Sentencia C-73 de febrero 8 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-73 de 2006 

Ref.: Expediente D-5852

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º, 4º y 16 de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: José Darío Muñoz Carvajal, Carlos Arturo Romero Ospina y Édgar Acero Jiménez.

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe y subrayaba el texto de los artículos parcialmente acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.680 del jueves 23 de septiembre 2004, resaltando los apartes demandados:

“Ley 909 de 2004

Poder público - rama legislativa

Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 3º—Campo de aplicación de la presente ley (...).

PAR. 2º—Mientras se expida (sic) las normas de carrera administrativa para el personal de las contralorías territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley.

ART. 4º—Sistemas específicos de carrera administrativa (...).

3.La vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

(...)

ART. 16.—Las comisiones de personal.

1. En todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una comisión de personal, conformada por dos (2) representantes de la entidad u organismos designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados. En igual forma, se integrarán comisiones de personal en cada una de las dependencias regionales o seccionales de las entidades.

Las decisiones de la comisión se tomarán por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la votación y en caso de persistir este se determinará por el jefe de control interno de la respectiva entidad (...)”.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos acusados previstos en los artículos 3º, 4º y 16 de la Ley 909 de 2004, ya que se trata de un conjunto de disposiciones contenidas en una ley de la República.

Problemas jurídicos

2. Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la vista fiscal, le corresponde a esta corporación resolver los siguientes problemas jurídicos:

• ¿Se vulnera el principio constitucional de la especialidad en la vigilancia y administración de la carrera administrativa previsto en el artículo 130 de la Constitución Política, cuando el legislador en el artículo 3º de la Ley 909 de 2004, somete de manera transitoria a los servidores públicos de las contralorías territoriales a la aplicación de las disposiciones que regulan el régimen general de carrera?

• ¿Se desconoce de igual manera el artículo 130 del texto superior, que le atribuye a la Comisión Nacional del Servicio Civil la vigilancia y administración de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial, cuando en el artículo 4º de la ley acusada, a juicio de los demandantes, se excluye a dicha comisión de la “administración” sobre los sistemas específicos de carrera?

• ¿Se vulneran los principios constitucionales de independencia e imparcialidad en el desarrollo de la función pública, en la medida en que el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, le otorga al jefe de las oficinas de control interno la atribución de dirimir, en casos de empate, los conflictos que se presenten en las comisiones de personal, pues en opinión de los demandantes, dichos funcionarios se convertirían en juez y parte frente a las reclamaciones que por la “evaluación del desempeño” les corresponde resolver en virtud de lo previsto en la Ley 87 de 1993?

Para solucionar los citados interrogantes, la Sala Plena de esta corporación analizará por separado cada una de las disposiciones demandadas, empezando por aquellas cuyo estudio en términos constitucionales suponen una menor complejidad, en especial, por la posible existencia de una cosa juzgada constitucional.

De la administración de los sistemas específicos de carrera por la Comisión Nacional del Servicio Civil (L. 909/2004, art. 4º num. 3º) (6) .

3. Dentro del proceso que concluyó con la Sentencia C-1230 de 2005 (7) , la Corte tuvo oportunidad de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad en contra de los apartes normativos impugnados, procediendo a declarar su exequibilidad condicionada, a partir del cargo contenido en la demanda y analizado en la citada providencia. Sobre este particular, se dijo en el numeral segundo de la parte resolutiva del mencionado fallo, lo siguiente:

“2. Declarar EXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, siempre y cuando se entienda que la administración de los sistemas específicos de carrera administrativa también corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil”.

Cabe precisar que el cargo formulado contra las expresiones acusadas, y que fue objeto de estudio en la Sentencia C-1230 de 2005, coincide plenamente con el que se plantea en la presente causa. En dicha oportunidad, la pretensión de declarar inexequible la disposición demandada, prevista en el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, también tuvo como fundamento el desconocimiento de la regla constitucional prevista en el artículo 130 del texto superior, conforme a la cual no puede el legislador restringir la competencia que le asiste a la Comisión Nacional del Servicio Civil para “administrar” y no solo “vigilar” la carrera administrativa de los servidores públicos vinculados a los sistemas específicos de carrera creados por ley. Tal coincidencia se advierte, sin esfuerzo, en el planteamiento del problema jurídico que en esa ocasión presentó esta corporación, a saber:

“Así las cosas, de acuerdo con la situación fáctica, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer lo siguiente:

— Si dentro de las atribuciones que en materia de carrera administrativa le otorgan los artículos 125, 130 y 150 de la Constitución Política, el legislador puede crear “sistemas específicos de carrera”, distintos del régimen general, o si, por el contrario, al hacerlo desborda el ámbito de sus competencias constitucionales y viola las disposiciones superiores citadas.

Si al asignarle a la Comisión Nacional del Servicio Civil la “vigilancia” de los sistemas específicos de carrera de origen legal, excluyéndola de la “administración” de tales sistemas, el legislador desconoció el mandato contenido en el artículo 130 de la Carta, en virtud del cual se le asigna a la referida entidad la doble atribución de “administración y vigilancia” de las carreras de los servidores públicos con excepción hecha de las que tengan carácter especial(8) .

En torno al referido cargo, luego de realizar unas breves consideraciones sobre la competencia que le asiste al legislador para crear sistemas específicos de carrera aplicables a determinadas categorías de servidores públicos, y de detenerse en el análisis y estudio de aquellos aspectos relacionados con la especificidades de dicho régimen; la Corte sostuvo que el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa contraria al ordenamiento superior, pues frente a los citados sistemas específicos de carrera establecidos por la ley, que no tienen origen constitucional, como ocurre con los de las Fuerzas Militares, la rama judicial y la Procuraduría General de la Nación, no puede limitarse por el legislador la competencia que le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar su “administración” y “vigilancia” como categórica y expresamente lo reconoce el artículo 130 superior. Al respecto, se manifestó en alguno de los apartes de la precitada Sentencia C-1230 de 2005, lo siguiente:

“Ahora bien, según se anotó, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil está dada por el artículo 130 de la Carta, el cual determina expresamente que ella es “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Ya se mencionó en el apartado anterior, que bajo el actual esquema constitucional coexisten varios sistemas de carrera administrativa: la carrera general y las carreras de naturaleza especial, siendo estas últimas de origen constitucional y de origen legal.

