalidad de los debates que integran el trámite legislativo, o cuando la norma derogatoria resulta contraria al principio de unidad de materia, porque, por ejemplo, en una ley destinada a regular el régimen penal de la violencia intrafamiliar, se incluye, sin justificación alguna, la derogatoria de una norma que establecía beneficios tributarios para la promoción del turismo. Es claro que en ninguno de estos casos, el análisis de constitucionalidad versa sobre el efecto de la norma jurídica, esto es, sobre la innovación que la misma produce en el ordenamiento jurídico, la cual resulta ajena al examen de constitucionalidad, sino sobre la norma derogatoria en sí. Como se puso de presente en la sentencia C-421 de 2006, en este contexto, la Corte “no solo ha analizado por ejemplo si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad de materia, o los principios de identidad y consecutividad (27) , o si para su derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para su expedición (28) , sino que ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas” (29) .

El otro escenario se presenta cuando la pretensión de inconstitucionalidad no parte de un cuestionamiento de la disposición derogatoria en sí misma considerada, sino de la valoración del efecto que ella produce en el ordenamiento jurídico. En este caso el análisis no versa sobre la disposición en sí, sino sobre el efecto innovador del ordenamiento jurídico que ella produce, al punto que, con frecuencia, el análisis debe extenderse a aquellas otras disposiciones que, conjuntamente con la norma derogatoria, produzcan esa innovación en el ordenamiento, como son las que en un momento dado se hayan previsto para reemplazar las normas derogadas.

En esta hipótesis, en estricto sentido, la inconstitucionalidad de una disposición derogatoria se produce cuando (i) es posible aislar un efecto innovador del ordenamiento jurídico, que (ii) sea atribuible a esa norma y que (iii) resulte contrario a la Constitución. Para ilustrar esta hipótesis podría acudirse a los pronunciamientos de la Corte en materia penal, conforme a los cuales la potestad de configuración del legislador se mueve en un ámbito amplio, pero limitado en varios aspectos, entre los cuales se cuenta el hecho de que, de manera excepcional, se deriva de la Carta el deber de penalizar ciertas conductas que atentan gravemente contra bienes constitucionales. Así, por ejemplo, en las sentencias C-225 de 1995 y C-368 de 2000 se señaló que ciertos comportamientos como la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, o las desapariciones forzadas, no podían ser descriminalizadas y requerían ser sancionados, y lo propio se expresó en la sentencia C-177 de 2001 en relación con la penalización del genocidio. Tal doctrina se sintetizó por la Corte en la sentencia C-489 de 2002 en la que expresó que “... en determinados casos, tanto la naturaleza de los bienes jurídicos, como la gravedad de las conductas cuya exclusión se impone como medida para su protección, hacen que del ordenamiento constitucional, incorporados en él los tratados que forman parte del bloque de constitucionalidad, se derive el imperativo de criminalizar ciertos comportamientos”. Así, por ejemplo, resultaría inconstitucional la disposición que derogara las normas que penalizan el genocidio sin que se estableciera un régimen de reemplazo. El efecto de la norma derogatoria sería la despenalización del genocidio, lo cual es claramente contrario a los mandatos superiores. Así, no es inconstitucional, per se, derogar la norma que penaliza el genocidio, porque podría ocurrir, por ejemplo, que la misma ley configurase de manera distinta la conducta y la penalizase de manera diferente; lo que resulta inconstitucional es que, como resultado de la actividad legislativa, el genocidio fuera despenalizado. Esto es, la innovación jurídica conforme a la cual, en la hipótesis planteada, el genocidio no es penalizado, es la que resulta contraria a la Constitución.

Específicamente, en materia de disposiciones derogatorias, la Corte, en la sentencia C-421 de 2006 declaró la inexequibilidad del aparte del artículo 11 de la Ley 588 de 2000 mediante el cual se derogó el artículo 164 del Decreto-Ley 960 de 1970, en razón a que el efecto de tal derogatoria, en cuanto imposibilitaba la puesta en marcha del concurso para la provisión de notarios, resultaba contrario a un expreso mandato constitucional (31) .

3.1.3. Al pronunciarse en relación con la pertinencia del control de constitucionalidad sobre disposiciones derogatorias, la Corte ha señalado que un factor determinante a tener en cuenta es que “la declaración de inexequibilidad de una cláusula derogatoria tiene un efecto preciso, que consiste, de darse determinados presupuestos, en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos normativos que habían sido derogados (32)(33) .

Es claro que la consecuencia necesaria de la declaratoria de inexequibilidad de una disposición de derogatoria expresa no puede ser otra que el restablecimiento de la vigencia de las normas derogadas, puesto que de lo contrario el fallo sería inocuo. De manera general (34) la Corte ha señalado que ese restablecimiento procede cuando las disposiciones de cuya vigencia se trata no sean contrarias a la Constitución (35) y cuando ello se requiera para asegurar la supremacía del texto fundamental (36) .

3.1.4. Para el estudio de las demandas de inconstitucionalidad de disposiciones derogatorias se aplican los criterios de procedibilidad que de manera general se han desarrollado por la jurisprudencia.

Así, en primer lugar, tratándose de demandas que cuestionan el efecto innovador que produce la norma derogatoria, el cargo debe dirigirse contra una innovación que sea real y existente —no simplemente supuesta o imaginada por el actor— y atribuible a la disposición derogatoria.

El efecto no es real cuando es meramente supuesto por el actor, como sería el caso, por ejemplo, en la hipótesis que se ha planteado sobre el genocidio, si se afirmase que como consecuencia de la derogatoria del tipo penal del genocidio esta conducta ha quedado despenalizada, sin advertir que, en otra disposición, la misma ley, reintrodujo, aunque con variaciones, el mismo tipo. Lo mismo ocurre cuando a la derogatoria de una norma se le atribuyan efectos que no tiene.

Cabe observar que ese efecto innovador del ordenamiento jurídico, en cuanto proviene de una norma derogatoria, tiene siempre un carácter negativo u omisivo. Por consiguiente la pretensión de inconstitucionalidad de una norma derogatoria en razón de ese efecto de innovación sobre el ordenamiento, debe estar orientada a mostrar que la supresión de un determinado contenido normativo produce un resultado contrario a la Constitución. De este modo, es la falta de regulación que se origina en la norma derogatoria, la que resulta inconstitucional.

