Sentencia C-720 de agosto 23 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-720 de 2006 

Ref.: Expediente D-5968

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Actor: Sandra Vanegas Leaño

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 (parcial) de la Ley 734 de 2002, “Código Disciplinario Único”.

Bogotá D.C., veintitrés de agosto de dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el texto de la norma parcialmente impugnada:

“LEY 734 DE 2002

(febrero 5)

Diario Oficial Nº 44.708 de 13 de febrero de 2002

Por la cual se expide el Código Disciplinario Único

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.

(…).”

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.

Problema jurídico

1. La Corte Constitucional deberá decidir acerca de la exequibilidad del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 —Código Disciplinario Único—, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo (1) , cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.

Esta disposición había sido sometida a examen de constitucionalidad y la Corte, mediante la Sentencia C-124 del 18 de febrero de 2003, la declaró exequible. Sin embargo, la Sala Plena de la corporación, mediante auto del 1º de noviembre de 2005, concluyó que en aquella ocasión el análisis estuvo referido a la exigencia constitucional de una determinación suficiente de las faltas y de sus sanciones por parte del legislador. Es decir, en relación con este cargo ha operado el fenómeno de la cosa juzgada relativa, pues respecto de los demás argumentos presentados en este caso por la demandante no ha habido pronunciamiento de la Corte.

Cargos analizados en la Sentencia C-124 de 2003

1.1. Mediante la Sentencia C-124 del 18 de febrero de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respecto de los cargos relacionados con la presunta violación del principio de legalidad. En aquella oportunidad la corporación precisó que el examen estaba limitado a lo siguiente:

“3. Materia sujeta a examen.

Corresponde a la Corte establecer si las disposiciones acusadas violan el principio de legalidad integrante del debido proceso, por no señalar puntualmente las faltas disciplinarias dolosas, culposas, graves y leves, y por la posibilidad de que el investigador cree nuevos tipos disciplinarios al realizar la adecuación típica de la conducta” (2) .

Es decir, en el presente caso la Corte Constitucional deberá determinar si la ciudadana Sandra Vanegas Leaño ha demandado el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, con fundamento en cargos nuevos o ha reiterado los formulados en la demanda que dio lugar a la Sentencia C-124 de 2003.

Cargos de inconstitucionalidad formulados en el presente caso

1.3. Como se ha dicho, la demanda presentada por la ciudadana Sandra Vanegas Leaño fue rechazada por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada respecto del cargo analizado mediante la Sentencia C-124 de 2003. La decisión de rechazar la demanda fue impugnada y la Sala Plena de la corporación la confirmó mediante auto del 1º de noviembre de 2005.

En relación con los demás cargos la demanda inicialmente fue inadmitida, posteriormente corregida por la demandante y, finalmente, admitida mediante auto del 12 de septiembre de 2005 (3) . Por lo tanto, el examen de constitucionalidad que adelantará la Sala estará limitado por los cargos expuestos en el escrito de corrección de la demanda (4) . En este documento la actora no menciona el preámbulo de la Carta Política, pues sus argumentos se basan en la presunta violación de los artículos 1º, 2º, 15, 29 y 113 de la Constitución.

1.4. Según la demandante, la norma atacada contraría lo establecido en el artículo 1º de la Constitución Política al permitir que la autoridad disciplinaria no espere el fallo del juez penal para iniciar la investigación y así poder sancionar al procesado; de esta manera, para la accionante, se desconocen los principios básicos del Estado de derecho. En el escrito de corrección de la demanda quedó consignado: “… lo que no se puede aceptar desde la perspectiva constitucional —no de la simple conveniencia— es que a alguien lo puedan investigar disciplinariamente por un delito sobre el que no ha habido pronunciamiento judicial o, peor aún que habiéndolo ya, este haya sido absolutorio y que en todo caso el operador disciplinario pueda llegar a determinar que la conducta típica sí se realizó”.

1.5. Respecto del artículo 2º superior la demandante explica que la norma impugnada es inexequible, toda vez que desconoce el principio de efectividad de los derechos, en particular los derechos al debido proceso, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, a la presunción de inocencia y a contar con un juez natural (fl. 20 del expediente).

