Sentencia C-740 de agosto 28 de 2003

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-740 de 2003 

Ref.: Expediente D-4449

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: Pedro Pablo Camargo.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002 “por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”.

Bogotá, D.C., veintiocho de agosto de dos mil tres.

EXTRACTOS: «I. Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:

LEY NÚMERO 793 DE 2002

(Diciembre 27)

por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.

“El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPÍTULO I

De la extinción de dominio

ART. 1º—Concepto. La extinción de dominio es la pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contra prestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular. Esta acción es autónoma en los términos de la presente ley.

ART. 2º—Causales. Se declarará extinguido el dominio mediante sentencia judicial, cuando ocurriere cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando exista incremento patrimonial injustificado, en cualquier tiempo, sin que se explique el origen lícito del mismo.

2. El bien o los bienes de que se trate provengan directa o indirectamente de una actividad ilícita.

3. Los bienes de que se trate hayan sido utilizados como medio o instrumento para la comisión de actividades ilícitas, sean destinadas a estas, o correspondan al objeto del delito.

4. Los bienes o recursos de que se trate provengan de la enajenación o permuta de otros que tengan su origen, directa o indirectamente, en actividades ilícitas, o que hayan sido destinados a actividades ilícitas o sean producto, efecto, instrumento u objeto del ilícito.

5. Los bienes o recursos de que se trate hubieren sido afectados dentro de un proceso penal y que el origen de tales bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan sido objeto de investigación o habiéndolo sido, no se hubiese tomado sobre ellos una decisión definitiva por cualquier causa.

6. Los derechos de que se trate recaigan sobre bienes de procedencia lícita, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia.

Se exceptúan de lo dispuesto en el presente numeral, exclusivamente, los casos de títulos que se negocian en centrales de depósito de valores, debidamente acreditadas ante la autoridad competente, siempre y cuando los intermediarios que actúen en ellas, cumplan con las obligaciones de informar operaciones sospechosas en materia de lavado de activos, de conformidad con las normas vigentes.

7. Cuando en cualquier circunstancia no se justifique el origen ilícito del bien perseguido en el proceso.

PAR. 1º—El afectado deberá probar a través de los medios idóneos, los fundamentos de su oposición.

PAR. 2º—Las actividades ilícitas a las que se refiere el presente artículo son:

1. El delito de enriquecimiento ilícito.

2. Las conductas cometidas, en perjuicio del tesoro público, y que correspondan a los delitos de peculado, interés ilícito en la celebración de contratos, de contratos celebrados sin requisitos legales, emisión ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda; ejercicio ilícito de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico, hurto sobre efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra el patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización indebida de información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a secreto o reserva.

3. Las que impliquen grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se entiende que son actividades que causan deterioro a la moral social, las que atenten contra la salud pública, el orden económico y social, los recursos naturales y el medio ambiente, seguridad pública, administración pública, el régimen constitucional y legal, el secuestro, secuestro extorsivo, extorsión y proxenetismo.

ART. 3º—De los bienes. Para los efectos de la presente ley se entenderá por bienes sujetos a extinción del dominio, todos los que sean susceptibles de valoración económica, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, o aquellos sobre los cuales pueda recaer derecho de propiedad. Igualmente, se entenderá por tales todos los frutos y rendimientos de los mismos.

Cuando no resultare posible ubicar, o extinguir el dominio de los bienes determinados sobre los cuales verse la extinción del dominio, al momento de la sentencia, podrá el juez declarar extinguido el dominio sobre los bienes o valores equivalentes del mismo titular. Lo dispuesto en el presente artículo no podría interpretarse en perjuicio de los derechos de terceros de buena fe exentos de culpa.

CAPÍTULO II

De la acción de extinción de dominio

ART. 4º—De la naturaleza de la acción. La acción de extinción de dominio de que trata la presente ley es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de contenido patrimonial, y procederá sobre cualquier derecho real, principal o accesorio, independientemente de quien los tenga en su poder, o los haya adquirido y sobre los bienes comprometidos. Esta acción es distinta e independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen, sin perjuicio de los terceros de buena fe exentos de culpa.

Procederá la extinción del derecho de dominio respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando dichos bienes correspondan a cualquiera de los eventos previstos en el artículo 2º.

ART. 5º—De la iniciación de la acción. La acción deberá ser iniciada de oficio por la Fiscalía General de la Nación, cuando concurra algunas de las causales previstas en el artículo 2º de la presente ley.

La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la fuerza pública, la Dirección Nacional de Estupefacientes, cualquier institución pública, o cualquier persona natural o jurídica, deberán informar a la Fiscalía General de la Nación sobre la existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción de extinción de dominio. Los organismos internacionales, habilitados para el efecto por un tratado o convenio de colaboración recíproca celebrado con el Gobierno de Colombia, podrán dar noticia de ello, para el inicio de la acción de extinción de dominio.

PAR. 1º—La Dirección Nacional de Estupefacientes, podrá intervenir como parte dentro del proceso de extinción de dominio, que de oficio inicie la Fiscalía General de la Nación, cuando le asista interés jurídico para actuar. Estará facultada para presentar y solicitar la práctica de pruebas dirigidas a demostrar la procedencia ilícita de los bienes, solicitar medidas cautelares sobre los mismos, impugnar la resolución de improcedencia de la acción, y la providencia que no reconozca el abandono de los bienes a favor del Estado, cuando se cumplan los requisitos del artículo 10 de la presente ley.

ART. 6º—Retribución. El particular que denuncie de manera eficaz, o que en forma efectiva contribuya a la obtención de evidencias para la declaratoria de extinción de dominio, o las aporte, recibirá una retribución hasta del 5% del producto que el Estado obtenga por la liquidación de dichos bienes, o del valor comercial de los mismos, dependiendo de la colaboración; cuando el Estado los retuviere para cualquiera de sus órganos o dependencias. Esta tasación la hará el juez en la sentencia de oficio, o a petición del fiscal.

ART. 7º—Normas aplicables. La acción de extinción se sujetará exclusivamente a las disposiciones de la presente ley y, sólo para llenar sus vacíos, se aplicarán las reglas del Código de Procedimiento Penal o del Código de Procedimiento Civil, en su orden. En ningún caso podrá alegarse prejudicialidad para impedir que se profiera sentencia, ni exigirse la acumulación de procesos. Una vez que el expediente entre al despacho para fallo, tendrá prelación sobre los demás procesos que en el mismo se adelanten, salvo sobre aquellos en los que fuere preciso resolver la situación jurídica de un detenido.

CAPÍTULO III

Del debido proceso y de las garantías

ART. 8º—Del debido proceso. En el ejercicio y trámite de la acción de extinción de dominio se garantizará el debido proceso que le es propio, permitiendo al afectado presentar pruebas e intervenir en su práctica, oponerse a las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de los bienes, y ejercer el derecho de contradicción que la Constitución Política consagra.

ART. 9º—De la protección de derechos. Durante el procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de los afectados, y en particular los siguientes:

1. Probar el origen legítimo de su patrimonio, y de bienes cuya, titularidad se discute.

2. Probar que los bienes de que se trata no se encuentran en las causales que sustentan la acción de extinción de dominio.

3. Probar que, respecto de su patrimonio, o de los bienes que específicamente constituyen el objeto de la acción, se ha producido una sentencia favorable que deba ser reconocida como cosa juzgada dentro de un proceso de extinción de dominio, por identidad respecto a los sujetos, al objeto y a la causa del proceso.

ART. 10.—De la comparecencia al proceso. Si los afectados con ocasión de la acción de extinción de dominio no comparecieren por sí o por interpuesta persona, la autoridad competente ordenara su emplazamiento, en los términos del artículo 13 de la presente ley.

Vencido el término de emplazamiento se designará curador ad litem, siempre que no se hubiere logrado la comparecencia del titular del bien objeto de extinción, con quien se adelantaran los trámites inherentes al debido proceso y al derecho de defensa. Igualmente, en todo proceso de extinción de dominio, se emplazará a los terceros indeterminados, a quienes se designará curador ad litem en los términos de esta ley.

CAPÍTULO IV

De la competencia y del procedimiento

ART. 11.—De la competencia. Conocerá de la acción el Fiscal General de la Nación, directamente, o a través de los fiscales delegados ante los jueces competentes para dictar la sentencia de extinción de dominio. De acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, el fiscal podrá conformar unidades especiales de extinción de dominio.

Corresponde a los jueces penales del circuito especializados, del lugar en donde se encuentren ubicados los bienes, proferir la sentencia que declare la extinción de dominio. Si se hubieren encontrado bienes en distintos distritos judiciales, será competente el juez, determinado por reparto, de aquel distrito que cuente con el mayor número de jueces penales del circuito especializados. La aparición de bienes en otros lugares, posterior a la resolución de inicio de la investigación, no alterará la competencia.

ART. 12.—Fase inicial. El fiscal competente para conocer de la acción de extinción de dominio, iniciará la investigación, de oficio o por información que le haya sido suministrada de conformidad con el artículo 5º de la presente ley, con el fin de identificar los bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 2º.

En el desarrollo de esta fase, el fiscal podrá decretar medidas cautelares, o solicitar al juez competente, la adopción de las mismas, según corresponda, que comprenderán la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en el sistema financiero, de títulos valores, y de los rendimientos de los anteriores, lo mismo que la orden de no pagarlos cuando fuere imposible su aprehensión física. En todo caso la Dirección Nacional de Estupefacientes será el secuestre o depositario de los bienes embargados o intervenidos.

Los bienes sobre los que se adopten medidas cautelares quedarán de inmediato a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, a través del fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado, el cual procederá preferentemente a constituir fideicomisos de administración, en cualquiera de las entidades fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Bancaria; o, en su defecto, a arrendar o celebrar otros contratos que mantengan la productividad y valor de los bienes, o aseguren su uso a favor del Estado. Mientras los recursos monetarios o títulos financieros que (sic) valores se encuentren sujetos a medidas cautelares, las instituciones financieras que reciban la respectiva orden abrirán una cuenta especial, que genere rendimientos a tasa comercial, cuya cuantía formará parte de sus depósitos. Los rendimientos obtenidos pasarán al Estado en el caso de que se declare extinguido el dominio sobre tales recursos, o se entregarán a su dueño, en el evento contrario.

Los bienes fungibles, de género, y/o muebles que amenacen deterioro, y los demás que en adición a los anteriores determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, podrán ser enajenados al mejor postor, o en condiciones de mercado, cuando fuere el caso, entidad que podrá administrar el producto líquido, de acuerdo con las normas vigentes. De igual forma, los bienes inmuebles se administrarán de conformidad con las normas vigentes. Los rendimientos obtenidos pasarán al Estado, en el caso de que se declare extinguido el dominio sobre tales recursos, o se entregarán a su dueño, en el evento contrario.

En todos los casos, la fiduciaria se pagará, con cargo a los bienes administrados o a sus productos, el valor de sus honorarios y de los costos de administración en que incurra. Cualquier faltante que se presentare para cubrirlos, será exigible con la misma preferencia, con la que se tratan los gastos de administración en un concurso de acreedores, sobre el valor de los bienes, una vez que se liquiden o se subasten. Esta fiducia no estará sujeta en su constitución o desarrollo a las reglas de la contratación administrativa, sino a la ley comercial o financiera ordinaria.

PAR.—El fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

Los bienes y recursos objeto de extinción de dominio ingresarán al fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para fines de inversión social, seguridad y lucha contra la delincuencia organizada.

ART. 13.—Del procedimiento. El trámite de la acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las siguientes reglas:

1. El fiscal que inicie el trámite, dictará resolución de sustanciación en la que propondrá los hechos en que se funda la identificación de los bienes que se persiguen y las pruebas directas o indiciarias conducentes. Contra esta resolución no procederá recurso alguno. Si aún no se ha hecho en la fase inicial, el fiscal decretará las medidas cautelares, o podrá solicitar al juez competente, la adopción de las mismas, según corresponda, las cuales se ordenarán y ejecutarán antes de notificada la resolución de inicio a los afectados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior.

2. La resolución de inicio se comunicará al agente del Ministerio Público y se notificará, dentro de los cinco (5) días siguientes, a las personas afectadas cuya dirección se conozca. Si la notificación personal no pudiere hacerse en la primera ocasión que se intenta, se dejará en la dirección de la persona por notificar noticia suficiente de la acción que se ha iniciado y del derecho que le asiste a presentarse al proceso.

3. Cinco (5) días después de libradas las comunicaciones pertinentes, se dispondrá el emplazamiento de quienes figuren como titulares de derechos reales principales o accesorios según el certificado de registro correspondiente, y de las demás personas que se sientan con interés legítimo en el proceso, para que comparezcan a hacer valer sus derechos.

4. El emplazamiento se surtirá por edicto, que permanecerá fijado en la secretaría por el término de cinco (5) días y se publicará por una vez, dentro de dicho término, en un periódico de amplia circulación nacional y en una radiodifusora con cobertura en la localidad donde se encuentren los bienes. Si el emplazado o los emplazados no se presentaren dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, el proceso continuará con la intervención del curador ad litem, quien velará por el cumplimiento de las reglas del debido proceso a favor del afectado, y empezará a contar el término de que trata el artículo 10 de la presente ley.

5. Dentro de los cinco (5) días siguientes al término de su comparecencia, los intervinientes podrán solicitar las pruebas que estimen conducentes y eficaces para fundar su oposición, y para explicar el origen de los bienes a partir de actividades lícitas demostrables.

6. Transcurrido el término anterior, se decretarán, las pruebas solicitadas que se consideren conducentes y las que oficiosamente considere oportunas el investigador, las que se practicarán en un término de treinta (30) días, que no será prorrogable.

El fiscal de conocimiento podrá decretar pruebas de oficio, decisión que no será susceptible de recurso alguno.

7. Concluido el término probatorio, se surtirá traslado por secretaría por el término común de cinco (5) días, durante los cuales los intervinientes alegarán de conclusión.

8. Transcurrido el término anterior, durante los quince (15) días siguientes el fiscal dictará una resolución en la cual decidirá respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio.

9. El fiscal remitirá al día siguiente de la expedición de la resolución de que trata el numeral anterior, el expediente completo al juez competente, quien dará traslado de la resolución a los intervinientes por el término de cinco (5) días, para que puedan controvertirla. Vencido el término anterior, dictará la respectiva sentencia que declarará la extinción de dominio, o se abstendrá de hacerlo, de acuerdo con lo alegado y probado, dentro de los quince (15) días siguientes. La sentencia que se profiera tendrá efectos erga omnes.

10. En contra de la sentencia que decrete la extinción de dominio sólo procederá el recurso de apelación, interpuesto por las partes o por el Ministerio Público, que será resuelto por el superior dentro de los treinta (30) días siguientes a aquél en que el expediente llegue a su despacho. La sentencia de primera instancia que niegue la extinción de dominio y que no sea apelada, se someterá en todo caso al grado jurisdiccional de consulta.

11. Cuando se decrete la improcedencia sobre un bien de un tercero de buena fe, el fiscal deberá someter la decisión al grado jurisdiccional de consulta. En los demás casos, será el juez quien decida sobre la extinción o no del dominio, incluida la improcedencia que dicte el fiscal sobre bienes distintos a los mencionados en este numeral. En todo caso, se desestimará de plano cualquier incidente que los interesados propongan con esa finalidad.

Los términos establecidos en el presente artículo son improrrogables y de obligatorio cumplimiento, y su desconocimiento se constituirá en falta disciplinaria gravísima.

ART. 14.—De las notificaciones. La única notificación personal que se surtirá en todo el proceso de extinción de dominio, será la que se realice al inicio del trámite, en los términos del artículo 13 de la presente ley. Todas las demás se surtirán por estado, salvo las sentencias de primera o de segunda instancia, que se notificarán por edicto. Ninguna decisión adoptada por el fiscal es susceptible de recursos.

ART. 15.—De las nulidades. Cualquier nulidad que aleguen las partes, será considerada en la resolución de procedencia o improcedencia, o en la sentencia de primera o segunda instancia. No habrá ninguna nulidad de previo pronunciamiento.

ART. 16.—Causales de nulidad. Serán causales de nulidad en el proceso de extinción de dominio, las siguientes:

1. Falta de competencia.

2. Falta de notificación.

3. Negativa injustificada, a decretar una prueba conducente o a practicar, sin causa que lo justifique, una prueba oportunamente decretada.

ART. 17.—De las excepciones e incidentes. En el proceso de extinción de dominio no habrá lugar a la presentación y al trámite de excepciones previas ni de incidentes salvo el de objeción al peritazgo por error grave. Todos serán decididos en la resolución de procedencia o en la sentencia definitiva.

Las partes deberán proponer la objeción al dictamen pericial, sólo por error grave y dentro de los tres (3) días siguientes al traslado del mismo, presentando las pruebas en que se funda. El fiscal, si considera improcedente la objeción, decidirá de plano; en caso contrario, dispondrá un término de cinco (5) días para practicar pruebas y decidir.

ART. 18.—De la sentencia. La sentencia declarará la extinción de todos los derechos reales, principales o accesorios, desmembraciones, gravámenes o cualquiera otra limitación a la disponibilidad o el uso del bien y ordenará su tradición a favor de la Nación a través del fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado.

Si los bienes fueren muebles o moneda, y aún no estuvieren secuestrados a disposición del fondo, en la sentencia se ordenará que se le haga entrega inmediata de los mismos o que se consignen a su disposición los valores dichos. Si se tratare de bienes incorporados a un título, se ordenará la anulación del mismo y la expedición de uno nuevo a nombre del citado fondo.

Si en la sentencia se reconocieren los derechos de un acreedor prendario o hipotecario de buena fe exenta de culpa, la Dirección Nacional de Estupefacientes, directamente o por conducto de la fiduciaria, procederá a su venta o subasta, y pagará el crédito en los términos que en la sentencia se indique.

ART. 19.—De los gastos procesales y de administración. Los gastos que se generen con ocasión del trámite de la acción de extinción de dominio, así como los que se presenten por la administración de los bienes en el fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado, se pagarán con cargo a los rendimientos financieros de los bienes que han ingresado a dicho fondo, salvo que la sentencia declare la improcedencia de los bienes.

PAR.—Corresponde al Consejo Nacional de Estupefacientes la destinación de los rendimientos financieros, de acuerdo con los soportes que para el efecto presenten las entidades miembros de dicho órgano.

CAPÍTULO V

De los procesos en curso

ART. 20.—De los procesos en curso. Los términos y recursos que hubieren empezado a correr se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación, en todo lo demás se aplicará esta ley.