Establecido ese presupuesto, puede señalarse que una segunda condición para que proceda una demanda de inconstitucionalidad de una disposición derogatoria, es que la omisión que se cuestiona, sea un producto de la derogatoria, o, en otras palabras, que lo que se censura sea la innovación producida por esta. Así, no cabe plantear por la vía de una demanda de inconstitucionalidad de una disposición derogatoria, un problema de eventual omisión legislativa que no sea atribuible a dicha disposición.

Una vez se ha determinado que efectivamente la innovación del ordenamiento jurídico que se plantea por el actor es real y existente, y atribuible a la norma derogatoria, en relación con ella deben cumplirse los requisitos generales de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, incluidos los que se predican en materia de omisiones legislativas.

De este modo, el debate de constitucionalidad en torno al efecto innovador del ordenamiento producido por una disposición derogatoria debe versar sobre las razones claras, ciertas, específicas y suficientes que se hayan aducido para mostrar que el mismo es contrario a la Constitución. Puesto que, como se ha dicho, en estos eventos de disposiciones derogatorias, lo que se cuestiona es una omisión del legislador, para que el cargo pueda prosperar tales razones deben mostrar el incumplimiento del deber jurídico constitucional que da lugar a una omisión legislativa.

Sobre las omisiones legislativas, la Corte ha señalado que

“... la inactividad del legislador puede, en ciertos supuestos, afectar o desconocer derechos y garantías superiores, y en esa medida, ser objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad. En estos casos, ha dicho la Corte, ‘la presunta infracción a la Carta proviene, no del derecho positivo preexistente —fruto de la acción legislativa ordinaria o especial— como es lo común, sino de la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer’ (37) . Sin embargo, como se ha expresado, no toda inactividad legislativa puede someterse al trámite del control constitucional, pues cuando se está ante una omisión legislativa absoluta ‘... es claro que el órgano de control carece de competencia para emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total e íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la técnica a partir de la cual este último se edifica, configura y desarrolla’ (38)(39) .

Por el contrario, cuando la omisión legislativa es relativa, el silencio del legislador tiene efectos de exclusión a los cuales es posible hacer frente por la vía del control de constitucionalidad. Sobre el particular ha dicho la Corte que “tratándose de las omisiones legislativas lo que merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución que ellas lleguen a generar en el ordenamiento y, por eso, conforme a lo más arriba apuntado, únicamente cuando el silencio del legislador se traduce en una norma implícita que, por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado por la Carta cabe hablar de la inconstitucionalidad de la omisión”, y que, “siempre que esa inconstitucionalidad se compruebe, la Corte está llamada a hacer valer el superior imperio de la Constitución, siendo este el propósito de su función de control sobre las omisiones...” (40) .

En relación con las omisiones legislativas relativas, la Corte ha señalado de manera reiterada que para que proceda el control de constitucionalidad es necesario

“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador (41) ”.

En principio, podría señalarse, entonces, que procede el control de constitucionalidad de una disposición derogatoria, cuando, como resultado de la misma, se presenta una omisión legislativa relativa, hipótesis que se daría, por ejemplo, en el evento en el que, el legislador, al establecer, como en este caso, un nuevo régimen de insolvencia, derogara, sin previsión alguna de reemplazo, una disposición que, en el ordenamiento anterior, hacía extensivo ese régimen a supuestos análogos a aquellos que inicialmente se habían previsto en la legislación. En esta hipótesis, la norma derogatoria excluye de un determinado régimen jurídico a sujetos que por encontrarse en circunstancias análogas, en aplicación del principio de igualdad, también deberían estar sometidos a ese régimen.

Cosa distinta ocurre, sin embargo, cuando la omisión no resulta de la exclusión de determinadas personas de un régimen jurídico en el que, por virtud del principio de igualdad, deberían estar incluidas, sino de la supresión del régimen distinto y específico que resultaba aplicable a esas personas.

Podría considerarse que ello llevaría el problema al ámbito de las omisiones absolutas que consisten en un completo vacío de legislación y respecto de las cuales la Corte ha señalado que no son susceptibles del control de constitucionalidad, porque no habría norma jurídica sobre la cual el mismo pudiera ser ejercido y porque para subsanarlas se requeriría desplegar una actividad típicamente legislativa.

Sin embargo, cuando, como en la hipótesis planteada, la omisión resulta de la derogatoria del régimen que daba respuesta al imperativo constitucional con respecto al cual se predica la situación omisiva, es posible ejercer el control de constitucionalidad, porque, de encontrarse que ello es procedente, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma derogatoria tendría la virtud de corregir la omisión detectada, en la medida en que, como se ha señalado por la jurisprudencia, el efecto de la decisión de la Corte sería el restablecimiento de la vigencia de las normas derogadas. En una hipótesis tal, no se estaría en el escenario de un vacío de regulación que haría imposible el control de constitucionalidad —omisión absoluta—, sino que dicho control recaería sobre una disposición específica —la disposición derogatoria— y la actuación de la Corte en el ámbito de sus competencias tendría la virtualidad de corregir la imperfección del régimen jurídico resultante de esa derogatoria.

Ello supone, en primer lugar, la existencia de un deber constitucional sobre la materia que se considera omitida y segundo, que las disposiciones derogadas efectivamente fuesen una respuesta a ese deber constitucional.

Así, si en gracia de discusión, se concluye que existe un deber constitucional conforme al cual el legislador debe establecer un régimen de insolvencia para las empresas, y se encuentra que en desarrollo de ese mandato se había expedido una ley de insolvencia que es luego derogada por el legislador sin adoptar previsión alguna orientada a reemplazarla por un nuevo régimen, el juez constitucional podría resolver la omisión resultante, declarando la inexequibilidad de la norma derogatoria. Ahora, si en ese mismo escenario, se concluye que la ley que atendía al mandato constitucional de establecer un régimen de insolvencia para las empresas había resultado claramente inadecuada para hacer frente al problema y que, por el contrario, había tenido efectos contraproducentes para los empresarios, para los acreedores y sobre la eficiencia de la administración de justicia, ¿qué ocurriría si en vista de esos resultados negativos, el legislador decide derogar el régimen de insolvencia, sin que, simultáneamente expida uno nuevo que responda mejor a los imperativos constitucionales y a las necesidades que están llamados a satisfacer?

En un evento tal se estaría ante una típica omisión legislativa absoluta que escaparía al ámbito de competencias de la Corte, porque la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma derogatoria no sería una respuesta adecuada al problema planteado, en cuanto que en este caso, la inconstitucionalidad no provendría de la norma derogatoria, cuyo efecto inmediato, dejar sin efecto el régimen de insolvencia hasta entonces existente, no es inconstitucional, en la medida en que dicho régimen era inadecuado y contraproducente, sino que la situación inconstitucional proviene de la omisión en establecer un régimen distinto, omisión que es absoluta, en cuanto que se plantea frente a un número abierto de alternativas a disposición del legislador sin que sea posible fijar ninguna como producto de un imperativo constitucional.

