Sentencia C-710 de septiembre 22 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA C-710 DE 1999 

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Ref.: Expediente D-2341

Acción pública de inconstitucionalidad ejercida por el ciudadano Pedro Augusto Escobar Trujillo contra el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992.

Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a veintidós de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «I. Texto

La disposición objeto de proceso, en cuyo texto se subrayan las expresiones demandadas, dice:

“LEY 04

(Mayo 18)

Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

TÍTULO I

Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

(...).

ART. 4º—Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2º el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literales a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.

Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados.

Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo.

(...)”.

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Competencia

Puesto que la demanda ha sido instaurada contra una norma perteneciente a una ley de la República, esta Corte es competente para decidir definitivamente acerca de ella, en obedecimiento a lo estatuido por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política.

2. El ámbito propio de la función administrativa a cargo del Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco

Esta corporación ha venido reiterando que las materias objeto de regulación por el mecanismo constitucional de las leyes marco —particularmente aquellas previstas en el numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política— no pueden ser tratadas de manera exclusiva por el gobierno o por el Congreso, de modo tal que se concentre la función en una de las ramas del poder público con exclusión de la otra, sino que respecto de ellas la Constitución impone una actividad estatal que se desenvuelve en dos fases bien diferenciadas orgánica y materialmente: la legislativa, propia e intransferible del Congreso, que implica la fijación de reglas generales, pautas, objetivos y criterios; y la ejecutiva, a cargo del Presidente de la República, que comporta la realización de los cometidos establecidos por el legislador, y la concreción, mediante decretos de índole administrativa, de las directrices trazadas en la ley cuadro.

En dos recientes fallos la corporación ha insistido en el indicado elemento de diferenciación funcional, al referirse a la fijación de los elementos integrantes de la pensión de jubilación de los congresistas (Sent. C-608, ago. 23/99) y al reivindicar la órbita propia del Congreso en la previsión de las pautas necesarias para establecer el sistema jurídico de financiación de vivienda a largo plazo (Sent. C-700, sep. 16/99).

En cuanto a la tarea del Congreso, la segunda de las citadas providencias recalcó:

“...la estructura misma del sistema de leyes marco exige la existencia de dos momentos en la actuación estatal, nítidamente diferenciados entre sí, que no pueden coincidir en cabeza de la misma autoridad sino que, por el contrario, deben hallarse distribuidos en el Congreso y el ejecutivo, cuyas decisiones —generales unas, específicas las otras— se complementen entre sí para alcanzar los fines que la Constitución señala”.

(...).

“...no se concibe la posibilidad de una delegación legislativa, o la entrega por parte del Congreso de su potestad, propia y natural, de fijar las grandes políticas (...) para ser desarrollada por el Presidente de la República”.

En lo relativo a la actuación del gobierno, con base en la ley marco, el primero de los aludidos fallos sostuvo:

“Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.

(...).

Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, num. 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del gobierno (C.P., art. 189-25), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las leyes (C.P., art. 189-11), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador.

Si esto es así, los decretos que el gobierno expide en desarrollo de leyes marco no son demandables ante esta Corte (C.P., art. 241). Se trata de actos sometidos al control de constitucionalidad del Consejo de Estado (C.P., art. 237-2).

Ahora bien, la existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas por el propio Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el campo de actividad del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación de elementos concretos en la materia sobre la cual recaen las pautas generales que debe trazar.

De allí que resulten inconstitucionales por igual las leyes marco que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno de lo específico, desplazando al ejecutivo, como los decretos expedidos con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan”.

Ya este aspecto había sido considerado por la Corte en la Sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998, que declaró inexequibles las reglas de un proyecto de ley objetado por el ejecutivo, precisamente porque avanzaba tanto en la definición de elementos salariales específicos que anulaba por completo la atribución presidencial:

“Como mediante la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.

En efecto, lo propio del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva materia.

Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio —el del Presidente de la República— y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél”.

En dicho fallo la Corte dictaminó:

“Lo que se quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco.

Así, cuando en materia salarial se establecen, como ocurre en el presente caso, los grados correspondientes a determinados empleos, enunciados al detalle, señalando inclusive los niveles salariales correspondientes, la norma legal es, por definición, específica, y cubre la totalidad del campo de regulación, haciendo necesario que tales grados y niveles salariales únicamente puedan ser modificados por otra norma legal, de donde se infiere que el margen de maniobra del gobierno es nulo, ya que, si entra a hacer adaptaciones, modifica en realidad lo dispuesto por el legislador, cuando lo que busca el régimen constitucional concebido para el efecto es la existencia de un espacio de actividad administrativa suficientemente amplio como para estipular niveles y grados diversos y cambiantes dentro de pautas generales ya consagradas en la ley”.