CAPÍTULO VI

Disposiciones finales

ART. 21.—De la cooperación. Los convenios y tratados de cooperación judicial suscritos, aprobados y debidamente ratificados por Colombia, serán plenamente aplicables para la obtención de colaboración en materia de afectación de bienes, cuando su contenido sea compatible con la acción de extinción de dominio,

ART. 22.—De la derogatoria. Deróganse todas las normas y disposiciones que le sean contrarias a esta ley, en especial la Ley 333 de 1996.

ART. 23.—Bienes y derechos ubicados en San Andrés. Los bienes y los rendimientos y los frutos que generen los mismos localizados en la jurisdicción del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y cuya extinción de dominio se haya decretado conforme a la presente ley, deberán destinarse, a la financiación de programas sociales en el archipiélago.

Los recaudos generados en virtud de la destinación provisional de bienes se destinarán en igual forma.

ART. 24.—Vigencia. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación. No obstante la extinción del dominio se declarará, cualquiera sea la época de la adquisición o destinación ilícita de los bienes. En todo caso se entenderá que la adquisición ilícita de los bienes no constituye justo título, causa un grave deterioro a la moral social y es conducta con efectos permanentes.

(...).

V. Fundamentos de la decisión

A. Aclaración preliminar.

En relación con la acción de extinción de dominio, existen varios precedentes de esta corporación. Por una parte, antes de la expedición de una ley que regulara la institución consagrada en el inciso segundo del artículo 34 de la Carta, se emitieron varios pronunciamientos en sede de control de constitucionalidad relacionados con varias modalidades de extinción de dominio. Es el caso de las sentencias C-006 de 1993 (1) , C-066 de 1993 (2) , C-216 de 1993 (3) , C-245 de 1993 (4) , C-176 de 1994 (5) , y C-389 de 1994 (6) . Luego, en relación con la Ley 333 de 1996, que constituyó el primer régimen legal de esa institución, se emitieron las sentencias C-374 de 1997, C-409 de 1997, C-539 de 1997 y C-1708 de 2000; las que, en lo pertinente, se retomarán en este pronunciamiento. Temas relacionados con la extinción de dominio se desarrollaron también en las sentencias C-194 de 1998 (7) , C-677 de 1998 (8) , C-674 de 1999 (9) y C-329 de 2000 (10) . Finalmente se dictó la Sentencia C-1007 de 2002, mediante la cual se realizó el control automático de constitucionalidad sobre el Decreto Legislativo 1975 de 2002, por medio del cual se suspendió la Ley 333 de 1996 y se reguló la acción y el trámite de la extinción de dominio (11) .

(1) Mediante este fallo la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 296 del Decreto-Ley 2655 de 1988 y del artículo 1º, ordinales 4º y 10 de la Ley 57 de 1987. Aquél disponía que dentro del término de un año, contado a partir de la vigencia del Código de Minas, los títulos mineros anteriores debían inscribirse, so pena de declararse su extinción ipso jure. Esta sentencia es importante porque en materia de extinción de dominio i) liga la acción de extinción de dominio al origen de la propiedad y ii) al hacerlo, la despoja de carácter sancionatorio, pues una sanción supone un derecho existente y no un derecho supuesto pero no generado.

(2) En esta oportunidad, la Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 1874 del 20 de noviembre de 1992, “Por el cual se dictan normas sobre destinación de bienes y embargo preventivo, en materia de delitos de competencia de jueces regionales”. El artículo 1º de este decreto ordenaba la extinción, a favor del Estado, de los derechos reales principales o accesorios sobre bienes, fondos, derechos u otros activos que provenían o tenían relación con la comisión de delitos de competencia de los jueces regionales. En esa ocasión la Corte advirtió que la acción de extinción de dominio tenía antecedentes en nuestro derecho público anteriores a la Constitución de 1991 y que el decreto entonces revisado y aquél al que este remitía no habían previsto la extinción de dominio como pena y que por ello era legítimo que el juez la ordenase por auto y no por sentencia. No obstante, indicó que esas disposiciones tampoco constituían un desarrollo del inciso segundo del artículo 34.

(3) En este fallo se declararon exequibles varias disposiciones del Código de Minas, Decreto-Ley 2655 de 1988, y entre ellas del artículo 5º, según el cual procedía la extinción de derechos de particulares o sobre el suelo o subsuelo o sobre minas en los términos señalados en la Ley 20 de 1969, o por suspensión de su explotación sin causa justificada. En esta oportunidad, la Corte diferenció la expropiación, la confiscación y la extinción de dominio; les reconoció a la confiscación y a la extinción el carácter de sanciones y precisó que una de las formas de extinción de dominio era la consagrada en el artículo 34, inciso segundo de la Carta, y que otra forma era la extinción del dominio por incumplimiento de la función social de la propiedad y citó como ejemplos la extinción consagrada en la Ley 200 de 1936 sobre régimen de tierras, en la Ley 135 de 1961 sobre reforma social agraria y en la Ley 4ª de 1976. Concluyó que “Dentro de esa concepción, la extinción del dominio no es otra cosa que la pérdida del derecho a partir de su no ejercicio, con sacrificio del interés individual y del colectivo, o de su ejercicio inconstitucional, por arbitraria y egoísta”. Esta forma de extinción de dominio operaba desde antes y a pesar de no estar expresamente consagrada en la Constitución de 1886.

(4) En este sentencia la Corte declaró exequible el artículo 61 del Decreto 2700 de 1991, que ordenaba, en los procesos penales, la cancelación de registros obtenidos fraudulentamente. La constitucionalidad del precepto se condicionó a que se entendiera que se trataba de un procedimiento preventivo en esa materia. En este pronunciamiento la institución se asumió como una consecuencia del condicionamiento de la protección de la propiedad a su adquisición con justo título. Se indicó que esto fue así aún antes de la Constitución de 1991, pues la Corte Suprema de Justicia había declarado exequible el artículo 53 del Decreto 50 de 1987 que consagraba similar regla jurídica (Sent., dic. 3/87). Se dijo que se trataba de una forma de extinción de dominio que procedía no por el incumplimiento de la función social de la propiedad, sino por la ilegitimidad que subyacía en su origen.

(5) Mediante este fallo la Corte realizó la revisión constitucional de la Ley 67 de 23 de agosto de 1993, aprobatoria de la convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988. En esta oportunidad la Corte diferenció la confiscación —pena impuesta hasta 1830 a delincuentes políticos, por medio de la cual se los privaba de la totalidad o parte de sus bienes— del decomiso —pena impuesta al responsable de un delito que implica la pérdida del dominio de bienes vinculados a la comisión de un delito—. Luego concluyó que el decomiso de bienes de valor equivalente al producto del delito no constituía confiscación y por ello declaró inexequible la reserva realizada respecto de los párrafos 1º y 2º del artículo 5º de la convención. En esta sentencia la Corte asume las tres alternativas de decomiso —de instrumentos utilizados, del producto y de bienes equivalentes al producto— como formas de extinción de dominio.

(6) Este fallo declaró la inexequibilidad del aparte final del parágrafo segundo del artículo 62 de la Ley 81 de 1993, que adicionó el artículo 60 del Código de Procedimiento Penal. De acuerdo con esta norma, cuando se trataba de bienes no vinculados a un proceso penal, procedía la extinción de dominio si transcurrido un año no eran reclamados. En este fallo se consideró el régimen constitucional del derecho de propiedad y se aludió la extinción de dominio como una consecuencia del incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad: “La extinción de dominio, en su concepción original, resulta del incumplimiento de la obligación económica que le impone la Carta al dueño del bien (función social), de aprovechar su propiedad con un sentido social, esto es, útil a la comunidad, ajeno, por lo mismo, al abuso que implica detentarla sin perseguir mediante su explotación un rendimiento productivo mínimo. Pero igualmente es posible la extinción de dominio, en las condiciones que establezca el legislador, cuando a pesar de que el propietario cumple con la función económica asignada a la propiedad, desatiende o ignora el deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables y, consecuencialmente, viola el derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano”. No obstante, más adelante la Corte le atribuyó a la extinción de dominio el carácter de “una pena accesoria a la que corresponde al delito que se juzgue”, pena que “el legislador la puede instituir como una pena principal” y que “se configura como una sanción objetiva”. Como puede advertirse, el fallo es impreciso pues circunscribe la extinción de dominio de una forma no prevista por el constituyente y, pese a atribuirse el carácter de una pena, afirma que tiene una índole objetiva cuando, bien se sabe, la responsabilidad objetiva está proscrita del régimen penal.

(7) En esta oportunidad, la Corte resolvió varias demandas de constitucionalidad formuladas contra algunas disposiciones de la Ley 383 de 1997, “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones”. La Corte precisó las diferencias entre el comiso y la acción de extinción de dominio y las diferencias entre el decomiso como pena y el decomiso como una facultad administrativa ejercida con ocasión de la comisión de una falta de esa índole. La Corte concluyó que “el decomiso —administrativo— no se encuentra regulado por las previsiones contenidas en el artículo 34 constitucional, pues se trata de una determinación administrativa, de carácter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en las normas demandadas, que no son propias de la extinción del dominio, y en consecuencia, no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trámite del proceso penal por la actividad delictiva que ello genera”.

(8) El artículo 6º de la Ley 228 de 1995 facultaba a la Policía Nacional para usar y disponer, mediante venta en martillo público u otro procedimiento, de los bienes incautados en los procesos adelantados por la comisión de las contravenciones especiales reguladas por esa ley y que no habían sido reclamados antes de dictarse sentencia. En caso de ser reclamados, se reintegraba el precio y se indemnizaban los perjuicios. Esta disposición fue declarada exequible en la Sentencia C-677 de 1998, en la que se argumentó que la institución consagrada no constituía pena de confiscación ni tampoco una modalidad de extinción de dominio. En este fallo hay una referencia expresa a que el decomiso penal es una forma de extinción de dominio y que esta tiene un carácter sancionatorio.

(9) Esta sentencia se ocupó de la demanda instaurada contra los artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998 que obligaban a los adquirentes de bienes corporales muebles o servicios a exigir factura o documento equivalente y que ordenaban la retención y decomiso de mercancías a quienes compren sin factura o documento equivalente. En esta oportunidad la Corte modificó expresamente la doctrina contenida en la Sentencia C-194 de 1998, de acuerdo con la cual las autoridades administrativas sí pueden disponer la extinción de dominio. En lugar de ello, la Corte advirtió que existía reserva judicial en el ámbito de la extinción de dominio y que las autoridades administrativas sólo podían aprehender u ocupar temporalmente bienes o declarar su abandono por los propietarios, pues en tales casos se está tomando una medida cautelar temporal o constatando una situación fáctica que supone un desconocimiento de la función social de la propiedad, mas no se está imponiendo una sanción. En esta ocasión la Corte planteó que “la extinción de dominio es una sanción patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades ilícitas”.

(10) En este fallo la Corte resolvió una demanda instaurada contra los artículos 49 a 57 del Decreto 1900 de 1990. El artículo 50 dispuso que cualquier red de telecomunicaciones que opere sin autorización previa será considerada como clandestina y que el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y de policía procederán a suspenderla y a decomisar los equipos. En esta ocasión, la Corte reiteró la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-674 de 1999, afirmó que se trataba de una sanción administrativa sobre la que no existía reserva judicial, que la operación clandestina de redes y servicios de telecomunicaciones implicaba la utilización ilegítima del espectro electromagnético, que el decomiso era preventivo y temporal para impedir el uso de los equipos durante el tiempo requerido para adelantar la actuación administrativa correspondiente y que al final de esta podía ordenarse su comiso definitivo.

(11) En este fallo se declararon exequibles los artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 11, 14, 15, 18, 19, 20, 21 y 23; se declaró la exequibilidad, salvo algunos apartes que se declararon inexequibles, de los artículos 9º, 10, 13, 16 y 17 y se declaró la constitucionalidad condicionada de los artículos 2º, 4º, 12, 13 y 22 del Decreto Legislativo 1975 de 2000. En este pronunciamiento salvó su voto la magistrada Clara Inés Vargas, en relación con la declaratoria de exequibilidad sin condicionamiento alguno de la causal quinta del artículo 2º del Decreto Legislativo 1975 de 2002 y con la declaratoria de exequibilidad de los incisos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del artículo 12 del mismo texto normativo. También salvaron su voto los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería en relación con todo lo que la mayoría de la Corte consideró exequible.

Sin embargo, no obstante la existencia de varios precedentes en relación con el régimen legal de la acción de extinción do dominio, la Corte debe precisar que no existe cosa juzgada constitucional. Y esto es así tanto en relación con los pronunciamientos emitidos respecto de la legislación ordinaria, como respecto de las decisiones proferidas respecto de la legislación de excepción ya indicada.

En relación con los fallos de constitucionalidad proferidos por esta corporación respecto del régimen legal ordinario de la acción de extinción de dominio, no existe cosa juzgada por cuanto el nuevo régimen legal fue proferido en un contexto diferente a aquél que se tuvo en cuenta para promulgar la legislación anterior. Es decir, las circunstancias existentes al momento de la emisión de la nueva legislación fueron distintas a aquellas que valoró el legislador de hace ocho años. Si bien la institución constitucional que se regula es la misma, la manera como el Congreso ha ejercido su poder de configuración normativa es diversa. Esto fue así al punto que la Ley 793 de 2002 se orientó a superar muchas de las dificultades advertidas en la aplicación de la Ley 333 de 1996. Esta finalidad condujo al legislador a introducir sustanciales modificaciones al régimen legal anterior y esas modificaciones tienen incidencia en todo el articulado del nuevo régimen.

Entonces, como se trata de una regulación legal diferente, emitida en un contexto también distinto, los diversos pronunciamientos de la Corte sobre esta materia no constituyen cosa juzgada frente a la nueva ley que aquí se examina. Y esto es así incluso en relación con aquellas normas jurídicas que se expresan a través de textos aparentemente iguales a otros ya examinados por esta corporación pues, a pesar de esa aparente identidad, tales textos, al hacer parte de un cuerpo normativo proferido frente a un contexto diferente y con una finalidad diversa, configuran reglas de derecho dotadas de un nuevo sentido, sobre las que los pronunciamientos de esta corporación carecen de efecto vinculante y susceptibles de generar un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad.

De igual manera, si bien se aprecia que varias de las normas ahora demandadas en su momento hicieron parte del Decreto Legislativo 1975 de 2002 y que sobre ellas existe un pronunciamiento de constitucionalidad previo, en relación con ellas tampoco existe cosa juzgada pues se trató de una legislación proferida con base en las facultades conferidas al Gobierno Nacional por el derecho constitucional de excepción y, por lo mismo, sometida a unos criterios de control distintos a los de una ley ordinaria.

Por tales motivos, la Corte está habilitada para pronunciarse sobre la integridad de la Ley 793 de 2002, pues no existe cosa juzgada constitucional sobre ninguno de los preceptos que la integran. No obstante, esta circunstancia no impide que, con las precisiones del caso, se retomen consideraciones esgrimidas en esas oportunidades para fundamentar algunas de las decisiones que tomara la Corte en esta ocasión.

B. El derecho de propiedad y la extinción de dominio en el constitucionalismo colombiano.

La Corte hará una breve reseña del régimen del derecho de propiedad y de la acción de extinción de dominio en el constitucionalismo colombiano y analizará la naturaleza jurídica que le asiste a esta institución, pues si bien se trata de un tema que hasta cierto punto ya ha sido definido por la jurisprudencia, principalmente en las sentencias que se ocuparon del examen de constitucionalidad de la Ley 333 de 1996, en este caso se trata de resolver cargos contra normas constitutivas de un nuevo régimen y respecto de las cuales no existe cosa juzgada constitucional.

1. La Constitución de 1886.

1. La Constitución de 1886 regulaba el derecho de propiedad en el título III, “De los derechos civiles y garantías sociales”, a través de una serie de instituciones como la protección de los derechos adquiridos con justo título (art. 31), la procedencia de la expropiación (arts. 31, 32 y 33), la proscripción de la pena de confiscación (art. 34), la protección de la propiedad literaria y artística (art. 35), el carácter inmodificable de las donaciones intervivos o testamentarias (art. 36) y la proscripción de bienes raíces que no sean de libre enajenación y de obligaciones irredimibles (art. 37).

El régimen del derecho de propiedad privada se derivaba de lo establecido en el artículo 31 en relación con los derechos adquiridos, así:

i) En primer lugar, la Constitución reconocía los derechos adquiridos, y entre ellos el derecho de propiedad, y les brindaba protección al punto que no podían “ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

ii) En segundo lugar, la protección que el constituyente suministraba a los derechos adquiridos se encontraba condicionada, pues ella sólo procedía respecto de aquellos que lo habían sido “con justo título con arreglo a las leyes civiles”. Es decir, ya desde entonces, la protección que el constituyente brindaba a la propiedad como derecho adquirido estaba condicionada a la legitimidad de su título originario.

iii) En tercer lugar, el derecho de propiedad no tenía el carácter de un derecho subjetivo absoluto sino de un derecho limitado pues el interés privado debía ceder al interés público “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaron en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley”.

iv) Y en cuarto lugar, sujetaba la expropiación a una plena indemnización.

Adviértase cómo en tal disposición constitucional concurrían:

i) Un reconocimiento expreso de los derechos adquiridos.

ii) Un condicionamiento de estos a la legitimidad de su momento originario.

iii) Un mandato de no desconocimiento o vulneración.

iv) Un mandato de prevalencia del interés público sobre el interés privado.

v) Un mandato de plena indemnización en caso de expropiación.

En este punto es importante destacar que el constituyente no previó una regla jurídica expresa en cuanto a las consecuencias de la ilegitimidad del título. Esta sólo se obtenía por un razonamiento a contrario: Si se protegían los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles, los derechos que no satisfacían esa exigencia no se protegían. No obstante, las implicaciones de tal desprotección quedaron relegadas a la ley civil, a través de la regulación de los títulos ilegítimos, y a la ley penal, a través de la regulación de instituciones como el decomiso y el comiso.

En estas condiciones, el derecho de propiedad, obtenido con justo título, era objeto de protección constitucional y si bien implicaba una amplísima capacidad de disposición —al punto que de acuerdo con el artículo 669 del Código Civil adoptado por la Ley 57 de 1887, habilitaba al titular “para gozar y disponer de ella arbitrariamente” (12) — tenía carácter limitado pues, según la Constitución y la ley, podía ser objeto de expropiación por motivos de utilidad pública y su goce y disposición no debían ser “contra ley o contra derecho ajeno”.