Esquematizando las anteriores consideraciones podría decirse que la derogatoria de un régimen legal (X) resulta contraria a la Constitución cuando existe un imperativo constitucional (I) conforme al cual ese régimen (X) resulta obligado, al punto que su ausencia de lugar a una situación de omisión legislativa (O).

Ese esquema plantea problemas analíticos complejos desde la perspectiva de la técnica del control de constitucionalidad, porque, en determinados escenarios, exige que, para establecer la omisión legislativa (O), que se atribuye a una disposición derogatoria (D) deba evaluarse la adecuación del régimen legal derogado (X) con el imperativo constitucional (I) que se supone pretendía desarrollar.

Un primer escenario podría ser, ubicándonos —para consideraciones solamente teóricas en este acápite— en el ámbito de la demanda, aquel conforme al cual existe un imperativo constitucional para que el legislador establezca un régimen concursal para las personas naturales no comerciantes, pero el régimen legal derogado no era aplicable a esas personas. En el esquema que se ha planteado, ello implicaría que X no era una respuesta legal a I y que, por consiguiente, O no es una consecuencia de D. Esto es, la eventual omisión legislativa que se pudiera establecer, no sería atribuible a la disposición derogatoria, porque el régimen derogado no constituía una respuesta legal al imperativo constitucional que estaba en juego.

Una situación más compleja se presenta cuando, prima facie, X es una respuesta legal a I, de manera que pudiera establecerse, en principio, que la derogatoria de X, condujese a una situación omisiva O, pero un análisis fáctico muestra que X no es una respuesta legal adecuada a I.

Frente al hecho objetivo de que X no es una respuesta legal adecuada a I, no podría decirse que la situación omisiva frente al imperativo I sea resultado de la derogatoria de X, porque, dada la inadecuación del régimen legal, aun en vigencia de X habría una situación omisiva.

El problema en este caso surge en torno a la necesidad de establecer cuál es la autoridad a la que le corresponde hacer el análisis fáctico al que se ha hecho alusión, particularmente, frente a la potestad de configuración que pueda ejercer el legislador sobre la materia y el espacio reservado al juez constitucional en la evaluación de una eventual omisión legislativa, situación que solo puede determinarse a la luz de las circunstancias de cada caso concreto.

Comoquiera, entonces, que para establecer el escenario en el que la Corte Constitucional debe abordar el problema de constitucionalidad derivado de una omisión legislativa atribuible a la derogatoria del título II de la Ley 222 de 1995, es necesario determinar si existe un imperativo constitucional conforme al cual es obligada la previsión de un régimen concursal para personas naturales no comerciantes, y, en caso afirmativo, si el régimen de la Ley 222 de 1995 era una respuesta adecuada a tal imperativo, pasa a la Corte a hacer una breve referencia a los antecedentes de la legislación en materia de regímenes concursales y de insolvencia.

3.2. Antecedentes del régimen de insolvencia.

(...).

En el Código de Comercio de 1971 se regularon dos mecanismos para hacer frente a las situaciones de crisis del comerciante: por un lado, los concordatos preventivos potestativo y obligatorio y, por otro, la quiebra.

Posteriormente, el Decreto 350 de 1989 modificó integralmente el título I del capítulo VI del Código de Comercio, referido a los concordatos preventivos. La Corte ha destacado que dentro de los cambios que esa normatividad introdujo al régimen concordatario está la manifestación expresa de la intención de velar por la vida y recuperación de la empresa en dificultades económicas. Así, señaló la Corte,

“... en tanto que en el texto original del Código de Comercio simplemente se hacía referencia a las medidas que podían adoptarse a partir del acuerdo entre el deudor y los acreedores y se manifestaba que el objeto del concordato era evitar la declaratoria de quiebra, en el artículo 2º del decreto, se precisa que ‘el concordato preventivo tiene por objeto la conservación y recuperación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, cuando ello fuere posible, así como la protección adecuada del crédito’” (47) .

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 2492 del Código Civil, “los acreedores, con las excepciones indicadas en el artículo 1677 (48) , podrán exigir que se vendan todos los bienes del deudor hasta concurrencia de sus créditos, incluso los intereses y los costos de la cobranza, para que con el producto se les satisfaga íntegramente, si fueren suficientes los bienes, y en caso de no serlo, a prorrata, cuando no haya causas especiales para preferir ciertos créditos, según la clasificación que sigue”. En ese contexto, los artículos 569 y 570 del Código de Procedimiento Civil (49) regulaban la figura del concurso de acreedores y disponían que el mismo se seguiría al deudor no comerciante que se hallase en estado de insolvencia, establecían unas condiciones especiales de procedencia, remitían en lo pertinente al régimen de la quiebra del Código de Comercio, y hacían unas previsiones especiales en relación con el concordato preventivo (50) .

En el proceso de adecuación de los procedimientos concursales que se venía manifestando en los distintos ordenamientos a los que se ha hecho referencia, en 1995 se expidió la Ley 222, que eliminó el instituto jurídico de la quiebra previsto en el título II del libro sexto del Código de Comercio y sustituyó la normatividad concordataria establecida por el Decreto 350 de 1989. Mediante esta ley se pretendió, por una parte, unificar el trámite concursal, evitando la dispersión procesal y las dificultades prácticas que planteaba la existencia de procesos separados, según se tratase de deudores con posibilidad de recuperarse o que respecto de los cuales lo procedente fuese la liquidación, y, por otra, cobijar bajo un solo régimen, tanto a quienes ejercen el comercio como a quienes no tienen la calidad de comerciantes. Dentro de esta última perspectiva se derogaron expresamente los artículos 569 y 570 del Código de Procedimiento Civil y se estableció como sujeto procesal al deudor con independencia de su carácter individual o social o de su naturaleza o actividad.

No obstante esa pretensión de establecer un régimen unificado, debe observarse que, en la exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 222 de 1995, se justificó la necesidad de introducir modificaciones al Código de Comercio con base en las exigencias que surgían de las nuevas normas de la Constitución Política y en la necesidad de adaptar la legislación comercial a las condiciones del comercio internacional y que en ella se hizo particular énfasis en que, de acuerdo con el artículo 333 de la Constitución, la empresa es la base del desarrollo y cumple una función social, razón por la cual se justifican los mecanismos legales dirigidos a lograr su conservación y recuperación.