A partir de las distintas modalidades de carrera administrativa, es claro que, con arreglo a lo previsto en el artículo 130 de la Carta Política, se constituye en un imperativo constitucional que a la Comisión Nacional del Servicio Civil se le atribuya la administración y vigilancia del sistema general de carrera, como también que se le excluya definitivamente de la competencia para administrar y vigilar los regímenes especiales de carrera administrativa de origen constitucional.

(...) Coincidiendo con el criterio general inicialmente fijado en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera. Distintas son las razones que apoyan esta interpretación.

— Según quedó explicado en esta sentencia, la Constitución del 91 consagró el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio público (art. 125), y con ese mismo propósito le asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia “de las carreras de los servidores públicos” (art. 130). Si ello es así, no queda duda que la exclusión de competencia prevista en el artículo 130 superior para la comisión es de alcance excepcional y de interpretación restrictiva y, por tanto, debe entenderse que solo opera para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos señalados expresamente por la propia Carta Política, como son el de los servidores públicos pertenecientes a las siguientes entidades estatales: (i) las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (C.P., arts. 217 y 218); (ii) la Fiscalía General de la Nación (C.P., art. 253); (iii) la rama judicial del poder público (C.P. art. 256-1); (iv) la Contraloría General de la República (C.P. art. 268-10); la Procuraduría General de la Nación (C.P. art. 279) y las universidades del Estado (C.P. art. 69). De admitirse como válida la tesis contraria: que el legislador puede asignarle a órganos distintos la función de administración y/o vigilancia de las carreras especiales de origen legal, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil se vería desplaza y reducida a la mínima expresión, toda vez que estaría llamada a desarrollarse en forma casi exclusiva únicamente sobre la carrera general u ordinaria, convirtiéndose la regla general en la excepción.

— Si el artículo 130 superior dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”, excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un solo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador. El vocablo “y” —que representa la vocal i—, mencionado en el artículo 130 superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a la comisión, es utilizado en dicho texto como conjunción copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos acepciones, “administración y vigilancia”, de modo que se entienda que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por otros órganos o entidades estatales.

— La interpretación del artículo 130 superior, en el sentido que corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil tanto la administración como la vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, es consecuente con los objetivos y propósitos que justifican la implementación del sistema de carrera y la creación constitucional de la mencionada comisión. Tal y como se señaló anteriormente, el propósito del constituyente del 91, al implementar el sistema de carrera por concurso de méritos y asignarle a un órgano autónomo e independiente la función específica de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, fue precisamente el de aislar y separar su organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo, favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede tener el propio Estado, y en particular la rama ejecutiva del poder público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores. Por eso, si se excluye a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la competencia obligatoria para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal, se desconoce sustancialmente los postulados que determinan la existencia y eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el legislador estaría facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades públicas nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la función de administración y vigilancia del sistema, patrocinándose así el monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución Política buscó evitar y combatir (...).

(...) En consecuencia, acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas.

(...) Conforme con ese planteamiento, descendiendo al caso concreto, la Corte encuentra que en lo que respecta al numeral 3º del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, acusado en esta causa, el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa contraria al ordenamiento superior, al reducir la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil únicamente a la “vigilancia” de las carreras específicas. Siguiendo las explicaciones precedentes, la competencia asignada por el artículo 130 superior a la referida comisión, es para administrar y para vigilar la carrera general y las carreras especiales de origen legal, siendo el ejercicio de tales funciones un imperativo constitucional de carácter indivisible, en el sentido que las mismas deben ser asumidas en forma privativa y excluyente por la Comisión Nacional del Servicio Civil y, por tanto, no pueden ser compartidas con otros órganos ni separadas o disgregadas a instancia del legislador ordinario o extraordinario, tal y como equivocadamente ocurrió en el caso de la preceptiva citada (...).

(...) En los términos expuestos, para los efectos de remediar la omisión legislativa detectada en esta causa, la Corte acudirá a una sentencia aditiva y condicionará la exequibilidad del numeral 3º del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, a que se entienda que la función de la Comisión Nacional del Servicio Civil comprende, además de la vigilancia de los sistemas específicos de carrera, también la administración de tales sistemas” (9) .

4. Así las cosas, como la expresión acusada ya fue analizada por la Corte en la Sentencia C-1230 de 2005, y el cargo que sustenta o justifica dicho fallo es el mismo que ahora se impetra, es claro que en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243). En este orden de ideas, no puede este alto tribunal proferir de nuevo un pronunciamiento sobre ella, limitándose a ordenar en la parte resolutiva de esta decisión estarse a lo resuelto en el fallo citado.

De la posibilidad de someter transitoriamente a los servidores públicos de las contralorías territoriales al régimen general de la carrera administrativa (L. 909/2004, art. 3º, par. 2º) (10) .

5. La Constitución Política, en el artículo 125, consagró el sistema de carrera como regla general para la vinculación de los servidores públicos a los empleos en los órganos y entidades del Estado. Mediante el citado sistema además de promoverse la eficiencia y eficacia de la función pública (C.P. 209), se garantiza a los trabajadores del Estado la estabilidad en sus cargos y la posibilidad de ingresar, ascender y permanecer en los mismos (C.P., art. 125), previo el lleno de las condiciones y requisitos que para el efecto exija la ley. Dichas exigencias, de acuerdo con lo previsto en el ordenamiento superior, deben estar dirigidas exclusivamente a reconocer los méritos y calidades de los aspirantes, en cumplimiento del principio constitucional de igualdad de oportunidades. Así lo reconoció este tribunal, por ejemplo, en Sentencia C-1119 de 2005 (11) , al manifestar que:

“Con la carrera administrativa buscó el constituyente garantizar la estabilidad del trabajador al servicio del Estado, de suerte que solo ante el incumplimiento de las condiciones fijadas por el legislador para el ejercicio y desempeño del cargo, pueda ser retirado del mismo previo cumplimiento del procedimiento para ello establecido que garantice su derecho de defensa, con lo cual se buscó eliminar el factor de discrecionalidad que orientaba de antaño la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado. Con la implementación de la carrera administrativa se crean instrumentos que permiten el ingreso, ascenso y permanencia en el servicio en igualdad de oportunidades, con fundamento solamente en el mérito laboral, académico y profesional, según los parámetros que para el efecto establezca el legislador dentro de los límites constitucionales consagrados en la Ley Fundamental”.