(12) Esta disposición ha sido objeto de varios exámenes de constitucionalidad, cada vez frente a regímenes superiores diferentes: En 1927 fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia frente a la regulación del derecho de propiedad contenida en la Constitución Política de 1886; en 1988 fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia pero, en este caso, frente a la regulación del derecho de propiedad contenida en el Acto Legislativo 1 de 1936 y en 1999, con excepción del adverbio “arbitrariamente”, que se retiró del ordenamiento, fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-595 de 1999.

2. La reforma constitucional de 1936.

2. Las reformas introducidas a ese régimen por el artículo 10 del Acto Legislativo 1 del 5 de agosto de 1936 fueron sustanciales:

i) En primer lugar, se hizo referencia expresa al derecho de propiedad privada.

ii) En segundo lugar, se incorporaron los motivos de interés social para hacerlos prevalecer sobre el interés privado.

iii) En tercer lugar, se estatuyó un mandato de acuerdo con el cual “La propiedad es una función social que implica obligaciones”.

iv) Y en cuarto lugar, se facultó al legislador para ordenar, por razones de equidad, expropiación sin indemnización previa.

Estas modificaciones permitieron consolidar definitivamente en el constitucionalismo colombiano, las bases del Estado social —afincado en la solidaridad, en la racionalización de las relaciones económicas, en el ejercicio de los derechos en función del contexto social en el que se reconocen y comprometido con la satisfacción de los requerimientos primarios de las personas—. De allí que constitucionalmente se afectara el núcleo del derecho subjetivo individual por excelencia —la propiedad— y que se lo hiciera desplazando el señorío arbitrario que se ejercía sobre los bienes por su funcionalización hacia las demandas sociales de generación de riqueza y bienestar social.

De este modo, el régimen del derecho de propiedad privada, después de la reforma constitucional de 1936, era el siguiente:

i) Reconocimiento expreso del derecho de propiedad privada.

ii) Reconocimiento expreso de los derechos adquiridos.

iii) Condicionamiento de la adquisición de aquél y estos a un justo título.

iv) Un mandato de no desconocimiento o vulneración.

v) Un mandato de prevalencia del interés público y del interés social sobre el interés privado.

vi) Una concepción de la propiedad en cuanto función social.

vii) Un mandato de indemnización en caso de expropiación.

viii) La facultad legislativa de prescindir de tal indemnización por razones de equidad.

Con todo, aún después de esta reforma no existía una regla constitucional expresa referida a las consecuencias derivadas de la adquisición del derecho de dominio a través de títulos ilegítimos.

3. Como puede advertirse, mediante la reforma constitucional de 1936 se limitó mucho más el derecho de propiedad. Hasta entonces existían como límites un condicionamiento en el título; un mandato de prevalencia del interés público sobre el interés privado, con la expropiación como su principal manifestación, y la ley y el derecho ajeno como límites a su ejercicio arbitrario. Pero a partir de 1936, el panorama cambió. Así, el mandato de prevalencia se amplió, pues también el interés social primaba sobre el interés privado; a la ley y al derecho ajeno como límites al ejercicio arbitrario de la propiedad se sumó su función social y las razones de equidad podían hacer viable una expropiación sin indemnización.

Las consecuencias de la ilegitimidad del título siguieron relegadas a la ley. Igual cosa ocurrió con las consecuencias del incumplimiento de la función social de la propiedad pues, como luego se verá, a partir de entonces, mediante una copiosa legislación, se abrió camino la extinción del dominio como una consecuencia del incumplimiento de la función social de la propiedad privada.

3. La Constitución de 1991.

4. La Constitución de 1991 suministró un nuevo fundamento para la contextualización de los derechos y, entre ellos, del derecho a la propiedad. Lo hizo no sólo al consagrar los pilares de toda democracia constitucional —dignidad humana y democracia pluralista— sino también al fijar los principios sobre los que se funda el orden político constituido y entre ellos los de trabajo, solidaridad y prevalencia del interés general. De acuerdo con esto, afincó el trabajo como fuente lícita de realización y de riqueza, descartó el individualismo como fundamento del orden constituido y relegó al interés privado a un plano secundario respecto del interés general.

Así, ya desde el artículo 1º, está claro que en el nuevo orden constitucional no hay espacio para el ejercicio arbitrario de los derechos, pues su ejercicio debe estar matizado por las razones sociales y los intereses generales. Pero estas implicaciones se descontextualizan si no se tienen en cuenta los fines anunciados en el artículo 2º y, para el efecto que aquí se persigue, el aseguramiento de la vigencia de un orden justo. En efecto, un orden justo sólo puede ser fruto de unas prácticas sociales coherentes con esos fundamentos. No se puede asegurar orden justo alguno si a los derechos no se accede mediante el trabajo honesto sino ilícitamente y si en el ejercicio de los derechos lícitamente adquiridos priman intereses egoístas sobre los intereses generales.

La regulación del derecho de propiedad se incardina en ese marco. Ella está contenida en el título II, “De los derechos, las garantías y los deberes”. En particular, en el capítulo II. Este regula una serie de instituciones como la protección de la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (art. 58), la procedencia de la expropiación (arts. 58 y 59), la promoción estatal del acceso a la propiedad (art. 60), la protección de la propiedad intelectual (art. 61), la imposibilidad de variar el destino de las donaciones (art. 62), la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de uso público (art. 63) y la promoción del acceso progresivo a la propiedad de la tierra (art. 64).

Aparte de ello, la Carta, en el capítulo I del título II, protege el derecho de propiedad mediante la proscripción de la pena de confiscación y consagra una institución directamente relacionada con el derecho de propiedad: la declaración de la extinción del dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social (art. 34).

De acuerdo con esto, se observan tres modificaciones muy importantes:

i) En primer lugar, le atribuyó a la propiedad una función ecológica.

ii) En segundo lugar, ordenó la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad.

iii) Y en tercer lugar, si bien el constituyente prescindió de la expresión justo título al consagrar la protección para la propiedad privada y los derechos adquiridos, optando sólo por mantener la expresión “con arreglo a las leyes civiles”, hizo algo que hasta entonces no había hecho el constituyente colombiano: Consagró una institución directamente relacionada con el derecho de propiedad y, a través de ella, señaló el efecto producido en el caso de derechos adquiridos sin justo título o sin arreglo a las leyes civiles: La declaración de extinción del dominio.

De este modo, a partir de 1991, el régimen constitucional del derecho de propiedad privada y de la acción de extinción de dominio, es el siguiente:

i) Reconocimiento expreso del derecho de propiedad privada.

ii) Reconocimiento expreso de los derechos adquiridos.

iii) Condicionamiento de la adquisición de aquél y estos con arreglo a las leyes civiles.

iv) Un mandato de no desconocimiento o vulneración de la propiedad y demás derechos adquiridos.

v) Un mandato de prevalencia del interés público y del interés social sobre el interés privado.

vi) Una concepción de la propiedad en cuanto función social y ecológica.

vii) Un mandato de promoción y protección de las formas asociativas y solidarias de propiedad.

viii) Una facultad de expropiar por motivos de utilidad pública o interés social y mediante sentencia judicial e indemnización previa.

ix) La facultad legislativa de prescindir de tal indemnización por razones de equidad —esta última derogada por el Acto Legislativo 1 de 1999—.

x) Aparte de ello, el constituyente de 1991 consagró una institución directamente relacionada con el derecho de propiedad: la acción pública de extinción de dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.

C. Aspectos fundamentales del derecho de propiedad y de la acción de extinción de dominio en el constitucionalismo colombiano.

5. Como puede verse, el derecho de propiedad y la acción de extinción de dominio han sido objeto de una regulación progresiva en el constitucionalismo colombiano. En razón de ella, de manera paulatina, desde 1886 hasta 1991, se fueron delineando tres aspectos fundamentales: La exigencia de licitud para el título que origina el derecho de propiedad, la atribución de una función social y ecológica a ese derecho y su sometimiento a razones de utilidad pública o interés social. Cuando el primer presupuesto no concurre, procede la declaratoria de extinción de dominio por previsión expresa y directa del constituyente. Cuando el segundo presupuesto no concurre, procede la extinción de dominio por norma legal. Y cuando concurren razones de utilidad pública o interés social, hay lugar a la expropiación, también por previsión constitucional.

6. En relación con la declaratoria de extinción de dominio por no satisfacerse la exigencia relacionada con la licitud del título que lo origina, hay que indicar que ello es así en cuanto el ordenamiento jurídico sólo protege los derechos adquiridos de manera lícita, es decir, a través de una cualquiera de las formas de adquirir el dominio y reguladas por la ley civil: la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción y siempre que en los actos jurídicos que los formalizan concurran los presupuestos exigidos por ella. Ese reconocimiento y esa protección no se extienden a quien adquiere el dominio por medios ilícitos. Quien así procede nunca logra consolidar el derecho de propiedad y menos puede pretender para si la protección que suministra el ordenamiento jurídico. De allí que el dominio que llegue a ejercer es sólo un derecho aparente, portador de un vicio originario que lo torna incapaz de consolidarse, no susceptible de saneamiento y que habilita al Estado a desvirtuarlo en cualquier momento.

El actor plantea que del nuevo régimen constitucional de la propiedad y de los derechos adquiridos no hace parte la exigencia relacionada con el justo título. Esta interpretación, no obstante, es desafortunada, pues se desentiende por completo del efecto vinculante del sistema armónico de valores, principios, derechos y deberes en que se funda la organización política y jurídica del Estado.

En efecto, no tendría ningún sentido la concepción del Estado como social de derecho y en consecuencia, como Estado de justicia; ni la inclusión del valor superior justicia en el preámbulo de la Carta, ni la realización de un orden social justo como uno de los fines del Estado, ni la detenida regulación de la libertad y de la igualdad como contenidos de la justicia; si se permitiera, por una parte, que se adquieran derechos mediante títulos ilegítimos y, por otra, que esos derechos ilícitamente adquiridos fueran protegidos por la Constitución misma. Por el contrario, la concepción del Estado, sus valores superiores, los principios, su régimen de derechos y deberes, imponen, de manera irrefutable, una concepción diferente: Los derechos sólo se pueden adquirir a través de mecanismos compatibles con el ordenamiento jurídico y sólo a estos se extiende la protección que aquél brinda.

Los títulos ilegítimos, incluidas estas modalidades introducidas expresamente por el constituyente, generan sólo una relación de hecho entre el aparente titular y los bienes, que no es protegida por el ordenamiento jurídico y que en cualquier momento puede ser extinguida por el Estado.

Luego, no concurren argumentos para exigir que la garantía constitucional de los derechos adquiridos se extienda a los bienes adquiridos ilegítimamente.

7. En relación con la extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad privada, hay que decir que el punto de partida para la acción estatal no está determinado por la adquisición sólo aparente del derecho en razón de la ilegitimidad implícita en el título, pues se está ante un derecho legítimamente adquirido y por lo mismo protegido por la Constitución y la ley. Lo que ocurre en este caso es que el derecho de propiedad, en el contexto primero de un Estado social y luego de un Estado constitucional, impone obligaciones al propietario. Este tiene una facultad de disposición sobre sus bienes. No obstante, esta facultad tiene límites impuestos por la Constitución misma, límites que se orientan a que tales bienes sean aprovechados económicamente no sólo en beneficio del propietario, sino también de la sociedad de la que hace parte y a que ese provecho se logre sin ignorar el deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables. Ese es el sentido de la propiedad en cuanto función social y ecológica. De allí que cuando el propietario, pese a haber adquirido justamente su derecho, se desentiende de la obligación que le asiste de proyectar sus bienes a la producción de riqueza social y del deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables, incumpla una carga legítima impuesta por el Estado y que este, de manera justificada, opte por declarar la extinción de ese derecho.

El legislador, con no poca frecuencia, ha acudido a este mecanismo de extinción del derecho de dominio. Ejemplos de ello son la extinción de dominio en materia de propiedad agraria y rural dispuesta por las leyes 200 de 1936, 100 de 1944, 135 de 1961, 4ª de 1973 y 9ª de 1989; la extinción de dominio de los derechos que los propietarios tenían sobre minas inexploradas consagrada en la Ley 20 de 1969 y en el Decreto-Ley 2655 de 1988; la extinción de dominio de tierras incultas ordenada por la Ley 10 de 1994 y la extinción de dominio privado de las aguas dispuesta por el Decreto 2811 de 1974.

8. Y en relación con la expropiación por razones de utilidad pública o interés social, hay que decir que se trata de un evento en el que se satisfacen las exigencias relacionadas con la licitud del título originario de la propiedad y con su función social y ecológica pero concurren circunstancias en las que el interés privado debe ceder al interés social. Es decir, el propietario ha accedido a su derecho por un medio legítimo, permitido por el ordenamiento jurídico. Además, la propiedad se ha explotado de tal manera que se dirige a la generación de riqueza social y no sólo a atender intereses egoístas y, además, en esa explotación ha cumplido el deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables. No obstante, pese a la licitud del título y a la funcionalización social y ecológica de la propiedad, existen motivos de utilidad pública o interés social que conducen al Estado a extinguir el dominio del particular y a asumirlo para sí.

En este evento, no se trata de un cuestionamiento dirigido al origen del dominio, ni tampoco de un cuestionamiento por la no realización de la propiedad como función social, sino de un evento en el que debe primar el interés público sobre el interés privado del propietario aunque esa primacía constituya una limitante para un derecho lícitamente adquirido y ejercido. De allí las especiales exigencias planteadas por el constituyente para la expropiación de un bien: la declaración legal de tales motivos de utilidad pública o interés social, la indemnización previa y la intervención judicial o administrativa.

9. Es muy significativo que el constituyente de 1886 únicamente haya referido la expropiación por motivos de utilidad pública como límite del derecho de propiedad. Pero ello es entendible, pues hasta entonces el derecho de propiedad conservaba algo del carácter absoluto que le caracterizó en el derecho romano y de allí que, aparte de ese límite constitucional y de su ejercicio arbitrario sin ser contra la ley o contra derecho ajeno, su ejercicio no se hubiese restringido de otra manera. En estas condiciones, resultaba inconcebible una institución como la extinción de dominio.

El panorama cambió a partir de 1936, pues entonces el constituyente condicionó el reconocimiento y la protección del derecho de propiedad al cumplimiento de una función social. Es decir, la dinámica de las relaciones sociales ya se explicaba políticamente a partir de la asunción social de los derechos y de los deberes. De acuerdo con ello, a instancias de un principio como el de solidaridad, el derecho de dominio debía orientarse a la generación de riqueza social y su ejercicio legítimo también quedaba condicionado por ello. De allí que si esta exigencia no se satisfacía, había lugar también a la extinción del dominio.

Finalmente, de acuerdo con lo dispuesto por el constituyente de 1991, el orden de valores y principios configurado para posibilitar la convivencia, torna exigible un título lícito para la adquisición de los derechos, pues en una democracia constitucional se protegen únicamente aquellos que son fruto del trabajo honesto. Y si esta exigencia no se satisface, el Estado ejerce la facultad de desvirtuar la legitimidad de los bienes y de extinguir, por esa vía, un dominio al que se accedió ilegítimamente. De esta manera, la regulación de los efectos de la ilegitimidad del título del derecho de dominio dejó de estar relegada a la ley y fue regulado directamente por el constituyente.

D. La Constitución de 1991: Un régimen más amplio para la extinción de dominio por ilegitimidad del título que el régimen legal precedente.

10. En este orden de ideas, un fundamento constitucional expreso y directo para extinguir el dominio ilícitamente adquirido sólo existe desde 1991. No obstante, varias alternativas de extinción de dominio por esa causa habían sido ya consagradas por la ley. En ese sentido, por ejemplo, pueden citarse disposiciones como el artículo 59 del Código Penal de 1936 (13) ; los artículos 308, 350 y 727 del Código de Procedimiento Penal de 1971 (14) , el artículo 37 de la Ley 2ª de 1984 (15) , el artículo 53 del Código de Procedimiento Penal de 1987 (16) y los decretos legislativos 2790 de 1990 y 99 de 1991 (17) . Estas instituciones permitían la extinción del derecho de dominio a favor del Estado cuando se había adquirido mediante la comisión de conductas punibles.

(13) De acuerdo con esta norma, “Las armas, instrumentos y efectos con que se haya cometido un delito, o que provengan de su ejecución, se confiscarán y entregarán al Estado, a menos que la ley disponga que se destruyan, o que se devuelvan a quien se hubieren sustraído o a un tercero sin cuya culpa se hubiere usado de ellos”. No obstante que en esta pena se decía que tales bienes se “confiscarán”, en estricto sentido no se trataba de una pena de confiscación como privación de la totalidad del patrimonio tras la comisión de un delito político, sino de un supuesto de extinción del dominio sobre armas, instrumentos o efectos con que se cometió el delito o provenientes de su comisión. De allí que esta norma haya sido declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 3 de agosto de 1972.

(14) Estas disposiciones regulaban el decomiso, por parte de la policía judicial, de las armas o instrumentos con que se había cometido un delito y los objetos provenientes de su ejecución; el secuestro de esos bienes por parte del juez y su destinación, en caso de confiscación, a las autoridades correspondientes; o al pago de las sumas que debía cubrir el procesado por daños, perjuicios, multas y costas o, en caso de no interesar al proceso, a quien pruebe tener derecho o al tercero.

(15) Este artículo disponía que pasaban a poder del Estado los instrumentos y efectos que no eran de libre comercio y con los que se había cometido el delito o que provenían de su ejecución y que los de libre comercio se entregaban en depósito y, en caso de no haberse pagado los perjuicios generados por el delito, se decomisaban para cubrir tales perjuicios.

(16) Esta disposición ordenaba la cancelación de los registros obtenidos fraudulentamente cuando estaba demostrada la tipicidad de la conducta punible. Como se indicó, fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 3 de diciembre de 1987.

(17) Estos decretos, entre otras cosas, ordenaron la extinción de dominio sobre bienes vinculados a la comisión de delitos de conocimiento de los jueces de orden público.