Así, pese al propósito declarado en el proyecto y a la consiguiente derogatoria de las previsiones del Código de Procedimiento Civil sobre concurso de acreedores aplicables a los deudores no comerciantes, el régimen de la Ley 222 de 1995 se desarrolló dentro del criterio de empresa, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional en la sentencia C-1143 de 2000 señaló que, “en general, los procesos concursales se orientan hacia la protección de la organización empresarial y, a través de ella, hacia el mantenimiento del empleo y la salvaguarda del sistema crediticio”, y que “... los diferentes momentos del trámite concordatario, así como las atribuciones de quienes participan en él y los efectos de su desarrollo, derivan su sentido y naturaleza de la finalidad de salvar la empresa en crisis”.

De este modo, pese a que durante el trámite de la ley se exteriorizó la intención de expedir un régimen unificado, propósito que encontró expresión en la consagración genérica del deudor —sin distinguir si se trata de comerciante o no comerciante, persona natural o jurídica— como sujeto de los procesos concursales, y en la derogatoria de las disposiciones del Código de Procedimiento Civil que hacían alusión a un régimen para los no comerciantes, lo cierto es que la normatividad resultante respondió a una concepción de la empresa como sujeto pasivo de los procedimientos concursales. Así, aunque la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de tutela de diciembre de 1999 (*) , señaló que a los beneficios del régimen concursal establecido en la Ley 222 de 1995 se podían acoger los deudores que cumplieran con los presupuestos allí establecidos, independientemente de su condición de comerciantes o no comerciantes, y por consiguiente ordenó al juez competente resolver sobre la solicitud de apertura de trámite concursal impetrada por una persona natural no comerciante, como lo ponen de presente varios de los intervinientes, y el propio actor, ese régimen había sido en buena medida inoperante, bien fuera porque los jueces se negaban a admitir las solicitudes de concordato de personas naturales no comerciantes o porque para el efecto exigían requisitos imposibles de cumplir para ese tipo de personas, o porque para darles trámite hacían una valoración preliminar de la seriedad de las propuestas y de la capacidad financiera del deudor, o porque, finalmente, en muchos casos, cuando efectivamente se daba trámite a las solicitudes, la falta de especificidad del régimen se traducía en que se desconocieran los objetivos propios de este tipo de procesos y se diese lugar a comportamientos dilatorios en desmedro de los derechos de los acreedores.

Con posterioridad a la Ley 222 de 1995 y con el objeto de hacer frente a una situación de crisis empresarial que afectaba a la economía colombiana, se expidió la Ley 550 de 1999 que introdujo en nuestro ordenamiento los acuerdos de reestructuración empresarial, estableciendo para efectos de su trámite, como sujeto activo calificado, a los empresarios personas jurídicas que realicen actividades mercantiles, aun cuando no tengan la calidad de comerciantes.

Sobre el particular, la Corte, en la sentencia C-1551 de 2000, al pronunciarse sobre una demanda que cuestionaba el hecho de que el régimen de la Ley 550 de 1999 se aplicase únicamente a las personas jurídicas y no a las personas naturales, aunque estas también realizasen actividades empresariales, señaló que no le asistía razón al demandante al afirmar que las expresiones demandadas del artículo 1º de la Ley 550 de 1990, conculcaban el derecho a la igualdad pues, “... el hecho de que el legislador haya consagrado que los mecanismos de reestructuración empresarial solamente se apliquen a las personas jurídicas parece claro, en el sentido de que se pretende evitar que el patrimonio de la empresa se confunda con el del empresario como persona natural, pues se desvirtuaría la finalidad misma de la ley, cual es, permitir el cumplimiento de la función social de la empresa como tal, en beneficio de todas las personas”.

En diciembre de 2006 se promulgó la Ley 1116 de ese año, por la cual se estableció el “Régimen de insolvencia empresarial”, nuevo estatuto concursal que rige en el país desde el 27 de junio de 2007 y que se ocupa de la regulación del proceso de reorganización, del proceso de liquidación judicial y de la insolvencia transfronteriza (51) .

En principio, tal como consta en la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 207 de 2005 Senado, “por la cual se establece el régimen de insolvencia de la República de Colombia y se dictan otras disposiciones”, el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional pretendía establecer un único régimen de insolvencia, con carácter permanente, aplicable a las personas naturales, las personas jurídicas y las sucursales de sociedades extranjeras e introducir cambios estructurales orientados a corregir las deficiencias de las anteriores legislaciones, incorporando a nuestra legislación un régimen de insolvencia transfronteriza, inspirado en la ley modelo que sobre el particular expidió la CNUDMI (Comisión para la unificación del derecho mercantil internacional), teniendo en cuenta las experiencias de las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999.

Durante el trámite del proyecto se cambió el propósito de expedir un régimen unificado y se optó por una solución especializada para las empresas y las personas jurídicas, porque, tal como se expresó en la ponencia para primer debate del proyecto en la Cámara de Representantes, se trataba de establecer un régimen con vocación de permanencia, “... manteniendo y mejorando la agilidad y los principios contractuales que orientaron la Ley 550 de 1999, llamada de intervención económica, la cual fue concebida como un mecanismo transitorio para atender una situación coyuntural de crisis económica generalizada, la cual fue prorrogada por el término de dos (2) años a través de la Ley 922 de 2004; es decir, la vigencia de esta ley expira el próximo mes de diciembre de 2006.” Se puntualizó en la ponencia que el proyecto tenía como finalidad “la protección del derecho de crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, bajo el criterio de agregación de valor, en el desarrollo de una actividad de negocios, siendo necesario que tratándose de personas naturales, estas tengan la calidad de comerciantes o desarrollen actividades empresariales. Esta modificación propuesta, conlleva la precisión de los artículos 9º, 77, 83 y 118, que corresponde al artículo 117 de esta ponencia, en el sentido que la persona natural debe ser comerciante o desarrollar actividades empresariales”.

En síntesis puede decirse que, sin que le corresponda a la Corte calificar la mayor o menor fortuna del legislador en el logro de su objetivo, la nueva legislación responde a la necesidad, que se aprecia en la diversidad de regímenes jurídicos que se han ensayado sobre la materia en el país, así como en los conceptos expresados en distintos escenarios por autorizados doctrinantes y en los que se han vertido en las exposiciones de motivos y en las ponencias de los distintos proyectos, de superar las deficiencias técnicas y operativas de los sistemas existentes y que habían afectado su eficacia, en detrimento de los deudores, los acreedores y el interés general.