1.6. En relación con el artículo 29 de la Constitución Política, la actora fundamenta la demanda de inexequibilidad del precepto atacado explicando que el mismo viola el principio non bis idem y el de presunción de inocencia. Agrega que la disposición impugnada también atenta contra el derecho a la honra y al buen nombre del procesado, ya que podría ocurrir que una persona fuera absuelta penalmente por el delito de homicidio, pero sancionada disciplinariamente por el mismo hecho. Concluye el escrito de corrección de la demanda expresando que la norma demandada viola lo dispuesto en el artículo 113 superior, por cuanto afecta el principio de separación entre las ramas del poder público, ya que de este se desprende la sujeción de la administración a lo decidido por los jueces.

1.7. Como se observa, la demandante ha citado los artículos 1º, 2º, 15, 29 y 113 de la Constitución Política como normas superiores presuntamente trasgredidas por el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, pero los cargos de inconstitucionalidad están referidos a los siguientes ítems: i) sujeción de la administración a los pronunciamientos judiciales; ii) efectividad del derecho al debido proceso, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, a la presunción de inocencia y el derecho a contar con un juez natural; iii) derecho a la honra y al buen nombre del procesado; y iv) separación entre las ramas del poder público.

Al precisar los cargos formulados en el presente caso la Sala encuentra que aparecen argumentos nuevos, respecto de los cuales la Corte no se pronunció mediante la Sentencia C-124 de 2003. Por lo tanto, la corporación procederá al examen de los cargos presentados en este caso y que siendo novedosos permiten analizar desde otra perspectiva la constitucionalidad del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Sujeción de la administración a los pronunciamientos judiciales

2. En palabras de la actora la disposición acusada es inexequible “… ya que al permitirse que la autoridad disciplinaria no deba esperar al fallo del juez penal para iniciar investigación y sancionar a alguien por haber cometido una conducta descrita como delito, se está desconociendo uno de los principios básicos del Estado de derecho, que consiste en la sujeción que le debe la administración a los pronunciamientos de los jueces”.

En buena medida los argumentos expresados por la demandante parten de una indebida interpretación de la norma acusada, pues, en su criterio, la aplicación del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, está supeditada al pronunciamiento de la jurisdicción penal sobre la ilicitud de la conducta realizada por el servidor público investigado disciplinariamente. Como se recuerda, la disposición impugnada prevé:

“ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:

1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.

El Congreso de la República, en ejercicio de la potestad de configuración legislativa, consideró entre las faltas gravísimas aquellas conductas realizadas objetivamente y que correspondan a una descripción típica consagrada como delito; es decir, “el juez disciplinario” deberá verificar que el comportamiento del procesado concuerde con la descripción prevista en la legislación penal, sin que las decisiones de la autoridad encargada de aplicar la norma que se examina estén condicionadas al pronunciamiento de una autoridad judicial. Según la disposición sub examine, el proceso disciplinario podrá comenzar con la noticia sobre la realización de la conducta que en ella se menciona, teniendo en cuenta que “el juez disciplinario” no puede imponer sanciones derivadas de la responsabilidad objetiva, sino que su función es la de verificar si el comportamiento causante del proceso se llevó a cabo con dolo o culpa.

En relación con esta materia el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, establece:

“ART. 13.—Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa”.

En este orden de ideas, la imposición de la sanción disciplinaria está condicionada a la valoración que al cabo del respectivo proceso se haga respecto del dolo o la culpa con la cual haya actuado el investigado. Al respecto la jurisprudencia ha expuesto:

“El principio de culpabilidad en materia disciplinaria y el sistema de numerus apertus en la incriminación de las faltas disciplinarias

La sujeción que debe el derecho disciplinario a la Constitución implica que además de garantizar los fines del Estado social de derecho, debe reconocer los derechos fundamentales que rigen nuestro ordenamiento jurídico, siendo la culpabilidad uno de ellos según lo consagrado en el artículo 29 superior en virtud del cual ‘Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable’.