En idéntico sentido, la Corte en Sentencia C-1122 de 2005 (12) declaró:

“[A]parece claro que mediante la consagración de la carrera administrativa como regla general y del acceso a ella mediante concurso, tanto el constituyente como el legislador pretenden acabar con prácticas arraigadas en la cultura política, contrarias al mérito como criterio de selección o de permanencia de los funcionarios públicos, tales como el nepotismo, el favoritismo o el clientelismo, que impiden que el ejercicio de la función pública sea llevado a cabo por los más capaces y honestos, en aras del bien común. En este sentido, en la exposición de motivos al proyecto que devino en la Ley 909 de 2004, se afirmó que ‘el gran reto pendiente de nuestro sistema de empleo público es garantizar de una vez para siempre que el acceso a los empleos públicos se haga exclusivamente de acuerdo con los principios de mérito, capacidad e igualdad, a través de un procedimiento en el que esté salvaguardada la objetividad, la imparcialidad y la especialización del órgano de selección’ (...)”.

Conforme a lo previsto en el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Política, es al legislador a quien le corresponde expedir las normas que regirán el sistema de carrera en las entidades del Estado, sujetándose para el ejercicio de dicha atribución a los parámetros establecidos en el texto superior, y especialmente, a los principios, valores y derechos constitucionales que le sirven de fundamento, así como a los objetivos y principios que se derivan del Estado social de derecho.

Partiendo de estas consideraciones, se ha reconocido por la jurisprudencia de esta corporación, que el legislador goza de un margen considerable de configuración normativa para establecer las disposiciones que regirán el ingreso a cada una de las entidades del Estado, de acuerdo con las finalidades y propósitos que se pretendan cumplir a través de cada una de ellas (13) . De igual manera, la Corte ha señalado que la carrera administrativa constituye el sistema por excelencia de vinculación laboral con el Estado, en la medida en que solo admite como excepciones aquellas expresamente reconocidas en el texto superior, esto es, los cargos de “elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”, imponiendo la obligación de acreditar un principio de razón suficiente siempre que pretenda apartarse del cumplimiento de dicha regla general (14) . Concluyendo, en todo caso, que para garantizar la efectividad del citado sistema carrera, es necesario que —como lo ordena la Constitución— prevalezca el nombramiento a través de las reglas del concurso público. Precisamente, en Sentencia T-33 de 2002 (15) , la Corte dijo lo siguiente:

“En la actual Carta Política, se adopta el régimen de carrera como un principio constitucional de aplicación inmediata, que se constituye en cimiento principal de la estructura funcional del Estado, y se le reconoce al concurso público como el procedimiento apropiado para el ingreso y acceso a los empleos en los órganos y entidades públicas. A partir de la importancia que el constituyente de 1991 le otorgó al sistema de carrera y al concurso como medio para acceder a la misma, este último ha sido considerado por la jurisprudencia constitucional como: “el mecanismo (...) idóneo para que el Estado, dentro de criterios de imparcialidad y objetividad, mida el mérito, las capacidades, la preparación y las aptitudes generales y específicas de los distintos aspirantes a un cargo, con el fin de escoger entre ellos al que mejor pueda desempeñarlo, apartándose en esa función de consideraciones subjetivas, de preferencias o animadversiones y de toda influencia política, económica o de otra índole...”.

La exigencia del concurso procura la realización de finalidades constitucionales, como son las de asegurar la igualdad de los ciudadanos al acceso de la función pública, garantizar la realización del principio de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) y la aplicación del mérito como elemento fundamental para ser vinculado y permanecer al servicio del Estado (C.P., art. 125)”.

6. Aunado a lo anterior, una de las principales reglas constitucionales que se derivan de los artículos 125 y 130 de la Constitución, la cual ha sido objeto de reconocimiento por parte de la jurisprudencia de esta corporación, consiste en admitir la facultad que le asiste al Congreso de la República para organizar regímenes especiales de carrera para determinadas categorías de servidores públicos, distintos de los regímenes especiales creados por el constituyente y del previsto de manera general para todos los funcionarios del Estado. En este orden de ideas, en Sentencia C-507 de 1995 (16) , se señaló:

“A juicio de la Corte, el señalamiento que se hace en la Constitución de las carreras especiales debe interpretarse en el sentido de la existencia de un mandato expreso y concreto del constituyente, para que en determinadas entidades del Estado se organizara un sistema de carrera administrativa especial, atendiendo a la naturaleza o a las particularidades de las actividades asignadas a ellas, desde el punto de vista funcional, técnico y operativo y, obviamente con miras a asegurar la moralidad, eficiencia y eficacia de la correspondiente función pública. Pero ello no es obstáculo, para que el legislador dentro de la competencia discrecional que tiene para regular todo lo atinente a la función pública y, específicamente, a la carrera administrativa (arts. 125, 130 y 150-23) pueda establecer carreras especiales que aseguren el adecuado cumplimiento de los cometidos y funciones del Estado, por diversas razones técnicas, operativas y funcionales, tales como, la especificidad de las actividades, que no permite su homologación con las que desarrollan normalmente otros funcionarios o empleados estatales, la necesidad de establecer líneas de orientación, dirección y autoridad jerarquizadas, o diseñar controles y especiales tipos de responsabilidad laboral y disciplinaria, etc.”.

La más importante de las diferencias que se encuentran entre las carreras especiales creadas por el legislador y aquellas otras previstas directamente por el constituyente, se encuentra en que estas últimas no están sometidas a la vigilancia y administración de la Comisión Nacional del Servicio Civil, organismo autónomo creado en la Constitución Política para garantizar la eficacia y profundización en la implementación de la carrera administrativa (17) . Sobre el particular la Corte ha sostenido:

“Se excluyen de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, los servidores de los siguientes órganos: Contraloría General de la República; Procuraduría General de la Nación; Rama judicial del poder público; Fiscalía General de la Nación; las Fuerzas Armadas; y, la Policía Nacional, por ser todos ellos de creación constitucional.

