Sentencia C-714 de julio 5 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-714/2001.

Ref.: Expediente D-3382.

Magistrado ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Actor: María Clemencia Díaz López.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 633 de 2000.

Bogotá, D.C., julio cinco (5) de dos mil uno (2001).

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:

"LEY 633 DE 2000"

(Diciembre 29)

"Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 86.—La distribución de combustible importado se realizará exclusivamente a través de Ecopetrol acorde con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional".

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Problema jurídico planteado.

Corresponde a esta Corte determinar, si el artículo 86 de la Ley 633 de 2000 viola el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.

2. El principio de unidad de materia.

El principio de unidad de materia, conforme al cual, de manera imperativa, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, tiene como objeto principal la racionalización de la actividad legislativa, ya que si bien el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa, su actividad debe ejercerse en forma ordenada, para evitar que surjan dentro del trámite de las leyes incongruencias temáticas que busquen evadir el estricto procedimiento que el constituyente ha establecido para el trámite y aprobación de las leyes.

Este postulado implica que entre las diferentes disposiciones de la ley debe existir una relación objetiva y racional, que puede manifestarse de diferentes formas: Bien sea que exista entre ellas una relación temática (conexidad material), o que compartan una misma causa u origen (conexidad causal), o en las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad teleológica), o que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en una ley determinada regulación. Al respecto la Corte ha señalado (1) :

(1) Sentencia C-1185 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

"Siempre que las distintas disposiciones conserven una relación razonable con la ley, relación que puede consistir en la conexidad de los asuntos o materias que regulan (conexidad temática), en la identidad o correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones, o de los efectos que con ellos se busca conseguir (conexidad causal o teleológica, respectivamente), o en razones de método o técnica legislativa que aconsejan traer a determinada ley cierta regulación (conexidad sistemática), debe considerarse que el legislador respecto el principio de unidad de materia".

No obstante lo anterior, e! principio de unidad de materia no debe interpretarse de manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y restrinja la facultad de configuración legislativa; en forma tal que sólo se puedan proferir normas que guarden estricta relación con un único núcleo temático. Por el contrario, la Corte ha expresado, que sin desconocer ese principio, el legislador puede incorporar en un proyecto de ley diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando que entre los mismos pueda apreciarse una relación de conexidad objetiva y razonable.

Esto implica, que dentro del examen de constitucionalidad, sólo deberán ser retiradas del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible, con criterio objetivo y razonable, establecer ningún tipo de relación con la materia general de la ley. En este punto la Corte ha expresado (2) :

(2) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

"Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.

Anótase que el término materia, para éstos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de aquellos asuntos que tienen en ella necesario referente".

De lo anterior debe concluirse que el principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de éstas, por no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre éstas y el título de la ley.

3. La temática de la Ley 633 de 2000.

La Ley 633 de 2000, de reforma tributaria, fue aprobada bajo el siguiente título: “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial".

El contenido esencial de la Ley 633 de 2000 se centra en la regulación de materias tributarias. Pero para poder dilucidar la extensión de este concepto es necesario establecer su significado preciso.

La materia tributaria está compuesta por todas aquellas normas mediante las cuales el Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para atender sus gastos (obligación tributaria a cargo de los asociados), los mecanismos para su recaudación y control, así como la manera en que serán empleados los recursos recaudados.

Con relación al contenido de las normas tributarias, la Corte ha señalado:

"Las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean esos recursos (políticas de gasto)" (3) .

(3) Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

De acuerdo con lo anterior, el contenido de las normas tributarias se refiere no sólo a los ingresos del Estado y a su forma de recaudo, sino que abarca también las políticas de gasto. No obstante, respecto de este último aspecto es necesario precisar que pese a la amplitud de la materia tributaria, no es viable llegar al extremo de afirmar que todas aquellas normas que generan gasto son normas fiscales y que guardan, por consiguiente, conexidad temática con la materia tributaria. Así por ejemplo, cuando la Corte efectuó el análisis de constitucionalidad de normas pensionales incluidas en una reforma tributaria pasada, Ley 6ª de 1992, expresó que no es posible sostener que una ley tributaria o de endeudamiento público pueda regular cualquier tema jurídico siempre y cuando éste implique un gasto estatal, argumento que resultaría absurdo por la amplitud casi ilimitada de las materias que podrían comprenderse dentro de tal criterio (4) .