Es decir, que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y, por lo tanto, la culpabilidad es ‘Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del Estado tiene lugar tan solo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga C-626 de 1996. Principio constitucional que recoge el artículo 14 del Código Disciplinario Único acusado, al disponer que ‘en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa’. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación al señalar que ‘el hecho de que el código establezca que las faltas disciplinarias solo son sancionables a título de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso —con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso—, y que dentro de este se haya establecido la responsabilidad del disciplinado C-728 de 2000’.

Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor solo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no solo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio” (5) .

2.1. Para la demandante la aplicación del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, requiere la participación de una autoridad judicial quien calificaría si la conducta por la cual se ha iniciado el proceso corresponde a un delito. Esta forma de interpretar el precepto demandado no corresponde a lo establecido por el legislador, pues en él quedó previsto que se consideran faltas gravísimas aquellas que atiendan a los siguientes supuestos: i) Que se trate de una conducta objetivamente descrita por la ley como delito; ii) Que la misma conducta punible sea sancionable a título de dolo; y iii) Que la misma conducta se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.

Para la Sala es evidente que el Congreso de la República no condicionó la aplicación de la norma sub examine al trámite de un proceso penal y menos aún a la calificación que una autoridad judicial hiciera respecto del comportamiento causante del proceso disciplinario. La disposición atacada obliga al “juez disciplinario” a verificar en la legislación penal si la conducta que ha dado lugar al proceso está descrita objetivamente o tipificada, para posteriormente establecer dentro del proceso a su cargo si la misma conducta fue cometida con dolo o culpa, con el propósito de imponer la respectiva sanción atendiendo a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 —Código Disciplinario Único—.

Principio non bis in idem, presunción de inocencia y derecho a juez natural

3. Para la demandante, permitir a la autoridad disciplinaria adelantar un proceso con fundamento en una conducta considerada como delito, atenta contra el principio non bis in idem, como también contra la presunción de inocencia y el derecho a contar con un juez previamente establecido para el proceso.

En relación con estos cargos la Sala reanuda su explicación teniendo en cuenta que la demandante ha incurrido en un yerro de apreciación al interpretar la norma acusada, toda vez que el proceso disciplinario, al cual refiere la Ley 734 de 2002, difiere sustancialmente del juicio penal, pues como lo ha explicado la jurisprudencia de la Corte:

“(…) cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de estos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.

Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada esta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales” (6) .

La posibilidad de que un servidor público o un particular, en los casos previstos en la ley, sean procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta no implica violación al principio non bis in idem, pues, como lo ha explicado la Corte, se trata de dos juicios diferentes que buscan proteger bienes jurídicos diversos y que están encaminados, según exista mérito para ello, a imponer sanciones que se caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta.

3.1. La norma demandada tampoco implica violación al principio de presunción de inocencia, pues el proceso disciplinario constituye el instrumento jurídico idóneo para que el investigado presente los argumentos y las pruebas para su defensa, controvierta las que obran en su contra y, en general, desvirtúe los cargos que le puedan ser imputados, mediando en todo caso la presunción consagrada en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y reiterada en el artículo 9º de la Ley 734 de 2002, que establece:

“Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.

Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla”.

3.2. En cuanto a la necesidad de contar con un juez previamente establecido por el legislador, principio del juez natural, la demandante considera que la norma acusada impide que el procesado cuente con un juez claramente determinado, por cuanto la jurisdicción penal y la autoridad disciplinaria podrían conocer y decidir sobre el mismo caso.

Los argumentos expuestos por la Sala son suficientes para aclarar toda duda relacionada con la autoridad competente para conocer del proceso al cual refiere la norma demandada, pues esta se aplica al juicio disciplinario atendiendo a las reglas que sobre competencia prevé el título II de la Ley 734 de 2002, artículos 74 y ss.

En relación con el principio del juez natural en materia disciplinaria esta corporación ha explicado:

“Tanto en materia penal como disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues solo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal (7) . Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación.

