Sentencia C-721 de agosto 3 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-721 de 2004

Ref.: Expediente D-5056

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Actor: Wilson Alberto Mazenett Guido.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 700 de 2001 “por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., tres de agosto de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

Se transcribe a continuación el texto del artículo 2º de la Ley 700 de 200 (sic), resaltando los apartes impugnados:

“LEY 700 DE 2001

(Noviembre 7)

Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 2º—A partir de la vigencia de la presente ley se crea la obligación, para todos los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones que tengan a su cargo el giro y el pago de las mesadas pensionales, de consignar la mesada correspondiente a cada pensionado en cuentas individuales, en la sucursal de la entidad financiera que el beneficiario elija y que tenga sucursal bancaria en la localidad donde se efectúa regularmente el pago y en la cual tenga su cuenta corriente o de ahorros, si este así lo decide.

Para que proceda la consignación de las mesadas pensionales, en cuentas de ahorro o corriente, las entidades de previsión social deberán realizar previamente, un convenio con la respectiva entidad financiera; especificando que dichas cuentas solo podrán debitarse por su titular mediante presentación personal o autorización especial. No podrán admitirse autorizaciones de carácter general o que la administración de la cuenta se confíe a un apoderado o representante.

Solo procederán estas consignaciones en entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria”.

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo prescrito en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por cuanto esté dirigida contra una ley de la República.

2. Lo que se debate.

Según el actor, el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 700 de 2001, establece una diferencia de trato entre el ciudadano común y corriente y el pensionado al impedirle otorgar poderes de carácter general para cobrar la pensión y lo discriminan por considerarlo incapaz para ejercer sus derechos constitucionales y legales, contraviniendo de esta forma el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, ya que el ciudadano del común está habilitado por la ley procesal para conferir poderes de carácter general a uno o varios abogados, pudiendo revocarlos en el momento que lo deseen. Agrega, que la norma demandada viola los derechos del pensionado a manejar su cuenta a través de un apoderado designado por él y de constituir un mandatario al que le confíe la gestión de sus negocios.

Quien interviene a nombre del Ministerio de la Protección Social, sostiene que el actor parte de una interpretación equivocada de la norma acusada, la cual no regula el contrato de mandato ni señala la forma y condiciones en que debe otorgarse un poder general, sino que establece una mecanismo de pago de las mesadas pensionales. Agrega, que no existe discriminación respecto de los pensionados ya que el propósito de la disposición impugnada es que los recursos del sistema general de pensiones lleguen efectivamente a sus destinatarios, impidiendo que personas inescrupulosas amparadas en un poder general se apropien de tales recursos.

La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público estima, por su parte, que la medida, bajo revisión está destinada a facilitarle a los pensionados el cobro de sus mesadas, evitándoles la incomodidad del desplazamiento a la entidad pagadora de la pensión. Arguye así mismo que la medida también protege los recursos del sistema general de pensiones al controlar la supervivencia del pensionado titular del derecho, por lo cual la finalidad del trato diferente se encuentra plenamente justificada.

El apoderado del ISS, coincide con los anteriores planteamientos, y expresa que la exigencia de un poder o autorización especial es un medio de control establecido por el legislador para cumplir con la obligación constitucional de proteger a los pensionados por tratarse de personas en condiciones de inferioridad. Anota que en este sentido la medida es razonable pues atiende a una finalidad de carácter constitucional y, así mismo, resulta idónea, necesaria y proporcional al fin perseguido.

Finalmente, el Procurador General de la Nación, conceptúa que la norma acusada se ajusta a la Carta Política porque contrariamente a lo que cree el actor no impide sino que facilita el cobro de la mesada pensional, salvaguardando los intereses económicos del pensionado poderdante, haciendo efectivo de esta manera el derecho irrenunciable a la pensión así como el deber estatal de protección hacia estas personas. Acota que la norma no viola la igualdad por cuanto la medida en cuestión va encaminada a favorecer a todos los pensionados y no solo a un sector de los mismos.

Lo primero que advierte la Corte es que, pese a que se demanda todo el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 700 de 2001, no se presentó cargo alguno contra la norma que dispone que para que proceda la consignación de las mesadas pensionales en cuentas de ahorro y corriente, las entidades de previsión social deberán realizar previamente un convenio con la respectiva entidad financiera. La acusación entonces, solo se dirige contra la norma que consagra la prohibición para el pensionado de otorgar autorizaciones de carácter general o confiar la administración de la cuenta a un apoderado o representante, y por lo tanto la cuenta solo podrá debitarse por su titular mediante presentación personal o autorización especial.