4. Análisis del problema jurídico.

Tal como se señaló en el aparte correspondiente de esta providencia, el problema que plantea la demanda de la referencia es establecer si el legislador, al establecer un régimen de insolvencia aplicable únicamente a las empresas y a la personas jurídicas, dejando por fuera a las personas naturales no comerciantes, y derogar el título II de la Ley 222 de 1995, ha dado lugar a una omisión legislativa contraria a la Constitución.

Para resolver el anterior problema es necesario, en primer lugar, establecer si la existencia de un régimen de insolvencia aplicable a las personas naturales no comerciantes responde a un imperativo constitucional, y en caso afirmativo, si la omisión que se advierte por el demandante es atribuible a la derogatoria del título II de la Ley 222 de 1995.

El primer presupuesto orientado a establecer la inconstitucionalidad de una norma derogatoria, es la existencia de un imperativo constitucional a cuya satisfacción atendía la norma derogada. En el presente caso, como se ha dicho, ello conduce a establecer si la existencia de un régimen concursal aplicable a las personas naturales no comerciantes obedece a un imperativo constitucional.

Para el demandante, en general, ese vacío resulta contrario a los principios de igualdad y de solidaridad, y violatorio de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. De manera indirecta también afectaría el derecho al trabajo y los principios que rigen la intervención del Estado en la economía.

4.1. En ese contexto, encuentra la Corte, en primer lugar, que no es posible establecer, con fundamento en el principio de igualdad, la existencia de un imperativo constitucional conforme al cual resulte imposible establecer un régimen de insolvencia específicamente orientado a las empresas y a las personas jurídicas, sin que, simultáneamente se prevea una regulación equivalente para las personas naturales no comerciantes.

En diversas oportunidades esta Corte se ha referido a la amplitud de la potestad de configuración del legislador en materia de intervención del Estado en la economía y, en particular, sobre la posibilidad de que se expidan regulaciones orientadas a atender los requerimientos de la empresa como factor de desarrollo.

Así, por ejemplo, en la sentencia C-015 de 1997, al pronunciarse sobre una demanda que consideraba contrario al principio de igualdad que en el artículo 362 del Decreto 100 de 1980, el delito de alzamiento de bienes estuviese previsto solo para no comerciantes, la Corte, después de precisar que el artículo 1993 del Código de Comercio, que contemplaba un delito similar para los comerciantes, había sido derogado, junto con el título II del libro sexto del código, mediante la Ley 222 de 1995, señaló que “en ciertas hipótesis puede sostenerse que la función legislativa conformadora del ordenamiento o la misma encaminada a la exclusión de las normas que lo integran, que se traduzca en graves vacíos o incongruencias, puede violar la Constitución, desde luego siempre que la incongruencia o el vacío tengan esa virtualidad”.

En esa sentencia, la Corte, al analizar el caso concreto, puntualizó que

“... así se observe una gradual unificación de la legislación civil y de la comercial, la cual es más evidente en determinadas materias, todavía subsiste la dualidad y en aspectos tan relevantes como en el de las obligaciones y los contratos. Esta circunstancia, no escapa a la Corte pues es indicativa de que la realidad subyacente a la legislación civil y a la comercial no es siempre semejante y, en todo caso, la apreciación de los cambios y de sus correspondientes traducciones normativas es asunto que le compete a la ley. No se trata de dos campos simétricos en los que la exclusión de una figura en uno de ellos automáticamente deba acarrear la eliminación de la misma en el otro. Desde la Constitución no se percibe la necesidad absoluta de que el fraude tenga la misma connotación penal en las dos legislaciones. Esta es una materia que incumbe al legislador y en relación con la cual goza de un margen apreciable de libertad configurativa en atención al valor relativo que en esta situación reviste la represión penal, la cual bien puede ser sustituida por otro tipo de garantías y acciones”.

Agregó la Corte que, de ordinario la igualdad no se viola cuando se dan situaciones distintas, y que es preciso tener en cuenta que “la actividad comercial, por lo menos parcialmente, se desenvuelve por ahora en un entorno normativo y fáctico particular, que no puede integralmente homologarse al de las personas ordinarias. La dualidad normativa es un factor que permite justificar la disparidad sobreviniente en términos de objetividad y razonabilidad” y que “dentro de cada uno de los dos campos —con miras a su unificación o a su diferenciación— el legislador, por regla general, puede producir adiciones o derogaciones que no necesariamente deben comunicarse al otro”.

Concluyó la corporación que

“No existiendo una vulneración sobreviniente al principio de igualdad, se sigue como consecuencia necesaria que la norma examinada no entraña un privilegio para los comerciantes. La interpretación actual de la norma lleva a concluir que la frase demandada indica que la conducta tipificada se escinde en su tratamiento penal y admite, en relación con los comerciantes, un régimen legal diferente, en atención a las características propias de la actividad comercial, las que todavía se conservan en virtud de un sistema legal especial establecido para responder adecuadamente a las necesidades objetivas de dicho quehacer y no al propósito de consagrar una serie de privilegios de orden estamental”.

En la sentencia C-1551 de 2000, a su vez, la Corte destacó el amplio margen de configuración que tiene el legislador en materia económica y que le permite establecer tratamientos diferenciados entre sujetos cuando existan circunstancias objetivas y razonables para ello, razón por la cual no resultaba contrario a la Constitución que el régimen de la Ley 550 de 1999 se hubiese previsto exclusivamente para las empresas, dado el papel que estas cumplen en el desarrollo y la función social que están llamadas a cumplir.

En relación con los regímenes de insolvencia, puede señalarse que si bien, de manera general, los principios básicos que se han ido decantando en torno a los mismos resultan aplicables a todo tipo de deudores, independientemente de que tengan la calidad de comerciantes o no, o sean personas naturales o jurídicas, aspecto que se manifiesta en una cierta tendencia doctrinal y legislativa hacia la unificación, no es menos cierto que los comerciantes, las empresas o las personas jurídicas, como destinatarios calificados de este tipo de instrumentos, presentan diferencias significativas frente a quienes no tienen esas calidades, al punto que las soluciones que se contemplen para el primer conjunto de sujetos pueden resultar por completo inadecuadas para atender las necesidades del segundo, aspecto que se hace evidente por el propio demandante cuando dirige su pretensión a que, de modo transitorio, se restablezca la vigencia, en relación con las personas naturales no comerciantes, del régimen de la Ley 222 de 1995, con algunas precisiones que habría de hacerle la Corte, hasta tanto el legislador expida un régimen especializado para ese tipo de personas.

