SENTENCIA C-700 DE JULIO 27 DE 2004

 

Sentencia C-700 de julio 27 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-700 de 2004 

Ref.: Expediente OP-078

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Objeciones presidenciales al artículo 3º (parcial) del proyecto de Ley 121 de 2002 -Senado de la República-258 de 2003-Cámara de Representantes- “Por medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado bovino”.

Bogotá, D.C., veintisiete de julio de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «I. Texto de la disposición objetada

“Ley Nº ...

por la cual se crea el sistema nacional de identificación e información del ganado bovino

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 3º—El sistema nacional de identificación e información de ganado bovino, estará a cargo del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien a su vez podrá contratar la administración con la Federación Colombiana de Ganaderos, Fedegán, la cual será responsable de la ejecución y puesta en marcha del sistema.

Para efectos de lo anterior Fedegán podrá apoyarse en las organizaciones de ganaderos u otras organizaciones del sector legalmente constituidas, y delegar en ellas las funciones que le son propias, como entidad encargada del sistema”.

(...).

V. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República en el presente caso, según lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.

2. Verificación del trámite de las objeciones propuestas.

La Corte Constitucional ha considerado en su jurisprudencia (1) , que cuando le corresponde decidir sobre la constitucionalidad de proyectos de ley objetados por el ejecutivo, el ejercicio de esa función no se restringe al análisis material de los reproches presentados por el gobierno sino que también se extiende al procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan.

Por lo tanto, es necesario verificar previamente si el trámite de las objeciones presentadas por el gobierno al proyecto de Ley 121 de 2002 —Senado y 258 de 2003 Cámara—, se ajusta a los dictados de la Carta Política.

Al revisar el expediente legislativo, contentivo del proyecto de ley objetado parcialmente por el gobierno, se observa que una vez aprobado por el Congreso de la República, en cumplimiento de la Constitución (2) , el Presidente del Senado lo envió al Presidente de la República para su sanción, quien lo recibió el 24 de diciembre de 2003 (3) y lo devolvió (4) sin la correspondiente sanción el 14 de enero de 2004 (5) , formulando objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.

El Congreso de la República dio trámite a la insistencia, pues las células legislativas integraron sendas comisiones accidentales para que conocieran de las objeciones presidenciales, cuyo informe (6) fue aprobado por la plenaria del Senado el 8 de junio de 2004 (7) , y por la plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de junio del mismo año (8) , insistiendo en que se diera trámite al mismo, razón por la cual el proyecto fue remitido a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad (9) .

3. Extemporaneidad de las objeciones formuladas por el gobierno e inhibición de la Corte para pronunciarse sobre ellas.

En el orden constitucional colombiano, le corresponde al gobierno sancionar los proyectos de ley aprobados por el Congreso de la República, a fin de convertirlos en ley de la república, siempre y cuando no presente objeciones sobre los mismos. Interviene de esta forma el órgano ejecutivo en la formación de la ley, la que no es producto exclusivo de la decisión del legislativo sino del asentimiento conjunto de estas dos ramas del poder.

Recibido por el gobierno un proyecto de ley para su respectiva sanción, cuenta en dicho momento, y en el término respectivo, con la facultad de objetarlo total o parcialmente, bien por razones de conveniencia o por motivos de inconstitucionalidad, según el caso.

De acuerdo con lo previsto por la Constitución Política (10) , el gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. Términos que aparte de ser computables en días hábiles y completos (11) , tienen carácter preclusivo (12) para el gobierno, pues el propósito del constituyente fue el de imponerle a éste el deber de sancionar o devolver el proyecto de ley oportunamente al Congreso con objeciones, ya que su papel consiste en concurrir al proceso de formación de la ley, pero no le es posible entrabar o paralizar el proceso legislativo cuando éste se encuentra para la respectiva sanción (13) . Es por ello que la misma Constitución prevé, que si transcurridos los indicados términos, el gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo (14) ; así como que, si el Presidente no cumpliere con el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el presidente del congreso (15) .

Ahora bien, tratándose de objeciones presidenciales por motivos de inconstitucionalidad, esto es, las que versan sobre el supuesto desconocimiento de los preceptos de la Carta Política, se consagra en la Constitución (16) que una vez puestas en conocimiento de las cámaras legislativas las objeciones presentadas en oportunidad, éstas pueden insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley, evento en el cual, pasará a la Corte Constitucional a efectos de que ésta dirima la controversia planteada entre el gobierno y el legislador.

Lo anterior por cuanto, como las objeciones presidenciales no constituyen un veto sino una facultad del gobierno que no puede obstaculizar el proceso legislativo, la insistencia de las cámaras legislativas lejos de plantear una colisión de competencias entre las dos ramas del poder público —que por mandato superior (C.P., art. 113) están llamadas a guardar entre sí un equilibrio armónico—, propone una controversia de puro derecho de rango constitucional que compete dirimir a este alto tribunal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-8 de la Constitución Política, según el cual a esta Corte corresponde resolver definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales”.

