Sentencia C-720 de septiembre 29 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

RENTAS DE ENTIDADES TERRITORIALES

COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA MODIFICAR SU RÉGIMEN

EXTRACTOS: «Las entidades territoriales cuentan, en principio, con dos tipos de fuentes de financiación. En primer lugar, la Constitución les confirió el derecho a participar en los recursos del Estado, para lo cual estableció una serie de normas encaminadas a asegurar la transferencia o cesión de rentas nacionales a los departamentos y municipios así como los derechos de participación en las regalías y compensaciones. Como lo ha señalado la jurisprudencia, este tipo de fuentes de financiación se denominan fuentes exógenas y admiten una amplia intervención del legislador dado que, en última instancia, se trata de fuentes de financiación nacionales.

En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación. Así por ejemplo, la ley puede definir las áreas de inversión social a las que debe destinarse el llamado situado fiscal, siempre que las mismas correspondan a las prioridades mencionadas en el artículo 356 de la carta(4). De igual manera, el legislador está habilitado para establecer la destinación de los recursos nacionales transferidos a las entidades territoriales, mientras ello se avenga a lo dispuesto en los artículos 288 y 357 de la Constitución(5). Adicionalmente, la jurisprudencia ha señalado que la ley puede ordenar la destinación de los recursos provenientes de las regalías siempre y cuando respete los límites y directrices establecidos en la Carta(6). Por último, las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades territoriales pueden tener una destinación específica definida en la ley, sin que ello quebrante la prohibición de que trata el artículo 359 de la Constitución(7). Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución del fin perseguido.

(4) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(5) “A este respecto, la Corte señaló que la destinación legal de las transferencias, en los términos indicados, responde a la necesidad de asegurar los objetivos sociales consagrados en la propia Constitución. Por estas razones, la jurisprudencia ha determinado que los recursos municipales provenientes de la transferencia contemplada en el artículo 357 de la Constitución Política, sólo pueden ser destinados a inversión social y que el legislador está habilitado para determinar los porcentajes mínimos de inversión en cada área”. SC-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse al respecto, las sentencias C-151/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-520/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara).

(6) Según la Corte, el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de los recursos provenientes de las regalías es similar al que la Ley 60 de 1993 otorga al situado fiscal y a las transferencias, en la medida en que las regalías se inscriben dentro de la política general de gasto público social y de planeación económica (C.P., art. 339). Véanse al respecto las sentencias C-567/95 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-075/93 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-098/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(7) C-036/96 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

En suma, la jurisprudencia de la Corte ha encontrado que no vulnera la Constitución la definición legislativa de las áreas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas áreas que tienen prelación constitucional.

Pero las entidades territoriales no sólo se financian con recursos exógenos. Adicionalmente, gozan de una serie de recursos que, en estricto sentido, deben denominarse recursos propios, y que se encuentran constitucionalmente sometidos a una mayor autonomía. Los recursos propios de las entidades territoriales son aquellos que provienen de fuentes de financiación endógenas, es decir, que se originan y producen sus efectos dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de decisiones políticas internas. En consecuencia, son recursos propios tanto los que resultan de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva, como las rentas tributarias que surgen gracias a fuentes tributarias —impuestos, tasas y contribuciones— propias.

La intervención del legislador sobre la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación es francamente excepcional y limitada. En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia, las razones que avalan la destinación legal de los recursos nacionales cedidos o transferidos a las entidades territoriales no sirven para justificar la injerencia del legislador en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, es decir, de aquellos recursos que se originan en fuentes endógenas de financiación.

Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la facultad de intervenir en la destinación de los recursos nacionales cedidos o transferidos surge de un conjunto de normas constitucionales que habilita, de manera específica, dicha intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma que justifique, in genere, la intervención del legislador en la administración de los recursos propios de dichas entidades(8). Por el contrario, la posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma sus propios recursos, es una garantía necesaria para asegurar que las entidades territoriales puedan, verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e inversiones ajustado a sus propias necesidades y prioridades.