De este modo la decisión del legislador de establecer un régimen de insolvencia específicamente orientado a las empresas y a las personas jurídicas, sin incluir en él a las personas naturales no comerciantes, no es contraria a la Constitución, en la medida en que, por un lado existen diferencias entre los dos conjuntos de personas que son significativas en función de la materia que se está regulando, y por otro, la decisión legislativa atiende a fines importantes, que busca resolver de manera especializada sustrayendo del régimen de insolvencia a aquellos sujetos que no se avienen a las condiciones previstas para el mismo.

4.2. La existencia de un imperativo constitucional en relación con un régimen de insolvencia aplicable a las personas naturales no comerciantes tampoco puede derivarse del derecho de acceso a la administración de justicia, o del derecho al debido proceso, porque se trata de un régimen complejo que atiende a resolver la situación de los deudores y de una diversidad de acreedores, en un contexto de interés público determinado por la necesidad de preservar el crédito y la actividad económica, y para ello es posible encontrar distintas respuestas jurídicas, cuya definición se desenvuelve en un ámbito de configuración legislativa, sin que quepa imponer como obligados conforme a la Constitución determinados remedios procesales.

Sobre el ámbito de configuración legislativa en materia procesal la Corte ha dicho en reiteradas oportunidades (52) que, en tratándose de la determinación de los procedimientos judiciales el legislador goza de una amplia libertad de configuración, que se desprende de una interpretación sistemática de los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución Política y cuyo alcance encuentra límite en el respeto de las garantías fundamentales y en la adecuación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad (53) .

Sobre el particular ha sostenido esta corporación:

“Es indudable que corresponde al legislador determinar cuales son las formas procedimentales que deben regir la tramitación de los respectivos procesos, ante las distintas jurisdicciones. La Corte reiteradamente ha reconocido cierta autonomía y libertad del legislador para regular las formas y formalidades del debido proceso, que solo encuentra su límite en los mandatos constitucionales que consagran los derechos, deberes y garantías, en los que constituyen principios y valores esenciales del orden constitucional, y en el respeto por la racionalidad y razonabilidad de las normas en cuento ellas se encaminen a alcanzar fines constitucionales legítimos. Por consiguiente, el control de constitucionalidad debe dirigirse a establecer si en relación con las normas procesales que se acusan el legislador ha actuado o no con sujeción a los referidos límites” (54) .

Resalta la Corte que el problema jurídico que se ha planteado en este caso es distinto del que debió resolver la Corte Suprema de Justicia en sentencia de tutela de diciembre de 1999, a la que se ha hecho referencia, en la que resolvió tutelar los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del deudor, porque en esa oportunidad, la Corte Suprema de Justicia encontró que se estaba privando al deudor del régimen que legalmente estaba previsto para hacer frente a su situación, al paso que lo que ahora se evalúa es si, en ausencia de previsión legislativa sobre el particular, puede concluirse que, de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, se desprende un imperativo constitucional conforme al cual el legislador debe establecer un régimen de insolvencia aplicable a las personas naturales no comerciantes.

Para la Corte Constitucional la previsión de un régimen de insolvencia es algo que, en principio, se desenvuelve dentro del ámbito de configuración legislativa, pues comporta una serie de valoraciones en torno a las finalidades de un instrumento de esa naturaleza, las prioridades que quepa establecer entre ellas, los presupuestos para acceder a la solución que se prevea, los instrumentos para hacerle frente a la situación de insolvencia, y las consecuencias que de todo ello se deriven para los distintos sujetos, sin que, en relación con ninguno de estos aspectos quepa establecer la existencia de un mandato constitucional unívoco.

Si bien cabe señalar que el derecho de acceso a la administración de justicia exige que se establezcan las vías procesales adecuadas para que las personas puedan tramitar ante los jueces sus requerimientos de justicia, no es posible afirmar que de allí se desprenda el derecho a un determinado régimen legal, razón por la cual, es el legislador, en el ámbito de la Constitución, el que está llamado a establecer las distintas vías procesales.

Encuentra la Corte que en el ordenamiento jurídico colombiano se han previsto distintas vías procesales para que los acreedores puedan atender a la recuperación de sus créditos y dentro de las cuales los deudores pueden ejercer su derecho de defensa, con las garantías del debido proceso. Entre tales alternativas procesales se encuentran previsiones aplicables a los deudores que se encuentre en incapacidad de pagar sus deudas, así como medidas para prevenir o reparar los abusos de los acreedores.

A título ilustrativo puede hacerse referencia a distintos institutos procesales, que protegen los derechos de los acreedores, garantizando el debido proceso de los deudores, tales como los siguientes:

— El artículo 539 del Código de Procedimiento Civil regula la intervención de acreedores con garantía real, bajo la prescripción de que si aparece que los bienes embargados en el proceso ejecutivo que se adelanta, son objeto de garantías prendarias o hipotecarias, el juez debe ordenar la notificación del proceso a los respectivos acreedores, de suerte que sus créditos se vuelven exigibles para que los hagan valer, bien en el proceso en el que son citados, o bien en proceso ejecutivo separado con garantía real.

— Por su parte, el artículo 540 del mismo cuerpo normativo regula la intervención de terceros con garantía personal, indicando que aun antes de que se haya notificado el mandamiento ejecutivo al ejecutado y hasta antes de la ejecutoria del auto que fija fecha y hora para el remate de bienes, podrán formularse nuevas demandas por el mismo ejecutante o por terceros para que sean acumuladas a la demanda inicial. Dentro de las reglas que señala el artículo en referencia, cabe destacar las siguientes: 1. Según el inciso tercero, en el nuevo mandamiento ejecutivo se ordenará suspender el pago a los acreedores y emplazar a todos los que tengan créditos con títulos de ejecución contra el deudor, para que comparezcan a hacerlos valer mediante acumulación de sus demandas, dentro del término de 5 días contados a partir de la expiración del término del emplazamiento. 2. Según el inciso cuarto, las demandas acumuladas se adelantarán simultáneamente y en cuaderno separado. 3. Los acreedores, pueden solicitar al juez que declare que sus créditos gozan de determinada causa de preferencia. 4. Finalmente, el inciso sexto dispone que en el proceso se dictará una sola sentencia en la que se dispondrá, entre otras cosas, que con el producto del remate de los bienes embargados, se paguen los créditos de acuerdo con la prelación establecida en la ley sustancial.