En el caso concreto, visto el trámite impartido a la objeción presentada por el gobierno contra el Proyecto-Ley 121 de 2002 Senado-258 de 2003 Cámara de Representantes, es evidente que éstas fueron formuladas en forma extemporánea, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el gobierno contaba con seis días para devolver con objeciones el proyecto de ley, pues la iniciativa en cuestión no consta de más de veinte artículos —el proyecto tiene nueve artículos—.

Cabe recordar, que si la Presidencia de la República recibió del congreso el proyecto de ley para su sanción el 24 de diciembre de 2003, el término de seis días venció el día lunes 5 de enero de 2004. El proyecto de ley fue devuelto al Congreso con las objeciones respectivas el 14 de enero de 2004.

Para la Corte, si bien el congreso dio trámite a las objeciones, éste resulta inválido, pues aunque internamente respetó los cánones constitucionales y legales al darle segundo debate al citado proyecto, ya las cámaras legislativas habían perdido competencia para proceder a la insistencia. El trámite previsto en la Constitución para casos como el presente es que, vencido el término para presentar objeciones sin que ello hubiere ocurrido, le corresponde al presidente sancionar y promulgar el proyecto según lo dispuesto por el artículo 166, inciso 2º de la Constitución; y que si no se cumple con éste deber, sancionará y promulgará el proyecto el presidente del congreso por así consagrarlo el artículo 168, ibídem.

Por lo tanto, le corresponde al Congreso de la República, al tramitar las objeciones que presente el gobierno contra los proyectos de ley, controlar el cumplimiento de los términos constitucionales en que éstas se han presentado, pues bien puede advertir su extemporaneidad, y en tal evento podrá devolver el proyecto al Presidente para que proceda conforme lo establece la Constitución, y en caso de que no se cumpla con este deber, proceder a la sanción y promulgación del proyecto por intermedio del Presiente del Congreso.

Inadvertida en este caso la extemporaneidad de las objeciones, el Congreso envió a la Corte Constitucional el expediente para el pronunciamiento respectivo. Pero antes del mismo, le corresponde a esta corporación examinar si se cumplen los presupuestos de procedibilidad para el debido ejercicio del control constitucional.

En este orden de ideas, son dos las condiciones que se requieren para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento sobre las objeciones propuestas, dirimiendo la controversia de constitucionalidad suscitada entre el gobierno y el Congreso:

i) Que dentro de los términos perentorios señalados en el artículo 166 superior, el proyecto de ley sea objetado por el Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad al momento de pronunciarse sobre su sanción; y

ii) Que cumplida la anterior condición el Congreso insista, es decir, que rechace las objeciones con arreglo al procedimiento previsto para tal efecto en la Carta Política.

Satisfechas estas exigencias, la Corte puede analizar de fondo las objeciones presidenciales como árbitro del diferendo jurídico que se presenta entre dos ramas del poder, profiriendo como guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política una decisión definitiva, que si es de exequibilidad obliga al gobierno a sancionar el proyecto de ley, y en caso contrario, conduce al archivo del expediente, salvo que la inexequibilidad del proyecto sea parcial debiendo indicarlo así a la cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte y una vez cumplido este trámite, remita a la Corte el proyecto para fallo definitivo (C.P., art. 167).

En efecto, el control de constitucionalidad que le corresponde a la Corte deriva del rechazo de las objeciones presidenciales por parte del Congreso con arreglo al procedimiento previsto en la Constitución, el cual supone cronológicamente que en un primer momento el gobierno oportunamente haya hecho uso de la facultad de objetar el proyecto de ley dentro del término constitucional y, seguidamente, que las cámaras legislativas le impartan segundo debate en forma reglamentaria. Si no se agotan estas etapas, ha de entenderse que no se produjo ni la objeción ni la insistencia y, por tanto, falta el presupuesto procesal indispensable que permita a la Corte pronunciar sentencia de fondo sobre las objeciones del gobierno.

En este caso, como se indicó anteriormente, la insistencia tramitada por las cámaras legislativas carece de validez, pues para que el Congreso pueda ejercer esta atribución constitucional, es presupuesto indispensable que los reproches del ejecutivo hayan sido formulados oportunamente, lo cual no aconteció en el caso que se examina, toda vez que está demostrado que la censura del gobierno se presentó con posterioridad al término señalado por la Constitución, situación que impide a la Corte emitir el pronunciamiento de fondo correspondiente.