Cabe advertir que en las anteriores enumeraciones hechas por la Corte, que no son taxativas, no se hizo referencia al inciso segundo del artículo 69 de la Constitución Política, que consagró que las universidades oficiales, tienen un régimen especial. Dice la norma: “La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”.

En consecuencia, la Corte considera que de acuerdo con la autonomía universitaria reconocida por la Constitución, las universidades oficiales tienen, también, como los órganos antes mencionados, un régimen especial, de origen constitucional, que las sustrae de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil (...)” (Sent. C-760/99, M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

7. Esta corporación al fijar el alcance de los artículos 268-10 y 272 de la Carta Política (18) , concluyó que el régimen de carrera en las contralorías es de carácter especial por disposición del constituyente y que, en consecuencia, frente a la misma no le asiste ninguna función de administración ni de vigilancia a la Comisión Nacional del Servicio Civil (19) . No obstante, como en la actualidad no se ha proferido por el legislador el régimen especial de carrera administrativa aplicable a las contralorías territoriales, la Ley 909 de 2004, en el artículo parcialmente acusado, permite la aplicación transitoria del régimen general de carrera, mientras se expiden por el legislador las normas que le serán aplicables a los servidores de dichas entidades públicas.

A juicio de esta corporación, la citada disposición en lugar de desconocer la Constitución Política como lo sostienen los demandantes, manifiesta el ejercicio de una competencia propia del Congreso de la República, a través de la cual se pretende suplir el vacío normativo existente en el establecimiento de la carrera administrativa especial para las contralorías territoriales, garantizando que en su interior se apliquen los principios constitucionales de igualdad de oportunidades, imparcialidad, eficiencia y eficacia en el ejercicio de la función pública, que se satisfacen mediante la implementación del sistema de carrera (C.P., arts. 125 y 209).

Por lo anterior, es apenas lógico que mientras se dictan las normas especiales que regirán la carrera especial de los servidores públicos de las contralorías territoriales, exista un régimen supletorio de aplicación transitoria, que impida que se cometan toda clase de arbitrariedades en la vinculación, permanencia y retiro del personal al servicio de tales entes de control, desvirtuándose los principios y fundamentos del sistema de carrera impuesto por el constituyente de 1991.

En este mismo sentido, se ha pronunciado esta corporación en sentencias C-391 de 1993 (20) y C-372 de 1999 (21) , al sostener que el hecho de que el legislador se auxilie temporalmente —como lo hizo en este caso— del régimen general de carrera para regular algunos regímenes especiales, no implica que se esté desconociendo por ello el principio de especialidad que se exige para el desarrollo de dichos sistemas en la Constitución (C.P., art. 130), como ocurre, puntualmente, con el relativo a las contralorías territoriales (C.P., arts. 272 y 268-10).

8. Así, en el primero de los citados casos, esta corporación al declarar la exequibilidad de una disposición cuyo contenido normativo al igual que la disposición demandada, permitía la aplicación transitoria del sistema general de carrera, entre otros, a los funcionarios de las contralorías departamentales, distritales diferentes al distrito capital y municipales, mientras se expedía el correspondiente régimen especial previsto en la Constitución (22) ; manifestó

“Que la Carta Política haya contemplado tales regímenes, algunos de los cuales no se han establecido todavía, no quiere decir que el legislador carezca de facultad constitucional para desarrollar los principios básicos plasmados en el artículo 125 de la Constitución por vía general, de manera permanente para los empleos sujetos al régimen ordinario y transitorio —mientras se dictan los estatutos especiales, como con claridad lo anuncia el artículo 2º acusado— para aquellos que requieren, según las normas constitucionales, legislación especial.

No puede admitirse, entonces, que por el hecho de haberse previsto transitoriamente unas disposiciones aplicables a las contralorías departamentales, distritales y municipales, a las revisorías especiales de sus entidades descentralizadas y a las personerías, haya sido vulnerado el precepto constitucional que ordena al legislador establecer dichos regímenes especiales.

De acuerdo con el artículo 125 de la Carta, compete a la ley la definición de las normas que consagren excepciones al principio general de pertenencia a la carrera —tal como lo hace en el presente caso el artículo 4º, numeral 4º, de la Ley 27 de 1992—; las que determinen el sistema de nombramiento cuando considere que no debe procederse mediante concurso público; las que fijen los requisitos y condiciones para establecer los méritos y calidades de los aspirantes; las que señalen causas de retiro adicionales a las previstas por la Carta.

En ese orden de ideas, el legislador, al expedir la Ley 27 de 1992 previendo la aplicabilidad general de sus normas en tanto se expiden las normas especiales, no ha invadido la esfera de competencias de otra rama del poder público ni ha contrariado los principios esenciales de la Constitución en materia de carrera. Tan solo ha provisto de modo transitorio el ordenamiento jurídico que debe observarse en las citadas dependencias estatales, sobre la base de que, a medida que se vayan dictando los regímenes especiales, estos sustituirán la normatividad general para las entidades y los empleados respectivos.

No encuentra la Corte, entonces, que por este aspecto haya sido desobedecida la normativa constitucional” (23) .

Por su parte, en la Sentencia C-372 de 1999 (24) , se reiteró el anterior precedente, al declarar la inconstitucionalidad de una disposición que pretendía someter a las contralorías territoriales a la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de una comisión delegada. Para la Corte, recogiendo lo previsto en la citada Sentencia C-391 de 1993, si bien el legislador podía transitoriamente someter a los regímenes especiales, como el de las contralorías territoriales, a la regulación del sistema general de carrera, carecía de la atribución para asignarle su control a la citada Comisión Nacional de Servicio Civil, en virtud de lo previsto en el artículo 130 superior. A continuación se acopia en parte los argumentos esgrimidos por este tribunal en aquella ocasión:

“Ya esta Corte, en Sentencia C-391 del 16 de septiembre de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), reconoció que tal independencia del órgano de control fiscal nacional era aplicable a las seccionales y distritales, por lo cual declaró exequible el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 27 de 1992, a cuyo tenor, mientras se expedían las normas sobre administración del personal de las entidades y organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución que carecían de ellas, de las controlarías departamentales, distritales diferentes al distrito capital, municipales, auditorías y revisorías especiales de sus entidades descentralizadas, y de las personerías, les serían aplicables las disposiciones contenidas en dicho estatuto, que por tanto, en esa materia, era puramente transitorio (...).