Corresponde entonces a la Corte determinar, si el segmento normativo acusado del artículo 2º de la Ley 700 de 2001, al disponer que las cuentas de ahorro o corrientes en las que se consignen mesadas pensionales solo podrán debitarse por su titular mediante presentación personal o autorización especial, y que, no podrán admitirse autorizaciones de carácter general o que la administración de la cuenta se confíe a un apoderado o representante, viola el artículo 13 de la Constitución.

3. El inciso segundo del artículo segundo de la Ley 700 de 2001 no viola el artículo 13 de la Constitución.

En criterio del actor la medida en cuestión establece una diferencia de trato entre el ciudadano común y corriente y los pensionados, al impedirles a estos otorgar poderes de carácter general a uno o varios abogados como principal y sustituto; igualmente viola el derecho de los pensionados a manejar su cuenta a través de apoderado designado por él y de constituir un mandatario que se encargue de manejar sus negocios.

En efecto, en virtud de lo dispuesto en el Código de Comercio, por el contrato de depósito en cuenta corriente bancaria el cuentacorrentista adquiere la facultad de consignar sumas de dinero, y cheques en un establecimiento bancario y de disponer, total o parcialmente, de sus saldos mediante giro de cheques o en otra forma previamente convenida con el banco(1). Y, en relación con los depósitos recibidos en cuenta de ahorro, estarán representados en un documento idóneo para reflejar fielmente el movimiento de la cuenta; además, los registros hechos en el documento por el banco, serán la prueba de su movimiento(2). Se prevé también en el estatuto financiero, que las personas pueden constituir cuentas corrientes y depósitos en cuentas de ahorro en establecimientos bancarios, siempre y cuando estén prestos a observar los requisitos exigidos para la celebración de estos negocios jurídicos. Para el efecto, se prevé que las sumas depositadas en las cuentas corrientes y en las de ahorro, junto con los intereses devengados, sean pagadas a los respectivos depositantes y titulares o a sus representantes legales con sujeción a la ley(3).

Entonces, por regla general, no existe restricción para los cuentacorrentistas o titulares de cuentas de ahorro, para proceder a debitarlas mediante autorizaciones generales o a través de la constitución de un apoderado o representante para su administración.

Ahora bien, sucede que en virtud de lo previsto en la disposición que se examina, las cuentas corriente o de ahorro en que se consignan mesadas pensionales solo podrán debitarse por su titular mediante presentación personal o autorización especial. Así pues, es evidente que la norma acusada establece una diferencia de trato respecto de los pensionados, por cuanto les restringe la forma como pueden debitar las cuentas de ahorro o corriente en donde se consignan sus mesadas pensionales, pues no tienen la posibilidad de otorgar autorizaciones generales o confiar la administración de la cuenta a un apoderado o representante, y entonces siempre deberán hacerlo mediante presentación personal o autorización especial.

Cabe recordar, que mediante la Ley 700 de 2001, el Congreso de la República, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución Política, expidió medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los jubilados, las cuales tienen por objeto “agilizar el pago de las mesadas a los pensionados de las entidades públicas y privadas en todos los regímenes, con el fin de facilitar a los beneficiarios el cobro de las mismas”, como así lo indica el artículo 1º de la mencionada normatividad, aplicable a la pensión de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes, según el artículo 2º de la citada ley.

Entre las medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados, facilitándoles el cobro de las mesadas pensionales y agilizando su pago, se encuentra la regulada en el artículo 2º de la citada ley, que establece la obligación para todos los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones que tengan a su cargo el giro y pago de las mesadas pensionales, de consignar la mesada correspondiente a cada pensionado en cuentas individuales en la sucursal de la entidad financiera que el beneficiario elija y que tenga sucursal bancaria en la localidad donde se efectúa regularmente el pago y en la cual tenga su cuenta corriente o de ahorros, si este así lo decide. Sobre el sentido de esta determinación, en la ponencia para primer debate en el Senado de la República al proyecto de ley que luego se convertiría en la Ley 700 de 2001, se dijo lo siguiente:

“El artículo 46 de la Carta Magna, ordena al Estado, concurrir para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad (adultos mayores), y promover su integración a la vida activa y comunitaria. La norma busca asegurar el pago de las mesadas a los pensionados de las entidades públicas y privadas, en todos los regímenes vigentes, con el fin de facilitar a los beneficiarios el cobro de las mismas, toda vez que las condiciones que padecen estos en la actualidad para hacer efectivo este derecho, distan en mucho de los cánones mínimos de dignidad a los que tienen derecho. Las entidades financieras que manejan cuentas de los pensionados no podrán cobrar cuota de manejo a los pensionados por la utilización de las mismas, al igual que como sucede en las cuentas de nómina.