(4) Sentencia C-531 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

A continuación es preciso analizar el contenido de la Ley 633 de 2000, con el objeto de determinar su amplitud temática. En el capítulo primero se reguló el tema concerniente al gravamen a las transacciones financieras. Luego, se desarrollan las modificaciones introducidas a los impuestos de carácter nacional, dedicando los artículos 4º a 23 al impuesto sobre la renta, y los artículos 24 a 37 al impuesto sobre las ventas. El último acápite fue titulado “otras disposiciones”, y en él se incluyen normas que desarrollan diversos aspectos. A manera de ejemplo pueden citarse las normas sobre la fiscalización y control de tributos, la tasa por prestación de servicios aduaneros (art. 56), las relativas al fondo de vivienda de interés social (arts. 63 a 73), normas sobre el pago de aportes parafiscales en materia de seguridad social (art. 99), métodos alternos de solución de conflictos en materia tributaria (arts. 101 y 102), entre otros. La norma demandada hace parte de este capítulo.

4. El caso concreto.

Para el análisis del caso concreto debe la Corte determinar si el artículo 86 demandado guarda una relación razonable con el título y con el contenido de la Ley 633 de 2000.

El artículo 86 establece un monopolio estatal, al determinar que la distribución de combustible importado se hará de manera exclusiva a través de Ecopetrol. A primera vista, la norma además de consagrar un monopolio como ya se anotó, desarrolla un tema relacionado con la política petrolera y aduanera del país, asunto este último que tiene una relación de conexidad con la materia tributaria propia de la ley, como a continuación se expone:

— Si se analiza el espíritu de la norma, se descubre que ella fue creada con el fin primordial de evitar la evasión tributaria, en especial en las zonas de frontera en donde la única forma de controlar la venta de gasolina de contrabando que obviamente es comercializada a más bajo precio, es concentrando su distribución en la empresa estatal.

— Esta norma entonces, no constituye una innovación que apareció de manera súbita en la Ley 633 de 2000, sino que por el contrario ha estado presente en reformas tributarias anteriores, como fue el caso del artículo 100 de la Ley 488 en la que se autoriza a los gobernadores de las zonas fronterizas para celebrar contratos con Ecopetrol para distribución de combustibles derivados del petróleo, importados de países vecinos. Sobre la importancia de la norma en comento, y su idoneidad para evitar el contrabando, la Corte afirmó (5) :

(5) Sentencia C-239 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

"Dadas las características del mercado de combustibles en las zonas de frontera, donde se dan las circunstancias propicias para el contrabando de combustibles, habida cuenta del valor de éstos en el mercado, y de su precio, que por la carga tributaria que soportan en nuestro país es superior al que se (sic) en los países vecinos, es válida y necesaria que el Estado colombiano intervenga para asegurar que la distribución del combustible en dichas regiones por parte de empresas nacionales; así se otorgan las garantías mínimas que permitan equiparar los precios con los de los países vecinos. Esto no sólo facilita enfrentar eficazmente el contrabando, sino que también fomenta la cooperación e integración entre los países vecinos".

— Como puede observarse, la norma acusada constituye un instrumento eficaz para la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos por parte del Estado, y cuya erradicación por elementales razones forma parte de la política tributaria del país, susceptible de ser desarrollada en las normas que hagan parte, de leyes en materia tributaria.

— De lo anterior puede concluirse que la norma cuestionada guarda no sólo una conexidad temática con el título y las demás disposiciones de la ley (referentes a materias tributarias), sino que comparte con las mismas una relación de conexidad teleológica, ya que lo que se busca a través de todo el articulado de la Ley 633 de 2000, es precisamente consagrar los medios e instrumentos para proveer al Estado colombiano, de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades de los asociados. La disposición acusada, al prevenir el deterioro de las finanzas nacionales y territoriales derivadas del contrabando de combustibles, apunta en esa misma dirección, razón por la cual no prospera el cargo del demandante contra el artículo 86 de la Ley 633 de 2000 por violación del artículo 158 superior.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 86 de la Ley 633 de 2000.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

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