Como desde entonces lo advirtió la Corte Constitucional, apenas estaba demandado ante ella el precepto que permitía esa aplicación subsidiaria y temporal de la Ley 27 de 1992, pero no el ámbito funcional de la Comisión Nacional del Servicio Civil en sí mismo, lo que le impedía entrar, como sí puede hacerlo en esta oportunidad, en el cotejo de las reglas que, en dicha ley y en la ahora impugnada, cobijaron bajo la competencia de la aludida comisión lo relativo a la carrera de los empleados pertenecientes a la planta de las controlarías departamentales y distritales, en ese momento no acusadas (...).

Puede observarse, mediante la lectura del texto completo de la Ley 443 de 1998, que su artículo 3º —no demandado—, reprodujo, prácticamente con el mismo texto, el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 27 de 1992, objeto del anterior estudio de la Corte:

“Mientras se expiden las normas de carrera para el personal de las contralorías territoriales, para los empleados de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y para los empleados del Congreso de la República, de las asambleas departamentales, de los concejos distritales y municipales y de las juntas administradoras locales les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley”.

Quiere ello decir que el Congreso, después de transcurridos más de seis años de la expedición de la Ley 27 de 1992, no ha dictado las normas definitivas acerca del tema en cuestión, lo cual es urgente e indispensable, en particular si se consideran los profundos cambios que deberá introducir en cuanto al funcionamiento de la carrera, a partir de los criterios y enfoques constitucionales de la presente providencia (...).

Se tiene, entonces, a la luz de lo dicho, que la carrera en las contralorías de las entidades territoriales es de carácter especial y que, por lo mismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 130 de la Constitución, su régimen está expresamente exceptuado del ámbito que corresponde, en materia de administración y vigilancia, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, de lo cual resulta que esta no puede cumplir, en cuanto a tales entes, las aludidas funciones.

De allí surge el interrogante de si, habida cuenta de esa falta de competencia de la Comisión Nacional, puede el legislador, como lo hace en el precepto cuestionado, someter la selección de personal de carrera en las contralorías territoriales a las directrices y a la vigilancia de comisiones del Servicio Civil por él creadas, con ámbito local o seccional, a manera de réplicas del ente nacional.

Considera la Corte, por una parte, que si, como ya se dijo, la Comisión Nacional del Servicio Civil establecida por la Constitución es un organismo único encargado de administrar y vigilar por regla general el sistema de carrera, ningún sentido tiene la existencia de comisiones independientes a nivel territorial, no previstas por aquella, cuya función descoordinada e inconexa desvertebraría por completo la estructura que la Constitución ha querido configurar en los términos descritos, frustrando los propósitos esenciales de sus artículos 125 y 130.

Pero, además, si lo que se predica del régimen de carrera en las contralorías es su carácter especial, a tal punto que frente a ellas ninguna atribución puede cumplir la Comisión nacional del servicio civil, menos todavía puede admitirse la existencia de cuerpos similares a ella en las contralorías de los departamentos y municipios. Lo que se impone es el establecimiento de las normas que sobre el particular la ley especial debe prever, de conformidad con las aludidas disposiciones constitucionales (...). Las frases impugnadas son, pues, inexequibles”.

Ahora bien, como ya en otras ocasiones lo ha sostenido esta corporación (25) , si el Congreso de la República se abstiene indefinidamente de expedir el estatuto especial que prevé la Carta para regular el sistema de carrera de las contralorías territoriales, tornando ilimitada la aplicación de las normas generales que reúnen el régimen de carrera; es claro que, para la Corte, dicho comportamiento resultaría lesivo de la Constitución Política, pero carecía de la entidad suficiente para afectar la constitucionalidad de la disposición demandada, en esencia, por las siguientes razones: en primer lugar, porque en la citada hipótesis este tribunal se enfrentaría a una omisión legislativa absoluta sobre la cual carece de competencia para adelantar el control de constitucionalidad (26) , y en segundo término, porque de acceder a la inexequibilidad requerida se dejaría sin régimen jurídico la administración del personal de carrera de dichas entidades públicas, quienes deben tenerlo, según mandato expreso del artículo 125 de la Carta Fundamental.

9. Finalmente, no se evidencia la posibilidad de que la norma acusada implique, como lo sostienen los demandantes, la intromisión de la Comisión Nacional del Servicio Civil en la administración y vigilancia de la carrera en las contralorías territoriales, pues a partir de una interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política (C.P., art. 130), junto con la disposición acusada y el artículo 7º de la Ley 909 de 2004, es claro que la citada comisión se encuentra expresamente excluida del control sobre las carreras especiales, como lo es la correspondiente a las contralorías territoriales. Al respecto, esta última disposición señala que “La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (...)” (27) .

Por las razones expuestas concluye la Corte que el cargo no está llamado a prosperar, y por lo tanto, el artículo impugnado se declarará exequible.

De la designación del jefe de las oficinas de control interno para dirimir los empates que se presenten en las comisiones de personal (L. 909/2004, art. 16. num. 1º) (28) .

10. De acuerdo con la demanda se desconocen los principios de imparcialidad e independencia que deben regir el desarrollo de la función pública (C.P., art. 209), cuando la disposición acusada le confiere al jefe de las oficinas de control interno, la atribución de dirimir los empates que se presenten en las comisiones de personal, pues en dicho caso —se considera por los demandantes— el citado funcionario se convertiría en juez y parte frente a las reclamaciones que por la “evaluación del desempeño” le corresponde resolver en virtud de lo previsto en la Ley 87 de 1993.