El mandato superior contenido en el artículo 29 de la Carta Política al preceptuar que ‘Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’, exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados (8) (destaca la Sala).

El principio del “juez natural” en materia disciplinaria no aparece trasgredido con la norma demandada, pues ella se limita a mencionar algunas conductas de las cuales se puede derivar responsabilidad disciplinaria, sin que la misma disposición asigne competencia a una determinada autoridad, materia que, como se ha dicho, está regulada a partir del artículo 74 del Código Disciplinario Único.

Derecho a la honra y al buen nombre

4. En concepto de la demandante, la norma acusada atenta contra la honra y el buen nombre del procesado disciplinariamente, quien a pesar de ser absuelto penalmente puede resultar sancionado, haciendo que la sociedad lo señale por una conducta que finalmente no es considerada delictiva.

La diferencia entre el derecho al buen nombre y el derecho a la honra ha sido explicada por la Corte de la siguiente manera:

“Los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra en el ordenamiento constitucional.

La Constitución Política en su artículo 15 primer inciso, señala que todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre y que el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar.

El derecho al buen nombre fue catalogado por esta Corte desde sus primeras providencias como un derecho personalísimo toda vez que hace referencia directa a las valoraciones que tanto individual como colectivamente se hagan de una persona. Este derecho está atado a todos los actos y hechos que una persona realice para que a través de ellos la sociedad haga un juicio de valor sobre la real dimensión de bondades, virtudes y defectos los cuales a través de su existencia muestra como crédito una persona. El concepto del buen nombre es exterior y algunos tratadistas ven este derecho concatenado e íntimamente relacionado con el derecho a la honra (9) .

Así mismo la jurisprudencia y la doctrina lo han entendido como la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas (10) . De manera que el derecho al buen nombre, como expresión de la reputación o fama que tiene una persona, se lesiona por las informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que distorsionen el concepto público que se tiene del individuo.

Como bien lo ha expresado la Corte en anteriores oportunidades, el derecho al buen nombre, no se refiere únicamente al concepto que se tenga de una persona, sino también a la ‘buena imagen’ que esta genera ante la sociedad. Es por esto, que para poder proceder a su protección, se exige como presupuesto indispensable el mérito, la conducta irreprochable del individuo o el reconocimiento social hacia el comportamiento del mismo (11) .

Por otra parte, el artículo 21 de la Constitución Política garantiza el derecho a la honra y, en el inciso segundo del artículo 2º, establece que entre los deberes de las autoridades está el de proteger en su honra a todas las personas residentes en Colombia. Así mismo, en el artículo 42, establece el carácter inviolable de la honra, la dignidad y la intimidad de la familia.

El concepto del derecho fundamental a la honra en gran medida es asimilable al buen nombre, pero tiene sus propios perfiles y la Corte en la Sentencia T-411 de 1995 la definió como la estimación o deferencia con la que, en razón a su dignidad humana, cada persona debe ser tenida por los demás miembros de la colectividad que le conocen y le tratan.

Igualmente esta corporación (12) ha señalado que este derecho está íntimamente relacionado con las actuaciones de cada persona, pues de ellas depende la forma como transfiere su imagen y son ellas las que en últimas fundamentan un criterio objetivo respecto de la honorabilidad del comportamiento del ciudadano en la sociedad.

Por otra parte, la comunidad internacional ha dado una singular importancia al derecho a la honra y al buen nombre, al punto que su necesidad de protección se ha regulado en distintos instrumentos sobre derechos humanos que han sido aprobados por el Estado colombiano. Así tenemos el artículo 12 (13) de la Declaración universal de los derechos humanos, el artículo 17 (14) del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y el artículo 11 (15) de la Convención americana sobre derechos humanos “Pacto de San José de Costa Rica” (16) (destaca la Sala).