— De acuerdo con el artículo 541 del Código de Procedimiento Civil, es posible acumular varios procesos ejecutivos, siempre que estos tengan un demandado común, estuvieren notificados sus mandamientos y se encuentren en alguno de los casos previstos en el artículo 157 ejusdem, cuales son: i) cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda, ii) cuando el demandado sea el mismo y las excepciones propuestas se fundamenten en los mismos hechos, salvo que aquellas tengan el carácter de previas, iii) cuando existan varios procesos de ejecución en los cuales se persiga exclusivamente la misma cosa hipotecada o dada en prenda, iv) cuando en los procesos referidos en el numeral anterior, todos los acreedores que hayan concurrido convengan en que se acumulen a un ejecutivo quirografario que contra el mismo deudor se adelante por otros acreedores.

Reitera la Corte que si bien, en general, los anteriores mecanismos están concebidos para asegurar el derecho de los acreedores a la recuperación de sus créditos, no es menos cierto que los mismos brindan oportunidades suficientes al deudor para que ejerza su defensa con las garantías plenas del debido proceso.

También cabe señalar que los deudores, sin necesidad de un proceso de insolvencia, pueden acudir a distintos expedientes para normalizar su situación crediticia, entre los cuales se encuentran los acuerdos extra judiciales con los acreedores, la transacción para poner fin a procesos ejecutivos ya iniciados, o acuerdos orientados a suspenderlos, o la conciliación. Incluso, en determinadas situaciones podría acudirse a la cesión de bienes, figura que tiene lugar en los casos en los que el deudor no se halla en estado de pagar sus obligaciones, por lo que abandona voluntariamente todos sus bienes a favor de sus acreedores. Esta figura se extiende a todos los bienes del deudor excepto los inembargables contemplados en el artículo 1677 del Código Civil.

Finalmente, es preciso tener en cuenta que las figuras de los concordatos, los concursos o los procesos liquidatorios se orientan fundamentalmente a la protección del crédito, sin perjuicio de las previsiones orientadas a hacer menos gravosa la situación del deudor o a facilitarle fórmulas de arreglo. Para la protección del deudor el ordenamiento jurídico tiene otras previsiones, entre las cuales podrían enunciarse la limitación de las tasas de interés o la regulación intensiva de ciertas modalidades de crédito, o aquellas orientadas a proteger el patrimonio del deudor en eventos de insolvencia, como las relativas al patrimonio de familia inembargable o a la protección del salario.

4.3. Tampoco encuentra la Corte que la exigencia de un régimen de insolvencia para personas naturales no comerciantes surja del principio constitucional de solidaridad o del mandato superior de especial protección a la familia, o que su ausencia pueda tenerse, per se, como violatoria de los derechos fundamentales del deudor.

En principio puede advertirse que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional “... el concordato persigue mantener en la actividad productiva a los deudores, siempre que estos se encuentren en condiciones de garantizar a los acreedores, que concurren a su llamado, la satisfacción razonable de sus créditos, y la liquidación obligatoria fue diseñada para la atención adecuada del crédito. Uno y otro procedimiento sin considerar las condiciones personales y familiares del deudor insolvente” (55) . Y que “... los procesos concursales no son instrumentos apropiados para proteger la vivienda, y para procurar el sustento personal y familiar de los deudores insolventes…” (56) , asuntos para los cuales el ordenamiento tiene previstos otros mecanismos entre los que se cuentan, el beneficio de competencia que, de acuerdo con el artículo 1684 del Código Civil, es “el que se concede a ciertos deudores para no ser obligados a pagar más de lo que buenamente puedan, dejándoseles, en consecuencia, lo indispensable para una modesta subsistencia, según su clase y circunstancias, y con cargo de devolución cuando mejoren de fortuna”, o “... conformación del patrimonio de familia inembargable, la afectación a vivienda familiar y la separación patrimonial, erigidos para preservar el inmueble destinado a vivienda familiar de la acción de los acreedores, y para sustraer la manutención del empresario y de su familia de las contingencias que depara el tráfico mercantil —Leyes 70 de 1931, 258 de 1996, 222 de 1995— (57)(58) .

En ese escenario, el asunto remite a consideraciones fácticas, porque puede ocurrir que en determinados supuestos, la ausencia de ciertos mecanismos de protección de la situación del deudor resulte inconstitucional, porque se traduce, por ejemplo, en afectación de su mínimo vital. A partir de allí podrían derivarse reglas constitucionales de alcance protector, pero no es claro que se pueda establecer que, de manera general, la ausencia de un determinado instrumento procesal para la atención de la situación de los deudores que no pueden atender sus créditos, sea contraria a la Constitución, porque se está ante un conjunto abierto e indeterminado de posibilidades a las que puede acudir el legislador para ofrecer una respuesta a los muy variados requerimientos de los deudores, los acreedores y la sociedad en su conjunto.

Así, la propia Constitución establece principios protectores para los deudores, como cuando dispone que está proscrita la pena de prisión por deudas civiles (C.P., art. 28), y, como se ha dicho, en el ordenamiento legal es posible encontrar distintos institutos, tanto judiciales como administrativos, a los que puede acudir el deudor para la defensa de su patrimonio y para hacer frente a los abusos de los acreedores.

Pero más allá de esa consideración genérica sobre la existencia en el ordenamiento jurídico de instrumentos que protegen la situación del deudor, encuentra la Corte que en el presente caso, el asunto planteado conduce a una triple valoración que, en principio, se desenvuelve en el ámbito de la libertad de configuración del legislador: (i) Determinar si se expide un régimen concursal uniforme aplicable a comerciantes y no comerciantes o si, por el contrario, como ocurrió con la Ley 1116 de 2006, se expide un régimen de insolvencia especializado, dirigido a la empresa mercantil y a las personas jurídicas; (ii) En el evento en el que se opte por un régimen empresarial especializado, decidir si, simultáneamente, debe expedirse también un régimen concursal específico para las personas naturales no comerciantes, y, (iii), si se opta por no expedir un régimen especializado para personas naturales no comerciantes, decidir si se mantiene o no, en relación con ellas, la vigencia de un régimen anterior, que, en principio, les resultaba aplicable.

En ese contexto, es preciso tener en cuenta que la protección del deudor puede ser una finalidad concurrente en los procesos concursales, pero no es la que les da su sentido inicial. De hecho tales procesos están específicamente orientados a la protección de la masa de bienes del deudor como una manera de atender el pago de las acreencias, y preservar el crédito y en casos como el de la Ley 1116 de 2006 y otros antecedentes en el derecho colombiano, se construyen en torno a la idea de mantener la empresa como unidad de desarrollo económico.

