Sentencia C-714 de septiembre 3 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-714 de 2002 

Ref.: Exps. D-3969

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 65 parcial del Decreto 2699 de 1991 “por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.

Demandante: Carlos Mario Isaza Serrano.

Bogotá, D.C., tres de septiembre de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 40.190 de 30 de noviembre de 1991, en el cual se subraya la parte cuya declaratoria de inexequibilidad se solicita.

DECRETO 2699 DE 1991 

(noviembre 30)

“Por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”

ART. 65.—La carrera de la fiscalía tiene por objeto garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman.

Los funcionarios y empleados que conforman los juzgados de instrucción criminal, de la justicia ordinaria, penal aduanera y de orden público, de las direcciones seccionales y generales de instrucción criminal, el cuerpo técnico de la policía judicial que pasen a la Fiscalía General de la Nación, serán incorporados en las mismas condiciones en que se encuentren vinculados a sus actuales cargos, mientras el Consejo de la Judicatura realiza la respectiva homologación al régimen de carrera de la fiscalía.

Los juzgados de instrucción penal aduanera se incorporarán a la Fiscalía General de la Nación a más tardar el 1º de mayo de 1992”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. Asunto preliminar.

2.1. Los efectos de la disposición acusada.

Esta corporación en reiteradas providencias ha sostenido que a pesar de que una norma se encuentre derogada por otra de igual o superior jerarquía, es procedente una decisión de fondo cuando, la norma derogada, a pesar de ello, sigue produciendo efectos en el mundo jurídico, caso en el cual, es deber de la Corte Constitucional pronunciarse sobre ella pues, “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, que ordena el artículo 241 superior, conlleva a disponer de fondo sobre normas cuyos efectos jurídicos eventualmente pueden dilatarse en el tiempo”.

El Decreto 261 de 2000 “por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, derogó el Decreto-Ley 2699 de 1991, del cual hace parte el artículo 65 demandado. Con todo, teniendo en cuenta que los funcionarios enunciados en la norma acusada fueron incorporados a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, se impone a la Corte pronunciarse de fondo sobre dicha incorporación, a fin de determinar si la misma se ajustó a los parámetros constitucionales establecidos en el artículo 125 superior, o si por el contrario, esa incorporación se hizo contrariando dicha disposición constitucional, vulnerado, adicionalmente, el derecho a la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en el acceso a los cargos públicos.

Así las cosas, teniendo en cuenta que, como lo afirma el ciudadano demandante, el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, continúa proyectando sus efectos en la actualidad, compete a la Corte pronunciarse sobre su constitucionalidad.

2.2. La cosa juzgada relativa.

En Sentencia C-370 de 2000, magistrado ponente, Alejandro Martínez Caballero, esta corporación se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 65 del Decreto 2699 de 1991. No obstante, en esa oportunidad la Corte restringió su pronunciamiento a la competencia del ejecutivo para regular la carrera administrativa en la Fiscalía General de la Nación. En efecto, dijo esta corporación:

“[C]omo se observa en los antecedentes de esta sentencia, la demanda plantea un solo cargo en contra de los artículos 65, 67 a 75 del Decreto 2699 de 1991 y, con base en la misma argumentación también solicita la inexequibilidad del artículo 84 de la Ley 443 de 1998. Pues bien, en razón a que la Corte desvirtuó el único cargo y que el presente estudio estuvo limitado únicamente al reproche de la demanda, esta corporación considera pertinente restringir el alcance de la cosa juzgada al tema resuelto en esta sentencia, como quiera que subsisten aspectos no considerados en este fallo que admiten posterior examen del juez constitucional. En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta corporación ha sostenido que en situaciones en las cuales no existen ataques individualizados contra los textos normativos o que existiendo sólo un reproche general, éste es desvirtuado por la Corte, resulta procedente limitar la cosa juzgada constitucional, como quiera que no le corresponde a la Corte “efectuar una revisión oficiosa de las leyes ordinarias, sino un control de aquellas normas que han sido expresamente demandadas por un ciudadano. Esto significa que las decisiones de la Corte deben recaer sobre aquellas disposiciones frente a las cuales el ciudadano ha sustentado de manera específica el concepto de violación ya que, presentar en debida forma una demanda implica no sólo transcribir la norma legal acusada sino también que el actor formule las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”.

(…).

DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 65, 67 a 75 del Decreto 2699 de 1991 y 84 de la Ley 443 de 1998, pero únicamente por el cargo estudiado en esta sentencia”.

Visto lo anterior, resulta claro que en el presente caso existe cosa juzgada relativa explícita, razón por la cual es procedente el análisis de constitucionalidad planteado en la presente demanda en contra del artículo 65 del Decreto 2699 de 1991.