(8) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Como ha sido señalado por la jurisprudencia, “la autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquélla desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación —o recursos propios strictu sensu— deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”(9).

(9) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Sin embargo, en algunos casos excepcionales el legislador esta autorizado para intervenir en el manejo y aprovechamiento de los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, la defensa del patrimonio nacional seriamente amenazado o de la estabilidad económica interna y externa, avala, en casos extremos, la intervención del legislador en el proceso de asignación de los recursos propios de las entidades territoriales(10).

(10) C-004/93 (M.P. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara).

En los términos descritos, resulta fundamental definir si el impuesto de vehículos automotores constituye una fuente endógena o exógena de financiación de las entidades territoriales, pues de ello dependerá que el legislador pueda intervenir en la destinación de un porcentaje de los mencionados recursos. En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia, “el alcance de la actuación del poder nacional en las finanzas de las entidades territoriales, dependerá, en buena medida, de la definición previa sobre la procedencia de los recursos que se intervienen. Así, la injerencia del poder central en la configuración, el manejo o la destinación de fuentes de financiación que no pertenecen a la entidad territorial o de sus frutos —verbigracia, recursos nacionales transferidos o cedidos— podrá ser más intensa que la que se pretenda realizar sobre fuentes de financiación o recursos propios de tales entidades”.

En consecuencia, procede la Corte a recordar las reglas que deben ser aplicadas al momento de definir si un determinado tributo origina recursos propios de las entidades territoriales.

5. Criterios para identificar las fuentes exógenas y endógenas de financiación de las entidades territoriales.

En materia tributaria la Constitución otorga primacía al principio unitario. En consecuencia, no es de extrañar que sea el legislador quien deba definir, en primera instancia, si un determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de las entidades territoriales. (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). Por lo tanto, el primer criterio al que debe acudir el intérprete para identificar el tipo de fuente de financiación, es el criterio formal que lo vincula con el texto de la ley que crea o autoriza el respectivo tributo.

No obstante, existen múltiples eventos en los cuales la ley guarda silencio respecto de la entidad titular de la fuente o que la manifestación formal contradiga evidentemente el régimen material del respectivo tributo. En estos casos, la jurisprudencia ha establecido la necesidad de acudir a otro tipo de criterios como el criterio orgánico o el material.

El criterio orgánico ha sido utilizado por la doctrina y la jurisprudencia incluso antes de la expedición de la Carta de 1991 para identificar la entidad titular de un determinado tributo(11). Según este criterio, el dato fundamental para identificar si una fuente de financiación es nacional, departamental o municipal reside en identificar los órganos políticos que participan en su creación. Si para perfeccionar un determinado tributo es necesaria una decisión política de los órganos de representación local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiación. A juicio de esta Corte “en la medida en que una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad”(12).

(11) Corte Suprema de Justicia, Corte Plena, sentencia de 4 de diciembre de 1925. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena, sentencia de 26 de febrero de 1973.

(12) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Por último, el criterio material sirve de apoyo fundamental para identificar la titularidad del tributo cuando los criterios formal y orgánico resultan insuficientes. A la luz de este criterio, una fuente de financiación tendrá el carácter de fuente endógena en aquellos eventos en los cuales las rentas que entran al patrimonio de la entidad territorial se recaudan integralmente en su jurisdicción y se destinan a sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que exista algún elemento sustantivo —como, sería por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos(13)— que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.

(13) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En aquellos casos en los cuales la aplicación de los distintos criterios ofrezca soluciones contradictorias, debe darse prelación al derecho sustancial sobre las manifestaciones meramente formales del legislador. En especial, la Corte considera que en casos de conflicto e incertidumbre el criterio orgánico constituye el criterio definitorio fundamental. En consecuencia, pese a que un impuesto hubiere sido formalmente clasificado como una fuente exógena de financiación, lo cierto es que si (1) para perfeccionar la respectiva obligación tributaria es necesaria una decisión política de la asamblea departamental o del concejo municipal —criterio orgánico—; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicción de la respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ningún elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación.