Para la Corte, si bien no carece el Congreso de competencia para formular algunas precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley marco, particularmente cuando el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la Constitución a la ley, existe una zona administrativa que la propia Carta ha dejado para la actuación del Presidente de la República, en la cual no puede entrar el Congreso sin grave riesgo de invadir órbitas que le son ajenas y, por tanto, de afectar la constitucionalidad de las disposiciones legales mediante las cuales se sustituye al gobierno.

La norma demandada hace parte del conjunto normativo que establece el marco al que se refiere el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, esto es, el relativo a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

Entre las pautas trazadas por el Congreso en la Ley 4ª de 1992 está la referente al período dentro del cual el ejecutivo habrá de modificar el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º, literales a), b) y d) Ibídem (los de la Rama Ejecutiva, cualquiera que sea su sector; los del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral, la Contraloría General de la República y los Miembros de la fuerza pública), aumentando sus remuneraciones.

A juicio de la Corte, que se estipule en la ley marco, a manera de directriz y regla vinculante, que, como mínimo, cada año se producirá al menos un aumento general de salarios para los empleados en mención, es algo que encaja perfectamente dentro del cometido y papel atribuidos por la Constitución y la jurisprudencia al Congreso Nacional en estas materias. Es decir, el Congreso no vulnera la aludida distribución de competencias, sino que, por el contrario, responde a ella cabalmente, cuando señala un tiempo máximo de vigencia de cada régimen salarial, que debe ir en aumento, al menos año por año, con el fin de resguardar a los trabajadores del negativo impacto que en sus ingresos laborales producen la pérdida del poder adquisitivo y el encarecimiento del costo de vida en una economía inflacionaria.

Pero, en cambio, cuando la norma legal escapa a su naturaleza propia —la de orientación general— y constriñe la autonomía administrativa del gobierno, obligándolo a efectuar los aumentos únicamente dentro de los primeros diez días de enero, e impidiéndole establecer nuevas modificaciones del sistema salarial en épocas diferentes, como podría ocurrir que las necesidades y conveniencias lo hicieran aconsejable, el Congreso invade el campo específico de acción encomendado por la Constitución de manera exclusiva al Presidente de la República y, por tanto, viola el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, y se inmiscuye, por medio de ley, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades (C.P., art. 136, num. 2º).

En tal sentido, la disposición, que quita al gobierno toda posibilidad de regular la materia en concreto según las variables económicas y las condiciones sociales, se presenta como limitante inflexible y absoluta que, por serlo, resulta inconstitucional.

En efecto, lo que buscó el Constituyente al someter la materia salarial en el sector público al sistema de leyes cuadro fue precisamente combinar la fijación de unas políticas básicas por parte del Congreso con la indispensable flexibilidad para el ejecutivo en el manejo concreto y en la toma de decisiones específicas dentro de la oportunidad y con las características que el momento exija, sin exceder los límites que la ley le haya señalado.

Se observa sin dificultad que tal objetivo se distorsiona en alto grado y llega inclusive a frustrarse totalmente cuando, so pretexto de estipular las directrices fundamentales para el ejercicio de la función administrativa, el Congreso restringe al máximo el campo del gobierno en la selección concreta del momento en el cual, además del incremento anual de salarios, estime necesario, urgente o aconsejable efectuar otros, según las coyunturas y las circunstancias económicas y laborales del país.

En la disposición examinada se aprecia una ostensible violación de la Carta Política, en cuanto se delimita la acción gubernamental, forzando que tenga lugar apenas dentro de los diez primeros días del año, llevando a que, transcurridos ellos, pierda el gobierno competencia, en lo que resta del año, para desarrollar la ley marco decretando incrementos que en cualquier tiempo pueden tornarse útiles o indispensables para atender a las necesidades de los trabajadores, golpeados por el proceso inflacionario, o para restablecer condiciones económicas de equilibrio en áreas de la gestión pública en las que ellas se hayan roto por diversos factores.

Como dice el actor, el criterio restrictivo acogido en la norma podría acarrear consecuencias absurdas, contrarias al sentido y al fundamento constitucional de las leyes marco, como sería la de prohibir que se corrigieran vicios o errores detectados en los decretos dictados a principios de año, a la espera de que se recuperara la competencia presidencial para el efecto en los primeros diez días del año siguiente.

La Corte, en este entendido, declarará inexequibles las expresiones demandadas, aunque dejando en claro que de tal declaración no puede deducirse que el Gobierno pueda aguardar hasta el final de cada año para dictar los decretos de aumento salarial. Este, como lo manda la norma objeto de análisis, debe producirse al menos cada año, lo que implica que no podrá transcurrir más de ese lapso con un mismo nivel de salarios para los servidores a los que se refiere el artículo 1º, literales a), b) y d), de la Ley 4ª de 1992, y, según resulta del presente fallo, efectuado ese incremento anual, podrá el gobierno, según las necesidades y conveniencias sociales, económicas y laborales, decretar otros, ya sin la restricción que se declara inconstitucional.