Esta situación permite realizar una importante observación: El constituyente de 1991 no se limitó a suministrar un marco normativo a aquellas hipótesis de extinción de dominio por ilegitimidad del título que hasta entonces habían sido consagradas en la ley. Si se hubiese limitado a ello, no hubiese hecho nada nuevo ya que ese efecto había sido desarrollado legalmente desde hacía varios años en algunos ámbitos específicos. En lugar de eso, lo que hizo fue consagrar de manera directa una institución que permite el ejercicio de la extinción de dominio a partir de un espectro mucho más amplio que la sola comisión de delitos. Esta es la verdadera novedad, en esa materia, de la Constitución Política de 1991. Lo que esta hace es extender el ámbito de procedencia de la acción a una cobertura mucho más amplia que la comisión de conductas penales, pues la acción procede cuando el dominio se ha adquirido por actos de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social y ello es así con independencia de la adecuación o no de tales hechos a un tipo penal.

Adviértase lo siguiente: Si la pretensión del constituyente hubiese sido la de circunscribir el ámbito de procedencia de la extinción de dominio únicamente a hechos constitutivos de delitos, la expresa regulación constitucional de esa institución era innecesaria pues, como se ha visto, el régimen penal colombiano, mucho antes de la Constitución de 1991, consagraba mecanismos orientados a extinguir el dominio de los bienes adquiridos a instancias del delito, de los rendimientos de esos bienes y de aquellos dedicados a su comisión, sean o no de libre comercio. Es más, si esa hubiese sido la pretensión del constituyente, es decir, circunscribir la procedencia de la extinción de dominio a la comisión de delitos, la conclusión a que habría lugar es que lo hizo de tal manera que restringió el régimen previsto en la legislación penal pues, a diferencia de esta, que procede indistintamente del delito de que se trate, aquella procedería únicamente respecto de los delitos lesivos de los bienes jurídicos protegidos por el constituyente en el artículo 34 superior.

De ello se infiere que la pretensión del constituyente no fue la de circunscribir la extinción de dominio a la comisión de delitos, ni mucho menos restringir la aplicación del régimen consagrado en la legislación penal. Lo que hizo fue consagrar un mecanismo constitucional que conduce a desvirtuar la legitimidad de los bienes, indistintamente de que la ilegitimidad del título sea o no penalmente relevante. Desde luego, es el legislador el habilitado para desarrollar las causales de extinción de dominio de manera compatible con las necesidades de cada época. En tal contexto, si bien hasta este momento ha supeditado tal desarrollo a la comisión de comportamientos tipificados como conductas punibles, indistintamente de que por ellos haya o no lugar a una declaratoria de responsabilidad penal, es claro que ello no agota las posibilidades de adecuación de nuevas causales, desde luego, siempre que no se desconozcan los límites constitucionales.

11. Existen varias razones que explican la tendencia a negarle a la acción de extinción de dominio el carácter de una institución directamente relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad y a asignarle la índole de una pena ligada a la comisión de un delito y requerida, como presupuesto de procedibilidad, de una previa declaratoria de responsabilidad penal. De un lado, en la legislación penal, aun antes de 1991, se consagraron mecanismos de extinción de dominio adquirido mediante la comisión de conductas punibles. Por otra parte, en la regulación legal de esa figura constitucional, las causales de la extinción de dominio se han circunscrito a la comisión de conductas que han sido definidas como punibles. Y, para concluir, la competencia para conocer de ella se ha radicado en funcionarios del sistema penal, como fiscales y jueces penales, por ejemplo. No obstante, ninguna de estas razones puede alterar la índole constitucional de la acción de extinción de dominio.

En cuanto a lo primero, se indicó ya que la novedad del constituyente de 1991 no radicó en suministrar fundamento expreso a la extinción de dominio adquirido mediante la comisión de delitos sino en consagrar de manera directa una institución que permite la extinción de dominio por las causales fijadas por aquél, independientemente de su adecuación o no a un tipo penal. Luego, la vinculación de la acción de extinción de dominio a un delito y al proceso penal por él generado, en manera alguna ata al constituyente y, menos, le imprime naturaleza específica alguna a la institución por él concebida.

En cuanto a lo segundo, el legislador es el habilitado para fijar las condiciones en las que ha de operar la extinción de dominio y, en consecuencia, para concretar las causales concebidas por el constituyente. En cumplimiento de tal labor, bien puede, como lo ha hecho, circunscribir tales causales a la comisión de delitos. No obstante, como ya se indicó, ello no agota las posibilidades de regulación de la institución y por ello bien puede, en cualquier momento, contemplar causales de viabilidad de la acción que no se ajusten a tipo penal alguno.

Finalmente, la decisión legislativa de atribuir el conocimiento de la acción de extinción de dominio a funcionarios de la justicia penal y no a otros, la justicia civil, por ejemplo, no tiene la virtualidad de mutar el carácter que a esa institución le imprimió el constituyente. De un lado, porque en la Carta no existe prohibición alguna en ese sentido, ni indica tampoco el ámbito de la jurisdicción que ha de conocer de la institución. De otro, tal decisión legislativa es consecuente con la sujeción que se hizo de las causales de viabilidad de la acción a conductas constitutivas de tipos penales. Finalmente, lo único que la Carta impone en relación con la acción de extinción de dominio es una reserva judicial para su declaración y este mandato no se irrespeta con la radicación de la competencia en jueces que hacen parte de la jurisdicción penal.

E. Respuesta a los cargos formulados.

1. Cargo contra toda la ley: Necesidad de trámite de ley estatutaria.

12. Afirma el actor que toda la Ley 793 es inexequible por vulneración de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, pues, de acuerdo con ellos, la regulación de los derechos y deberes fundamentales de las personas y de los recursos para su protección debe hacerla el Congreso de la República mediante ley estatutaria y no mediante ley ordinaria. No obstante, la ley demandada, que es una ley ordinaria, regula tres derechos fundamentales: El derecho a la no confiscación de la propiedad, consagrado en el artículo 34 de la Carta; el derecho a la propiedad privada, amparado por el artículo 58 de la Constitución y por el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que tiene prelación en el orden interno por lo dispuesto en el artículo 93 superior, y el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta, en el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 8º de la Convención Americana.

13. El artículo 152 de la Carta dispone que el Congreso de la República regulará mediante leyes estatutarias los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales; las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción. Esta determinación del constituyente colombiano tiene sentido, pues se trata de materias que revisten mucha importancia para la vida política y jurídica de la sociedad colombiana, que precisan de un calificado debate democrático en las cámaras legislativas y que deben regularse por normas que tengan una vocación de permanencia mayor que la de una ley ordinaria.

Con todo, si bien se trata de ámbitos de regulación especialmente importantes, debe entenderse que la exigencia de desarrollarlos mediante leyes estatutarias se entiende con referencia a la estructura general y a los principios reguladores de cada una de esas materias, pues no se trata de que estas, hasta en sus más íntimos detalles, sean desarrolladas mediante una ley de esas características. De entenderse de esta manera la exigencia constitucional de trámite de ley estatutaria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario pues, dado que el ordenamiento jurídico constituye un sistema normativo, cualquier tema sería susceptible de relacionarse con una de esas materias y se sustraería al trámite de una ley ordinaria. Y, desde luego, no fue este el propósito del constituyente.

En estas condiciones, la Ley 793 de 2002 no regula la estructura general ni los principios reguladores de ningún derecho fundamental, sino que, como se ha expuesto, desarrolla la acción de extinción de dominio consagrada directamente por el constituyente en el artículo 34 superior. Si bien la citada ley puede estar relacionada con algunos derechos fundamentales, como ocurre con el derecho al debido proceso, su esencia está dirigida a reglamentar la citada acción pública y de allí que determine los hechos que dan lugar a ella, radique la competencia y fije las reglas de procedimiento inherentes a su ejercicio. Siendo este el alcance de la ley, el legislador bien podía imprimirle el trámite de una ley ordinaria, sin incurrir por ello en vicio de constitucionalidad alguno.

Aparte de lo expuesto, la Corte debe precisar que el derecho de propiedad no es, per se, un derecho fundamental ya que el constituyente no lo ha dotado de esa precisa naturaleza. Si bien durante el Estado liberal originario, el derecho de propiedad era considerado como un derecho inalienable del ser humano y, por lo mismo, no susceptible de la injerencia estatal, hoy esa concepción está superada y esto es así al punto que en contextos como el nuestro, el mismo constituyente le ha impuesto límites sustanciales a su ejercicio. De allí que, si bien se lo reconoce como un derecho constitucional, se lo hace como un derecho de segunda generación, esto es, como un derecho adscrito al ámbito de los derechos sociales, económicos y culturales. Por ello, la jurisprudencia de esta corporación sólo le ha reconocido al derecho de propiedad el carácter de derecho fundamental cuando está en relación inescindible con otros derechos originariamente fundamentales y su vulneración compromete el mínimo vital de las personas (18) . No obstante, este aspecto del derecho de propiedad no es desarrollado por la ley demandada, pues esta se ocupa de desarrollar el artículo 34 superior.

(18) Sobre este punto, ha sido uniforme la jurisprudencia de esta corporación. En uno de los primeros pronunciamientos sobre el tema, la Corte indicó: “La posibilidad de considerar el derecho a la propiedad como derecho fundamental depende de las circunstancias específicas de su ejercicio. De aquí se concluye que tal carácter no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto. Sólo en el evento en que ocurra una violación del derecho a la propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento evidente de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida, dignidad y a la igualdad, la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela. Dentro de este marco general, el reconocimiento de la propiedad, entendido como un derecho fundamental se presenta siempre que sea ejercido dentro de los límites que imponen las leyes y el orden social. No puede alegarse la violación de un derecho, en este caso la propiedad, cuando existe duda sobre la adquisición o la licitud del objeto que se busca amparar” (Sent. T-506/92). En esa misma dirección, en la Sentencia T-135 de 1994, la Corte señaló: “En el presente caso, pese a no entender que forzosamente lo sea siempre, el derecho de propiedad se considera un derecho fundamental, ya que de él se derivan para el accionante, dado el estrecho vínculo existente con aquél, su derecho al trabajo, la subsistencia de su familia y su domicilio inviolable, todos ellos derechos fundamentales de rango constitucional. En este caso, a la violación de derecho de propiedad se han sumado la vulneración y la amenaza de otros derechos fundamentales que merecen protección inmediata: el derecho a la vida del accionante y de sus familiares, sujeto a peligro actual e inminente, según resulta de la forma violenta en que fueron obligadas a abandonar su parcela; el derecho a la integridad personal —moral y física— del solicitante y sus allegados, ya objeto de ataque y hoy sometido a amenaza; el derecho a la inviolabilidad de domicilio, conculcado de manera brutal; el derecho al trabajo, vulnerado desde el día de la ocupación hasta la fecha; el derecho de acceso a la autoridad pública, desconocido por la falta de asistencia y apoyo de las autoridades correspondientes, ante las cuales acudió el peticionario sin haber sido oído”. Y en un fallo reciente, reiteró: “El derecho a la propiedad se encuentra consagrado en la Constitución como un derecho social y solamente es viable pretender su amparo a través de la acción de tutela, cuando en el caso concreto conlleve un desconocimiento de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida, a la dignidad y a la igualdad” (Sent. T-240/2002). Esta línea jurisprudencia se desarrolla también en las sentencias T-284 de 1994, T-554 de 1994, T-310 de 1995, T-440 de 1995, T-447 de 1996, T-5534 de 1998, T-752 de 1999, T-944 de 1999, T-984 de 1991 y T-1000 de 2001.

Esta temática fue abordada por esta corporación en la Sentencia C-374 de 1997 y también en ella se concluyó que el legislador no estaba obligado a imprimirle trámite de ley estatutaria a la ley que desarrolla la acción de extinción de dominio. En esa oportunidad, la Corte indicó:

Aducen algunos actores que a la ley objeto de examen se le debió haber dado el trámite de ley estatutaria, por cuanto, a su juicio, regula derechos fundamentales, como la propiedad privada y la prohibición de confiscación.

Al respecto ha de reiterarse que, si bien es cierto el artículo 152 de la Constitución Política exige el trámite de ley estatutaria para la regulación de los derechos fundamentales y de los mecanismos mediante los cuales ellos se protegen, lo que implica el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 153 ibídem —mayoría absoluta de los miembros del Congreso, trámite dentro de una sola legislatura y revisión previa de esta Corte—, no todo cuanto se refiere a tales derechos afecta su núcleo esencial, ni toda disposición del orden jurídico alusiva a ellos tiene que sufrir tan especial trámite.

...La jurisprudencia constitucional ha advertido que si una norma legal contiene, desde el punto de vista material, cláusulas que afecten, restrinjan, limiten o condicionen el núcleo esencial de derechos fundamentales, el trámite de ley estatutaria no puede evadirse, y ello es lógico por cuanto, según el artículo 152 de la Constitución Política, es esa jerarquía normativa la única que, después de la propia Constitución, goza de aptitud para el señalado efecto, siempre que se sujete a sus mandatos.

...En cuanto a la normatividad ahora impugnada, es claro que su objeto no consiste en establecer limitaciones o restricciones a derechos fundamentales que la Carta Política haya garantizado pura y simplemente —lo que haría indispensable el trámite estatutario en guarda de su intangibilidad y aun podría conducir, según la magnitud de aquéllas, a la inexequibilidad de lo que se dispusiera—, sino que mediante su expedición se busca contemplar los mecanismos institucionales, y especialmente procesales, para desarrollar una norma de la propia Constitución que, de suyo y expresamente, consagró una forma jurídica orientada a declarar el no reconocimiento de un derecho, por tener este un origen turbio, lo cual en nada se opone a la garantía, allí mismo contemplada, de que en Colombia no se aplicará la pena de confiscación.

Es decir, no son las disposiciones de la ley las que introducen en el ordenamiento la extinción del dominio, ni tampoco las que prevén las causales de ella, es decir, no se puede atribuir al legislador la creación de la figura, en cuanto toca con derechos fundamentales de orden constitucional. Es la propia Constitución la que plasma en esa materia la norma básica, luego si los demandantes echan de menos la jerarquía del mandato, quejándose de que se la haya dejado en el plano ordinario cuando ha debido dársele rango estatutario, por la materia de la cual se ocupa, su pedimento de inconstitucionalidad pierde sentido en cuanto la regla mencionada, respecto de la garantía constitucional, tiene su mismo nivel —el de la propia Constitución— y goza, desde luego, de autoridad superior a la de las leyes estatutarias.

Si de lo que se trataba era de preservar un trámite exigente para introducir en el ordenamiento tal figura, en cuanto vino a relativizar ciertos derechos, la precaución ha sido tomada, y de sobra, pues la regla correspondiente sufrió el difícil tránsito procedimental aplicable a la Asamblea Nacional Constituyente.

Que el legislador en desarrollo del mandato constitucional, al precisar el alcance de las causales constitucionales, concrete los hechos que dan lugar a la extinción del dominio, señale los procedimientos aplicables y establezca las respectivas competencias, no significa que regule derecho fundamental alguno. El objeto de la ley en estudio no consistía en ello, sino en la determinación de los mecanismos judiciales aptos para la efectividad de una institución creada por el propio constituyente.

Por otro lado, si de derechos fundamentales se trata, el de propiedad no lo es per se, sino que ese carácter depende de las circunstancias en que se encuentre el titular, tal como lo ha subrayado esta corporación, y para alcanzar tal nivel, debe estar unido, en el evento correspondiente, a derechos que primariamente sean fundamentales.

Un derecho que, desde la propia Constitución, presenta limitaciones tan profundas como la función social de la propiedad, la posibilidad de expropiación, en algunos casos sin indemnización, la ocupación temporal por causa de guerra y la extinción del dominio, no puede tener, con efectos absolutos y definitivos, la naturaleza de derecho fundamental.

Pero, además, no puede haber derecho fundamental a la adquisición ilícita de bienes, que es el supuesto del cual parten el artículo 34 de la Constitución y la Ley 333 de 1996 (resaltados originales).

Con base en tales argumentos, se declaró exequible la Ley 333 de 1996 por el cargo relacionado con la exigencia de trámite de ley estatutaria para el desarrollo legal de la extinción de dominio ordenada en el inciso segundo del artículo 34 superior.

Como la Ley 793 de 2002, que deroga a la Ley 333 de 1996, constituye el nuevo régimen de la acción de extinción de dominio, a ella le resulta aplicable lo resuelto por la Corte en ese fallo y en torno a ese punto, pues también ese régimen se limita a regular el artículo 34 de la Carta Política y no a regular el núcleo esencial de derechos fundamentales.

La invocación que el actor hace en esta oportunidad del derecho al debido proceso no altera las cosas. Ello es así porque cualquier ley que regule un procedimiento judicial o administrativo no necesariamente se ha de sujetar a ese proceso legislativo cualificado, pues tal exigencia tiene sentido sólo cuando se trata de desarrollar el núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso, del debido proceso, o de imponer restricciones o limitaciones a su ejercicio, pues solo entonces hay lugar al proceso legislativo cualificado previsto por el constituyente como un mecanismo de garantía de los derechos fundamentales y de estabilidad de su regulación. Lo contrario implicaría asumir que toda norma legal en la que se haga referencia a un trámite judicial o administrativo, por mínima que ella sea, debería tramitarse como ley estatutaria dada una supuesta regulación del debido proceso. Con este proceder, esto es, haciendo una interpretación amplia y no restrictiva de los artículos 152 y 153 de la Carta, se convertiría en regla general la excepción allí consagrada y se entorpecería la dinámica de la función legislativa ordinaria.

Por lo expuesto, la Corte declarara exequible la Ley 793 de 2002 en relación con el cargo formulado por no haberse sometido al trámite de una ley estatutaria.

2. Cargos contra el artículo 1º: Concepto y autonomía de la acción de extinción de dominio.

14. De acuerdo con el actor, el inciso segundo del artículo 34 de la Carta fue introducido por el constituyente con la intención de combatir la corrupción de los servidores públicos y por ello la extinción de dominio es una pena adicional al enriquecimiento ilícito de servidores públicos, no de particulares. De ello infiere que para que proceda la extinción de dominio contra servidores públicos debe existir una sentencia judicial en la que se haya establecido que el servidor público se enriqueció a expensas del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.

Pese a ello, afirma el demandante, el artículo 1º de la Ley 793 consagra la acción de extinción de dominio como una acción autónoma con el propósito de establecer una institución sui generis diferente a la expropiación. Por lo tanto, esa norma viola los artículos 34, 58 y 374 de la Carta y el 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos pues desconoce la naturaleza de esa acción fijada por el constituyente, viola el régimen constitucional del derecho a la propiedad y contraria el procedimiento fijado para modificar el texto constitucional. No debe perderse de vista, dice el actor, que la única acción de dominio prevista en el derecho civil colombiano es la reivindicatoria y que el Estado no puede reivindicar una propiedad que no tiene, pues eso equivale a una confiscación.