La protección de la persona del deudor, se confía, entonces, a instrumentos específicamente orientados a ese fin, pero la evaluación sobre la suficiencia de los medios de protección al alcance del deudor, la necesidad de otros instrumentos procesales para hacer frente a las situaciones de crisis, y la naturaleza y las características de los mismos es algo que entra al ámbito de la potestad de configuración legislativa, sin que le corresponda al juez constitucional, imponer como imperativo derivado de la Constitución, un determinado modelo de protección de los intereses del deudor, de los acreedores y de la sociedad en su conjunto.

No se escapa a la Corte que pueden existir consideraciones de conveniencia, como las que señala el actor, que sugieran la necesidad de establecer un régimen de insolvencia orientado de manera específica a atender la situación del deudor persona natural no comerciante que se encuentre en insolvencia, pero las determinaciones en cuanto a la oportunidad para hacerlo, así como, los presupuestos que deban tenerse en cuenta para su procedencia o los instrumentos que deban aplicarse para atender la situación de crisis del deudor pertenecen al ámbito de configuración del legislador.

Por consiguiente no resulta contrario a la Constitución que el legislador haya derogado el título II de la Ley 222 de 1995 sin que el régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006 se haya hecho extensivo a las personas naturales no comerciantes.

No obstante lo anterior, considera del caso la Corte puntualizar que, si bien los procesos concursales son, fundamentalmente, mecanismos orientados a la protección del crédito, no es menos cierto que a través de ellos puede hacerse efectivo el principio de solidaridad en aquellos casos en los que, como consecuencia de una situación de insolvencia, el deudor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que afecte sus derechos fundamentales, razón por la cual resultaría acorde con dicho principio que el legislador estableciese un proceso concursal específico para las personas naturales no comerciantes que se encuentren en un estado de insolvencia. Para tal efecto, la Corte hará un exhorto al Congreso de la República, para que dentro de su potestad de configuración legislativa expida un régimen universal al que puedan acogerse las personas naturales no comerciantes en situación de insolvencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral octavo del artículo 3º y del aparte demandado del artículo 126 de la Ley 1116 de 2006.

2. EXHORTAR al Congreso de la República para que dentro del ámbito de su potestad de configuración legislativa expida un régimen universal para personas naturales no comerciantes.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-699 de 6 de septiembre de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil).

(21) Sentencia C-0055 de 1996. Cita de Carlos Alchourrón. Eugenio Bulygin. Análisis lógico y derecho. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pág. 401.

(22) Sentencia C-478 de 1998.

(23) Ibid.

(24) Ibid.

(25) Ver sentencias C-226 de 2002 y C-706 de 2005.

(26) Ver sentencia C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V., Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver la Sentencia C-706 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V., Humberto Sierra Porto A.V., Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.

(27) Ver entre otras las sentencias C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. (Ref. original de la Sent. C-421/2006). Sobre la aplicación del principio de unidad de materia al examen de constitucionalidad de las disposiciones derogatorias ha salvado el voto el magistrado Jaime Araújo Rentería y el magistrado Humberto Sierra Porto lo ha hecho por considerar que las cláusulas derogatorias, por su naturaleza, pueden ser agregadas al finalizar el trámite legislativo y no se les puede exigir con la misma intensidad el principio de identidad y de consecutividad, aspecto sobre el cual ha hecho algunas precisiones en aclaración de voto el magistrado Jaime Córdoba Triviño.

(28) Ver entre otras las sentencias C-778 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, C-149 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(29) Ver entre otras las sentencias C-659 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-840 de 2003 y C-670 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-706 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, S.V., Humberto Sierra Porto, A.V., Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.

(31) Expresó la Corte que, el legislador, al derogar el artículo 164 de Decreto-Ley 960 de 1970, dejó “sin operatividad la carrera notarial por él mismo regulada y en este sentido omitió en su reglamentación un elemento esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta y específicamente con el artículo 131 superior que ordena imperativamente que el nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.

(32) En ese sentido ver, entre otras las sentencias C-357 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-432 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V., Jaime Araújo Rentería.

(33) Sentencia C-421 de 2006. Sobre los efectos de la inexequibilidad de disposiciones derogatorias, ver las sentencias C- 608 de 1992, C-145 de 1994, C-501 de 2001 y C-427 de 2002.

(34) En los casos de derogatoria tácita o de derogatoria orgánica, la declaratoria de inexequibilidad de la norma de la que proviene la derogatoria no necesariamente conduce al reestablecimiento de la legislación preexistente y ese efecto queda librado a la decisión de la Corte al fijar el efecto de su fallo.

(35) La Corte ha precisado que no “revive ipso iure la normatividad anterior cuando esta es claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar la materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700 de 1999 la Corte, en ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que “Aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por el Presidente de la República con base en facultades extraordinarias —lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución— o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que principiara la vigencia de la actual Constitución Política”. Auto 126 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(36) Ver entre muchas otras la sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V., Jaime Araújo Rentería, S.P.V., Rodrigo Escobar Gil.

(37) Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(38) Ibidem.

(39) Sentencia C-1043 de 2006.

(40) Sentencia C-891 de 2006.

(41) Sentencia C-1009 de 2005 de la Corte Constitucional.

(47) Sentencia C-015 de 1997.

(48) Este artículo contiene la relación de los bienes inembargables.

(49) Ambos artículos fueron derogados por la Ley 222 de 1995.

(50) El régimen concursal del Código de Comercio fue derogado en dos momentos distintos. Así, el Decreto 350 de 1989 subrogó el título I del capítulo VI del código, referido a los concordatos preventivos y la Ley 222 de 1995 derogó el título II del capítulo VI, referido a la quiebra.

(*) La Corte Constitucional se refiere a la sentencia de tutela de 16 de diciembre de 1999, expediente 7961, publicada en Jurisprudencia y Doctrina Nº 341, pág. 741 (N. del D.).

(51) Cfr. Isaza Upegui, Álvaro, Londoño Restrepo, Álvaro. “Comentarios al Régimen de insolvencia empresarial —Ley 1116 de 2006—”. Ed. Legis, Bogotá, 2007, pág. 1.

(52) Ver, por ejemplo, sentencias C-123 de 2003, y C-886 de 2004.

(53) Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-555 de 2001.

(54) Corte Constitucional, sentencia C-596 de 2000.

(55) Sentencia C-263 de 2002.

(56) Ibid.

(57) Sobre la inalienabilidad de los bienes afectados a vivienda familiar se puede consultar la sentencia C-664 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y con relación a la empresa unipersonal, como mecanismo de separación patrimonial, la sentencia C-624 del mismo año, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(58) Sentencia C-263 de 2002.

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