Sentencia C-712 de octubre 7 de 2009

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-7658

Magistrado Sustanciador:

Dr. Juan Carlos Henao Pérez

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 153 de la Ley 769 de 2002.

Demandante: Ricardo Perilla Uribe

Bogotá, D.C., siete de octubre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Disposición demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial 44.932 de 13 de septiembre de 2002.

LEY 769 DE 2002

(6 de julio)

Diario Oficial 44.932 de 13 de septiembre de 2002

Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.

(...).

ART. 153. —Resolución judicial. Para efectos legales se entenderá como resolución judicial la providencia que impone una pena de suspensión de licencia de conducción.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las normas demandadas hacen parte de una ley de la República.

2. Problemas jurídicos.

2. Revisados los argumentos expuestos por el demandante, la Corte encuentra como problemas jurídicos sustanciales por resolver:

i) ¿Es contrario al artículo 29 de la Constitución Política la determinación del legislador que entiende como resolución judicial la providencia que ordena la suspensión de la licencia de conducción a un individuo, impuesta por las autoridades de tránsito con competencia para ello como sanción penal a la falta de conducir en estado de embriaguez?

ii) Con tal atribución, ¿se vulneran además los principios del non bis in idem y de legalidad de la pena contemplados en el mismo artículo 29 constitucional?

iii) ¿Se quebranta, en fin, el principio de separación de poderes al concederse a autoridades administrativas de tránsito el poder de proferir actos con carácter de resolución judicial como el que la disposición acusada contempla?

3. Para resolver los anteriores cuestionamientos, procederá la Corte de la siguiente manera: como cuestión previa, atenderá la solicitud relacionada con la inepta demanda (2.1); y en tanto en cuanto este asunto sea resuelto negativamente, pasará a decidir sobre el fondo del asunto.

2.1. Cuestión previa por resolver: la solicitud de declaración de ineptitud de la demanda.

4. Como se ha expuesto atrás, el Procurador General de la Nación solicita que la Corte constitucional se declare inhibida por cuanto el demandante ofrece una interpretación subjetiva e irreal de la disposición acusada.

Esto, en su criterio, no solo impide la formulación de un concepto de violación consistente, sino que también fuerza al juez constitucional a abstenerse de entrar en el fondo, en los problemas sustanciales, porque no se ha ejercido una acción de inconstitucionalidad como es debido, de modo que sea el ciudadano y no la Corte quien determine el problema jurídico por resolver.

5. Y es que ciertamente, como lo ha manifestado esta corporación, entre otras en Sentencia C-504 de 1995, reiterada posteriormente en la C-1185 de 2008:

“Para que la Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.

Pero esa técnica de control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden. Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente, sino una hipótesis arbitrariamente inferida de ella.

No resulta posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente particulares no previstos en él.

Para llegar a la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución”(1).

En igual sentido y siguiendo el mismo precedente, en Sentencia C-668 de 2008 se anotó:

“el examen de constitucionalidad de una norma legal parte de la correspondencia lógica entre el contenido real y no presunto de la misma, los cargos aducidos en contra de la disposición y las normas constitucionales que se estiman violadas. Cuando el cargo se estructura a partir de unos contenidos normativos inexistentes o que no son, se rompe la correspondencia enunciada, y resulta imposible en consecuencia, adelantar el examen de constitucionalidad. En tal caso, la ausencia de claridad normativa sobre el objeto de control constitucional, imputable en esa situación al demandante, puede dar lugar a la inadmisión de la acción de inconstitucionalidad o a la inhibición de la Corte en la sentencia, por inepta demanda”(2).

Tal posición ha sido recientemente ratificada en la Sentencia C-579 de 2009 en donde, a partir de la decantada jurisprudencia sobre este particular se indicó:

“En suma, la certeza implica que la norma impugnada exista y no sea producto de lucubraciones o deducciones del actor, de manera que la Corte Constitucional debe abstenerse de efectuar pronunciamientos sobre contenidos normativos eventuales e hipotéticos, con el fin de evitar declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un ejercicio arbitrario e inadecuado de sus funciones(3).