Para la Corte, la extemporaneidad de las objeciones del gobierno, y por ende la falta de competencia del Congreso para darles trámite, implican un vicio de procedimiento de carácter insubsanable, al no tratarse de un simple defecto intrascendente, sino por el contrario, de la falta de los presupuestos necesarios para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Al respecto no debe olvidarse, que los términos para sancionar u objetar un proyecto de ley tienen carácter perentorio y preclusivo, pues han sido fijados directamente por la Constitución con el fin de que el gobierno concurra a la formación de la ley, culminando su trámite con la sanción y promulgación u objetándolo dentro del término respectivo, procedimiento que debe continuar su curso para que pueda definirse la suerte de las normas objetadas en relación con su constitucionalidad.

Por todo lo anterior, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre las objeciones planteadas por el ejecutivo al artículo 3º (parcial) del Proyecto-Ley 121 de 2002 —Senado de la República-258 de 2003-Cámara de Representantes— “Por medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado bovino”. En consecuencia, dispondrá que el expediente se devuelva al Presidente de la República para que sancione el proyecto de ley dando cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 165 y 166, inciso 2º de la Carta Política; y, en caso de que ello no ocurra, debe ser sancionado por el Presidente del Congreso.

Vale aclarar que esta situación no impide que las disposiciones del proyecto de ley puedan ser revisadas posteriormente por la Corte cuando se conviertan en ley de la República, a través del ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Por cuanto las objeciones presidenciales fueron presentadas de manera extemporánea, debe la Corte Constitucional INHIBIRSE de decidir sobre las presentadas por el gobierno frente al artículo 3º (parcial) del Proyecto-Ley 121 de 2002 —Senado de la República-258 de 2003-Cámara de Representantes— “Por medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado bovino”.

2. DEVOLVER a la Presidencia de la República el proyecto de ley en referencia, para que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 165 y 166 de la Constitución, el mismo sea sancionado y promulgado.

3. En caso de que el Presidente de la República no sancione el proyecto en mención, éste deberá ser sancionado por el presidente del Congreso de la República conforme a lo establecido en el artículo 168 de la Constitución.

Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.

(1) Ver sentencias C-923 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1249 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-070 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(2) Constitución Política, artículo 165.

(3) Folio 20.

(4) Constitución Política, artículo 167.

(5) Folios 11 a 15.

(6) Gaceta Nº 278 de 2004, pág. 23.

(7) Folio 3.

(8) Folio 8, acta 113 de 17 de junio de 2004.

(9) Constitución Política, artículo 167, inciso 3º.

(10) Constitución Política, artículo 166.

(11) Cfr. Sentencias C-063, C-486 y C-579 de 2002.

(12) El artículo 166 de la actual Constitución tiene su antecedente en el artículo 86 de la Carta Política de 1886. Para el constituyente de aquella época, los plazos allí fijados sirven “para obligar al presidente a la sanción o la devolución, y por ser tan perentorios no dejan lugar a dudas, dilaciones o tergiversaciones. Si cumplido el término del caso no se hubiere verificado la devolución del proyecto, con objeciones, la Constitución presume que el proyecto ha sido sancionado, y no puede dejar de serlo, debiendo seguir la promulgación”. Samper José María, en “derecho público interno de Colombia” . Ed. Temis. Bogotá 1982, págs. 421 y 422.

(13) La preclusividad de los términos previstos en el artículo 166 Superior deriva también en gran medida de que son impuestos como formalidades sustanciales por la propia Constitución. Al respecto la Corte ha dicho: “Las formas jurídicas no han sido establecidas para anular la libertad de los ciudadanos, sino para dar un principio de garantía y seguridad a toda la sociedad, de modo que los derechos se estabilicen y no queden sometidos a la contingencia de la interpretación subjetiva y a la incertidumbre sobre su existencia. En relación con las leyes, la forma jurídica le da contenido de estabilidad al deber ser expresado en la norma, y, por ello, es necesaria para la formación del derecho. Si bien toda norma de derecho está compuesta de materia y deforma, de suerte que prevalece la primera sobre la segunda, no debe confundirse esto con el olvido de las formas, por cuanto ellas han sido prescritas por la propia Constitución, en atención a las razones de estabilidad jurídica comentadas. De otra parte, cuando una forma jurídica es impuesta por el propio constituyente, de alguna manera se substancializa. Es lo que se conoce en la filosofía del derecho desde Stammler, con el nombre de “formas substanciales”. En otras palabras, aquí no se trata de un requisito caprichoso, sino de una forma debida como cauce legítimo del nacimiento del derecho. Esta substancialización de las formas jurídicas, por otra parte, no es figura exclusiva del derecho constitucional, ni tampoco resulta ser algo nuevo en la tradición jurídica de los países herederos del derecho romano. El derecho civil conoce, desde esos tiempos, las formalidades exigidas “ad substantiam actus”, es decir, aquellas sin las cuales el acto que las requiere no puede llegar a existir". Cfr. Sentencia C-510 de 1996. En el mismo sentido ver Sentencia C-026 de 1993.

(14) Constitución Política, artículo 166, inciso 2º.

(15) Constitución Política, artículo 168.

(16) Constitución Política, artículo 167.

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