Sentencia C-709 de julio 5 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-709 DE 2001

Ref.: Expediente D-3295

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Luis Eduardo Montoya Medina

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44, numeral 10, literal e), de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestíón, eficiencia y acceso a la justicia”.

Bogotá, D.C., cinco de julio de dos mil uno

EXTRACTOS:« II. Norma demandada

El siguiente es el texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.335 de 8 de julio de 1998. Se resalta la parte acusada.

“LEY 446 DE 1998

(Julio 7)

“Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”

DECRETA:

“ART. 44.—Caducidad de las acciones. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

(…).

“10. La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción, se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. El problema planteado.

En esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si el plazo de dos años fijado por el artículo 44, numeral 10, literal e) de la Ley 446 de 1998, para alegar la acción de nulidad contractual, vulnera la supremacía del principio de legalidad, el ordenamiento jurídico y el interés general.

3. La acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y su reenvío al derecho común.

El artículo 150 de la Constitución Política, en su inciso final, asigna al Congreso de la República la facultad de expedir el estatuto general de contratación de la administración pública. En desarrollo de esa facultad, el órgano legislativo expidió la Ley 80 de 1993, determinando entre muchos otros aspectos, la institución de la nulidad.

El estatuto contractual al regular la institución de las nulidades, expresamente dispone que las causales tanto de nulidad absoluta como relativa del derecho privado, son aplicables en materia de contratación estatal (arts. 44 y 46). Concretamente en lo relacionado con la nulidad absoluta, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, dispone que los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos que prevé el derecho común (objeto y causa ilícita, omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos y la incapacidad absoluta); y, además cuando se presenten las causales consagradas taxativamente en ese artículo, como son: inhabilidad o incompatibilidad por parte del contratista; celebración del contrato contra expresa disposición legal o constitucional; celebración con abuso o desviación de poder; declaratoria de nulidad de los actos administrativos en que se basa el contrato, y celebración del contrato desconociendo los criterios contemplados en el estatuto de contratación, en relación con el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras, según los artículos 20 y 21 respectivamente.

La Constitución Política ha consagrado en su artículo 150 la cláusula general de competencia en el Congreso de la República. Ello significa, que al órgano legislativo, en virtud de la soberanía del Estado, le corresponde, dentro del marco trazado por la Carta, expedir los códigos “en todas las ramas de la legislación”, así como las demás leyes que, apreciadas las circunstancias sociales, económicas y políticas estime convenientes para la satisfacción del interés general.

En ese orden de ideas, esta corporación en reiterada jurisprudencia (1) ha señalado en relación con la institución de las nulidades, que corresponde al órgano legislativo fijar las causales, la legitimidad para alegarlas, oportunidad de hacerlo forma de probarlas, el alcance de las mismas, y en general las reglas aplicables a las circunstancias en que surgen, así como lo que atañe a sus efectos.

(1) C-343 de 1996, C-22 de 1999, C-11 de 2000, entre otras.

Siendo ello así, la Corte sostuvo entratándose de la nulidad absoluta que puede el legislador en ejercicio de sus competencias constitucionales, restringir esta acción a las partes, sus causahabientes, al Ministerio Público y a cualquier tercero que acredite un interés directo en el contrato. Así lo manifestó esta corporación, en Sentencia C-221 de 1999, ya citada. En efecto, manifestó en dicha providencia:

“(…) pues si bien es cierto que la Constitución Política concede a todo ciudadano el derecho a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (C.P., art. 40-6), no lo es menos que el carácter público o popular de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales no deriva de la Carta Política.

En otros términos, no es de origen constitucional sino legal, por lo cual no actúa como limitante de la libertad configurativa que ésta concede al legislador, como sí acontece, por ejemplo con la acción de inconstitucionalidad, cuyo carácter público y ciudadano fue determinado por el propio constituyente y consignado en forma expresa, en la Constitución.

No siendo una acción pública de rango constitucional, bien puede el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, restringir la titularidad de la acción o someter su ejercicio al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables, atendiendo criterios de política legislativa, en aras de la efectividad de otros principios constitucionales, como el de la pronta y oportuna decisión por la justicia contencioso administrativa de las controversias contractuales que le son sometidas”.