6. Aplicación de los criterios mencionados al caso bajo estudio.

Coincide la Corte con el concepto enviado por el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el sentido de sostener que los artículos 138 a 151 de la Ley 488 de 1998 fijan en su integridad los elementos que conforman el impuesto de vehículos automotores creado por las mencionadas normas.

En efecto, la Ley 488 de 1998 creó un nuevo impuesto sobre vehículos automotores que sustituye a los impuestos de timbre nacional, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santafé de Bogotá(14). El artículo 139 de la mencionada ley, señala como beneficiarios de las rentas del impuesto a “los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en las condiciones y términos establecidos en la presente ley”. Los siguientes artículos de la Ley 448 regulan en su integridad el régimen del tributo: el hecho generador del impuesto (art. 140) vehículos gravados (art. 141), sujeto pasivo (art. 142), base gravable (art. 143), causación (art. 144), tarifas (art. 145), declaración y pago del impuesto (art. 146), administración y control (art. 147), traspaso de propiedad y traslado del registro (art. 148), obligación de portar calcomanía (art. 149) y, finalmente, distribución del recaudo (art. 150).

(14) Como se afirma en el concepto elaborado por el Dr. Alfredo Lewin Figueroa y enviado a esta corporación por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el Impuesto de circulación y tránsito de vehículos tiene su origen en la Ley 97 de 1913, que en su artículo primero autorizó al Concejo Municipal de Bogotá a crear, cobrar y dar el destino que considerara conveniente a los recursos recaudados por concepto de este tributo, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental. La Ley 48 de 1968 (art. 1º), ratificó que el mencionado impuesto era un gravamen municipal e indicó que “el Distrito Especial y los municipios están autorizados para gravar con el impuesto de circulación y tránsito los vehículos de tracción mecánica”. Posteriormente, la Ley 14 de 1983 (art. 49) reitera que los vehículos de uso particular “serán gravados por los municipios por concepto del impuesto de circulación y tránsito”. Adicionalmente, la citada ley modificó el régimen de tarifas y exenciones. Los decretos 2969 de 1983, 1333 de 1986 y 2626 de 1994 reformaron lo referente a las tarifas, base para la liquidación del impuesto y recaudo, modificaciones que no afectaron la naturaleza municipal del tributo. Respecto al impuesto de timbre nacional, el Decreto Legislativo 1593 de 1966 señalo que “causan impuesto de timbre nacional los recibos de pago que expidan las autoridades municipales, por concepto de impuesto municipal a vehículos automotores de servicio particular”. Posteriormente, la Ley 48 de 1968 (art. 1º), el Decreto 284 de 1973 (art. 5º), la Ley 2ª de 1976 (art. 14) y el Decreto 3674 de 1981 (art. 1º), establecieron ajustes en las tarifas para el cobro del impuesto mencionado, sin alterar el carácter nacional del gravamen. La Ley 14 de 1983, dispuso la cesión del impuesto a los entes territoriales.

En su artículo 52 indicó: “Cédese el impuesto de timbre nacional de que trata el artículo 50 de esta ley a los departamentos, intendencias, comisarías y al Distrito Especial de Bogotá. En consecuencia, el recaudo del impuesto será hecho por las entidades territoriales (...)”. Más tarde, algunas normas (L. 50/84, D. 3579/83, D. 3138/84, D. 1222/86 y D. 3017/89) modificaron parcialmente el régimen del tributo, especialmente en cuanto se refiere a las tarifas del impuesto, pero no afectaron el carácter nacional del mismo. Por último, respecto al impuesto unificado de vehículos para el D.C., el artículo 179 de la Ley 223 de 1995 autorizo al Distrito Capital de Santafé de Bogotá para fusionar el impuesto de timbre nacional con el de circulación y tránsito, de los vehículos matriculados en Bogotá. De esta forma fueron unificados un tributo de carácter nacional y uno de naturaleza municipal. Finalmente, como ha sido mencionado, la Ley 488 de 1998 creó un nuevo impuesto sobre vehículos automotores que sustituyó a los impuestos de timbre nacional, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

Se trata, en suma, de un nuevo impuesto cuyo régimen es definido integralmente por los artículos citados de la Ley 448 de 1998. Ahora bien, las disposiciones precitadas no señalan de manera expresa si el impuesto creado es nacional, departamental o municipal.

