Sentencia C-715 de noviembre 25 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2092

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Luis Alejandro Alfonso Rodríguez

Demanda de insconstitucionalidad en contra del inciso final del artículo 119 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan las normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta 48, a los 25 días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

I. Antecedentes.

1. El ciudadano Luis Alejandro Alfonso Rodríguez, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 40, numeral 6º de la Constitución Nacional, en escrito que obra a folios 1 a 5, solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del inciso final del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, cuyo texto es el siguiente:

“LEY 136 DE 1994

Por la cual se dictan las normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.

(...).

ART. 119.—Juntas administradoras locales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local, integrada por no menos de cinco (5) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para períodos de tres (3) años que deben coincidir con el período de los concejos municipales.

Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem ”. (Lo subrayado es lo demandado como inexequible).

(...).

IV. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la exequibilidad del artículo 119, inciso segundo de la Ley 136 de 1994, conforme a lo establecido por el artículo 241-4 de la Constitución Nacional.

2. La acusación y el concepto de la Procuraduría General de la Nación.

En la demanda se acusa el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”, norma que preceptúa que “los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”. El inciso acusado, al decir del actor, resulta violatorio del preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º y 13 de la Constitución Política en razón de que el artículo 72 del Decreto-Ley 1421 de 1993 (estatuto orgánico de Santafé de Bogotá, D.C.), ordena que a los ediles de las juntas administradoras locales de la Capital de la República, se les reconozcan honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y de comisiones permanentes, así como las primas de seguros a que tienen derecho los concejales de la ciudad, lo que no ocurre con relación a los ediles de las juntas administradoras locales de los demás municipios del país, ya que a estos se les impone por el artículo 119, inciso segundo de la Ley 136 de 1994, que desempeñarán sus funciones “ad honorem”.

3. Análisis sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la norma acusada.

3.1. Como se desprende de la demanda con la cual se inició este proceso y del concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación, en síntesis, la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, en cuanto dispone que “los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”, se apoya en que esa disposición vulnera el derecho a la igualdad de los ediles de los demás municipios de Colombia, en relación con los que integran las juntas administradoras en las localidades de la Capital de la República, pues el Decreto 1421 de 1993 les asigna a estos últimos el pago de honorarios y algunos seguros a los cuales los primeros no tienen derecho. Además, se asevera que el artículo 318 de la Constitución Nacional no ordena que los servicios de los ediles de las juntas administradoras locales de las comunas o corregimientos deban ser prestados sin remuneración alguna.

3.2. Ante todo, ha de precisarse que si bien es verdad que los ediles de las juntas administradoras locales, como integrantes de estas corporaciones públicas son servidores públicos conforme a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional, no tienen, sin embargo, la categoría de empleados públicos, a los que se refiere el artículo 122 de la Carta Política, pues estos últimos son vinculados por una relación legal o reglamentaria, al paso que aquéllos ostentan su investidura en virtud de una elección popular, aun cuando tienen en común que, unos y otros están al servicio del Estado y de la comunidad. Es decir, los empleados públicos son una de las categorías de servidores públicos, así como también lo son los trabajadores oficiales, los de las entidades descentralizadas territoriales y por servicios y los miembros de las corporaciones públicas.

3.3. En cuanto hace relación a las juntas administradoras locales, ha de recordarse que, si bien es verdad que en el derecho público colombiano aparece la autorización para su creación, por primera vez en el artículo 61 del Acto Legislativo 1º de 1968, en virtud del cual los concejos municipales fueron facultados para crearlas asignándoles algunas de sus funciones, la existencia de tales juntas administradoras locales, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, conforme a lo preceptuado por el artículo 318 de la Carta, se facultó a los concejos para “dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales”, en cada uno de los cuales “habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley”, juntas estas que tendrán a su cargo el desempeño de las funciones que se les asignan por la citada norma constitucional.

3.4. Como se sabe, el título XI de la Constitución Nacional, fue destinado por el constituyente a regular lo atinente a la “organización territorial”, a cuyo objeto se destinan los cuatro capítulos que lo integran, a saber: el primero, en el que se fijan las disposiciones generales, el segundo que regula el régimen departamental, el tercero que atañe al régimen municipal, y el cuarto, en el que se establece un régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los resguardos y territorios indígenas y la corporación del Río Grande de la Magdalena.