15. El artículo 1º de la Ley 793 de 2002 contiene dos normas jurídicas. La primera señala el concepto de la acción de extinción de dominio y la segunda afirma la autonomía de tal acción. De acuerdo con la primera norma jurídica, “La extinción de dominio es la pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contraprestación ni compensación alguna para su titular”. Y de acuerdo con la segunda, “Esta acción es autónoma en los términos de la presente ley”.

Estas normas son un desarrollo del artículo 34 de la Constitución Política, disposición superior que consagra la acción de extinción de dominio en los siguientes términos:

“Se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.

No obstante, por sentencia judicial, se declarara extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social”.

Nótese que el constituyente de 1991 bien podía deferir a la instancia legislativa la creación y regulación de la acción de extinción de dominio. No obstante, valoró de tal manera los hechos que estaban llamados a ser interferidos por ella y las implicaciones que tendría en la comunidad política y jurídica, que la sustrajo del ámbito de configuración del legislador y la reguló de forma directa y expresa.

16. En virtud de esa decisión del constituyente originario, la acción de extinción de dominio se dotó de una particular naturaleza, pues se trata de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad.

Es una acción constitucional porque no ha sido concebida ni por la legislación ni por la administración, sino que, al igual que otras como la acción de tutela, la acción de cumplimiento o las acciones populares, ha sido consagrada por el poder constituyente originario como primer nivel de juridicidad de nuestro sistema democrático.

Es una acción pública porque el ordenamiento jurídico colombiano sólo protege el dominio que es fruto del trabajo honesto y por ello el Estado, y la comunidad entera, alientan la expectativa de que se extinga el dominio adquirido mediante títulos ilegítimos, pues a través de tal extinción se tutelan intereses superiores del Estado como el patrimonio público, el tesoro público y la moral social.

Es una acción judicial porque, dado que a través de su ejercicio se desvirtúa la legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, corresponde a un típico acto jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción del dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la ley y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción.

Es una acción autónoma e independiente tanto del ius puniendi del Estado como del derecho civil. Lo primero, porque no es una pena que se impone por la comisión de una conducta punible sino que procede independientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible el afectado. Y lo segundo, porque es una acción que no está motivada por intereses patrimoniales sino por intereses superiores del Estado. Es decir, la extinción del dominio ilícitamente adquirido no es un instituto que se circunscribe a la órbita patrimonial del particular afectado con su ejercicio, pues, lejos de ello, se trata de una institución asistida por un legítimo interés público.

Es una acción directa porque su procedencia está supeditada únicamente a la demostración de uno de los supuestos consagrados por el constituyente: enriquecimiento ilícito, perjuicio del tesoro público o grave deterioro de la moral social.

Finalmente, es una acción que está estrechamente relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, ya que a través de ella el constituyente estableció el efecto sobreviniente a la adquisición, solo aparente, de ese derecho por títulos ilegítimos. Esto es así, al punto que consagra varias fuentes para la acción de extinción de dominio y todas ellas remiten a un título ilícito. Entre ellas está el enriquecimiento ilícito, prescripción que resulta muy relevante, pues bien se sabe que el ámbito de lo ilícito es mucho más amplio que el ámbito de lo punible y en razón de ello, ya desde la Carta la acción de extinción de dominio se desliga de la comisión de conductas punibles y se consolida como una institución que desborda el marco del poder punitivo del Estado y que se relaciona estrechamente con el régimen del derecho de propiedad.

17. De este modo, cuando el legislador dispone en el artículo 1º de la Ley 793 de 2002 que “La extinción de dominio es la pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular”, simplemente sienta un concepto que es compatible con la índole constitucional de la acción.

En efecto, la naturaleza de la extinción de dominio como una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, no resulta contrariada por la determinación legislativa en el sentido que la pérdida del dominio ilegítimamente adquirido proceda a favor del Estado y que haya lugar a ella sin contraprestación o compensación alguna. Por el contrario, se trata de determinaciones compatibles con la índole constitucional de la acción pues carecería de sentido que los bienes no reviertan al titular de la acción, que es el Estado, sino a un tercero, y que haya lugar a ella sólo con reconocimiento de contraprestaciones correlativas. Como lo expuso la Corte en la Sentencia C-374 de 1997:

Es cierto que, como el artículo 1º lo establece, se declara la extinción de dominio, en los casos previstos por la Carta, en favor del Estado, pero ello, si bien no fue expresamente contemplado por la Constitución, no la vulnera, puesto que, de una parte, algún destino útil habrían de tener los bienes cuyo dominio se declara extinguido y, de otra, está de por medio la prevalencia del interés general, preservada por el artículo 1º de la Carta Política. Es natural, entonces, que sea el Estado el beneficiario inicial de la sentencia que decreta la extinción de dominio, recibiendo física y jurídicamente los bienes respectivos, toda vez que ha sido la sociedad, que él representa, la perjudicada por los actos ilícitos o inmorales que dieron lugar al aumento patrimonial o al enriquecimiento irregular de quien figuraba como propietario.

Es la organización política, por tanto, que debe disponer de esos bienes, y la que debe definir, por conducto de la ley, el destino final de los mismos.

También se ha estatuido que la declaración judicial acerca de que el dominio se extinga, y los efectos jurídicos de la misma, se produzcan “sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular”. Aunque por este aspecto existe similitud con la confiscación, no puede soslayarse la importancia del elemento diferencial respecto de esa figura, que deriva del hecho de no tratarse de una pena, en cuya virtud se prive a la persona de un derecho que tenía, sino de una sentencia declarativa acerca de la inexistencia del derecho que se ostentaba —aparente—, cuyos efectos, por tanto, se proyectan al momento de la supuesta y desvirtuada adquisición de aquél.

Insístese en que ningún derecho adquirido se desconoce a quien figura como titular de la propiedad.

Entonces, mal puede hablarse de indemnizar al sujeto afectado por la sentencia, o de compensar de alguna forma y en cualquier medida la disminución que por tal motivo se produzca en su patrimonio.

En realidad, la “pérdida” de la que habla el artículo acusado no es tal en estricto sentido, por cuanto el derecho en cuestión no se hallaba jurídicamente protegido, sino que corresponde a la exteriorización a posteriori de que ello era así, por lo cual se extingue o desaparece la apariencia de propiedad existente hasta el momento de ser desvirtuada por la sentencia (resaltado original).

18. De otro lado, el artículo 1º de la Ley 793 de 2002 prescribe, en su parte final, que la acción de extinción de dominio “es autónoma en los términos de la presente ley”. Pese a que las consideraciones expuestas en relación con la naturaleza jurídica de la acción de extinción de dominio resultarían suficientes para afirmar la constitucionalidad de este aparte, en seguida se emprenden algunas consideraciones adicionales con el propósito de contestar los cargos planteados por el demandante.

El tema de la autonomía de la acción de extinción de dominio toca directamente con la naturaleza jurídica de esta institución y a partir de tal índole se resuelve. No obstante, sin atenerse a esa naturaleza constitucional y a su efecto vinculante, se plantea la controversia de si se trata de una pena que se ha de imponer con ocasión de la comisión de un delito o si se trata de una institución independiente de la comisión de delito alguno y desprovista de carácter punitivo.

En tal debate, si se afirma que se trata de una pena, las consecuencias son claras: Su ejercicio queda supeditado a la demostración de la responsabilidad penal de una persona y sin esta previa declaración de responsabilidad, no puede haber lugar a su ejercicio en el proceso penal promovido, ni por fuera de él. Además, la institución queda supeditada al reconocimiento de las garantías penales. Por el contrario, si se afirma que la acción de extinción de dominio no constituye una pena, su ejercicio no está condicionado a la demostración de la responsabilidad penal, puede ejercerse independientemente de él y no hay lugar al reconocimiento de esas garantías.

El actor se inclina por la primera alternativa y de ella extracta argumentos para fundamentar varios de los cargos dirigidos contra las normas demandadas. En efecto las acusaciones planteadas contra los artículos 2º, 4º, 8º, 9º, 13, 20 y 24 de la ley se apoyan, entre otros, en argumentos extractados de ese punto de partida.

19. Para afirmar la índole penal de la acción de extinción de dominio el actor invoca el contexto constitucional en el que aparece el artículo 34 superior: Está incluido entre el conjunto de disposiciones supralegales que consagran los fundamentos del ejercicio del poder punitivo del Estado, en particular del derecho penal, y que se extiende desde el artículo 28 —reserva judicial de la libertad y proscripción de detención, prisión o arresto por deudas y de penas y medidas de seguridad imprescriptibles— hasta el artículo 36 —derecho de asilo—.

Este argumento es desvirtuable por dos razones. En primer lugar, las normas superiores que integran el contexto en el cual se ubica el artículo 34 no agotan los desarrollos constitucionales del poder punitivo del Estado. Adviértase cómo, por ejemplo, los artículos 11 y 12, pese a hallarse fuera de ese contexto, proscriben la pena de muerte y las penas crueles, inhumanas y degradantes. Esto es entendible pues bien se sabe que un texto superior es un sistema normativo y que es su integridad la que constituye el ámbito de validez de las normas jurídicas inferiores a él. Y, en segundo lugar, entre las normas superiores que integran ese contexto, existen algunas cuya aplicación desborda el ámbito del poder punitivo del Estado. Tal es el caso, por ejemplo, del artículo 29 pues el derecho al debido proceso, en él consagrado, se aplica “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” y no únicamente al derecho penal.

Luego, con base en el referido argumento no es posible afirmar el carácter punitivo de la acción de extinción de dominio.

20. Por otra parte, del precepto superior que consagra la acción de extinción de dominio no se infiere que su naturaleza sea la de una pena impuesta tras la declaratoria de responsabilidad penal pues, como lo precisó la Corte, se trata de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad.

Con tal entendimiento, la ubicación del texto superior de la norma que consagra la acción de extinción de dominio tiene sentido: Así, en el primer inciso del artículo 34 el constituyente proscribió las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. Esta última pena, que siempre tuvo una connotación política, afecta el patrimonio de la persona que ha sido condenada como responsable de un delito, pues implica la pérdida de sus bienes a favor del Estado. Y en seguida, en el inciso segundo, guardando estrecha relación con el bien afectado por la pena proscrita de confiscación, es decir, con el derecho a la propiedad, el constituyente reguló la acción de extinción de dominio como una acción constitucional pública que conduce a una declaración judicial que no tiene el carácter de una pena.

En tal dirección, es muy ilustrativa la expresión utilizada por el constituyente antes de fijar la regla de derecho consagrada en el inciso segundo: “No obstante...”. Es decir, se prohíbe la pena de confiscación entendida como la pérdida del patrimonio a favor del Estado pero ello no se opone a que, sin carácter punitivo y por sentencia judicial, se extinga el dominio de los bienes adquiridos mediante alguno de los mecanismos fijados por el constituyente. O lo que es lo mismo, el mandato para que se haga tal declaración judicial se imparte porque la extinción de dominio no constituye una pena de confiscación pues esta está proscrita.

De acuerdo con esto, la acción de extinción de dominio no fue asumida por el constituyente como una pena sino como una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y su ubicación en el artículo 34 superior se explica en razón de la estrecha relación existente entre ella y el derecho de propiedad. En tal virtud, la naturaleza y el alcance de la acción de extinción de dominio no debe determinarse en el contexto del poder punitivo del Estado.

21. La autonomía de la acción de extinción de dominio estaba ya consagrada en el artículo 10 de la Ley 333 de 1996. No obstante, la parte final de esa disposición —de acuerdo con la cual la extinción de dominio, pese a su diferenciación y autonomía, era complementaria de la acción penal— y lo afirmado en la parte final del inciso primero del artículo 7º —en el sentido que no se podía intentar la extinción de dominio de manera independiente cuando existían procesos penales en curso—, constituyeron límites a esa autonomía y de allí el por qué se hayan presentado muchas dificultades en la aplicación del instituto.

En el nuevo régimen de esa institución, en cambio, es mucho más evidente el propósito del legislador de desvincularla totalmente de la acción penal. Esta decisión legislativa no plantea problema constitucional alguno pues ya se ha visto cómo la acción de extinción de dominio constituye una institución en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio, independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de responsabilidad penal. Y si esto es así, no concurre ningún argumento para afirmar que el legislador vulneró el artículo 34 superior al atribuirle autonomía e independencia a la acción de extinción de dominio; que se desconocieron también los preceptos constitucionales relativos a las garantías que amparan a toda persona sometida al ejercicio de la acción penal y que se vulneró el régimen del derecho de propiedad consagrado en el artículo 58.

22. La Corte advierte que el legislador esta legitimado para desarrollar la acción de extinción de dominio en todo aquello que no fue previsto expresamente por el constituyente. De allí que pueda definir tal autonomía en el sentido de independencia, concepto que luego desarrolla expresamente en el artículo 4º, para significar que sus presupuestos, la asignación de competencias y los procedimientos son diferentes de otras acciones, tanto de la acción penal —entendida como ejercicio de ius puniendi— como de otras formas de extinción de dominio. Tales determinaciones hacen parte de su ámbito de configuración normativa y son legítimas en tanto no contraríen el texto superior.

En síntesis, las reglas de derecho formuladas por el legislador en torno al concepto de la acción de extinción de dominio y a su autonomía, son compatibles con la Carta, motivo por el cual se declarará exequible el artículo 1º de la Ley 793 de 2002 en relación con los cargos formulados por violación de las garantías del debido proceso consagradas en el artículo 29 de la Constitución y del artículo 34 de la Carta Política en cuanto se refiere a la naturaleza y autonomía de la acción.

3. Cargos contra el artículo 2º: Las causales de la acción de extinción de dominio.

23. El artículo 2º consagra las causales por las que procede la acción de extinción de dominio. De acuerdo con el actor, las causales de extinción de dominio consagradas en el artículo 2º son inexequibles porque prescinden de la existencia de una sentencia judicial previa en la que se haya impuesto una condena por la actividad ilícita generadora del enriquecimiento ilícito, por lo que se viola la presunción de inocencia como manifestación del debido proceso. Además, invierten la carga de la prueba al exigir demostración de la lícita procedencia de los bienes y vulneran el non bis in idem al propiciar una sanción adicional al decomiso de los bienes dispuesto en el proceso penal.

24. Antes de proceder al examen de constitucionalidad a que hay lugar con base en la demanda instaurada, es importante tener en cuenta la metodología seguida en el artículo 2º de la Ley 793 de 2002 para efectos de la regulación de las causales por las que procedía la acción de extinción de dominio. En primer lugar, no se consagra una cláusula general de procedencia de la acción, como lo hacía la legislación anterior. En lugar de ello, se consagran, de manera directa, 7 causales de procedencia. Y, en segundo lugar, se incluyen dos parágrafos; uno relacionado con el deber del afectado de probar la oposición y otro en el que se relacionan las actividades respecto de las cuales operan las causales.

a) Cargos contra el inciso primero del artículo 2º.

25. El inciso primero del artículo 2º dispone que “Se declarará extinguido el dominio mediante sentencia judicial, cuando concurriere cualquiera de los siguientes casos”.

Este precepto, que encabeza las causales de procedencia de la acción no plantea problema constitucional alguno, pues constituye desarrollo del artículo 34 superior. No obstante, se impone precisar que las causales que enseguida relaciona la norma son para efectos de dictar la sentencia que ordena la extinción del dominio ilegítimamente adquirido.

Por esta razón, se declarará exequible el inciso primero del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

b) Cargos contra el numeral 1º del artículo 2º.

26. La causal primera constituye un desarrollo de la primera causal constitucional de extinción de dominio: el enriquecimiento ilícito. La norma legal no reproduce estos términos pero se refiere a ellos, pues lo que constituye enriquecimiento ilícito es el incremento patrimonial injustificado.

Varias consideraciones debe hacer la Corte en torno a los cargos formulados contra esta causal.

De un lado, la Corte resalta que el ejercicio de la acción de extinción de dominio no está condicionado a la existencia de una sentencia condenatoria previa por el delito de enriquecimiento ilícito de servidores públicos, tal como lo afirma el actor. Ello es así por cuanto se trata de una acción constitucional pública, consagrada directamente por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del derecho a la propiedad y que prevé los efectos sobrevinientes en caso de ilegitimidad del título generador del dominio. Un dominio amparado en un título injusto se extingue, indistintamente de que para la consecución de tal título se haya cometido o no una conducta punible. Este es el carácter de la acción y de allí por que resulte vano todo esfuerzo por ligarla a la responsabilidad penal y al fallo en que esta se declare.

27. Por otra parte, cuando el Estado ejerce la acción de extinción de dominio, en manera alguna se exonera del deber de practicar las pruebas orientadas a acreditar las causales que dan lugar a ella. Por el contrario, sigue vigente el deber de cumplir una intensa actividad probatoria pues sólo con base en pruebas legalmente practicadas puede inferir que el dominio que se ejerce sobre determinados bienes no encuentra una explicación razonable en el ejercicio de actividades lícitas.

Es decir, el Estado debe acreditar que comparando un patrimonio inicial y otro final, existe un incremento en principio injustificado. Luego, una vez iniciada la acción, la persona afectada tiene el derecho de oponerse a la pretensión estatal y, para que esa oposición prospere, debe desvirtuar la fundada inferencia estatal, valiéndose para ello de los elementos de juicio idóneos para imputar el dominio ejercido sobre tales bienes al ejercicio de actividades lícitas.

Nótese cómo no es que el Estado, en un acto autoritario, se exonere del deber de practicar prueba alguna y que, sin más, traslade al afectado el deber de acreditar la lícita procedencia de sus bienes. Por el contrario, aquél se encuentra en el deber ineludible de practicar las pruebas necesarias para concluir que el dominio ejercido sobre los bienes no tiene una explicación razonable derivaba del ejercicio de actividades lícitas. Satisfecha esta exigencia, el afectado, en legítimo ejercicio de su derecho de defensa, puede oponerse a esa pretensión y allegar los elementos probatorios que desvirtúen esa fundada inferencia estatal. De no hacerlo, las pruebas practicadas por el Estado, a través de sus funcionarios, bien pueden generar la extinción de dominio, acreditando, desde luego, la causal a la que se imputa su ilícita adquisición.

De acuerdo con esto, lejos de presumirse la ilícita procedencia de los bienes objeto de la acción, hay lugar a una distribución de la carga probatoria entre el Estado y quien aparece como titular de los bienes, pues este puede oponerse a aquélla.