6. Debe por tanto establecerse si, en efecto, el demandante propone un problema de inconstitucionalidad sobre un precepto legal real y existente o con un contenido verificable, o si por el contrario, la disposición que demanda no se deduce del propio texto sino de una errada interpretación suya o de los operadores jurídicos llamados a aplicarla, pero en todo caso enteramente distinta del texto normativo creado por el legislador. Pues de constatarse tal situación, no se habrá cumplido con una de las cargas mínimas que se le exigen al ciudadano cuando ejerce la acción de inconstitucionalidad, reconocida por reiterada jurisprudencia, como lo es el reqúisito de la certeza o conocimiento seguro y claro del precepto legal que se argumente como contrario a la Constitución.

7. Con el objeto de absolver esta cuestión primordial de la acción pública de inconstitucionalidad, en primer lugar se analizará, con detenimiento, la estructura argumental formulada por el demandante (2.1.1). A partir de lo anterior y con el propósito de verificar la corrección o no de la demanda en el asunto aquí cuestionado, se establecerá cuál es el sentido que prima facie se desprende del artículo 153 de la Ley 769 de 2002 (2.1.2). Con base en esta consideración, se establecerá si la demanda contiene razones ciertas de inconstitucionalidad, conforme los requisitos sentados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (2.1.3).

2.1.1. Estructura argumental de la demanda.

8. El actor de este proceso demanda el artículo 153 del Código Nacional de Tránsito, por quebrantar el artículo 29 de la Constitución.

Las razones con que justifica su alegato de inexequibilidad son sustancialmente las siguientes:

i) Se vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, pues aunque es competencia del Congreso determinar las conductas punibles, esta no es una prerrogativa absoluta. Por esto cuando en el Código de Tránsito Terrestre se incluye dentro de sus disposiciones, un precepto que otorga a la sanción proferida por autoridades de tránsito, pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, el carácter de pena, se está violando el derecho fundamental del debido proceso.

ii) Que el acto de autoridad de tránsito no se entienda como administrativo sino como resolución judicial, y que con él se impongan no sanciones administrativas sino penas, “trastoca” el Estado de derecho. Esto es, que con el artículo 153 de la Ley 769 de 2002 se desconoce el principio de separación de poderes y de la independencia, autonomía y colaboración armónica con que actúan cada uno de ellos, y se despoja al juez de una de sus funciones constitucionales principales: la imposición de las sanciones penales.

iii) El artículo 153 de la Ley 769 de 2002 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, por incumplir con el principio de legalidad y del non bis in idem.

Lo primero porque no se respeta propiamente el principio de tipicidad (C.P., art. 10), pues al crearse en el artículo 153 acusado una pena, no se describe la conducta recriminada, de modo claro, expreso e inequívoco.

Igualmente, el artículo 153 de la Ley 769 de 2002 desconoce tanto el criterio de interpretación de que trata el artículo 28 Código Civil, que impone otorgar a las palabras su sentido natural y obvio, como la proscripción del criterio analógico en materia penal. Esto cuando dispone que la pena de suspensión de la licencia podrá ser impuesta por la autoridad de tránsito, que al ser “resolución judicial”, determina que su incumplimiento puede dar lugar a la incursión en otro delito distinto: el de fraude a resolución judicial (C.P., art. 454).

Es decir que el precepto demandado al permitir entender su ordenación normativa no por lo que traza el lenguaje común, sino como método por el que su predicamento se extiende, por identidad de razón, a otro caso, a otra conducta no comprendida en ella, rompe con el principio constitucional fundamental del non bis in idem del artículo 29 Código Penal, facilita que se produzca una doble sanción y un doble enjuiciamiento por los mismos hechos y por los mismos bienes jurídicos afectados.

iv) El atribuir carácter de pena a la suspensión de la licencia de conducción, vulnera el principio según el cual el derecho penal es la ultima ratio.

En definitiva, el actor entiende que el artículo 153 de la Ley 769 de 2002, confiere una doble naturaleza jurídica a las decisiones adoptadas por las autoridades de tránsito por medio de las cuales se impone la pena de suspensión de licencia de conducción: en cuanto al acto, condición de resolución judicial o sentencia; en cuanto a la sanción impuesta, carácter penal.

9. La cuestión que debe ahora resolver la Corte, es si la interpretación que el actor presenta de la disposición acusada es admisible, pues se corresponde o no con el sentido deducible del texto normativo plasmado por el legislador.