4.1. Como se observa, los derechos al buen nombre y a la honra están directamente relacionados con el comportamiento de la persona, la credibilidad social que tal comportamiento genere, la buena imagen que la persona proyecta y el prestigio ganado con sus actos. Cuando una persona resulta vinculada a un proceso penal o disciplinario puede ocurrir que la sociedad a la cual pertenece la repudie o, por lo menos, la considere indigna del tratamiento que le venía dispensando; sin embargo, tanto el proceso penal como el disciplinario constituyen los medios jurídicos para que la persona investigada ejerza el derecho a la defensa, aporte pruebas a su favor, controvierta las que obren en su contra, desvirtúe los cargos y pueda demostrar que no es responsable de la conducta que se le imputa.

En todo caso, siguiendo los principios del artículo 29 de la Constitución Política, la persona sometida a un proceso penal o disciplinario cuenta a su favor con la garantía de que será considerada inocente hasta tanto tal presunción no sea válidamente desvirtuada.

La sola iniciación de un proceso disciplinario contra una persona no puede ser entendida como atentado contra su buen nombre o contra su honra, sino como el cumplimiento del deber que tiene la autoridad disciplinaria de investigar y permitir al procesado que ejerza su derecho a la defensa. De esta manera, tanto el procesado como la sociedad cuentan con un escenario jurídico idóneo para precisar si la persona investigada es o no responsable del ilícito por el cual se le ha iniciado un proceso.

Separación entre las ramas del poder público

5. Para explicar la presunta violación del artículo 113 de la Carta Política, la demandante manifiesta que la norma impugnada permite que la administración —disciplinaria— incurra en contradicciones en relación con las determinaciones judiciales tomadas en el curso de un proceso penal, en el que también se evalúa si se realizó objetivamente la descripción típica consagrada en la ley.

Como se ha explicado en esta providencia, el proceso penal y el disciplinario atienden a naturaleza, materia y finalidades diferentes, sin que exista mérito para considerar que el procesado en ambas instancias por una misma conducta resulta incriminado dos veces por un mismo hecho o sancionado más de una vez por la misma conducta. Así, mientras en el proceso penal el sujeto activo de la conducta puede ser toda persona considerada imputable (17) , en el disciplinario el destinatario de la ley únicamente es el servidor público, aunque se encuentre retirado del servicio o el particular contemplado en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002 (18) ; el trasgresor de la ley penal puede ser una persona indeterminada, al paso que el destinatario de la ley disciplinaria siempre será una persona subordinada a la administración pública o vinculada a ella; mientras en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes jurídicos objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico protegido está representado por la buena marcha de la administración, su eficiencia, su buen nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la honradez de la administración pública; además, mientras en el proceso penal la pena tiene una función (19) de prevención general y especial, de retribución justa, de reinserción social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario la sanción (20) tiene una función preventiva y correctiva para garantizar la efectividad de los principios y fines que se deben observar en el ejercicio de la función pública. Sobre esta materia la Corte ha expresado:

“En la actualidad, es innegable que a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas.

(…) a juicio de esta corporación, la potestad sancionadora de la administración permite asegurar la realización de los fines del Estado, al otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P., arts. 1º, 2º, 4º y 16).

5. Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario, el derecho sancionador de la administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios. Con esta potestad disciplinaria se busca particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209)” (21) .

5.1. En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal (22) no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria (23) , pues en esta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al “juez disciplinario” apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, tendiendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético. Acerca del principio de tipicidad en materia disciplinaria la Corte ha explicado:

“Adicional a los principios de legalidad y reserva de ley, en el derecho administrativo sancionador, y en concreto, en el derecho disciplinario, de igual manera resulta exigible el principio de tipicidad. De conformidad con esta garantía del debido proceso disciplinario, en materia administrativa, la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad ‘se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria’ (24) .

En todo caso, como previamente se dijo, aunque el principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, como ya se señaló, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita —en principio— cierta flexibilidad” (25) (se resalta).