28. Consideración especial merece la prescripción de acuerdo con la cual la acción procede por el incremento patrimonial injustificado “en cualquier tiempo”, es decir, independientemente de la época en que este se haya producido.

Sobre este punto hay que recordar que cuando se examinó la constitucionalidad del artículo 33 de la Ley 333 de 1996, según el cual se declarará la extinción de dominio cualquiera sea la época de la adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de la ley, la Corte lo declaró exequible, excepción hecha del aparte “...siempre que dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata el artículo 9º de esta ley”.

En tal oportunidad se argumentó lo siguiente:

Como se ha explicado, el artículo 34 de la Constitución Política, rechaza, en términos absolutos, toda protección jurídica a la adquisición de bienes mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. No solamente se ha prohibido, de manera perentoria, que hacía el futuro se incrementen los patrimonios personales de las personas sometidas al orden constitucional colombiano por la vía de las indicadas dandades (sic) ilícitas, sino que se ha ordenado, en el más alto nivel de la juridicidad, que las autoridades estatales persigan las fortunas que a ese título ya se habían obtenido, inclusive antes de entrar a regir la Carta Política. Y eso es así porque, a la luz de la Constitución de 1886, los comportamientos que hoy describe la norma citada tampoco generaban derecho alguno, como quiera que el artículo 30 de esa codificación sólo garantizaba la propiedad y los demás derechos adquiridos “con justo título, con arreglo a las leyes civiles”, de tal manera que cuando, con base en cualquiera de los delitos que el artículo 2º de la ley examinada, una persona creyó adquirir el derecho de propiedad sobre un bien o grupo de bienes, ya sabía, antes de la existencia del artículo 34 de la Constitución de 1991, sobre el carácter ilegítimo de su pretendido derecho y acerca de que él, ante el Estado colombiano, carecía de toda protección.

Por tanto, no solamente es constitucional que se contemple la viabilidad de extinguir el dominio de bienes adquiridos en tales condiciones en épocas anteriores a la vigencia de la actual Constitución, sino que esta resulta violada por cualquier determinación legal que delimite en el tiempo, pasado o futuro, la acción correspondiente.

...El enriquecimiento derivado de las actividades descritas —conviene recabarlo— era ilícito sin atenuantes aun bajo el régimen constitucional precedente, por lo cual no puede alegarse que los delincuentes, o quienes de mala fe se aprovecharon de sus riquezas pudieran hoy reclamar protección jurídica sobre la base de que entonces ignoraban que el artículo 34 de la Constitución habría de ser promulgado. Dicha norma representa apenas la consecuencia actual del germen que ya afectaba el dominio, habida cuenta de la ilicitud de los hechos en que se fundaba.

Al dictarse la norma, las fortunas y patrimonios de espurio origen no tenían ningún justo título que oponer a la prohibición, ya de tiempo atrás consagrada en el sistema jurídico y que en ella se elevaba a canon constitucional. También, bajo la anterior Constitución, tales adquisiciones quedaban por fuera de la tutela jurídica y el derecho positivo incorporaba el principio según el cual a nadie se permite invocar su dolo o su culpa como fuente de derechos.

... Así como, si no cobijara situaciones anómalas anteriores que se proyectan sobre el presente, el precepto constitucional perdería sustancialmente significado como norma configuradora de la realidad social, también resultaría extraño a la misma que su efecto futuro se limitara por virtud de la ley. La disposición constitucional —insiste la Corte— tiene carácter absoluto y no puede la ley menoscabar el efecto profundo que ella pretende tener en la estructura social y económica del país.

Dicha regla, de otra parte, contribuye a definir por exclusión el campo de lo que no se protege bajo el concepto de propiedad y, al mismo tiempo, precisa un camino o método que se juzga inepto para consolidar derechos subjetivos en cualquier época. Dada la doble función de la norma constitucional —que por una parte define, con proyección efectiva hacia el futuro, la consecuencia del no reconocimiento jurídico a la propiedad ilícita, y, por otra, prohíbe las conductas futuras que encajen en su preceptiva, ambos mandatos con el carácter supremo del estatuto fundamental—, de ninguna manera puede el legislador, en ejercicio de un poder constituido y subalterno, reducir su alcance temporal, medida que, en este caso, no tendría efecto distinto que el de desplazar las fronteras puestas por el constituyente, con el objeto de amparar los frutos ilícitos obtenidos por quienes desafiaron el derecho positivo en su nivel superior y atentaron gravemente contra la sociedad.

...Por esas mismas razones, que justifican la constitucionalidad de la norma en cuanto consagra un carácter retrospectivo de la extinción del dominio, puesto que implican también la consecuencia jurídica de que los vicios que afectan el patrimonio mal habido jamás pueden sanearse, y menos todavía inhibir al Estado para perseguir los bienes mal adquiridos, se declarará inexequible la última parte del inciso 2º de la norma, que dice:

“...siempre que dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata el artículo 9º de esta ley”.

Y, por unidad de materia, dada la inescindible relación con el aparte hallado contrario a la Constitución, será también declarado inexequible el artículo 9º de la ley, ya que, contra el claro sentido intemporal del citado precepto de la Constitución, consagra una prescripción de la acción de extinción del dominio, dando lugar al saneamiento —no querido por la Carta— de las fortunas ilícitas (resaltados originales).

Por tales motivos se declaró inexequible el citado aparte del artículo 33 y también el artículo 9º, pues consagraba un término de prescripción que conducía al saneamiento de las fortunas ilícitas.

29. En esta oportunidad no se examina una regla de derecho que le pone límites temporales a la acción o que le fija un término de prescripción sino una regla de derecho de acuerdo con la cual tal acción procede “en cualquier tiempo”, esto es, sin consideración a la fecha en la cual se adquirió el dominio por cualquiera de los mecanismos consagrados en el artículo 34 superior.

El fundamento para decidir el cargo presentado contra la norma citada es el mismo que se tuvo en cuenta en esa ocasión: Tratándose de una acción constitucional orientada a excluir el dominio ilegítimamente adquirido de la protección que suministra el ordenamiento jurídico, no pueden configurarse límites temporales, pues el solo transcurso del tiempo no tiene por qué legitimar un título viciado en su origen y no generador de derecho alguno. Mucho más si aún bajo el régimen constitucional anterior no fue lícita la adquisición del dominio de los bienes.

El supuesto según el cual sólo se pueden adquirir y mantener derechos procediendo de acuerdo con el ordenamiento jurídico y no contra él, impone que el dominio ilícitamente adquirido no pueda convalidarse en ningún tiempo pues, de lo contrario, de fijarse plazos para el ejercicio de la extinción de dominio, para desvirtuar ese supuesto bastaría con mantener ocultos los bienes ilícitamente adquiridos por el tiempo necesario para la improcedencia de la acción, con lo que se legitimaría un título viciado en su momento originario. De allí que el Estado se halle habilitado para perseguir el dominio ilícitamente adquirido sin consideración a la época de ocurrencia de la causal que lo originó, pues ello equivaldría a establecer un saneamiento no previsto por el constituyente.

Entonces, por los motivos expuestos, se declarará la exequibilidad del numeral 1º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

c) Cargos contra el numeral 2º del artículo 2º.

30. Este numeral constituye también un claro desarrollo del artículo 34 de la Constitución Política pues da lugar a la declaración de extinción del dominio “Cuando el bien o los bienes de que se trate provengan directa o indirectamente de una actividad ilícita”.

Dos observaciones debe realizar la Corte en relación con este numeral. Por una parte, un bien proviene directamente de una actividad ilícita cuando su adquisición es consecuencia inmediata del ejercicio de la actividad proscrita por el constituyente como modo de adquisición del dominio. Y, por otra, un bien proviene indirectamente de una actividad ilícita cuando su adquisición es consecuencia mediata del ejercicio de esa actividad. En este último caso, la acción recae sobre los bienes obtenidos con otros obtenidos directamente por el ejercicio de esa actividad o con su producto.

En relación con este punto, en la Sentencia C-1007 de 2002, por medio de la cual se ejerció el control automático de constitucionalidad sobre el Decreto Legislativo 1975 de 2002, se hicieron las siguientes consideraciones que la Corte retoma:

En relación con los bienes que provengan de manera directa de un ilícito, esta corporación no encuentra reproche alguno de constitucionalidad. A decir verdad, se trata de la esencia misma de la acción de extinción de dominio consagrada en el artículo 34 constitucional sobre los bienes adquiridos directamente mediante enriquecimiento ilícito. En lo concerniente a la procedencia de la mencionada acción frente a bienes adquiridos indirectamente de un ilícito resulta ser mucho más complejo su entendimiento, aunque sin reparo de constitucional alguno. Se refiere a los bienes, que si bien pueden provenir en apariencia del ejercicio de una actividad licita, esta se encuentra viciada de ilicitud pues deriva de bienes o recursos obtenidos de actividades ilícitas.

Es evidente entonces, que los bienes adquiridos directa o indirectamente de una actividad ilícita son susceptibles de extinción de dominio, con pleno soporte en el artículo 34 de la Constitución, que a su vez desarrolla el principio general del derecho que indica que a nadie le está permitido obtener provecho o ventaja, ni derivar derecho alguno del crimen o el fraude.

Se trata, entonces, de un desarrollo legislativo compatible con los fundamentos constitucionales de la acción de extinción de dominio, motivo por el cual la Corte declarará la exequibilidad del numeral 2º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

d) Cargos contra el numeral 3º del artículo 2º.

31. La causal tercera amplía el ámbito de procedencia de la acción pues, de acuerdo con ella, no recae sólo sobre los bienes ilegítimamente adquiridos, sino también sobre aquellos utilizados como medios o instrumentos para la comisión de actividades ilícitas o que se destinan a su comisión o que corresponden al objeto del delito.

Frente a esta causal podría argumentarse, como lo hace el Procurador General de la Nación, que se trata de una disposición inexequible en cuanto amplía la procedencia de la extinción de dominio a supuestos no previstos por el constituyente. No obstante, lo que hace la citada expresión es dar lugar a la extinción de dominio pero no con base en el artículo 34 de la Carta sino con base en el incumplimiento de la función social y ecológica que a la propiedad le impone el artículo 58.

En efecto. Se indicó ya que el constitucionalismo colombiano, de manera progresiva, había configurado un completo régimen del derecho de dominio y demás derechos adquiridos. De acuerdo con él, para su adquisición se exige un título legítimo y para su mantenimiento se precisa del cumplimiento de una función social y ecológica y de la no concurrencia de motivos de utilidad pública o interés social legalmente acreditados. Si el primer presupuesto no concurre, hay lugar a la extinción de dominio por la ilegitimidad del título y la acción se basa en el artículo 34 superior. Si el segundo presupuesto no concurre, hay lugar a la extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad y la acción se basa en el artículo 58 constitucional. Finalmente, si concurren los motivos de utilidad pública o interés social legalmente acreditados, hay lugar a la expropiación.

Pues bien, si ello es así, cuando la causal tercera del artículo 2º extiende la procedencia de la extinción de dominio a los bienes utilizados como medio o instrumento para la comisión de actividades ilícitas y, para lo que aquí interesa, a aquellos que han sido destinados a tales actividades o que correspondan al objeto del delito, lo que hace es conjugar en un solo enunciado normativo las dos modalidades de extinción de dominio a que se ha hecho referencia pues en estos supuestos la acción no procede por la ilegitimidad del título sino por dedicarse los bienes a actividades ajenas a la función social y ecológica de la propiedad. Bien se sabe que esta debe ejercerse de tal manera que se orienta a la generación de riqueza social y a la preservación y restauración de los recursos naturales renovables y no a la comisión de conductas ilícitas.

Como nada se opone a que el legislador, al regular una institución como la extinción de dominio consagrada en el artículo 34 constitucional, incluya desarrollos correspondientes a la extinción de dominio a que hay lugar por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, mucho más si se trata de eventos en los que se presenta una clara conexidad entre esas instituciones, y como la extinción de dominio por incumplimiento de sus funciones constitucionales es también autónoma e independiente de la eventual responsabilidad penal, la Corte declarará exequible el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

e) Cargos contra el numeral 4º del artículo 2º.

32. Esta causal consagra varios supuestos en los que hay lugar a la declaratoria de extinción de dominio sobre bienes que proceden indirectamente del ejercicio de actividades delictivas. En efecto, los bienes que son objeto de la acción en virtud de este numeral son los que provienen de la enajenación o permuta de otros que tienen su origen en actividades ilícitas, o de la enajenación o permuta de otros destinados a actividades ilícitas, o de la enajenación o permuta de bienes que sean producto, efecto instrumento u objeto de esas actividades.

Una disposición de esta índole también hacia parte del Decreto Legislativo 1975 de 2002 y sobre ella la Corte, en la Sentencia C-1007 de 2003, realizó algunas consideraciones que resultan aplicables al análisis de constitucionalidad que ahora se emprende. En esa oportunidad se indicó:

Se trata entonces, en todos los tres supuestos mencionados, de bienes o recursos que provienen de la enajenación o permuta de aquellos otros de carácter ilícito a que se refieren las dos causales anteriores y que por efecto de la enajenación o permuta, si bien se encuentran en manos de terceras personas, por tales actos jurídicos se han obtenido otros bienes o recursos. Como es un principio del derecho, que a nadie se le permite sacar provecho o ventaja de su propio dolo, estos bienes o recursos pueden ser objeto de extinción de dominio.

Debe tenerse en cuenta que, quien adquiere un bien con el producto de una actividad ilícita, intentará deshacerse de el enajenándolo o permutándolo, por cuya transacción recibirá un bien o recurso equivalente. En tales casos, aunque el bien salió de su dominio, lo recibido por dicha transacción puede ser objeto de extinción de dominio, dado que ningún amparo constitucional puede tener el provecho o ventaja obtenido de una actividad dolosa.

Y si se trata de quien, por compra o permuta ha recibido el bien ilícitamente adquirido directa o indirectamente, y lo ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud para aprovechar en su beneficio las circunstancias o con el objeto de colaborar o encubrir a quien lo adquirió ilícitamente, por ser este, un tercero adquirente de mala fe será también afectado por la extinción de dominio.

Si bien esos supuestos genéricamente están comprendidos en el numeral 2º del artículo 2º de la Ley 793, el legislador optó por relacionarlos específicamente como supuestos de viabilidad de la acción. Esta decisión constituye también un desarrollo legítimo del artículo 34 superior y en ella no se advierte problema constitucional alguno.

Las razones expuestas son suficientes para que la Corte declare la exequibilidad del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 793 de 2000.

f) Cargos contra el numeral 5º del artículo 2º.

33. De acuerdo con la regla examinada, la extinción de dominio procede contra los bienes afectados a un proceso penal, cuya ilícita procedencia no se ha investigado o respecto de los cuales, habiéndose investigado, no se ha tomado decisión alguna.

En cuanto a ello, la Corte advierte que no tiene ninguna relevancia el cargo planteado por el actor en el sentido que también en esos supuestos el ejercicio de la acción se ha de condicionar a la previa emisión de una sentencia declaratoria de responsabilidad penal, pues se ha indicado ya que aquella tiene la índole de una acción constitucional pública consagrada por el constituyente en forma directa, expresa e independiente de la responsabilidad penal.

Y en relación con la vulneración del principio non bis in idem por la procedencia simultánea, contra los mismos bienes, de la extinción de dominio y del comiso, hay que indicar que en el artículo 2º como regla general se habla de actividades ilícitas y sólo en dos ocasiones se habla de delito: en el numeral 3º y en el numeral 2º del parágrafo. La utilización del término “delito” daría a pensar que la extinción de dominio procede independientemente de que haya o no lugar a una decisión definitiva en el proceso penal. No obstante, la interpretación integral de las causales consagradas por el legislador conduce a una conclusión diferente.

Según el numeral 3º del artículo 2º, la extinción de dominio procede cuando “Los bienes de que se trate hayan sido utilizados como medio o instrumento para la comisión de actividades ilícitas, sean destinadas a estas, o correspondan al objeto del delito”. Y según el numeral 5º, también hay lugar a ella cuando “Los bienes o recursos de que se trate hubieren sido afectados dentro de un proceso penal y que el origen de tales bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan sido objeto de investigación o habiéndolo sido, no se hubiese tomado sobre ellos una decisión definitiva por cualquier causa”.

De acuerdo con esto, sólo hay lugar a extinguir el dominio sobre bienes vinculados a procesos penales adelantados por la comisión de actividades ilícitas constitutivas de delito, cuando ellos no han sido investigados o cuando, habiéndolo sido, respecto de ellos no se ha tomado una decisión definitiva. Es decir, si se ha tomado una decisión definitiva, no hay lugar a extinguir el dominio. Pero si esta decisión no se ha tomado, la extinción puede promoverse o continuarse.

Por estas razones, la Corte declarará la exequibilidad del numeral 5º del artículo 2º de la Ley 793.

g) Cargos contra el numeral 6º del artículo 2º.

34. Este numeral consagra dos reglas de derecho. Según la primera, hay lugar a la extinción de dominio cuando “Los derechos de que se trate recaigan sobre bienes de procedencia lícita, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia”. La segunda regla, por su parte, excluye algunos bienes de la extinción de dominio.

La primera norma consagra un supuesto en el que hay lugar a la extinción de dominio no en razón del origen ilegítimo de los bienes, sino en virtud del incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. Quien de manera lícita ha accedido al dominio de unos bienes pero no los destina a la generación de riqueza nacional, ni a la preservación del medio ambiente, sino a ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia, incumple la función impuesta por el constituyente a la propiedad e incurre en un comportamiento que puede dar lugar a la extinción de ese dominio.

Desde luego, nada se opone a que el legislador tome una decisión de esa índole. Mucho más si los bienes lícitamente adquiridos se ocultan o mezclan con otros que tienen su origen en el ejercicio de actividades que por sí mismas dan lugar a la extinción de dominio. Sea que aquellos bienes se mezclen o se oculten con estos, el propósito es el mismo: Sustraer del ámbito de la acción, el dominio ilícitamente adquirido. Como lo expuso la Corte en la Sentencia C-1007 de 2002:

El artículo 58 de la Constitución establece que la propiedad debe cumplir una función social, la cual, es desvirtuada cuando un determinado bien, a pesar de su origen lícito, ha sido empleado, en un determinado momento para ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia. Se trata, por tanto, de una situación de hecho dolosa o fraudulenta que no puede ser, de manera alguna, amparada por el ordenamiento jurídico. Si se utilizan uno o varios bienes para ocultar o mezclar otro u otros de procedencia ilícita, se presenta un vínculo entre tal conducta, los bienes respectivos y el resultado esperado, pues el engaño de quien pretende ocultar la ilicitud pretendiendo mostrar como lícitos unos bienes que realmente son producto de actividades ilícitas dificultando hacer la diferencia sobre la procedencia de todos y cada uno de los bienes, se traduce en la afectación a toda una masa de bienes que queda por tanto afectada de ilicitud.