Esta corporación ha señalado que las garantías constitucionales de la independencia e imparcialidad (C.P. art. 209), constituyen presupuestos esenciales para preservar el debido proceso en todas las actuaciones públicas, lo que salvaguarda la confianza en el Estado social de derecho, a través de la garantía ciudadana de que las decisiones legislativas, administrativas o judiciales gozarán de credibilidad social y legitimidad democrática (29) .

La garantía de la independencia persigue que las decisiones sometidas al ámbito de competencia de una autoridad pública se profieran sin presiones o injerencias indebidas por parte de algún funcionario ajeno al conocimiento de las mismas (30) . Mientras que, por su parte, la garantía de la imparcialidad se convierte en la herramienta jurídica que preserva la neutralidad y objetividad del funcionario juzgador, evitando la existencia de cualquier tipo de preferencia, afecto o animadversión con las partes, sus representantes o apoderados (31) . En todo caso, como se expuso en la Sentencia C-543 de 2005 (32) , la valoración de la imparcialidad no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o psicológicas de las autoridades públicas, sino a través de su postura intersubjetiva. Es decir, la apreciación de la imparcialidad se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del funcionario juzgador con las partes y la comunidad en general.

11. En el asunto sub examine, es preciso aclarar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, las comisiones de personal están integradas por dos (2) representantes de la entidad pública, y dos (2) representantes de los empleados de carrera, a quienes les corresponde cumplir —en esencia— funciones de concertación laboral, asignándoles dicha disposición algunas precisas atribuciones referidas al control sobre la aplicación de las normas de la carrera administrativa en citadas entidades públicas (33) .

Se aduce en la demanda que la función asignada al jefe de las oficinas de control interno de dirimir los empates que se presenten en las decisiones que por mayoría deben adoptar las comisiones de personal, afecta la imparcialidad de dicho funcionario, pues al tener que adelantar la evaluación de la gestión individual y el desempeño institucional de los trabajadores de carrera de las entidades públicas, conforme lo establece la Ley 87 de 1993 (y lo desarrolla el Decreto 1227 de 2005), al momento de recibir reclamaciones sobre las mismas, este no tendrá un juicio objetivo y neutral, ya que previamente ha tenido conocimiento sobre asuntos laborales relacionados con el desempeño de los empleados de carrera, al resolver los empates que se presenten en el ejercicio de las funciones asignadas a la citada comisión de personal (34) .

Sin embargo, encuentra esta corporación, al igual que lo señalaron los intervinientes y la vista fiscal, que la atribución realizada por el artículo demandado al jefe de las oficinas de control interno para dirimir empates, no riñe con la función correspondiente a la realización de las evaluaciones de gestión, ya que se trata de atribuciones que no guardan entre sí una relación de conexidad directa e inmediata. En efecto, a diferencia de lo expuesto por los demandantes, ni la Ley 909 de 2004, ni la Ley 87 de 1993, y menos aún, el Decreto 1227 de 2005, le atribuyó al jefe de las oficinas de control interno la función de resolver reclamaciones sobre la evaluación del desempeño laboral, pues sus atribuciones se limitan a remitir dichas evaluaciones a los respectivos “empleados responsables de evaluar el desempeño de los empleados de carrera”, para que sean estos quienes hagan las ponderaciones respectivas y verifiquen el mérito como principio sobre el cual se fundamente la permanencia en el servicio. Así lo reconocen expresamente los artículos 38 y 39 de la Ley 909 de 2004, en los siguientes términos:

“ART. 38.—Evaluación del desempeño. El desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa deberá ser evaluado y calificado con base en parámetros previamente establecidos que permitan fundamentar un juicio objetivo sobre su conducta laboral y sus aportes al cumplimiento de las metas institucionales. A tal efecto, los instrumentos para la evaluación y calificación del desempeño de los empleados se diseñarán en función de las metas institucionales.

El resultado de la evaluación será la calificación correspondiente al período anual, establecido en las disposiciones reglamentarias, que deberán incluir dos (2) evaluaciones parciales al año. No obstante, si durante este período el jefe del organismo recibe información debidamente soportada de que el desempeño laboral de un empleado es deficiente podrá ordenar, por escrito, que se le evalúen y califiquen sus servicios en forma inmediata.

Sobre la evaluación definitiva del desempeño procederá el recurso de reposición y de apelación.

Los resultados de las evaluaciones deberán tenerse en cuenta, entre otros aspectos, para:

a) Adquirir los derechos de carrera;

b) Ascender en la carrera;

c) Conceder becas o comisiones de estudio;

d) Otorgar incentivos económicos o de otro tipo;

e) Planificar la capacitación y la formación;

f) Determinar la permanencia en el servicio.

ART. 39.—Obligación de evaluar.Los empleados que sean responsables de evaluar el desempeño laboral del personal, entre quienes, en todo caso, habrá un funcionario de libre nombramiento y remoción, deberán hacerlo siguiendo la metodología contenida en el instrumento y en los términos que señale el reglamento que para el efecto se expida. El incumplimiento de este deber constituye falta grave y será sancionable disciplinariamente, sin perjuicio de que se cumpla con la obligación de evaluar y aplicar rigurosamente el procedimiento señalado.

El jefe de control interno o quien haga sus veces en las entidades u organismos a los cuales se les aplica la presente ley, tendrá la obligación de remitir las evaluaciones de gestión de cada una de las dependencias, con el fin de que sean tomadas como criterio para la evaluación de los empleados, aspecto sobre el cual hará seguimiento para verificar su estricto cumplimiento(35) .

En idéntico sentido, los artículos 54, 56 y 57 del Decreto 1227 de 2005, señalan:

ART. 54.—La calificación definitiva del desempeño de los empleados de carrera será el resultado de ponderar las evaluaciones semestrales previstas en el artículo 38 de la Ley 909 de 2004 (...) PAR. 2º—Las ponderaciones que sea necesario realizar para obtener la evaluación semestral o la calificación definitiva, serán efectuadas por el empleado que determine el sistema de evaluación que rija para la entidad.

ART. 56.—En el sistema tipo de calificación que diseñe la Comisión Nacional del Servicio Civil, se determinará el o los empleados responsables de evaluar el desempeño de los empleados de carrera, dentro de los cuales, en todo caso, habrá un empleado de libre nombramiento y remoción.