3. Unidad normativa

En cuanto, excepción hecha del parágrafo, los demás segmentos del artículo parcialmente acusado guardan relación directa y evidente con los vocablos que habrán de ser declarados inexequibles, la Corte integrará la unidad normativa (D. 2067/91, art. 6º) y, por tanto, el presente fallo recaerá sobre la totalidad del precepto demandado, salvo su parágrafo.

En el primer inciso, se ajusta a la Constitución la proposición jurídica a cuyo tenor, con base en los criterios de la ley marco, el Gobierno Nacional modificará cada año el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º, literales a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.

Tal mandato corresponde a una pauta legislativa de aquellas previstas en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución y desarrolla, además, el mandato superior de reconocer a los trabajadores el derecho inalienable a una remuneración vital y móvil que debe ser reajustada periódicamente.

El segundo inciso, según el cual el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados, tiene íntima relación con lo dispuesto en el primero, y corresponde a una directriz, que simultáneamente es autorización para el ejecutivo, con miras a mantener la adecuada remuneración de los empleados, actualizando rubros que inciden en ella y cuya determinación es de competencia del gobierno, como lo señaló con claridad esta Corte en la Sentencia C-608 del 23 de agosto de 1999.

De acuerdo con el inciso final del artículo, los aumentos que decrete el Gobierno Nacional producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo.

Aunque lo lógico es que el efecto retroactivo del aumento se produzca tal como lo prevé la norma en cuanto a los decretos que se expiden en el mes de enero, para que el incremento salarial abarque el año completo —y así debe seguir ocurriendo, con el objeto de que el ingreso real de los trabajadores no se deteriore—, cuando se trata de aumentos posteriores adicionales, que pueden ser decretados en cualquier tiempo dentro del año —como resulta esta sentencia—, debe ser el ejecutivo, sin la restricción plasmada en la norma legal, el que indique la fecha a partir de la cual operará, con carácter retroactivo, el respectivo aumento. Es esa una decisión administrativa que la ley marco no puede forzar, según el principio constitucional de distribución de competencias entre el Congreso y el gobierno. Bien puede el ejecutivo, en cuanto a esos aumentos posteriores dentro del año, si cree oportuno decretarlos, señalar que rigen desde el 1º de enero o desde otra fecha, y la norma del Congreso, que debe ser amplia y general, no tiene competencia para hacer inflexible la regla que en esos casos habrá de aplicarse.

La Corte declarará la inexequibilidad del inciso final del artículo 4º demandado, aunque en el entendido de que se retira del ordenamiento jurídico por haber invadido el Congreso la órbita administrativa del gobierno, mas no porque tal disposición sea materialmente contraria a la Constitución Política. Así, en cuanto a los aumentos ordinarios, que se decretan al comienzo de cada año, deben ser retroactivos al 1º de enero correspondiente, si bien en cuanto a incrementos salariales extraordinarios, será el Presidente de la República quien, en el decreto correspondiente, indique la fecha a partir de la cual operará la retroactividad.

Lo dicho en la parte motiva de esta sentencia está vinculado de manera inseparable con la parte resolutiva y es, por tanto, obligatorio.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

En los términos y dentro de los condicionamientos previstos en esta sentencia, declárase exequible el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, con excepción de su parágrafo, que no es objeto de decisión en este proceso, y de las expresiones “dentro de los primeros diez días del mes de enero”, integrantes de su primer inciso, y del inciso tercero, en su totalidad, que se declaran inexequibles.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

Eduardo Cifuentes Muñoz, presidente—Antonio Barrera Carbonell—Alfredo Beltrán Sierra—José Gregorio Hernández Galindo—Carlos Gaviria Díaz—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Vladimiro Naranjo Mesa—Álvaro Tafur Galvis.

Martha Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto me aparto de la sentencia dictada por la Corte. Las razones de mi discrepancia se relacionan a continuación:

La mayoría sostiene que la norma acusada constriñe la autonomía administrativa del gobierno cuando establece que éste únicamente podrá efectuar los aumentos salariales de los servidores públicos dentro de los diez primeros días del mes de enero de cada año. Ello, por cuanto impide establecer nuevas modificaciones en épocas diferentes, lo cual constituiría una invasión por parte del Congreso en el campo de acción otorgado por la Constitución al gobierno para regular la materia en concreto, según las variables económicas y las condiciones sociales.