3.5. Es decir que, en punto a las normas constitucionales de carácter territorial para los municipios, existen, además de las normas generales algunas específicas, como ocurre, en concreto, respecto del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Así, el régimen general, es el establecido en el capítulo 3º del título XI, y el especial de la Capital de la República, el contenido sobre el particular en el capítulo 4º del mismo título.

3.6. En lo que respecta a los concejales de los municipios, se observa que en la sesión plenaria de la asamblea constituyente del 2 de julio de 1991 fue presentado el proyecto de lo que hoy es el artículo 312 de la Carta, en el cual se decía que: “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. Con las limitaciones que establezca la ley tendrán derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”, asunto éste con respecto al cual, el constituyente Alfonso Palacios Rudas, luego de hacer referencia a la penuria de algunos municipios del país, presentó como sustitutiva una proposición cuyo texto fue el siguiente: “la ley podrá determinar los casos en que los concejales tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”, que finalmente fue aprobada y que constituye el inciso tercero del artículo 312 de la Carta (Presidencia de la República - consejería para el desarrollo de la Constitución - Asamblea Nacional Constituyente, artículo 312, sesión plenaria 2 de julio de 1991).

3.7. Por lo que hace a la remuneración de los miembros de las juntas administradoras locales, el asunto fue objeto de discusión en la comisión primera de la asamblea nacional constituyente, en sesión del 4 de mayo de 1991, en la cual se propuso por el delegatario Raimundo Emiliani Román que los ediles de las mismas prestaran sus servicios “ad honorem”; y, con posterioridad, en la sesión plenaria de 21 de junio de ese año, en la que se discutió lo atinente a tales juntas, se decidió sobre su denominación, modo de elección, integración por el número de miembros que determine la ley y sus funciones, pero nada se dijo en relación con su remuneración, como aparece en el texto definitivamente aprobado y que es hoy el artículo 318 de la Carta.

3.8. Como puede advertirse, entonces, el legislador, al expedir la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”, estableció el régimen municipal de carácter general, y, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades de que fue envestido por el artículo transitorio 41 de la Carta Política, mediante la expedición del Decreto 1421 de 1993 —conocido como el Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital—, dictó las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital.

3.9. Siendo ello así, se trata de dos estatutos diferentes, uno general y otro especial, razón ésta por la cual, en virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o ad honorem de los ediles miembros de las juntas administradoras locales, ni en el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución para las juntas administradoras locales del Distrito Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera remunerada o en forma ad honorem, sin que ello signifique que se vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular.

3.10. Por otra parte, se observa por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional, autoriza al legislador para “establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”, norma ésta de la cual no ha hecho utilización el Congreso Nacional para disponer que en algunos municipios tengan remuneración los miembros de las juntas administradoras locales habida consideración de su número de habitantes, sus recursos presupuestales y la complejidad de la labor que, entonces, surja para esos entes de elección popular, posibilidad legislativa que queda abierta hacia el futuro, sin que ahora pueda aducirse una inexequibilidad por omisión.

3.11. Agrégase a lo anteriormente dicho que, de acuerdo con el “Convenio 29” adoptado por la “Conferencia Internacional del Trabajo”, aprobado por la Ley 23 de 1967 (14 de junio), la labor que desempeñan los miembros de las entidades de carácter cívico, como es el caso de las juntas administradoras locales, ni es un trabajo forzoso, ni, tampoco, requiere ser remunerado, máxime si se tiene en cuenta que a las juntas administradoras locales se accede en virtud de postulación voluntaria y por votación popular, con la exclusiva finalidad de prestar un servicio a la comunidad a la cual se pertenece.

3.12. Así las cosas, fuerza es concluir entonces que no existe ninguna violación del artículo 13 de la Constitución Nacional al establecer que los ediles de las juntas administradoras locales distintas a las de Santafé de Bogotá Distrito Capital desempeñen sus cargos sin ninguna remuneración, como lo dispone el artículo 119, inciso segundo, de la Ley 136 de 1994 “por las cuales se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”, como tampoco resulta quebrantado el artículo 1º de la Carta Política, pues la norma acusada no irroga ninguna lesión o irrespeto a la dignidad humana ni al trabajo; ni, tampoco el artículo 2º de la Constitución que ordena garantizar la efectividad de los principios consagrados en la Carta Política; ni, mucho menos el artículo 4º de la misma, que consagra la primacía de sus normas sobre todas las demás.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”, cuyo texto es el siguiente: “los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”.

Cópiese, publíquese, notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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