Tanto el demandante como algunos de los intervinientes consideran que la respuesta a la cuestión planteada debe buscarse en los antecedentes o en la historia legislativa de las disposiciones demandadas. Sin embargo, dado que en el presente caso la Corte se enfrenta al estudio de un tributo enteramente nuevo, regulado integralmente por el nuevo régimen legal y, en consecuencia, no parece procedente acudir a las disposiciones anteriores, derogadas, modificadas o sustituidas, para averiguar el dato que se echa de menos. En efecto, el hecho de que en el pasado un determinado tributo hubiere tenido carácter territorial no implica, necesariamente, que la nueva ley que lo sustituye y regula integralmente le haya otorgado el mismo carácter. Otra es la cuestión sobre si una reforma de esta naturaleza al régimen legal de un tributo apareja una lesión de lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta. Sin embargo, este asunto será estudiado más adelante en esta providencia. Por ahora, baste con afirmar que en eventos como el que se analiza, en el cual la nueva ley reglamenta integralmente el régimen de un nuevo impuesto, resulta improcedente acudir a los antecedentes históricos para identificar el carácter territorial o nacional del tributo estudiado.

Podría sostenerse que si el legislador establece integralmente el régimen de un tributo y no señala que se trata de una fuente propia de las entidades territoriales, en principio, la renta es nacional. Sin embargo, este criterio no deja de ser un criterio auxiliar, en ningún caso definitivo, por lo que resulta necesario acudir a la aplicación de los criterios material y orgánico antes mencionados.

Materialmente podría afirmarse que el impuesto de vehículos automotores es una renta propia de las entidades territoriales. En efecto, se trata de un tributo que se recauda en la jurisdicción de las respectivas entidades; cuyo producto ingresa a los respectivos presupuestos; destinado a satisfacer intereses o necesidades locales o regionales; y, que, en principio, no cuenta con elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional.

Puede entonces afirmarse que existe una virtual contradicción entre los criterios formal y material, pues mientras el primero sugiere que se trata de una renta nacional, el segundo permite pensar que constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales.

La contradicción planteada se resuelve acudiendo al tercero de los criterios antes mencionados, es decir, el criterio orgánico. En efecto, en un contexto de incertidumbre como el planteado, para definir si un tributo constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales es necesario identificar si el perfeccionamiento del régimen del tributo exige una manifestación de los órganos de representación política de dichas entidades.

La aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a afirmar que el impuesto de vehículo automotor es un impuesto de carácter nacional. Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido por la Ley 488 de 1998, sin que para su perfeccionamiento se requiera decisión alguna del concejo municipal o de la asamblea departamental. En consecuencia, el impuesto nacional de vehículos constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción.

(...).

8. Competencia del legislador para modificar el régimen fiscal de las entidades territoriales.

En criterio del actor, de sostenerse que la Ley 488 trasladó la propiedad del impuesto de vehículo automotor de las entidades territoriales a la Nación debe, en consecuencia, afirmarse que la mencionada ley vulneró lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta. Considera, al igual que algunos de los intervinientes, que una vez la ley ha otorgado a las entidades territoriales el derecho a gozar de las rentas recaudadas en virtud de un determinado impuesto no puede, posteriormente, convertir a la Nación en sujeto activo del mencionado tributo. Procede la Corte, en consecuencia, a recordar la jurisprudencia relativa al alcance del artículo 362 de la Carta.

El artículo 362 de la Constitución consagra a favor de las rentas tributarias de las entidades territoriales, las mismas garantías que confiere a la propiedad y renta de los particulares (C.P., art. 58). Sin embargo, la Corte ha señalado que el verdadero significado de la norma constitucional citada no se alcanza a comprender si antes no se define el alcance de la expresión “rentas tributarias”.