Realmente es necesario que la red bancaria nacional atienda este criterio eminentemente social.

Es así que para garantizar la articulación de este mandato dentro de la administración del sistema de pensiones se deja al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar la materia, la cual no es otra cosa que el desarrollo del principio de solidaridad de que habla el literal c) del artículo 2º de la Ley 100 de 1993, que se entiende como la “práctica de la mutua ayuda entre las personas, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”.

Establece el artículo 48 de la Constitución que los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, son los que definen el servicio público de seguridad social y para dar cumplimiento a este artículo se invoca la Ley 200 de 1995, numeral 2º, artículo 40 que habla de los funcionarios públicos.

De la lectura de las anteriores normas se colige que el texto del proyecto desarrolla los postulados de la Ley 200 de 1995 en lo que toca a la carga que tiene la administración de adelantar con celeridad las funciones que la Constitución y la ley asignan. Con este mandato de la norma se garantiza acabar con las interminables filas que los pensionados deben hacer cuando las entidades financieras disponen un día único para que ellos cobren sus mesadas(4) negrillas fuera de texto.

Y más adelante acotó:

“... es simplemente el desarrollo de lo dispuesto en el artículo 46 de la Carta Política, que tiene por objeto agilizar el pago de las mesadas pensionales de las entidades públicas y privadas en todos los regímenes vigentes, con el fin de facilitar a los beneficiarios el cobro de las mismas, porque dice que a los pensionados y a las personas de la tercera edad se les dará las garantías necesarias, y se les colaborará en el pago de sus respectivos emolumentos, entonces yo acepto la propuesta hecha por el senador Mendieta para que se someta a consideración el articulado señor presidente con la adición presentada que además la gente...”(5).

Como complemento de esta medida, el inciso segundo de la norma en mención prescribe que para que proceda la consignación de las mesadas pensionales en cuentas de ahorro o corriente, las entidades de previsión social deberán realizar previamente un convenio con la respectiva entidad financiera, especificando que dichas cuentas solo podrán debitarse por su titular mediante presentación personal o autorización especial, para lo cual “no podrán admitirse autorizaciones de carácter general o que la administración de la cuenta se confíe a un apoderado o representante”.

En criterio del legislador, tal determinación se estableció con la finalidad primordial de proteger a los jubilados por su situación de vulnerabilidad. Así lo expuso el ponente de la iniciativa en la sesión plenaria del Senado de la República, al responder una inquietud planteada por un congresista respecto del alcance de la medida:

“... es un proyecto muy simple honorable senador, tiene por objeto agilizar el pago de la mesada pensional que recibe el beneficiario y desde luego honorable senador la finalidad primordial es la de proteger al pensionado de la posibilidad de que le roben su mesada pensional, sucede y muy frecuentemente honorable senador que llega un pensionado al banco, cobra su cheque y a la salida lo atracan y le roban su mesadita pensional y lo dejan sin los recursos necesarios para llevar a la casa, ese es el objeto y la finalidad del proyecto, desde luego que se establece en el articulado algunas sanciones en el caso de que las entidades encargadas de hacer el pago no hagan los arreglos pertinentes con las entidades financieras para localizar el pago, en el lugar que se acuerde entre el beneficiario y la entidad financiera correspondiente...”(6) (negrilla fuera del texto).

La propuesta a la cual se refería el senador Angarita Baracaldo es la que quedó plasmada en el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 700 de 2001, referente a la imposibilidad de que los pensionados puedan otorgar autorizaciones de carácter general o que la administración de la cuenta se confíe a un apoderado o representante, para que mediante tal procedimiento se hagan débitos de la cuenta corriente o de ahorro en donde se le consignan sus mesadas pensionales.

Entonces, la finalidad de la disposición contenida en el aparte acusado del artículo 2º de la Ley 700 de 2001, es la de darle una protección a los pensionados a fin de que sean ellos quienes realmente reciban su mesada pensional una vez ha sido consignada en la cuenta corriente o de ahorro individual de su elección. Pero igualmente pretende la norma ejercer un control sobre el destino de los recursos de la seguridad social en materia de pensiones, para que estos lleguen a los pensionados y no a otras personas.