Resulta entonces, que el Congreso de la República al expedir la ley acusada, y establecer en su artículo 44, numeral 10, literal e), un término para el ejercicio del derecho de acción dentro de la relación contractual tendiente a declarar la nulidad absoluta de un contrato administrativo, ejerció la potestad derivada directamente de la Constitución, pues a él le compete regular los aspectos relativos a la contratación entre particulares y entre éstos y la administración pública. De ahí, que fijar términos para el ejercicio del derecho de acción dentro de la relación contractual, es competencia propia del órgano legislativo.

Así las cosas, el Congreso al desarrollar su competencia y establecer la titularidad para incoar la acción contractual y los términos de caducidad en la ley cuestionada, tendientes a obtener la declaratoria de nulidad absoluta, no ha negado el imperio de la legalidad ni de la supremacía de las disposiciones constitucionales, sino por el contrario, ha tenido como presupuestos esenciales en ese evento, su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados en el marco del Estado de derecho (C.P., art. 1º), por cuanto, el agotamiento de la vía jurídico-procesal que permite la materialización y la protección de un derecho o interés jurídicamente tutelado, pretende asegurar la estabilidad y seguridad jurídica a que todos los asociados tienen derecho.

En ese sentido, la Corte Constitucional razonó de la siguiente manera:

“Pero la Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. De ahí el énfasis en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos procesales se observen con diligencia so pena de sanciones.

(…).

Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social se mide en términos de referencia social y no de uno de sus miembros” (2) .

(2) C-165 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

4. La caducidad.

Como señala el Ministerio Público, uno de los aspectos fundamentales de la acción contractual es el relacionado con la caducidad, entendida como una institución jurídica que pone límites en el tiempo al ejercicio de una acción “(...) independientemente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo. Su verificación es simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que al señalar el término y el momento de su iniciación indica el término final invariable o dies fatalis(3) .

(3) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de noviembre 21 de 1991.

El legislador, habilitado para regular las acciones en defensa de la integridad del orden jurídico (C.P., art. 89), en el caso sub examine, la acción contractual, estableció en el artículo 44, numeral 10, literal e) de la Ley 446 de 1998 el término de caducidad de dicha acción, al consagrar que podrá ser alegada dentro de los dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato, o si su vigencia es superior, el término de caducidad será el de la vigencia del mismo, sin exceder en todo caso de cinco años.

En relación con la institución de la caducidad, esta corporación ha expresado:

“El fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular.

(...).

Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.

De esta manera, no sería dable alegar la carencia de medios de defensa en relación con el acceso a la administración de justicia si el interesado tuvo la oportunidad de iniciar un proceso dentro de los plazos preestablecidos, de los cuales por su propia incuria no hizo uso para el efecto de ejercer la acción correspondiente y en consecuencia obtener la reparación directa, frente a la responsabilidad patrimonial y como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente del Estado.

La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (C.C.A., art. 136), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado” (4) .

(4) C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.

El impugnador considera que por tratarse de nulidades absolutas en contratos celebrados por el Estado, el cual debe ceñirse al imperio de la legalidad, no se ajusta a la Constitución que se establezca un término de caducidad para el ejercicio del derecho de acción con la pretensión de que tales nulidades se declaren judicialmente, pues la defensa del orden jurídico no puede someterse a términos fatales, que luego de transcurridos le impedirían al propio Estado la defensa del ordenamiento jurídico.

Es evidente que para la realización de los cometidos estatales, se actúa directamente a través del ejercicio de las funciones públicas por la administración, o mediante la celebración de contratos celebrados por ésta, todos los cuales son, de suyo, de interés público y, en consecuencia, han de someterse rigurosamente a la legalidad.

Al respecto ha de decirse por la Corte que, ciertamente la remisión que el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 hace a las causales de nulidad establecidas en el derecho común, adicionadas por las cinco expresamente contenidas en los numerales de esa norma legal, en definitiva incorpora al estatuto de la contratación administrativa, que es de derecho público, las circunstancias constitutivas de nulidad conforme al Código Civil. Ello significa, entonces, que por esa vía se hacen aplicables las normas de que tratan los artículos 1502, 1519, 1523, 1525, 1740, 1741 y 1746 del Código Civil, el penúltimo de ellos con la redacción que le imprimió el artículo 2º de la Ley 50 de 1936. Es decir que, conforme a ello el régimen propio de las nulidades contractuales cuando éstas son absolutas, es riguroso y severo. Por ello, cuando las nulidades provengan de objeto o causa ilícita, no pueden ser saneadas por las partes a tenor de lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 50 de 1936.