Según la jurisprudencia constitucional, el concepto de “rentas tributarias” se refiere, fundamentalmente, a los recursos efectivamente causados —recaudados o no recaudados—, en virtud de un determinado tributo. Sin embargo, como lo ha reiterado esta corporación, dicha acepción no incluye la facultad impositiva del sujeto activo del tributo, es decir, el poder de crear, modificar o recaudar, una determinada carga tributaria. En efecto, a juicio de la Corte, el hecho de que el legislador establezca o autorice un tributo a favor de las entidades territoriales no implica que la facultad de recaudar el mencionado tributo ingrese al patrimonio de la respectiva entidad y, por lo tanto, el Congreso quede inhabilitado para derogar o modificar el mencionado régimen legal.

En palabras de la Corte, “la tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el principio democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera, sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica. Suponer que la garantía contemplada en el artículo 362 de la Constitución Política comporta un poder de resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas legales que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P., art. 150-12 y 338). Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al propio poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la perpetuación en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de colombianos que no podrán variar la opción que una mayoría política eventual, en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico”(19).

(19) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En consecuencia, a la luz del ordenamiento constitucional vigente, no es posible sostener que expedida la norma que crea un tributo a favor de las entidades territoriales nazca, a favor de estas últimas, un derecho similar al derecho de propiedad privada que limita la capacidad del legislador para modificar o derogar la disposición que crea el tributo. Como lo ha señalado la corporación, “nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales”(20).

(20) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). A este respecto la jurisprudencia citada indicó: “De otra parte, una interpretación amplia del artículo 362 de la Constitución Política, terminaría por sacrificar el interés general ínsito en la defensa de una política económica nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico, parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales, perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación, sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la economía nacional. Adicionalmente, las rentas tributarias a las que se refiere el artículo 362 de la Constitución Política deben corresponder a bienes o derechos susceptibles de ser objeto de dominio, pues de otra manera no se entendería la referencia a la propiedad de los particulares. En otras palabras, el artículo constitucional estudiado, protege sólo aquello respecto de lo cual puede predicarse un derecho de propiedad. En estos términos, como fue explicado en el fundamento 5 de esta sentencia, la acepción “rentas tributarias” debe entenderse referida al producto de un impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a la facultad de crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado tributo, pues esta última no puede ser objeto de dominio”.

En suma, el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los particulares, inhibe al legislador para apropiarse o trasladar a la Nación las rentas efectivamente causadas a favor de una entidad territorial(21). En efecto, si el artículo 362 de la Constitución se lee en armonía con lo dispuesto por los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 de la Carta no puede afirmarse nada distinto a que la garantía contenida en la primera de las normas citadas no limita la competencia del legislador para modificar o derogar tributos de las entidades territoriales(22).

(21) C-506/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

(22) C-205/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

Como lo ha reiterado esta corporación, “el poder tributario del legislador es pleno. Por esta razón, puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta(23). En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad(24), como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función legislativa en materia tributaria(25)(26).

(23) C-222/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); SC-486/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

(24) C-486/96 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

(25) C-222/95 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(26) C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(...).

No obstante, no sobra reiterar que si bien el legislador tiene un amplísimo margen de acción respecto al diseño del sistema de finanzas intergubernamentales, lo cierto es que debe proceder de manera tal que no afecte los principios de razonabilidad y proporcionalidad que protegen la autonomía de las entidades territoriales frente a injerencias arbitrarias del nivel central de gobierno. Sobre este tema esta corporación ya ha señalado.

“Es claro para la Corte Constitucional que la garantía de la propiedad privada que ampara los bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aquellas están autorizadas para imponer y cobrar, así como las características y elementos esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garantía, quedaría sin explicación el papel de la ley cuando la Constitución apela a ella al consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo residual y condicionado (C.P., arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su parte, debe hacer uso razonable de esta función, si pretende que sus preceptos sean constitucionales, pues, en el marco de la autonomía de las entidades territoriales, resulta fundamental que éstas puedan “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (C.P., art. 287-3)”(27)».