Cuando la función de evaluar se asigne a más de un empleado deberá determinarse quién tendrá la responsabilidad de notificar la calificación y resolver los recursos que sobre esta se interpongan.

ART. 57.—Cuando el empleado responsable de evaluar se retire del servicio sin efectuar las evaluaciones que le correspondían, estas deberán ser realizadas por su superior inmediato o por el empleado que para el efecto sea designado por el jefe de la entidad. Si el empleado continúa en la entidad mantiene la obligación de realizarla” (36) .

12. De lo expuesto se concluye que la atribución de la función de dirimir empates en nada afecta la imparcialidad del jefe de las oficinas de control interno, pues el ámbito de sus competencias se limita a la obligación de remitir las evaluaciones de gestión para que sean ponderadas y calificadas por los “empleados responsables de evaluar el desempeño de los empleados de carrera” designados a partir del sistema tipo de calificación que diseñe la Comisión Nacional del Servicio Civil (D. 1227/2005, art. 56).

Bajo esta perspectiva, los citados jefes de control interno ni califican, ni ponderan, ni tampoco resuelven reclamaciones, ni recursos sobre las evaluaciones de gestión, manteniendo plena libertad e independencia para desempatar —cuando ello resulte necesario— las votaciones correspondientes a las decisiones que deben adoptar las comisiones de personal. Sin embargo, a juicio de esta corporación, puede presentarse una incompatibilidad en el evento en que el citado jefe de las oficinas de control interno sí participe en la evaluación del desempeño por haber sido designado previamente como empleado responsable para ejercer dicha atribución. En este caso, es innegable que el mencionado funcionario, en guarda del principio constitucional de imparcialidad, no podría dirimir el empate que se presente en las reclamaciones contra dichas evaluaciones.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1230 de 2005, que declaró EXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, en el entendido que la administración de estos sistemas específicos de carrera administrativa también corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.

2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “el personal de las contralorías territoriales” prevista en el parágrafo 2º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004.

3. Declarar EXEQUIBLE la expresión “en caso de persistir este se determinará por el jefe de control interno de la respectiva entidad”, contenida en el numeral 1º del artículo 16 de la Ley 909 de 2004, en el entendido que solo podrá dirimir el empate, cuando no haya participado en la evaluación del desempeño del respectivo empleado de carrera.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto, Clara Inés Vargas Hernández—Álvaro Tafur Galvis.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(6) Se subraya la expresión acusada: “ART. 4º—Sistemas específicos de carrera administrativa (...) 3.La vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil”.

(7) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(8) Subrayado por fuera del texto original.

(9) Los textos resaltados y subrayados corresponden a la sentencia original.

(10) Se subraya y resalta el aparte demandado: “ART. 3º—Campo de aplicación de la presente ley. (...) PAR. 2º—Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las contralorías territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley”.

(11) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(12) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(13) Al respecto, en Sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte sostuvo que: “la función de diseñar y regular la carrera administrativa, que le corresponde al legislador, ha de incluir un componente de flexibilidad que garantice su adecuación a las disímiles y cambiantes circunstancias de la función pública; un aparato estático, rígido, que no permita la adecuación de sus elementos constitutivos esenciales a las singulares necesidades de cada una de las entidades del Estado, no solo no correspondería a la concepción de la función pública que subyace en la Constitución, sino que impediría la realización de los objetivos y principios del paradigma mismo del Estado social de derecho”.

(14) En Sentencia C-195 de 1994. (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), este tribunal manifestó: “[P]or tanto, como base para determinar cuando un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación”.

(15) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(16) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(17) Sobre el carácter autónomo de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se puede consultar la Sentencia C-372 de 1999. M.P José Gregorio Hernández Galindo.

(18) Disponen las normas en cita: “ART. 268.—El Controlar General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (...) 10. Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría (...)”. “ART. 272.—(...) Ningún contralor podrá reelegido para el período inmediato. Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal” (subrayado por fuera de los textos originales).

(19) Véase, sentencias C-391 de 1993. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-372 de 1999. (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En esta última, se sostuvo que: “(...) El cargo formulado contra las mencionadas disposiciones consiste en que la ley no podía excluir a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la administración y vigilancia de la carrera administrativa de las contralorías territoriales, funciones reconocidas a aquel órgano en el artículo 130 de la Carta Política. // En primer lugar, vale la pena recordar que la Constitución (artículo 268, numeral 10) prescribe que la ley establecerá un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría, y que le corresponde al Contralor General de la República proveer los empleos de su dependencia.// Y, en tratándose de contralores departamentales, distritales y municipales, el artículo 272 ibídem les otorga, en el ámbito de su jurisdicción, las mismas funciones atribuidas al Contralor General en el artículo 268 Constitucional. // Ahora bien, el artículo 130 de la Constitución señala expresamente que a la Comisión Nacional del Servicio Civil le corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, “excepción hecha de las que tengan carácter especial”.// Ya esta Corte, en Sentencia C-391 del 16 de septiembre de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), reconoció que tal independencia del órgano de control fiscal nacional era aplicable a las seccionales y distritales, por lo cual declaró exequible el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 27 de 1992”.

(20) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(21) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(22) Disponía la norma demandada: “(...) Mientras se expiden las normas sobre administración del personal de las entidades y organismos con sistemas especiales de carrera señalados en la Constitución, que carecen de ellas, de las contralorías departamentales, distritales diferentes al distrito capital, municipales, auditorías y/o revisorías especiales de sus entidades descentralizadas, y de las personerías, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley”.

(23) Sentencia C-391 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(24) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(25) Ibídem.