En este sentido encuentra la Corte, que tal mecanismo atiende fines constitucionales, pues al facilitar el cobro de la mesada pensional y disponer una restricción para debitar la cuenta corriente o de ahorro donde se hace la consignación de dicha mesada, el Estado: i) cumple con el deber establecido en el artículo 46 de la Carta, de concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, ya que aquellos pensionados que por una u otra razón se ven imposibilitados para cobrar personalmente su mesada pueden acceder a la misma designando un apoderado especial sin tener que desplazarse hasta la entidad donde se les ha consignado el valor correspondiente; ii) garantiza el derecho irrenunciable a la seguridad social pues logra que la pensión llegue efectivamente a manos del pensionado; y iii) da cumplimiento a la obligación de garantizar el pago oportuno de las mesadas pensionales (C.P., art. 53). Así mismo, al ejercer control sobre el destino de los recursos de la seguridad social cumple el mandato del artículo 48 ibídem que prohíbe destinar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella.

En lo que atañe al mecanismo en sí mismo considerado, es claro que la exigencia de la presentación personal o la autorización especial se revelan como medios idóneos para lograr el objetivo de ejercer control sobre el pago de la mesada pensional, pues le permite al Estado verificar la supervivencia del pensionado titular del derecho, así como proteger los recursos de la seguridad social, impidiendo que bajo el amparo de una autorización general o la constitución de apoderados o representantes para la administración de la cuenta, personas inescrupulosas puedan defraudar al pensionado o al sistema de seguridad social en pensiones, llegando a cobrar pensiones de quienes han fallecido como muchas veces lo han denunciado las autoridades.

La exigencia de la presentación personal o de la autorización especial es además un mecanismo necesario para alcanzar el fin propuesto.

Igualmente, se advierte que la medida bajo análisis no es desproporcionada, puesto que son muchas las ventajas que obtiene tanto el pensionado como el sistema de seguridad social con su aplicación. Para el pensionado, pues cuando por cualquier causa no puede acudir personalmente a cobrar su pensión, el otorgamiento de una autorización especial le brinda la comodidad de no tener que hacer extenuantes filas en las entidades financieras para cobrar su mesada, así como la seguridad de que una persona que conoce y en la cual confía, debitará a su nombre el valor de la mesada correspondiente, sin que quede autorizada indefinidamente para hacerlo, propiciando de esta forma un eventual acto de defraudación.

Y para el sistema, la ventaja consiste en que obtiene la certeza de que los recursos de la seguridad social lleguen a sus destinatarios y titulares legítimos, para cumplir los fines propios de la pensión de procurarle una digna subsistencia a los pensionados. Sobre este particular, no escapa a la Corte que la exigencia de una autorización especial, cada vez que se pretende cobrar una mesada pensional a través de este mecanismo, puede acarrear alguna molestia o incomodidad para el pensionado, pero es lo cierto que ella se ve ampliamente compensada con los beneficios que reporta su aplicación tanto para él como para el sistema general de seguridad social en pensiones, tal como se ha explicado anteriormente.

Por todo lo anterior, resulta claro que la obligación que tienen las entidades financieras de exigir a los pensionados para que puedan debitar de las cuentas de ahorro o corriente de que son titulares y donde se consignan sus mesadas pensionales, la presentación personal o la presentación de la autorización especial, no constituye una medida irrazonable o desproporcionada, y se orienta al cumplimiento de fines sociales legítimos, y lo que es más importante, no causa un perjuicio a los pensionados.

Con base en todo lo expuesto, la Corte declarará exequible el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 700 de 2001, por no violar el artículo 13 de la Constitución.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 700 de 2001, por el cargo analizado en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) Código de Comercio, artículo 1382.

(2) Código de Comercio, artículo 1396.

(3) Cfr. Ley 45 de 1923, artículo 115 y artículos 1382 y siguientes del Código de Comercio.

(4) Gaceta 141 del 23 de abril de 2001. Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 173/99 Senado, 21/99 Cámara.

(5) Acta de plenaria 47 del 19 de junio de 2001 Senado. Gaceta del Congreso Nº 332 del 12 de julio de 2001.

(6) Acta de plenaria 47 del 19 de junio de 2001 Senado. Gaceta del Congreso Nº 332 del 12 de julio de 2001.

______________________