3. El asunto que se debate.

A juicio del ciudadano demandante la incorporación a la Fiscalía General de la Nación de los funcionarios y empleados que conformaban los juzgados de instrucción criminal, de la justicia ordinaria, penal aduanera, fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito, superiores de aduanas y de orden público, las direcciones seccionales y generales de instrucción criminal, el cuerpo técnico de la policía judicial, en las mismas condiciones en que se encontraban vinculados a sus cargos, mientras el Consejo Superior de la Judicatura realiza la respectiva homologación, resulta inconstitucional, como quiera que implica una inscripción automática a la carrera judicial, vulnerando los artículos 13, 125 y 209 de la Constitución Política.

4. La incorporación a la Fiscalía General de la Nación, de los funcionarios y empleados mencionados en la norma acusada no desconoció el mérito como requisito de acceso a los cargos públicos, ni los fines que se persiguen con el régimen de carrera.

4.1. La filosofía que orienta la Carta Política en el ingreso de los aspirantes a los cargos públicos, es el mérito y la igualdad entre ellos, a fin de obtener una eficiente y eficaz prestación de los servicios del Estado. En efecto, el artículo 13 superior consagra que todas las personas gozan de igualdad de oportunidades sin discriminación alguna. Así las cosas, el constituyente de 1991, consagró como regla general que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera (C.P., art. 125), y defirió al legislador el señalamiento de los requisitos y condiciones para el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos “para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”.

Si bien, el ingreso a los cargos públicos por el sistema de méritos, busca lograr el pleno desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, de igualdad, eficacia, eficiencia, en el desarrollo de las funciones públicas, pretende también garantizar los derechos de los trabajadores, entre ellos, el de igualdad de oportunidades y estabilidad en el empleo (C.P., art. 53), pues, como lo ha sostenido esta corporación desde sus primeras providencias:

“... el principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo.

(…).

Ahora bien, esa estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya que los trabajadores inscritos en ella tan sólo pueden ser separados de sus cargos por causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento o de la disciplina del empleado (C.N., art. 125, inc. 2º) al paso que en los empleos de libre nombramiento y remoción, por su propia naturaleza, la permanencia del empleado está supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando en el ejercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante desviación de poder (C.N., arts. 125 y 189, num. 1º) (1) ”.

(1) Sentencia C-479 de 1992, José Gregorio Hernández y Alejandro Martínez Caballero.

4.2. Ahora bien, la Constitución Política consagra la carrera administrativa, como régimen general de ingreso a los cargos públicos cuya administración y vigilancia corresponde a la comisión nacional del servicio civil (C.N., art. 130); y, regímenes especiales de carrera para ciertas entidades, previstos en la Carta, a saber: la Contraloría General de la República (art. 268, num. 10); la Procuraduría General de la Nación (art. 279); la rama judicial (art. 256, num. 1º); la Fiscalía General de la Nación (art. 253); las Fuerzas Militares (art. 217); y, la Policía Nacional (art. 218). En todos estos casos, el constituyente de 1991 otorgó al legislador la atribución de dictar las normas correspondientes tendientes a regular la carrera en esas entidades.

La Constitución de 1991, al crear la Fiscalía General de la Nación como una entidad que forma parte de la rama judicial, con autonomía administrativa y presupuestal, para investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes (C.P., arts. 259, 260), asignó a la ley lo relativo a su estructura y funcionamiento “al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia” (art. 253).

La Carta, en el artículo 5º transitorio revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para “expedir normas que organicen la Fiscalía General...” y, en el artículo 27, también de las disposiciones transitorias, dispuso que pasarían a integrar la Fiscalía General de la Nación: “…Las actuales fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito y superiores de aduana, y de orden público.

(...).

Igualmente pasarán a la Fiscalía General de la Nación, la dirección nacional y las direcciones seccionales de instrucción criminal, el cuerpo técnico de policía judicial, y los juzgados de instrucción criminal de la justicia ordinaria, de orden público y penal aduanera.

(...).

Las dependencias que se integren a la Fiscalía General pasarán a ella con todos sus recursos humanos y materiales, en los términos que señale la ley que la organice”.

En virtud de las disposiciones constitucionales transitorias, acabadas de citar, que, como se sabe, permiten el tránsito de legislación y facilitan la implementación de las nuevas disposiciones constitucionales (2) , se expidió el Decreto 2699 de 1991 estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación, regulando en el capítulo segundo el régimen de carrera de esa entidad. Así las cosas se dispuso en el artículo 65 que la carrera de la fiscalía tiene por objeto garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio, tanto de funcionarios como empleados, y dispuso su incorporación a la planta de personal de esa entidad, de los funcionarios mencionados en la norma, en las mismas condiciones en que se encontraran vinculados en sus actuales cargos.