Por estos motivos, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del numeral 6º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

En relación con la segunda regla de derecho, contenida en el inciso segundo del numeral 6º del artículo 2º de la Ley 793, la Corte no hará pronunciamiento alguno, pues el actor no dirige ningún cargo contra ella.

h) Cargos contra el numeral 7º del artículo 2º.

35. De acuerdo con esta causal, la extinción de dominio procede cuando en cualquier circunstancia no se justifique el origen ilícito del bien perseguido en el proceso.

Este numeral se refiere a un bien concreto que es objeto de persecución en un proceso, decisión que puede tomar el legislador al desarrollar el artículo 34 constitucional. No obstante, al indicar la norma que hay lugar a la extinción de dominio cuando “no se justifique el origen ilícito del bien perseguido en el proceso”, se está haciendo una exigencia que resulta contraria a ese precepto superior pues la ilicitud del bien da lugar a la extinción de dominio. Además, la ilicitud del bien no puede justificarse pues si esto ocurre, lo que se hace es acreditar el origen lícito del bien y en tales condiciones no habría lugar a extinguir su dominio en favor del Estado.

Por este motivo, la Corte declarará exequible el numeral 7º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002, excepto la expresión “ilícito”, que se declarará inexequible.

i) Cargos contra el parágrafo 1º del artículo 2º.

36. Según el parágrafo primero del artículo 2º, “El afectado deberá probar a través de los medios idóneos, los fundamentos de su oposición”. Para el actor, esta regla de derecho invierte la carga de la prueba y al hacerlo, vulnera el principio de presunción de inocencia y el debido proceso.

En primer lugar, la Corte debe reiterar que la extinción de dominio es una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad. De acuerdo con esto, no se trata, en manera alguna, de una institución que haga parte del ejercicio del poder punitivo del Estado y por ello no le son trasladables las garantías constitucionales referidas al delito, al proceso penal y a la pena. Por lo tanto, en el ámbito de la acción de extinción de dominio no puede hablarse de la presunción de inocencia y, en consecuencia, de la prohibición de inversión de la carga de la prueba pues estas garantías resultan contrarias a la índole constitucional de la acción.

No desconoce esta corporación que en anteriores pronunciamientos se admitió que en la acción de extinción de dominio era aplicable la presunción de inocencia. No obstante, tales pronunciamientos se profirieron con base en un régimen legal diferente al actualmente vigente, régimen promulgado frente a un contexto histórico también distinto y con una teleología legislativa diversa. De allí que en ese régimen, si bien se afirmó la autonomía de la extinción de dominio, se lo hizo sin desvincularla completamente de la declaratoria de responsabilidad penal. Ello fue así al punto que, según los artículos 7º y 10 de la Ley 333 de 1996, no se podía adelantar la acción de extinción de dominio de manera independiente cuando existían procesos penales en curso, pues se trataba de una acción que era complementaria de la acción penal.

En ese contexto, resultaba completamente explicable un precedente como el sentado en la Sentencia C-374 de 1997, pues, dada la estrecha relación que la ley trazó entre la acción de extinción de dominio y la responsabilidad penal del titular de los bienes objeto de ella, era admisible la extensión a aquélla de una garantía que, como la presunción de inocencia, era propia de esta.

El régimen legal consagrado por la Ley 793 de 2002 es muy distinto, pues obedece a un contexto diferente y está alentado por una finalidad también diversa. De allí que ahora se afirme la autonomía de la extinción de dominio en unas condiciones completamente diferentes. De acuerdo con estas, la acción procede autónomamente, así esté en trámite un proceso penal y, además, ella no tiene carácter complementario de la acción penal.

Esta profundización del carácter autónomo de la acción de extinción de dominio y esta desvinculación total de la responsabilidad penal que eventualmente pueda asistirle al titular de los bienes objeto de extinción, imponen un análisis diferente de la institución, pues si hoy ya no se trata de una acción complementaria de la acción penal y de la clase de responsabilidad que en ella se discute, no concurren argumentos para extenderle una garantía propia del ejercicio del poder sancionador (19) .

(19) La jurisprudencia de esta corporación ha circunscrito el ámbito de aplicación de la presunción de inocencia al ejercicio del poder sancionatorio del Estado. Así se advierte, por ejemplo, en la Sentencia T-460 de 1992: “”La garantía del debido proceso, no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, como parece entenderlo el juzgado de primera instancia, sino que exige, además, como lo expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso; la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características. Todo ello descansa sobre el supuesto de la presunción de inocencia, la cual tiene que ser desvirtuada por el Estado para que se haga posible la imposición de penas o de sanciones administrativas” (resaltado del despacho).

37. De lo expuesto no se infiere, sin embargo, que el Estado se encuentre legitimado para presumir la ilícita procedencia de los bienes objeto de extinción de domino pues una cosa es que esta sea una acción constitucional pública consagrada de manera directa y expresa por el constituyente y legalmente regulada como una institución totalmente autónoma de la acción penal, a la que no le resultan aplicables garantías penales como la presunción de inocencia, y otra completamente diferente que aquél se encuentre exonerado del deber de demostrar esa ilícita procedencia. Una exoneración de esa índole no existe, pues el Estado se halla en la obligación ineludible de recaudar un conjunto de elementos de convicción que le permita concluir, de manera probatoriamente fundada, que el dominio ejercido sobre unos bienes no sólo no tiene una explicación razonable en el ejercicio de actividades legítimas, sino que además obedece al ejercicio de actividades ilícitas.

De acuerdo con lo expuesto, si bien la presunción de inocencia no es aplicable en el ámbito de la acción de extinción de dominio, en esta tampoco hay lugar a presumir la ilícita procedencia de los bienes que son objeto de ella, pues el Estado, a través de las autoridades competentes, se halla en el deber de demostrar esa ilícita procedencia (20) .

(20) Este argumento también fue expuesto por la Corte para desvirtuar el cargo que, por inversión de la carga de la prueba, se dirigió contra las normas que tipifican los delitos de enriquecimiento ilícito de servidores públicos y de particulares. Sobre este particular, en la Sentencia C-319 de 1996, la corporación expuso lo siguiente: “En el caso del enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, debe el Estado demostrar que el enriquecimiento es real e injustificado, ocurrido por razón del cargo que desempeña. Así, una vez establecida la diferencia patrimonial real y su no justificación, opera el fenómeno de la adecuación típica que va a permitir el desarrollo del proceso en sus etapas sumarial y de juicio. Es entonces la falta de justificación el elemento determinante para dar origen a la investigación y, por tanto, la explicación que brinde el sindicado del delito, no es otra cosa que el ejercicio de su derecho a la defensa frente a las imputaciones que le haga el Estado en ejercicio de su función investigativa. No se trata pues de establecer una presunción de ilicitud sobre todo incremento, sino de presumir no justificado todo aquel incremento desproporcionado que carezca de explicación razonable de tipo financiero, contable y, por supuesto, legal” (resaltado original).

Ahora bien. Satisfecha esa exigencia, es decir, practicado un compendio probatorio suficiente para que las autoridades infieran, de manera probatoriamente fundada, que el dominio ejercido sobre unos bienes no tiene una explicación razonable en el ejercicio de actividades lícitas, sino que obedece al ejercicio de actividades ilícitas; el afectado tiene derecho a oponerse a la declaratoria de la extinción del dominio. Esta es una facultad legítima que está llamada a materializar el derecho de defensa del afectado, pues en virtud de ella puede oponerse a la pretensión estatal de extinguir el dominio que ejerce sobre los bienes objeto de la acción.

No obstante, este derecho de oposición a la procedencia de la declaratoria de extinción implica un comportamiento dinámico del afectado, pues es claro que no puede oponerse con sus solas manifestaciones. Es decir, las negaciones indefinidas, en el sentido que no es ilícita la procedencia de los bienes, no lo eximen del deber de aportar elementos de convicción que desvirtúan la inferencia, probatoriamente fundada, del Estado en cuanto a esa ilícita procedencia. De allí que al afectado con el ejercicio de la acción de extinción de dominio, le sea aplicable la teoría de la carga dinámica de la prueba, de acuerdo con la cual quien está en mejores condiciones de probar un hecho, es quien debe aportar la prueba al proceso. Así, en el caso de la acción de extinción de dominio, ya que el titular del dominio sobre los bienes es el que está en mejores condiciones de probar su origen lícito, es él quien debe aportar las pruebas que acrediten ese hecho y que desvirtúen el alcance de las pruebas practicadas por las autoridades estatales en relación con la ilícita procedencia de esos bienes (21) .

(21) Como lo ha expuesto la jurisprudencia contencioso administrativa, “el deber de probar un determinado hecho o circunstancia se impone a la parte que se encuentre en mejores condiciones de hacerlo, aun cuando no lo haya alegado o invocado”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 3 de mayo de 2001. En el mismo sentido, la sentencia de 24 de enero de 2002.

En estas condiciones, el deber que se le impone al afectado con la acción de extinción de dominio, de probar los fundamentos de su oposición no vulnera la Carta, motivo por el cual la Corte declarará la exequibilidad del parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

j) Cargos contra el parágrafo 2º del artículo 2º.

38. El parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002 determina qué conductas, para efectos de la procedencia de la extinción de dominio, son constitutivas de enriquecimiento ilícito o son cometidas en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. Para el actor, la determinación de esas conductas vulnera la Carta porque únicamente el enriquecimiento ilícito de servidores públicos puede dar lugar a la extinción de dominio, mas no otro tipo de comportamientos.

En cuanto a esto hay que indicar que el constituyente ha señalado, de manera genérica, las fuentes de la extinción de dominio, circunscribiéndolas a las conductas de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. No obstante, es claro que esas fuentes constitucionales genéricas de la extinción de dominio requieren desarrollo legislativo, pues es necesario conocer qué conductas, en concreto, dan lugar a su ejercicio. Y es también evidente que el despliegue de la facultad de configuración normativa, en este ámbito, le incumbe al Congreso de la República, instancia que puede determinar esos comportamientos con libertad, pero, desde luego, sin desconocer el sistema normativo impuesto por la Carta y, prioritariamente, los fundamentos constitucionales de la institución de cuyo desarrollo se trata.

En ese marco, el legislador bien podía, como lo hizo, elaborar un catálogo de las conductas que se enmarcan en cada una de las fuentes constitucionales de la extinción de dominio y como no se observa que alguna de las conductas incluidas en ese catálogo contraríe el ordenamiento superior, la Corte declarará la exequibilidad del parágrafo segundo ya indicado. No obstante, como en varios apartes del artículo 2º, se indica que la acción procede sobre bienes que correspondan al objeto del delito o afectados dentro de un proceso penal y como existe la posibilidad de que esas referencias se interpreten desconociendo las fuentes constitucionales de la extinción de dominio, se condicionará la decisión indicando que el parágrafo 2º gobierna todas las causales previstas en el artículo 2º de la ley.

4. Cargos contra el artículo 3º: Los bienes objeto de la acción de extinción de dominio.

39. El artículo 3º de la Ley 793 de 2002 regula los bienes contra los que procede la extinción de dominio y su viabilidad, dado el caso, contra bienes equivalentes. El actor afirma que esta regulación equivale a consagrar una pena de confiscación y que por ese motivo vulnera el artículo 34 constitucional.

40. El examen de constitucionalidad de este precepto gira en torno a tres puntos: La determinación legal de los bienes respecto de los cuales procede la extinción de dominio; la procedencia de la acción respecto de bienes equivalentes y la improcedencia respecto de los terceros de buena fe exentos de culpa.

En relación con los bienes, la Corte advierte que el constituyente no estableció restricción alguna y por ello la extinción de dominio procede sobre todos aquellos bienes ligados a cualquiera de las fuentes constitucionales de la acción. En tal virtud, no reporta problemas de constitucionalidad una norma legal que dispone que son bienes sujetos a la extinción de dominio todos los que sean susceptibles de valoración económica, aquellos sobre los que pueda recaer el derecho de propiedad y los frutos y rendimientos de los mismos.

De otro lado, la procedencia de la acción sobre bienes equivalentes parte de un hecho cierto: Quien adquirió bienes gracias al ejercicio de actividades ilícitas, intentará darles apariencia de licitud transfiriéndolos a terceros y adquiriendo con su producto otros no vinculados directamente al ejercicio de tales actividades. En estos supuestos, de no proceder la extinción sobre bienes equivalentes, se estaría permitiendo la consolidación de un patrimonio adquirido mediante títulos injustos y este efecto, desde luego, es contrario a la pretensión del constituyente de que sólo goce de protección el patrimonio que es fruto del trabajo honesto.

Finalmente, en relación con la protección que la parte final del artículo 3º suministra a los derechos de los terceros de buena fe exentos de culpa, hay que indicar que ella resulta compatible con la Carta pues quien ha adquirido un bien desconociendo, pese a la prudencia de su obrar, su ilegítima procedencia, no puede ser afectado con la extinción del dominio así adquirido. Este tema fue analizado con detenimiento en la Sentencia C-1007 de 2002, oportunidad en la que se contextualizó tanto la buena fe simple como la buena fe cualificada y se le reconocieron, a esta ultima, efectos en el ámbito de la extinción de dominio. La Corte se remite a las consideraciones expuestas en esa oportunidad pues resultan pertinentes para lo que aquí constituye materia de debate:

Debe tenerse en cuenta que, quien adquiere un bien con el producto de una actividad ilícita, intentará deshacerse de él enajenándolo o permutándolo, por cuya transacción recibirá un bien o recurso equivalente. En tales casos, aunque el bien salió de su dominio, lo recibido por dicha transacción puede ser objeto de extinción de dominio, dado que ningún amparo constitucional puede tener el provecho o ventaja obtenido de una actividad dolosa.

Y si se trata de quien, por compra o permuta ha recibido el bien ilícitamente adquirido directa o indirectamente, y lo ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud para aprovechar en su beneficio las circunstancias o con el objeto de colaborar o encubrir a quien lo adquirió ilícitamente, por ser este un tercero adquirente de mala fe será también afectado por la extinción de dominio.

Entonces, en el caso de los bienes adquiridos por enajenación o permuta, es de vital importancia determinar si el tercero adquirente obró o no dolosamente o con culpa grave, pues de ser así es viable la extinción de dominio. En caso contrario, es decir, si el tercero a quien se le traspasó un bien adquirido directa o indirectamente de una actividad ilícita es de buena fe debe protegérsele su derecho, bajo determinadas circunstancias, y no sería viable la extinción de dominio.

La buena fe simple, que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. El Código Civil, al referirse a la adquisición de la propiedad, la define en el artículo 768 como la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos, exentos de fraude y de todo otro vicio. Esta buena fe se denomina simple, por cuanto, si bien surte efectos en el ordenamiento jurídico, estos sólo consisten en cierta protección que se otorga a quien así obra. Es así que, si alguien de buena fe adquiere el derecho de dominio sobre un bien cuyo titular no era el verdadero propietario, la ley le otorga ciertas garantías o beneficios, que si bien no alcanzan a impedir la pérdida del derecho si aminoran sus efectos. Tal es el caso del poseedor de buena fe condenado a la restitución del bien, quien no será condenado al pago de los frutos producidos por la cosa (C.C., art. 964, parr. 3º); o del poseedor de buena fe que adquiere la facultad de hacer suya la cosa poseída (C.C., arts. 2528 y 2529).

Además de la buena fe simple, existe una buena fe con efectos superiores y por ello denominada cualificada, creadora de derecho o exenta de culpa. Esta buena fe cualificada, tiene la virtud de crear una realidad jurídica o dar por existente un derecho o situación que realmente no existía.

La buena fe creadora o buena fe cualificada, interpreta adecuadamente una máxima legada por el antiguo derecho al moderno: “Error communis facit jus”, y que ha sido desarrollada en nuestro país por la doctrina desde hace más de cuarenta años, precisando que “Tal máxima indica que si alguien en la adquisición de un derecho o de una situación comete un error o equivocación, y creyendo adquirir un derecho o colocarse en una situación jurídica protegida por la ley, resulta que tal derecho o situación no existen por ser meramente aparentes, normalmente y de acuerdo con lo que se dijo al exponer el concepto de la buena fe simple, tal derecho no resultará adquirido. Pero si el error o equivocación es de tal naturaleza que cualquier persona prudente y diligente también lo hubiere cometido, por tratarse de un derecho o situación aparentes, pero en donde es imposible descubrir la falsedad o no existencia, nos encontramos forzosamente, ante la llamada buena fe cualificada o buena fe exenta de toda culpa.

“Se pregunta: ¿quién ha cometido un error semejante debe ser tratado en la misma forma en que es tratado quien obra con una buena fe o buena fe no cualificada, o si por el contrario, habrá necesidad de dotar de efectos jurídicos superiores la buena fe exenta de culpa?

El derecho antiguo al decir que un error común creaba derecho, pretendió gobernar con otro criterio la buena fe exenta de culpa. Para ello se llegó al extremo de expropiar el derecho al titular verdadero para adjudicarlo a quien había obrado con una fe exenta de culpa, vale decir, convirtió lo que resultó aparente, en realidad, o lo que es lo mismo, el propio orden jurídico creaba por sus propias energías el derecho o situación que realmente no existía” (22) .

(22) Sentencia del 23 de junio de 1958. Corte Suprema de Justicia.

Entonces se concluye que, a diferencia de la buena fe simple que exige sólo una conciencia recta y honesta, la buena fe cualificada o creadora de derecho exige dos elementos a saber: uno subjetivo y otro objetivo. El primero hace referencia a la conciencia de obrar con lealtad, y el segundo exige tener la seguridad de que el tradente es realmente el propietario, lo cual exige averiguaciones adicionales que comprueben tal situación. Es así que, la buena fe simple exige sólo conciencia, mientras que la buena fe cualificada exige conciencia y certeza.