(27) C-205/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

(Sentencia C-720 de septiembre 29 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Compartimos la doctrina reiterada por la Corte sobre la distinción entre fuentes exógenas y endógenas de financiación de las entidades territoriales, y el distinto alcance que tiene el legislador para orientar la asignación de los recursos en ambos casos, la cual ya había sido desarrollada por la corporación en decisiones previas, como la sentencia C-219 de 1997, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz. Así, es obvio, que en el caso de las fuentes endógenas, o propias, de financiación, la posibilidad de intervención de la ley es mucho menor que en relación con las fuentes exógenas, pues las primeras constituyen recursos propios de las entidades territoriales, cuya gestión independiente constituye uno de los elementos esenciales de la autonomía (C.P., art. 287). Coincidimos pues con los criterios generales señalados por la Corte; nuestra discrepancia reside en su aplicación en el caso concreto, pues no creemos que el impuesto a los vehículos automotores sea nacional. Por el contrario, según nuestro parecer, existen elementos que permiten concluir que se trata de un impuesto territorial, frente al cual la posibilidad de intervención del legislador para señalar su destinación es mínima. Por ello no podemos compartir el análisis y las conclusiones de la sentencia.

3. Según la Corte, si la ley reglamenta integralmente un nuevo impuesto, tal y como sucede con la presente contribución sobre los vehículos automotores, entonces “resulta improcedente acudir a los antecedentes históricos para identificar el carácter territorial o nacional del tributo estudiado”. En tales eventos, sólo son relevantes, señala la sentencia, los criterios formal (cómo califica la ley al impuesto), material (recaudo y utilización) y orgánico (quienes participan en su creación), para determinar si el impuesto es territorial o nacional. Por ello, la sentencia no analiza, en ningún momento, si el impuesto sobre los vehículos automotores, regulado por la Ley 488 de 1998, no es más que una nueva denominación que la ley asigna a tributos que ya existían, como el impuesto de timbre sobre vehículos automotores, de circulación y tránsito, y el unificado de vehículos del Distrito Capital, los cuales, según muchos criterios, eran de naturaleza territorial. Esa omisión sobre la evolución histórica del tributo no nos parece convincente.

Así, supongamos que la sentencia tiene razón y que, conforme a los criterios formal, material y orgánico, el nuevo tributo sobre los automotores es nacional, lo cual es de todos modos discutible, como veremos posteriormente. Sin embargo, ¿significa eso que la Corte puede dejar de lado la historia de ese impuesto y asumir que es un tributo nacional frente al cual la ley goza de un amplio poder para determinar su destinación? No es claro, pues no es razonable que la Corte ignore que el nuevo impuesto no es materialmente un nuevo tributo sino que es una contribución nacional que sustituye tributos que en el pasado eran del orden territorial. De esa manera, unos recursos que anteriormente financiaban endógenamente a las entidades territoriales, súbitamente se convierten, por una decisión legislativa nacional, en recursos que son propios de las autoridades centrales, que pueden entonces utilizarlos para sus propias necesidades, o determinar su destinación si deciden transferirlos a las entidades territoriales. ¿Es compatible una tal decisión legislativa con la defensa de la autonomía territorial, que supone una protección de los recursos propios de los departamentos y de los municipios?

4. La sentencia argumenta que esa transformación del tributo, que de territorial se convierte en nacional, no implica ningún vicio de inconstitucionalidad, ya que el legislador puede suprimir un tributo territorial y crear un impuesto nacional similar, sin violar el artículo 362 de la Carta, según el cual, las rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva, por cuanto esa disposición constitucional protege los recursos causados en virtud de un impuesto, pero no implica que la facultad de recaudar el tributo haya ingresado al patrimonio de la entidad territorial y sea intangible. Según la Corte, la tesis según la cual la entidad territorial tiene la propiedad sobre el tributo es no sólo conceptualmente equívoca sino que, además, implica un congelamiento de las decisiones legislativas, pues supone que si la ley atribuye un tributo a las entidades territoriales, ese impuesto seguirá siendo territorial para siempre, lo cual es contrario al principio democrático y a las competencias propias del Congreso. Por ende, bien puede la ley derogar un impuesto territorial.