2.1.2. El sentido y alcance del artículo 153 de la Ley 769 de 2002.

10. La disposición demandada, hace parte del Código de Tránsito Terrestre, y se ubica en su “Artículo 153”, bajo el título de “Resolución judicial”, el cual establece: “Para efectos legales se entenderá como resolución judicial la providencia que impone una pena de suspensión de licencia de conducción”.

A su respecto, el actor estima que esta disposición reconoce tanto el carácter de pena a la sanción de suspensión de licencia de conducción impuesta por las autoridades de tránsito, así como el de resolución judicial al acto en el cual esta se concreta. Producto de lo anterior, se derivan acusaciones de inconstitucionalidad diversas, que giran en torno del debido proceso.

En una posición contraria, el Ministerio Público estima que lo que allí aparece consignado es, sencillamente, la reiteración de que la pena accesoria dé suspensión de la licencia de conducción prevista en el artículo 43, num 5º del Código Penal, se impone mediante la resolución judicial que ha dispuesto la pena principal. Dicho de otro modo, que la suspensión de la licencia por resolución judicial solo procede cuando tal medida se adopta por un juez penal en el marco de un proceso de tal naturaleza.

11. No puede la Corte pasar por alto la forma tan disímil con que se interpreta el mismo precepto. Una situación que a todas luces evidencia que la disposición ofrece problemas de interpretación en cuanto tal y naturalmente, para la solución del problema constitucional formulado.

Por ello en este caso debe la Corte definir el alcance dado a la norma demandada, con el cual sea posible verificar, por lo pronto, si la acusación de inconstitucionalidad que propone el demandante es apta como argumento jurídico para ser absuelta por el juez constitucional.

12. Pues bien, el artículo 153 de la Ley 769 de 2002 se inicia con una construcción normativa que se usa de ordinario cuando el legislador, de conformidad con lo previsto en el artículo 28 Código Civil, pretende clarificar una cierta palabra o locución para diferenciarla de su sentido natural y obvio y adscribirle un significado legal específico. De allí que el precepto comience con la expresión “Para efectos legales se entenderá...”.

13. Pero ¿cuál es la locución sobre la que recae el sentido particular atribuido por la ley? Dos pueden ser las interpretaciones: se podría tratar, por un lado, de la “providencia que impone una pena de suspensión de licencia de conducción”, la cual el legislador entiende como “resolución judicial”. Y la otra, que la noción a la que se le asigna un sentido distinto al que otorga el lenguaje común, es la de “resolución judicial”, la cual, para los efectos legales, solo se podrá entender como “la providencia que impone una pena de suspensión de licencia de conducción”.

Es la última interpretación que, por cierto, da el Ministerio público, la que debe privilegiarse, pues no obstante establecerse sobre una norma de construcción lingüística enrevesada, es la que presenta la comprensión más coherente con el estatuto al que pertenece y con el orden jurídico en general.

14. En efecto, no se puede ocultar que el precepto es de difícil entendimiento(4), por lo cual la interpretación gramatical no resulta idónea para esclarecer su contenido. Sin embargo, por aplicación del principio sedes materiae, según el cual “la atribución de significado a un enunciado dudoso se realiza a partir del lugar que ocupa en el contexto normativo del que forma parte”(5), bien puede concluirse que en el artículo 153 de la Ley 769 de 2002, no se está confiriendo poder judicial a la autoridad administrativa y menos aún, poder para imponer penas.

15. Porque, revisado el contenido del capítulo VIII de la “Actuación en caso de embriaguez”, del título IV sobre “Sanciones y procedimientos”, se observa que en el artículo 150 está previsto que las autoridades de tránsito podrán practicar sobre todo conductor de vehículo, la prueba de embriaguez; en el artículo 151 se dispone que, a más de las sanciones previstas en el Código Penal, se podrá imponer la sanción de suspensión de licencia por el término de 5 años, a quien cause lesiones u homicidio en accidente de tránsito en estado de embriaguez. En el artículo 152 se habilita al Instituto Nacional de Medicina Legal para definir los límites entre los diferentes grados de embriaguez y se disponen sanciones diferentes para cada uno de ellos, las cuales incluyen siempre multa y un cierto número de años de suspensión de la licencia. También se indica como criterio para fijar la sanción, la reincidencia, el haber causado o no daños a bienes o a personas o el haber intentado darse a la fuga. Y finalmente, como última disposición del capítulo, la norma objeto de acusación, según la cual para efectos legales se entiende como resolución judicial, la providencia que impone la pena de suspensión de licencia de conducción.