Con todo, es claro que el legislador al regular lo atinente a la contratación administrativa, así como decidió remitir a las normas del derecho común en materia de nulidades con las adiciones señaladas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, también podría haber establecido normas distintas y, precisamente en desarrollo de la potestad de configuración legislativa, en el artículo 13 de dicha ley, en forma expresa señaló que la normatividad aplicable a los contratos estatales será la contenida en “las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

Pues bien, en punto a la caducidad de la acción contractual para impetrar la declaración judicial de una nulidad absoluta respecto de contratos estatales, el artículo 44, numeral 10, literal e) de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, de manera expresa estableció un término de caducidad para el efecto. Eso no significa, en manera alguna que el Estado abandone el principio de legalidad sino que, en aras de su propio interés, que es el interés público, señala un momento a partir del cual en beneficio de la seguridad jurídica clausura la posibilidad de la tramitación de un proceso para deducir judicialmente la pretensión aludida.

Lo que ocurre en este caso es que frente a dos valores caros al Estado constitucional y democrático de derecho, el legislador los concilia mediante el establecimiento de un término preclusivo para que dentro de él se ejerza la acción pertinente en defensa del principio de legalidad.

Por otra parte, como lo dispone el numeral 10, literal e) del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, se encuentran legitimados para impetrar que se declare la nulidad absoluta del contrato no sólo las partes contratantes, sino también el Ministerio Público al que corresponde constitucionalmente la defensa de los intereses de la sociedad, así como vigilar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, y la defensa de los intereses colectivos.

De esta suerte, es claro para la Corte que en relación con los contratos estatales tiene la Procuraduría General de la Nación, amplias atribuciones para impetrar cuando fuere necesario su declaración de nulidad absoluta por las causas señaladas por la ley, a las que corresponde una inmensa responsabilidad en el ejercicio oportuno y eficiente de tales atribuciones, so pena de que se incurra en las sanciones civiles, fiscales, penales y disciplinarias previstas por la Constitución y la ley en caso de omisión, retardo o deficiencia que ocasionen perjuicio o detrimento patrimonial del Estado en cualquiera de sus niveles.

Así mismo, ha de recordarse por la Corte que conforme al artículo 40 de la Constitución, los ciudadanos tienen derecho a participar en el control del poder político, lo que quiere decir que si se encuentra por uno de ellos que un contrato estatal adolece de nulidad absoluta, bien puede en ejercicio del derecho de petición solicitarle a la Procuraduría General de la Nación, como cabeza del Ministerio Público que inicie no sólo la investigación de carácter administrativo correspondiente, sino, además, que ejercite ante la jurisdicción contenciosa administrativa la acción de nulidad respectiva, cuando a ello haya lugar.

Del mismo modo, podrían los ciudadanos acudir al ejercicio de las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Constitución Política, para la protección del patrimonio público y la moral administrativa, en los términos señalados por la ley.

Así las cosas, si por la norma demandada se establece un término de caducidad, para demandar la nulidad absoluta de un contrato estatal, no podría concluirse que queda desprotegido el interés público, sino que debe haber celeridad en la defensa de la legalidad.

Con todo, en virtud de que el contrato inicialmente celebrado puede ser objeto de adiciones o modificaciones posteriores convenidas por las partes, en esa hipótesis resultaría inaceptable que si se incurre en una nulidad absoluta en esa adición o modificación, pudiera luego aducirse para impedir el nacimiento del proceso en el que se impetre su declaración, que ya transcurrió el término de caducidad contado a partir del perfeccionamiento del contrato primigenio. Semejante conclusión desprotegería los intereses de la sociedad y del Estado en la transparencia de la gestión administrativa y de la observancia rigurosa del principio de legalidad. Por esa razón, la constitucionalidad de la norma objeto de la acusación habrá de condicionarse en el sentido de que si se produce modificación o adición del contrato por las partes, la caducidad se contará, en cuanto a ellas, a partir de la fecha de las mismas.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 44, numeral 10, literal e) de la Ley 446 de 1998, bajo el entendido de que si se produce modificación o adición del contrato inicialmente celebrado, la caducidad se contará, en cuanto a ellas, a partir de la fecha de las mismas.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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