En principio compartimos esos criterios, que habían sido desarrollados en decisiones previas, pero nos parece que la presente sentencia los lleva a extremos que no podemos aceptar. Así, una cosa es que la ley pueda derogar un impuesto territorial, pero otra muy diferente es que el Congreso pueda suprimir esos tributos en cualquier forma, y que la Corte, al examinar el impuesto que ha sido creado en reemplazo del tributo anterior, pueda dejar de lado su historia.

Un ejemplo nos permite precisar nuestras objeciones. Supongamos que existe la ley L-1 que establece un impuesto territorial sobre el hecho gravable A, con una base gravable B y una tarifa C. Supongamos que el legislador expide una ley posterior L-2 que determina la orientación de ese impuesto territorial. Conforme a la doctrina elaborada por la Corte, esa ley L-2 es inconstitucional, pues viola la autonomía territorial, ya que impone a las entidadades territoriales la destinación de un recurso endógeno. Y efectivamente, con tal criterio, la sentencia C-219 de 1997, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, retiró del ordenamiento el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, pues concluyó que esa disposición desconocía la autonomía territorial, ya que señalaba la destinación de un impuesto territorial. Sin embargo, si el Congreso expide la ley L-3, que deroga la ley L-1, y “crea” al mismo tiempo un “nuevo” impuesto nacional sobre el mismo hecho gravable A, con la misma base gravable B y con la misma tarifa C, entonces esa ley L-3 puede transferir ese impuesto a las entidades territoriales y señalarles su destinación, sin que exista violación a la autonomía, puesto que ya no se trata de un recurso endógeno de los departamentos y municipios sino de una fuente exógena de financiación, por tratarse de una renta cedida. Esa conclusión, que es la que se desprende inequívocamente de los criterios adelantados por la presente sentencia, es formalista e inaceptable, pues la misma decisión material, que consiste en que una nueva ley determina la destinación de unos impuestos sobre los cuales antes las entidades territoriales disponían libremente, es en el primer caso inconstitucional, mientras que en el segundo evento se torna súbitamente en una acción legítima de las autoridades centrales, simplemente porque el legislador se tomó el trabajo —puramente formal— de encubrir su invasión a la autonomía territorial” mediante el expediente de cambiar mágicamente la naturaleza del tributo.

5. En esas condiciones, creemos que, con el fin de proteger adecuadamente la autonomía territorial, la Corte no puede ignorar el aspecto histórico, cuando se trata de determinar la naturaleza nacional o territorial de un tributo. Y con tales elementos, creemos que la conclusión a la que se llega es que el impuesto a los automotores previsto por el artículo 146 de la Ley 488 de 1998 es territorial.

Así, es cierto que esa ley establece todos los elementos del impuesto y no señala que sea un tributo territorial, lo cual sugiere que se trata de una contribución nacional. Sin embargo, la sentencia C-219 de 1997 había aclarado que “no resulta posible afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina integralmente los elementos del tributo, éste constituirá una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales”, pues es perfectamente posible que el legislador establezca integralmente el régimen de un tributo y, no obstante, éste sea la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a éstas. Y si se dan tales contradicciones, esa sentencia había dado una cierta preferencia al criterio material. En cambio, en la presente ocasión, la Corte, sin ninguna razón que lo justifique, señala que prima el criterio orgánico, esto es, que si hay conflicto entre el criterio formal y el material, la contradicción se resuelve acudiendo al criterio orgánico.

Pero no hay ninguna argumentación convincente al respecto. Así, la propia sentencia reconoce que este tributo se recauda en la jurisdicción respectiva e ingresa al presupuesto seccional para satisfacer necesidades regionales, lo cual significa que es materialmente una contribución territorial. Si esto es así ¿por qué el hecho de que todos los elementos del tributo hayan sido determinados por la ley lo convierte en una contribución nacional, cuando claramente la sentencia C-219 de 1997 había insistido en que ese elemento orgánico no era siempre decisivo? La presente sentencia no brinda ninguna razón para ese cambio de criterio, en virtud del cual la Corte termina casi por absolutizar el criterio orgánico.