Al contrario de lo afirmado por la mayoría, considero que, la norma debió mantenerse dentro del ordenamiento pues el plazo otorgado por la norma responde a un criterio establecido por el legislador que, además de no invadir la competencia del gobierno para regular otros aspectos del régimen salarial, pretende, dada la incidencia de este punto en la macroeconomía, armonizar la política salarial del gobierno con otras variables. Así lo señalé en la ponencia, inicialmente presentada a la sala plena y que no fue aceptada por ella, de la cual transcribo literalmente algunos apartes:

“La conclusión acerca de la exequibilidad del texto acusado se fundamenta precisamente en la determinación acerca de cuál es la actividad reglamentadora del gobierno en materia del régimen laboral de los servidores públicos, que es objeto de la fijación del plazo acusado. Como se señaló, el término de los diez días que impone el Congreso hace referencia exclusiva al aumento de los salarios de los servidores públicos. Pues bien, la Corte estima que, en atención a las importantísimas consecuencias macroeconómicas que tiene la determinación del monto de la remuneración de los empleados del Estado, el plazo de los primeros diez días del mes de enero de cada año para determinar el alza de los salarios constituye un criterio —una regla, un principio— fijado por el legislador, con el objetivo de lograr que la política salarial del Estado se armonice con las otras variables macroeconómicas, en los términos del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, que deja intacta la competencia gubernamental para regular otros aspectos del régimen salarial.

En efecto, el señalamiento del término de los 10 días no implica una afectación del poder que se le otorga al gobierno para “e) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública [y para] f) regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. La norma demandada deja incólume la esencia de esa atribución, si bien exige que ella sea utilizada dentro de los primeros días del año, en lo referente al reajuste de los salarios.

Obviamente, se podría señalar que la sola estipulación del plazo apareja un recorte de la mencionada facultad, pero, como se ha precisado, esa limitación no altera la esencia de la atribución, mientras que, por otro lado, sí contribuye a poner en consonancia la política salarial con la política macroeconómica. La necesidad de acoplar estas dos políticas constituye una razón adicional que justifica la imposición del plazo atacado. Al respecto es importante mencionar que —en su sentencia C-312 de 1997— la Corte dejó en claro que “[l]a determinación de la remuneración de los servidores del Estado tiene hondas implicaciones en la política económica”. Ello, dado que la modificación nominal de los salarios incide profundamente en la determinación de los recursos que debe destinar el gobierno para atender los gastos de funcionamiento del Estado.

Como es sabido, el nivel de los salarios tiene implicaciones decisivas para la determinación de los ingresos y egresos del Estado, y señala cuál porcentaje de los egresos debe ser dedicado a gastos de funcionamiento y cuál puede ser dirigido hacia la inversión. En el presupuesto general de la Nación, que rige para un período de un año, se hace un cálculo acerca del costo que generarán la asignaciones salariales. Ese cálculo se confirma o se desestima con los aumentos salariales que realice el gobierno. Dado que el presupuesto entra en vigor a partir del 1º de enero de cada año, lo que indica que los cálculos tienen consecuencias prácticas desde el principio del año, es necesario, para lograr un buen orden de las finanzas públicas, conocer lo más pronto posible cuál será el porcentaje real del aumento de los salarios, con el objeto de poder determinar si se requiere hacer ajustes al presupuesto.

Por eso, es absolutamente comprensible que el legislador —con el fin de desarrollar otro criterio contenido en el literal h) del artículo 2º de la misma Ley 4ª de 1992, que determina que la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos debe sujetarse “al marco general de la política macroeconómica y fiscal”— establezca también como criterio que los aumentos salariales deben efectuarse dentro de los primeros diez días del año. Este plazo —que como todo término puede ser cuestionado acerca de si debería ser más corto o más largo, inquietud que nunca podrá ser dilucidada enteramente, dado que a todo plazo le es inherente una cierta porción de voluntad— parece prudencial, puesto que para el diez de enero de cada año ya debe conocer el gobierno la meta de inflación fijada por el Banco de la República, ya habrá determinado el nuevo nivel del salario mínimo y ya debe haber culminado las conversaciones con los representantes gremiales de los trabajadores, elementos estos con los que puede entrar, entonces, a reajustar las asignaciones salariales de los servidores públicos.

Finalmente, como lo señalan los intervinientes, es claro que la fijación de un plazo para la determinación de los aumentos salariales le permite a los mismos servidores públicos presupuestar sus ingresos mensuales y anuales para planificar sus gastos y compromisos.

Por consiguiente, cabe concluir que, si bien la potestad reglamentaria sobre las leyes marco no debe ser en principio limitada en el tiempo, en el caso concreto del reajuste de los salarios de los servidores públicos existen razones de peso que avalan la adopción del criterio consistente en fijar el plazo de 10 días, que es objeto de este proceso. Estas razones se refieren a la necesidad de hacer concordar la política de salarios con la política macroeconómica y de garantizar los derechos de los trabajadores. Además, el mencionado término no constituye una desnaturalización de la facultad del gobierno de desarrollar las leyes marco”.

Por las anteriores razones, la Corte debió declarar la constitucionalidad de la expresión acusada.

Eduardo Cifuentes Muñoz.

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