(2) Sentencia C-544 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Adicionalmente, el artículo 2º transitorio del estatuto orgánico de la fiscalía, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 transitorio de la Constitución Política, facultó al Fiscal General, para incorporar a los servidores allí señalados, a cargos equivalentes determinados por series o niveles.

4.3. Ahora bien, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, también fue preocupación del legislador garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos públicos, y el derecho a la estabilidad del trabajador una vez se había logrado el acceso a uno de dichos cargos mediante el sistema de selección por méritos. Así lo señaló esta corporación desde sus inicios, en los siguientes términos:

“Como es bien sabido, el plebiscito de 1957 fue la primera manifestación directa, en materia de reforma constitucional, del constituyente primario en la historia de Colombia. Lo que movió a elevar la carrera administrativa a canon constitucional, fue, dentro del espíritu que inspiró ese trascendental proceso, garantizar la estabilidad en los cargos públicos, con base en la experiencia, la eficiencia y la honestidad en el desempeño de los mismos, sustrayéndolos a los vaivenes, manipulaciones y contingencias de la lucha político partidista, que hasta entonces había llevado a que cada vez que se producía un cambio de gobierno y el poder político era conquistado por uno de los partidos tradicionales, sistemáticamente excluía a los miembros del otro partido de la participación en los cargos públicos, aun en los niveles más bajos. Posteriormente, con base en la reforma plebiscitaria, el Decreto-Ley 1732 de 1960 distribuyó en dos sectores los empleos públicos: los de carrera administrativa, como regla general, y los de libre nombramiento y remoción (3) ”.

(3) Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

En la rama judicial, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la carrera judicial encontraba su fundamento constitucional en el artículo 12 del plebiscito de diciembre 1º de 1957, recogido en la Constitución de 1886, en el artículo 136 que en su inciso final preceptuaba “la ley reglamentará la presente disposición y organizará la carrera judicial (art. 12 del plebiscito de 1º de diciembre de 1957) [D. 902/69]”, esta disposición constitucional, se encontraba en concordancia con el artículo 162 que disponía: “La ley establecerá la carrera judicial y reglamentará los sistemas de concurso para la selección de los candidatos que hayan de desempeñar los cargos judiciales y los del Ministerio Público...”.

Consagrada constitucionalmente la carrera judicial, tuvo un desarrollo legislativo en varios decretos leyes, a saber: el Decreto 1698 de 1964, expedido en uso de las facultades otorgadas al ejecutivo mediante la Ley 27 de 1963; el Decreto 250 de 1970, en ejercicio de las facultades del artículo 20 de la Ley 16 de 1968, su Decreto Reglamentario 1660 de 1978; los decretos expedidos por las facultades de la Ley 52 de 1984, como son los decretos 1190, 2464, 1768 y 2400 de 1986; y, finalmente, el Decreto 052 de 1987 que se encontraba en vigencia hasta la expedición de la actual Carta Política (4) .

(4) Cfr. Legislación y jurisprudencia sobre la carrera judicial. Escuela judicial “Rodrigo Lara Bonilla”.

En el Decreto 052 de 1987, artículo 1º, se dispuso que la carrera judicial tenía por objeto “garantizar la eficiente administración de justicia y, con base en el sistema de méritos, asegurar en igualdad de oportunidades el ingreso y ascenso en el servicio de funcionarios y empleados con estabilidad e independencia”. A su vez, el artículo 4º estableció que el nombramiento en carrera judicial, solamente podía recaer en personas seleccionadas mediante el sistema de méritos y, señaló en el artículo 7º que “todos los cargos de la rama jurisdiccional y de las fiscalías son de carrera y deberán ser provistos por el sistema de méritos contemplado en este decreto” (negrillas fuera de texto).

Con fundamento en lo establecido en el estatuto de la carrera judicial, los aspirantes a cargos en la rama judicial y en las fiscalías, una vez cumplieran con el proceso de selección e ingreso consagrado en el título III del Decreto 052 de 1987, adquirieron su derecho a ser inscritos en el régimen de carrera judicial. Siendo ello así, el constituyente de 1991, en sus disposiciones transitorias (arts. 5º y 27), dispuso la incorporación de los servidores públicos que laboraban en cargos de carrera de la rama judicial y de las fiscalías a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, en las mismas condiciones en que se encontraban vinculados a sus cargos, con la intención, como lo señaló esta corporación, “de poner en funcionamiento un nuevo ente que, obviamente, no contaba con un régimen de personal asignado ni existía un estatuto de carrera judicial o especial que pudiere organizar el acceso a la función pública de la fiscalía. Por lo tanto, la regulación del personal en esa entidad era una necesidad inmediata e inherente a la iniciación de actividades en ese nuevo órgano”.