6. En tales condiciones, una obvia pregunta surge: ¿qué sucede cuando existe un conflicto entre el criterio material y el orgánico? En tales eventos, nosotros creemos que el conflicto puede a veces ser adecuadamente resuelto acudiendo al elemento histórico. Así, conforme lo señalado por algunos intervinientes, el impuesto de vehículos automotores lo que hace es unificar rentas propias de las entidades territoriales, o rentas nacionales cedidas a aquéllas. Por ende, eran recursos que manejaban las entidades territoriales, en muchos casos, como recursos endógenos. Es entonces más lógico concluir que este impuesto seguía siendo un tributo territorial, a fin de proteger en mejor forma la autonomía territorial. O al menos, la sentencia debió intentar determinar qué componentes del “nuevo” impuesto a los vehículos provenían de rentas que en el pasado eran territoriales, y por ende seguían teniendo ese carácter, y no podía la ley señalarles una destinación determinada.

Por todo ello creemos que el presente impuesto a los vehículos automotores es territorial, y no podía la ley imponer que un determinado porcentaje del mismo sea girado al Corpes. Las expresiones debieron entonces ser retiradas del ordenamiento.

7. Con todo, podría argumentarse que la anterior conclusión no es válida, pues puede conducir a un cierto congelamiento de la estructura tributaria, ya que confiere un peso excesivo al análisis histórico, con lo cual sugiere que la ley no puede derogar tributos territoriales, resultado hermenéutico inadmisible. Sin embargo esa objeción no es de recibo, por cuanto en ningún momento afirmamos que la evolución histórica es siempre decisiva para identificar el carácter territorial o nacional de un nuevo impuesto, sino que simplemente cuestionamos la tesis de la sentencia, según la cual es improcedente acudir en estos casos a los antecedentes históricos. Según nuestro parecer, un tributo puede ser formalmente nuevo pero en realidad constituir la continuación de un tributo precedente con distinto nombre. Y en tales casos, el análisis histórico cobra enorme relevancia.

8. Finalmente, incluso si, conforme a los criterios formal, orgánico y material, fuera absolutamente claro que el “nuevo” impuesto a los vehículos automotores es nacional, creemos que el análisis histórico sigue siendo importante, a fin de establecer salvaguardas a la autonomía territorial. Así, es cierto que la ley puede derogar un impuesto territorial, o convertirlo en nacional, pero eso no significa que esa decisión legislativa sea totalmente libre, pues como lo dijo con acierto la sentencia C-219 de 1997, el Congreso debe “cuidarse de no afectar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En especial, el legislador, por expreso mandato constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el traspaso de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la existencia de los recursos necesarios para su cumplimiento (C.P., art. 356)”. En esas condiciones, supresiones súbitas de impuestos territoriales, que alteren gravemente a los fiscos departamentales y municipales, o la eliminación de esos tributos sin modificar el reparto de competencias, pueden resultar inconstitucionales. Por ello, uno de los retos del Congreso es expedir la muy importante ley orgánica de ordenamiento territorial, que defina reglas que protejan a las entidades territoriales de esos cambios súbitos de la naturaleza de los tributos, modificaciones que pueden llegar a comprometer la autonomía territorial. E igualmente, un desafío para esta Corte es elaborar una doctrina específica que armonice la posibilidad que tiene el Congreso de suprimir o “nacionalizar” los impuestos territoriales, con la protección de la estabilidad financiera de las entidades territoriales, requisito necesario para que exista una verdadera autonomía».

Alfredo Beltrán Sierra—José Gregorio Hernández Galindo—Alejandro Martínez Caballero. 

(Nota: El numeral segundo de la parte resolutiva de la presente sentencia fue corregido por la Corte Constitucional mediante Auto 45A de 2000).

__________________________________