16. Esta descripción del capítulo en el cual se encuentra inserta la disposición acusada, permite establecer: i) que debe existir una prueba sobre la condición de embriaguez, la cual se convierte en una suerte de prueba pericial sustancial para acreditar la situación de facto que se evalúa; ii) que además de las sanciones penales, quien haya causado daños o se haya prestado a la fuga, recibirá pena accesoria de suspensión de licencia de conducción por un término fijo; iii) y que, conforme lo indique el instituto con competencia para determinar los grados de alcoholemia, cuando se incurra en una u otra situación, podrá imponerse también la sanción administrativa de suspensión de licencia de conducción, por períodos más o menos largos, teniendo como agravantes el haber causado o no daños, la reincidencia y el haberse dado a la fuga.

17. Tales conclusiones ponen de presente que aunque la suspensión de la licencia de conducción se puede decretar en la sentencia penal que condena por el daño causado sobre bienes jurídicos especialmente protegidos por el ordenamiento, como ocurre con la vida humana y los bienes (L. 769/2002, art. 151, en concordancia con C.P., arts. 43, num. 5º y 48), también dicha restricción puede ser impuesta por la autoridad de tránsito, al concluir el procedimiento sancionatorio administrativo, por un término que oscila, según el caso, entre dos y diez años (L. 769/2002, art. 152).

Es decir, que la suspensión de la licencia de conducción tiene dos modalidades: como sanción administrativa, cuando se impone por causa de infracciones de tránsito, y, como sanción penal en las hipótesis previstas en el Código Penal. Y esto significa que en aquellos casos en los cuales se imponga la sanción de suspensión de la licencia de conducción como pena, es decir, por conductas tipificadas como delito en el Código Penal (v.gr. arts. 265, 109), la decisión es de naturaleza judicial, para distinguirla de las demás hipótesis en las cuales la sanción es de índole administrativa.

18. En plena concordancia con el análisis que precede, también resulta pertinente emplear la interpretación sistemática pero esta vez, sobre otro precepto de la Ley 769 de 2002 que contempla las reglas generales sobre la sanción de suspensión o cancelación de la licencia de conducción. Se habla del artículo 26, a cuyo tenor se lee:

ART 26.Causales de suspensión o cancelación. La licencia de conducción se suspenderá:

1. Por disposición de las autoridades de tránsito, basada en imposibilidad transitoria física o mental para conducir, soportado en un certificado médico.

2. Por decisión judicial.

3. Por encontrarse en flagrante estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas determinado por autoridad competente.

4. Por reincidir en la violación de la misma norma de tránsito en un período no superior a un año. En este caso la suspensión de la licencia será por seis meses.

5. Por prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares, salvo cuando el orden público lo justifique, previa decisión en tal sentido de la autoridad respectiva.

La licencia de conducción se cancelará:

1. Por disposición de las autoridades de tránsito basada en la imposibilidad permanente física o mental para conducir, soportado en un certificado médico.

2. Por decisión judicial.

3. Por muerte del titular.

4. Reincidencia al encontrarse conduciendo en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas determinado por autoridad competente.

5. Por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares sin justa causa.

PAR.La suspensión o cancelación de la licencia de conducción implica la entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por el período de la suspensión o a partir de la cancelación de ella.

La suspensión de la licencia de conducción operará, sin perjuicio de la interposición de recursos en la actuación.

19. En este precepto nuevamente queda claro que son al menos dos las fuentes del derecho de las que puede provenir dicha sanción. Una, la decisión judicial y otra la de los actos de las autoridades de tránsito que por ciertas causales pueden disponerla.

Sobre el significado de “decisión judicial” del artículo 26, la doctrina explica que “Se trata de las providencias de carácter judicial, es decir, de las sentencias debidamente ejecutoriadas, proferidas por un juez de la República”(6). Sentencias de índole penal, conforme lo previsto en el Código Penal, artículos 43, 48, 52, 109 y 120 por lo pronto(7) y también sentencias civiles, “como ocurriría en un proceso de interdicción por demencia”(8).