En desarrollo del mandato del constituyente, el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, dispuso que todos los funcionarios que pasaran a integrar la Fiscalía General de la Nación, lo harían en las mismas condiciones en que se encontraban vinculados a sus cargos, mientras el Consejo Superior de la Judicatura realizaba la respectiva homologación al régimen de carrera de la fiscalía. Así las cosas, dicha entidad expidió los acuerdos 42 de marzo 4 de 1996 y 189 de 22 de agosto del mismo año. En el primero de los citados acuerdos, se hizo referencia a los funcionarios y empleados que laboraban en la rama judicial y que pasaron a formar parte de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación; y, en el segundo, a los funcionarios y empleados que laboraban en cargos de carrera de las fiscalías delegadas de la Procuraduría General de la Nación, que pasaron a ser parte de la planta de personal del ente acusador. A dichos servidores se les reconoció su derecho a ser inscritos en la carrera de la fiscalía, si a la fecha de la incorporación se encontraban inscritos en carrera judicial o en carrera en las fiscalías delegadas de la procuraduría.

4.4. Se observa por la Corte, que contrario a lo afirmado por el ciudadano demandante, la incorporación a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, de los servidores mencionados en el artículo 65 acusado, no se hizo en forma automática, con desconocimiento del factor mérito para el ingreso al servicio de la rama judicial o de las fiscalías. Por el contrario, se respetaron las situaciones individuales consolidadas en el régimen de carrera anterior, con lo cual se garantizó la estabilidad de los servidores que luego de haber superado el proceso de selección e ingreso habían adquirido su derecho a ser inscritos en carrera, o cuyo proceso se encontraba en trámite con miras a obtener el escalafonamiento en la misma, como lo disponen los acuerdos proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura citados.

En ese orden de ideas, el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, no es contrario a la Constitución Política pues, la incorporación de los servidores públicos allí mencionados se realizó con sujeción a los postulados constitucionales que rigen el ingreso a los órganos y entidades del Estado, permitiendo preservar el derecho a la estabilidad en el cargo de los servidores públicos que vinculados mediante carrera judicial, entraron a formar parte de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación.

Precisamente, esta corporación al analizar la constitucionalidad de las disposiciones sobre carrera judicial del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, manifestó lo siguiente:

“[P]or los motivos expuestos, resulta constitucionalmente reprochable que el inciso primero del artículo bajo examen [se refiere al 193], sin justificación o razonamiento alguno, determine indistintamente que todo aquel que, salvo los casos de vinculación por concurso —los cuales se explicarán más adelante—, hubiese sido nombrado en propiedad en un cargo para un período fijo o a término indefinido, quede automáticamente incorporado al sistema de carrera judicial de que trata el presente proyecto, sin necesidad de providencia que así lo determine. Con esta medida, se estaría permitiendo que las personas que señala la disposición gocen de los beneficios y de la estabilidad que conlleva el sistema de carrera, sin haber tenido necesidad de concursar o de demostrar frente a otros candidatos sus aptitudes, conocimientos y preparación profesional.

Repárese además, en que una cosa es haber sido nombrado en un cargo y otra ingresar al sistema de carrera, pues lo primero no implica necesariamente lo segundo. Lo anterior, constituye para la Corte una palmaria violación del derecho a la igualdad y se convierte en una excepción que desconoce flagrantemente el propósito esencial del artículo 125 superior, al determinar como regla general para vincularse a los empleos estatales, el concurso público.

Claro está, y así se hará saber en la parte resolutiva de esta providencia, que las consideraciones precedentes se refieren solamente a las vinculaciones realizadas mediante nombramientos directos, pues en el caso de las personas que hubiesen sido nombradas en propiedad como consecuencia de un concurso público, resulta constitucionalmente viable —además de justo— que ellas ingresen al sistema de carrera con el lleno de los demás requisitos legales, como se explicará más adelante (5) ” (negrillas fuera de texto)

(5) Sentencia C-037, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Así las cosas, teniendo en cuenta que los funcionarios y empleados de que trata el artículo 65 demandado, habían ingresado al servicio por el sistema de méritos consagrado en el Decreto 052 de 1987, consolidaron su derecho a ser inscritos en la carrera de la Fiscalía General de la Nación, quedando sin fundamento el cargo hecho en la presente demanda, según el cual a los empleados y funcionarios que menciona la norma acusada, se les había otorgado un tratamiento privilegiado, contrario a los postulados constitucionales.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 65 del Decreto 2699 de 1991 “por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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