En la misma providencia la Corte concluyó:

“(…) para la Corte no cabe duda alguna que en el ámbito disciplinario los principios de legalidad y tipicidad actúan con menor rigurosidad que en el derecho penal delictivo, pues se admiten bajo determinadas condiciones el uso de tipos abiertos y de conceptos jurídicos indeterminados, a la vez que se le atribuye al juzgador disciplinario una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables. Sin embargo, en aras de preservar el principio de reserva de ley, esta corporación ha sostenido que es para el legislador un imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo, (i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso” (26) .

5.2. La diferencia en cuanto a la naturaleza, principios, características y finalidad de los procesos penal y disciplinario, puede llevar a que por un mismo hecho: i) se condene penalmente y se sancione disciplinariamente a la misma persona, ii) se le condene penalmente y se le absuelva disciplinariamente, iii) se le absuelva penalmente y se le sancione disciplinariamente, o iv) se le absuelva penal y disciplinariamente.

En todas estas hipótesis se habrá tramitado tanto el proceso penal como el disciplinario, sin que haya mérito para considerar que por tal razón se ha violado el principio non bis in idem, pues, como se ha explicado, se trata de juicios que atienden a razones y fines diferentes, los cuales pueden dar lugar a decisiones similares o divergentes.

De esta manera queda desvirtuado el cargo formulado por la ciudadana Sandra Vanegas Leaño, según el cual la norma demandada atenta contra la separación entre las ramas del poder público (C. Pol., art. 113), pues, como quedó explicado, la rama judicial y la autoridad disciplinaria pueden conocer de manera autónoma respecto de una misma conducta, sin que por tal razón se vulnere el principio non bis in idem.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º de artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respecto de los cargos analizados en la presente sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) El artículo 21 de la Ley 599 de 2000 —Código Penal—, refiriéndose a las modalidades de la conducta punible, establece que esta puede ser dolosa, culposa o preterintencional. De su parte, el artículo 22 de la misma codificación explica cuando la conducta delictiva es dolosa. El texto de esta norma es el siguiente:

“ART. 22.—Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar”.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-124 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería.

(3) Considera la Corte que en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada relativa y, por lo tanto, procederá al análisis de los cargos que la accionante ha formulado en este proceso.

(4) Cfr. fls. 19 y ss. del expediente.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(6) Sentencia C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. S.V. de Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez.

(7) Corte Constitucional, Sentencia C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley 491 de 1999, por no determinar de manera clara las conductas prohibidas y las penas aplicables, lo cual violaba según la Corte el principio de estricta legalidad y la prohibición de la ambigüedad en la descripción de las penas.

(8) Corte Constitucional. Sentencia C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(9) Sentencia T-603 de 1992.

(10) Sentencia C-489 de 2002.

(11) Ver Sentencia T-787 de 2004.

(12) Sentencias T-787 de 2004 y T-482 de 2004.

(13) ART. 12.—Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio y su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias y ataques.

(14) ART. 17.—1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.

(15) ART. 11.—Protección de la honra y de la dignidad. 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.

(16) Corte Constitucional, Sentencia T-677 de 2005. M.P. Humberto Sierra.

(17) Según el artículo 33 de la Ley 599 de 2000 —Código Penal—, los menores de dieciocho (18) años son inimputables y están sometidos al sistema de responsabilidad penal juvenil.

(18) El artículo 53 de la Ley 734 de 2002 establece:

“ART. 53.—Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado.

Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la junta directiva”.

(19) Ley 599 de 2000 —Código Penal—, ART. 4º—“Funciones de la pena. La pena cumplirá las funciones de prevención general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al condenado.

La prevención especial y la reinserción social operan en el momento de la ejecución de la pena de prisión”.

(20) Ley 734 de 2002 —Código Disciplinario Único—, ART. 16 “Función de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública”.

(21) Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil

(22) Ley 599 de 2000 —Código Penal, ART. 10.—“Tipicidad. La ley penal definirá de manera inequívoca, expresa y clara las características básicas estructurales del tipo penal.

En los tipos de omisión también el deber tendrá que estar consagrado y delimitado claramente en la Constitución Política o en la ley”.

(23) Ley 734 de 2000 —Código Disciplinario Único—, ART. 4º—“Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización”.

(24) Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(25) Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.

(26) Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.

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