Pero junto a esta decisión judicial, también se encuentran aquellas que adopta la autoridad de tránsito sobre un sujeto, por transitoria incapacidad médicamente acreditada, por encontrarse en flagrante estado de embriaguez o alucinación por drogas, por reincidir en la violación de normas de tránsito durante el mismo año y por prestar el servicio público de transporte en vehículo particular sin justificación. Es decir que existen actos emitidos por las autoridades de tránsito, distintos de las providencias judiciales, que pueden disponer, bajo el cumplimiento de los principios y mandatos del debido proceso administrativo, la sanción de suspensión de licencia de conducción.

20. Y finalmente, también desde la interpretación armónica con el ordenamiento jurídico en general, establecer que para efectos legales se entienda como resolución judicial la providencia que impone una pena de suspensión de licencia de conducción, no puede significar cosa distinta a lo que se ha dicho, pues así se desprende de lo establecido en el orden constitucional. Porque nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente (C.N., art. 29 y C.P., 6º), lo cual supone que bajo ningún concepto a las autoridades administrativas les podrán ser atribuidas funciones jurisdiccionales relacionadas con la instrucción de sumarios ni el juzgamiento de delitos (C.N., art. 116, inc. 3º y Ley Estatutaria de Administración de Justicia, art. 13).

Lo dicho sin descontar que tal interpretación resulta coherente con lo previsto en el propio Código Nacional de Policía donde se precisa que frente a la función punitiva del Estado, el servicio de policía sirve sólo como auxiliar técnico y de prevención del delito (art. 5º), que ninguna autoridad de policía puede imponer medidas correctivas distintas de las previstas en el mismo código (art. 187), que los alcaldes o quienes hagan sus veces, podrán imponer la suspensión de licencias como sanción a la contravención de policía, basada en el incumplimiento de las condiciones para su ejercicio (art. 214). Competencias que representan la función de policía, que autorizan la aplicación de medidas correctivas, pero que bajo ningún concepto facultan a estas autoridades administrativas la aplicación de sanciones de carácter penal.

21. Por lo anterior, se debe concluir que lo que se construye en el artículo 153 de la Ley 769 de 2002, es la reiteración de que solo mediante resolución judicial, entiéndase de naturaleza penal, se puede imponer como “pena” la suspensión de licencia de conducción.

2.1.3. La demanda es inepta.

22. Los argumentos expuestos en el punto precedente permiten a la Corte concluir que la interpretación ofrecida por el demandante al artículo 153 de la Ley 769 de 2002 es errónea y subjetiva, no se funda en el texto legal sino en su forma peculiar de entender el precepto o en la manera en que lo pudieren haber aplicado y comprendido los operadores jurídicos de las normas de tránsito terrestre. Es decir que de conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y las precisiones hechas por la jurisprudencia de esta corporación, no se ha cumplido con el requisito de certeza y en consecuencia, la Corte deberá declararse inhibida para emitir un fallo de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del mismo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Artículo único. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 153 de la Ley 769 de 2002, por ineptitud sustancial de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) C-504 de 1995, reiterada en Sentencia C-1185 de 2008.

(2) En igual sentido, sentencias C-509 de 1996 y C-599 de 2000.

(3) Vid. igualmente Sentencia C-038 de 2006, C-1052 de 2001, C-362 de 2001, C-011 de 1991.

(4) Por no aludir a su poca utilidad o carácter superfluo, que se destaca al observar, como en este apartado se confirma, que lo que explica para los efectos legales, no es nada distinto que la regla general según la cual, la suspensión de licencias es pena solo cuando la impone una autoridad judicial.

(5) Vid. Francisco Javier Ezquiaga Ganuzas. La argumentación en la justicia constitucional. Bogotá, Diké, Pontificia Universidad Javeriana, 2008, pégina 158.

(6) Arango Ramírez, Natalia. Tratado jurídico sobre automotores y vías. Análisis del Código Nacional de Tránsito. Bogotá, Diké, 2005, página 195.

(7) Ídem., páginas 195-196.

(8) Ídem., página 197.