(26) Esta corporación ha distinguido que el fenómeno de las omisiones relativas, frente a las en omisiones absolutas al momento de determinar la prosperidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto, la Corte ha dicho: “(...) De manera general, la jurisprudencia de esta Corte ha admitido que también la inactividad del legislador, en lo que corresponde al cumplimiento y desarrollo de la función legislativa, puede afectar o desconocer derechos y garantías superiores, y en esa medida, ser objeto de control jurisdiccional por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad. En estos casos, la presunta infracción a la Carta proviene, no del derecho positivo preexistente —fruto de la acción legislativa ordinaria o especial— como es lo común, sino de la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer.// No obstante lo anterior, en procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso, y de precisar lo que constituye el propio ámbito de competencia funcional de este tribunal, la misma jurisprudencia ha aceptado que no toda inactividad legislativa puede someterse al trámite del control constitucional. Así, desde una perspectiva eminentemente finalista, la Corte ha señalado que cuando se cuestiona la legitimidad de la actividad congresional por incurrir en presuntas conductas omisivas, el análisis de constitucionalidad solo tiene lugar, sí y solo sí, cuando la omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta. // Tratándose de la omisión absoluta, es claro que el órgano de control carece de competencia para emitir pronunciamiento de fondo, pues la misma comporta una ausencia total e íntegra de normatividad que, en cualquier caso, impide una confrontación material, objetiva y verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que resulta relevante al proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la técnica a partir de la cual este último se edifica, configura y desarrolla.(...) // Por el contrario, en el caso de la llamada omisión relativa o parcial, la competencia de la Corte Constitucional para proferir decisión de fondo está plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acción normativa del legislador, específica y concreta, de la que este ha excluido determinado ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus presupuestos fácticos (...)” (Sentencia C-185 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil) (subrayado por fuera del texto original).

(27) Subrayado por fuera del texto original. En el mismo sentido, en la citada Sentencia C-391 de 1993, la Corte sostuvo: “No tiene fundamento el cargo que se formula contra las disposiciones objeto de la demanda por posible violación del artículo 130 de la Constitución.// Es verdad que dicho precepto superior excluye a los servidores públicos con régimen especial sobre carrera de las competencias de administración y vigilancia atribuida a la Comisión Nacional del Servicio Civil.// No obstante, las normas acusadas nada dicen al respecto, de tal manera que mal puede sostenerse que ellas hayan ampliado, por fuera del mandato constitucional, las indicadas competencias. No lo hacen directamente, como lo acreditan sus textos, ni tampoco indirectamente, es decir, por la remisión que hacen a la integridad de la Ley 27 de 1992, pues el artículo 14 de esta, que señala las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, hace de modo expreso la misma advertencia del artículo constitucional que se pretende violado: “Corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil como responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los empleados del Estado, con excepción de aquellas que tengan carácter especial:...” (subraya la Corte).

(28) Se resalta y subraya la expresión demandada: “En todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una comisión de personal, conformada por dos (2) representantes de la entidad u organismos designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados. En igual forma, se integrarán comisiones de personal en cada una de las dependencias regionales o seccionales de las entidades. // Las decisiones de la comisión se tomarán por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la votación y en caso de persistir este se determinará por el jefe de control interno de la respectiva entidad (...)”.

(29) Sentencia C-1641 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(30) Sentencia SU-132 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(31) Sentencia C-93 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(32) Ibídem.

(33) Al respecto, dispone el citado artículo 16: “Además de las asignadas en otras normas, las comisiones de personal cumplirán las siguientes funciones: a) Velar porque los procesos de selección para la provisión de empleos y de evaluación del desempeño se realicen conforme con lo establecido en las normas y procedimientos legales y reglamentarios y con los lineamientos señalados por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Las citadas atribuciones se llevarán a cabo sin perjuicio de las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Para el efecto, la comisión de personal deberá elaborar los informes y atender las solicitudes que aquella requiera; b) Resolver las reclamaciones que en materia de procesos de selección y evaluación del desempeño y encargo les sean atribuidas por el procedimiento especial; c) Solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la exclusión de la lista de elegibles de las personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las respectivas convocatorias, o con violación de las leyes o reglamentos que regulan la carrera administrativa. En el caso de no atenderse la solicitud, deberán informar de esta situación a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que adopte las medidas pertinentes; d) Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos; e) Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los empleados por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos; f) Velar porque los empleos se provean en el orden de prioridad establecido en las normas legales y porque las listas de elegibles sean utilizadas dentro de los principios de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa; g) Velar porque en los procesos de selección se cumplan los principios y reglas previstas en esta ley; h) Participar en la elaboración del plan anual de formación y capacitación y en el de estímulos y en su seguimiento; i) Proponer en la respectiva entidad la formulación de programas para el diagnóstico y medición del clima organizacional; j) Las demás funciones que le sean atribuidas por la ley o el reglamento”.

(34) Sobre la materia, la Ley 87 de 1993, dispone: “ART. 4º—Elementos para el sistema de control interno. Toda entidad bajo la responsabilidad de sus directivos debe por lo menos implementar los siguientes aspectos que deben orientar la aplicación del control interno: (...) j. La organización de métodos para la evaluación de la gestión”. “ART. 8º—Evaluación y control de gestión en las organizaciones. Como parte de la aplicación de un apropiado sistema de control interno el representante legal en cada organización deberá velar por el establecimiento formal de un sistema de evaluación y control de gestión, según las características propias de la entidad y de acuerdo con lo establecido en el artículo 343 de la Constitución Nacional y demás disposiciones legales y vigentes”. En concordancia con lo anterior, los artículos 50 y 52 del Decreto 1227 de 2005, determina que: “ART. 50.—La evaluación del desempeño laboral es una herramienta de gestión que con base en juicios objetivos sobre la conducta, las competencias laborales y los aportes al cumplimiento de las metas institucionales de los empleados de carrera y en período de prueba en el desempeño de sus respectivos cargos, busca valorar el mérito como principio sobre el cual se fundamenten su permanencia y desarrollo en el servicio”. “ART. 52.—El desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa deberá ser evaluado y calificado con base en parámetros previamente establecidos a partir de los planes anuales de gestión del área respectiva, de las metas institucionales y de la evaluación que sobre el área realicen las oficinas de control interno o quienes hagan sus veces, de los comportamientos y competencias laborales, habilidades y actitudes del empleado, enmarcados dentro de la cultura y los valores institucionales. // Para el efecto, los instrumentos de evaluación deberán permitir evidenciar la correspondencia entre el desempeño individual y el desempeño institucional” (todos los subrayados por fuera de los textos originales).

(35) Subrayado por fuera del texto original.

(36) Subrayado por fuera del texto original.

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