La buena fe cualificada o creadora de derecho tiene plena aplicación en el caso de los bienes adquiridos por compra o permuta y que provienen directa o indirectamente de una actividad ilícita. Es así que, si alguien adquiere un bien con todas las formalidades exigidas por la ley para adquirir la propiedad, y si ese bien proviene directa o indirectamente de una actividad ilícita, en principio, aquel adquirente no recibiría ningún derecho pues nadie puede transmitir un derecho que no tiene y sería procedente la extinción de dominio; pero, si se actuó con buena fe exenta de culpa, dicho tercero puede quedar amparado por el ordenamiento jurídico al punto de considerarse que por efecto de su buena fe cualificada se ha radicado plenamente el derecho de propiedad en su cabeza, y por lo tanto sobre tal bien no podría recaer la extinción de dominio.

Pero, para su aplicación, en los casos en que se convierte en real un derecho o situación jurídica aparentes, para satisfacer las exigencias de buena fe, se requiere el cumplimiento de los siguientes elementos:

“a) Que el derecho o situación jurídica aparentes, tenga en su aspecto exterior todas las condiciones de existencia real, de manera que cualquier persona prudente o diligente no pueda descubrir la verdadera situación. La apariencia de los derechos no hace referencia a la acreencia subjetiva de una persona, sino a la objetiva o colectiva de las gentes. De ahí que los romanos dijeran que la apariencia del derecho debía estar constituida de tal manera que todas las personas al examinarlo cometieran un error y creyeran que realmente existió, sin existir. Este es el error communis, error común a muchos.

b) Que la adquisición del derecho se verifique normalmente dentro de las condiciones exigidas por la ley; y

c) Finalmente, se exige la concurrencia de la buena fe en el adquirente, es decir, la creencia sincera y leal de adquirir el derecho de quien es legítimo dueño” (23) .

(23) Sentencia del 23 de junio de 1958. Corte Suprema de Justicia.

En conclusión, aunque un bien haya sido adquirido por compra o permuta pero provienen directa o indirectamente de una actividad ilícita, el tercero adquirente del mismo debe ser protegido si demuestra haber obrado con buena fe exenta de culpa y por lo tanto no tendrá que soportar las consecuencias de la extinción de dominio.

En síntesis, la regulación legal de los bienes contra los cuales procede la acción de extinción de dominio, su procedencia contra bienes equivalentes y el amparo de los derechos del tercero de buena fe, son compatibles con el texto superior, motivo por el cual la Corte declarará la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 793 de 2002.

5. Cargos contra el artículo 4º: Autonomía de la acción y procedencia respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte.

41. El actor dice demandar la totalidad del artículo 4º. No obstante, la demanda es parcial pues sólo formula cargos contra la parte final del inciso primero, referida a la autonomía de la acción (fl. 6º de la demanda), y contra el inciso segundo, referido a la procedencia de la acción sobre bienes objeto de sucesión por causa de muerte (fls. 20 y 21).

42. Respecto de la expresión “Esta acción es distinta e independiente de cualquiera otra de naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen”, contenida en el inciso primero del artículo 4º de la Ley 793 de 2002, la Corte remite a las consideraciones expuestas al pronunciarse sobre el cargo planteado contra el artículo 1º, pues ella constituye un desarrollo de la autonomía de la acción de extinción de dominio.

La diferencia radica en que en este último caso, la afirmación de la autonomía de la acción se hace en relación con la acción penal y en consideración a momentos específicos de su ejercicio, como su iniciación simultánea o anterior. No obstante, el tema objeto de desarrollo legislativo es el mismo que abordó la Corte líneas atrás y el fundamento para su análisis constitucional es igual: La extinción de dominio es una acción constitucional pública, consagrada por el constituyente en forma directa y expresa, en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio, independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de responsabilidad penal y el legislador, que está legitimado para desarrollar la acción de extinción de dominio en todo aquello que no fue previsto expresamente por el constituyente, puede consagrar la autonomía de la acción para significar que sus presupuestos, la asignación de competencias y los procedimientos son diferentes de otras acciones, tanto de la acción penal —entendida como ejercicio de ius puniendi— como de otras formas de extinción de dominio.

Entonces, por estos motivos, la Corte declarará la exequibilidad de la citada expresión del inciso primero del artículo 4º de la Ley 793 de 2002.

43. De otro lado, según el demandante, el inciso segundo del artículo 4º es inexequible porque consagra la confiscación de los bienes de los herederos del causante, desconoce el carácter personal de la responsabilidad penal y vulnera los derechos de la familia y los derechos de los menores.

44. En cuanto a ello hay que indicar que la decisión legislativa manifestada en el inciso segundo del artículo 4º de la Ley 793 de 2002 se orienta en una clara dirección: Permitir la procedencia de la acción en los eventos de sucesión por causa de muerte. Esta decisión es legítima en tanto no desconozca los fundamentos constitucionales de esa institución, pues, como nadie puede transmitir más derechos de los que es titular, ni pretender la calidad de titular legítimo del dominio sobre bienes ilícitamente adquiridos, y ya que este no se legítima por el solo hecho de la muerte de quien lo adquirió, nada se opone a que la extinción de dominio proceda aun cuando los bienes se encuentren ya en manos de los herederos de aquél.

De acuerdo con ello, si una persona accede al dominio de bienes mediante conductas constitutivas de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social; ese dominio, en razón de su vicio originario, nunca se legitimará y no será tampoco protegido por el ordenamiento jurídico. De allí que haya lugar a su extinción. Esto es comprensible, pues la ilicitud originaria del bien vicia su dominio en manos de quien se encuentre.

De allí que carezca de sentido afirmar que con la procedencia de la extinción de dominio sobre los bienes objeto de sucesión por causa de muerte se vulneren los derechos de la familia y de los menores, pues sobre bienes ilícitamente adquiridos nadie puede constituir derecho alguno. Desde luego, la familia y los menores, como núcleo social y como esperanza de futuro, tienen derecho a una protección constitucional preferente. Pero de esa protección no se infiere que se les ha de permitir el acceso a bienes que sólo en apariencia fueron adquiridos por el causante y sobre los cuales no llegó, en razón de la ilegitimidad de su título, a constituir derecho alguno. Sería un contrasentido que la Constitución y la ley proscribieran la adquisición ilegítima del dominio pero que, al tiempo, pretextando la protección de la familia y de los menores, aceptara la improcedencia de la acción en razón de la muerte del causante.

Por estas razones, se declarará exequible el inciso segundo del artículo 4º de la Ley 793 de 2002.

6. Cargos contra el artículo 5º: Facultad de la Fiscalía General de la Nación para iniciar la investigación, facultad de otras entidades públicas para informar la existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción y facultad de la Dirección Nacional de Estupefacientes para intervenir como parte en el proceso.

45. El actor afirma que el artículo 5º de la Ley 793 vulnera el artículo 250 constitucional pues este no faculta a la fiscalía general para conocer de la extinción de dominio y que de ser así, debería seguirse el procedimiento acusatorio. Además, afirma que la atribución de funciones a la Dirección Nacional de Estupefacientes para intervenir como parte en el proceso, viola el artículo 277.7 en cuanto usurpa funciones propias del Procurador General de la Nación, y el artículo 29, que garantiza al acusado la igualdad de armas frente a la parte acusadora.

46. El inciso primero del artículo 5º de la ley demandada, le impone a la fiscalía general el deber de iniciar de oficio la acción cuando concurra alguna de las causales previstas en el artículo 2º.

En cuanto a esta atribución de competencia, hay que indicar que al legislador le incumbe desarrollar la acción de extinción de dominio en todo aquello que no haya sido previsto por el constituyente. Uno de esos aspectos no previstos es el de las autoridades competentes para adelantar la investigación inherente al ejercicio de la acción, pues la Carta se limita a consagrar la reserva judicial para la declaración de extinción de dominio. Por lo tanto, hace parte del ámbito de decisión del legislador determinar a qué autoridades atribuye esa investigación.

En el inciso primero del artículo 5º, el legislador ha tomado una decisión sobre el particular, pues allí le impone a la Fiscalía General de la Nación el deber de iniciar la acción cuando concurra alguna de las causales que la hacen viable. Por lo tanto, el punto que debe resolver la Corte, con base en la demanda instaurada, es si esa atribución de competencia vulnera o no la Carta Política.

47. En cuanto a ello hay que indicar que nada se opone a que el legislador le asigne competencias a una institución como la Fiscalía General de la Nación. Es más, de acuerdo con el artículo 250.9 de la Carta, a esa entidad le corresponde “Cumplir las demás funciones que establezca la ley”. No obstante, es claro que el legislador, en cumplimiento de esa facultad de establecer funciones a cargo de la fiscalía general, no puede asignarle a ésta cualquier tipo de competencias, pues sólo puede atribuirle aquellas que sean compatibles con la función que el constituyente le ha impuesto al diseñar la estructura del poder público. Este es un límite para la facultad de atribución de competencias ya que el legislador no puede, en ejercicio de ella, alterar la concepción y especialización que de la función pública ha hecho el constituyente. Es decir, no puede desconocer el principio constitucional de separación de los poderes públicos.

De este modo, la discusión sobre la legitimidad de la atribución de competencia a la fiscalía general para iniciar oficiosamente la acción de extinción de dominio, se circunscribe a determinar si tal competencia es compatible con las funciones a ella atribuidas por el constituyente o si, por el contrario, esa competencia altera la concepción y especialización constitucional de la función pública.

48. En este orden de ideas, en la estructura constitucional del Estado colombiano, la Fiscalía General de la Nación es una entidad que administra justicia (C.P., art. 116) y que hace parte de la rama judicial del poder público (C.P., arts. 249 a 253).

Mediante el Acto Legislativo 3 de 2002, se modificaron los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución Política y se adoptó el sistema procesal penal acusatorio, que radica la función de investigación y acusación en la fiscalía general y que relega las decisiones restrictivas de derechos, de preclusión y la sentencia a los jueces y tribunales. Pese a que la fiscalía general mantiene, para ciertas situaciones, las facultades de capturar y adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones —facultades que plantean una restricción al carácter estrictamente acusatorio del sistema—, esa es la inclinación general de la reforma.

El sistema acusatorio de justicia penal se ha impuesto en los modernos sistemas penales dado que especializa una instancia del Estado en la investigación del delito y en la acusación de los presuntos responsables y, al tiempo, asegura que las decisiones restrictivas de derechos fundamentales sean tomadas por los jueces, con las debidas garantías de sujeción a la ley, autonomía, independencia e imparcialidad.

De acuerdo con el artículo 250 de la Carta, a más de las funciones que se han indicado, la fiscalía general debe solicitar al juez de control de garantías la emisión de medidas de aseguramiento, asegurar los elementos materiales probatorios, presentar escrito de acusación ante el juez de conocimiento, solicitar la preclusión de las investigaciones, solicitar la emisión de las medidas necesarias para la asistencia a las víctimas, velar por la protección de los intervinientes en el proceso, dirigir y coordinar las funciones de policía judicial y, como se indicó, “Cumplir las demás funciones que establezca la ley”.

Y según el artículo 251 de la Carta, al Fiscal General de la Nación le corresponde investigar y acusar a los altos servidores que gocen de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la Constitución; nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los servidores bajo su dependencia; asumir directamente investigaciones y procesos, asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones, determinar el criterio y la posición que la fiscalía debe asumir; participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal y presentar proyectos de ley al respecto; otorgar atribuciones transitorias a entes públicos que puedan cumplir funciones de policía judicial y suministrar al gobierno información sobre las investigaciones que esté adelantando, cuando sea necesaria para la preservación del orden público.

49. Como puede advertirse, en la estructura constitucional del poder público, la Fiscalía General de la Nación administra justicia y hace parte de la rama judicial. No obstante, sus funciones no se agotan en el ejercicio de la acción penal pues tienen una cobertura mucho más amplia que se relaciona, por ejemplo, con la política criminal del Estado y aun con la preservación del orden público. Y si esto es así, es evidente que la atribución legal de competencias a la fiscalía general será legítima tanto si se trata de tareas directamente relacionadas con la investigación de conductas punibles, como si se trata de competencias relacionadas con las restantes funciones atribuidas por el constituyente.

De acuerdo con esto, la atribución de competencia a la fiscalía general de la Nación para que conozca oficiosamente de la acción de extinción de dominio, si bien no cuenta con una norma constitucional expresa, si se circunscribe en el marco de las funciones que la Carta le atribuye, pues es evidente que tal acción guarda relación con la política criminal del Estado. Como se sabe, la política criminal no se agota en la política penal, pues comprende un espectro estructural y funcional que desborda el marco del sistema penal ya que vincula a todas las ramas del poder público y a la sociedad en que tal poder se ejerce.

En ese marco, si bien es cierto que no existe un precepto superior expreso que le asigne a la fiscalía general competencia para iniciar los procesos de extinción de dominio, también lo es que de esa omisión no se puede derivar inexequibilidad alguna pues ello equivaldría a exigir que toda atribución de competencia requeriría previsión constitucional expresa, con lo que se caería en un reglamentarismo constitucional excesivo. Además, si la fiscalía general debe “Cumplir las demás funciones que establezca la ley”, el legislador bien podía, como lo hizo, atribuirle competencia para adelantar oficiosamente la acción de extinción de dominio, pues se trata de una tarea que está relacionada con el ámbito funcional de esa entidad.

50. Aparte de lo expuesto, otras razones adicionales legitiman la atribución de competencia a la Fiscalía General de la Nación para conocer de la acción de extinción de dominio.

De un lado, el legislador tiene la facultad, en su ámbito funcional, de diseñar la política criminal del Estado. Esa facultad comprende, desde luego, la asignación de competencias y la fijación de procedimientos no sólo en el ámbito penal, sino también en las distintas materias relacionadas con ella. En ese marco, si la acción de extinción de dominio constituye un instrumento eficaz contra el enriquecimiento ilícito, conducta que eventualmente puede generar responsabilidad penal, y si ella se asume como un mecanismo concebido como parte de esa política criminal, la atribución de su conocimiento a la Fiscalía General de la Nación es legítima y razonable.

De otro lado, si de acuerdo con el artículo 250 de la Carta, a la fiscalía le incumbe la investigación de los hechos “que indiquen la posible existencia” de un delito, su competencia para conocer de la acción de extinción de dominio, como autoridad judicial de instrucción, es compatible con ese precepto superior pues, dado el desarrollo legal de las fuentes constitucionales de extinción de dominio, los hechos que son objeto de investigación en esa acción pueden eventualmente indicar la posible existencia de un delito. Además, debe tenerse en cuenta que la Fiscalía General de la Nación cumple un papel de autoridad judicial instructora del proceso, pues si bien adelanta la fase inicial y la investigación, la declaratoria de extinción es un acto de jurisdicción privativo de los jueces de conocimiento. Por último, ya que la Constitución no atribuye el conocimiento de las fases iniciales del proceso de extinción a ninguna autoridad, es legítimo que el legislador la atribuya a la Fiscalía General de la Nación pues, si no es esta entidad, no se ve qué otra institución contaría con el diseño estructural y funcional requerido para el cumplimiento de esa tarea.

Así, no concurren argumentos para afirmar que con la asignación de esa específica competencia se vulnere el texto fundamental, pues se trata de una decisión legislativa no solo legitima sino también razonable ya que, dado que el actual desarrollo legal de las causales constitucionales de extinción de dominio remite a la comisión de conductas punibles, independientemente de que la responsabilidad penal llegue o no a establecerse, con la atribución de la competencia para la iniciación de la acción a la fiscalía general se logra que una instancia especializada en la investigación de tales comportamientos preste su concurso para dar cumplimiento al mandato constitucional consagrado en el inciso segundo del artículo 34 superior.

51. De acuerdo con lo expuesto, el lugar que ocupa la Fiscalía General de la Nación en la estructura del poder público dispuesta por el constituyente y el ámbito funcional que este le ha asignado, suministra un piso de legitimidad para la asignación de competencia en materia de extinción de dominio. Además, la atribución de tal competencia a una entidad que hace parte del sistema penal, no desconoce la naturaleza constitucional de la acción de extinción de dominio, pues no puede perderse de vista que esta, si bien no es una acción penal, tampoco es una acción civil cuyo ejercicio haya de regularse por el principio dispositivo. Por el contrario, se trata de una acción constitucional pública, directamente consagrada por el constituyente, que, por vía del desarrollo legal de las fuentes constitucionales que dan lugar a su ejercicio, toca con ámbitos funcionales propios de la fiscalía y, siendo así, esa asignación de competencia, resulta compatible con tales fuentes.

En tal virtud, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 5º de la Ley 793 de 2002.

52. Por otra parte, el inciso segundo del artículo 5º de la ley demandada dispone que la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la fuerza pública, la Dirección Nacional de Estupefacientes, cualquier institución pública, o cualquier persona natural o jurídica, deberán informar a la Fiscalía General de la Nación, sobre la existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción de extinción de dominio. Además, dispone que los organismos internacionales, habilitados para el efecto por un tratado o convenio de colaboración recíproca celebrado con el Gobierno de Colombia, podrán dar noticia de ello, para el inicio de la acción de extinción de dominio.

Como puede advertirse, la primera regla jurídica consagrada en el segundo inciso del artículo 5º impone a varias entidades públicas y a las personas naturales y jurídicas, el deber de informar a la fiscalía general sobre la existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción de extinción de dominio. Este deber tiene sentido, pues se trata de organismos de control o administrativos que, en razón de su órbita funcional, pueden llegar a tener conocimiento de la existencia de bienes adquiridos de manera ilícita y de personas que, en virtud del artículo 95.7 superior, se hallan en el deber de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia. Además, la imposición de este deber a esas entidades y personas es compatible con el carácter oficioso de la acción de extinción de dominio, con los deberes especiales de sujeción que vinculan a los servidores públicos con el Estado y con el principio de solidaridad que vincula también a tales personas con el Estado. Se trata, en suma, de una norma que no contraria el texto constitucional.

La segunda regla jurídica consagrada en el segundo inciso del artículo 5º, por su parte, les reconoce a los organismos internacionales habilitados por un tratado o convenio de colaboración recíproca celebrado con el Gobierno de Colombia, la facultad de dar noticia de la existencia de bienes susceptibles de extinción de dominio. El reconocimiento de esa facultad es compatible con los fundamentos constitucionales de las relaciones internacionales del Estado colombiano. No obstante, ya que los tratados internacionales de derecho público, para su validez deben ser aprobados por el Congreso de la República, es necesario condicionar la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo del artículo 5º en el entendido que los tratados celebrados por esos organismos con el gobierno colombiano deben haber sido ratificados.

53. Se ocupa ahora la Corte de los cargos formulados contra el parágrafo del artículo 5º. De acuerdo con este, la Dirección Nacional de Estupefacientes, podrá intervenir como parte dentro del proceso de extinción de dominio, que de oficio inicie la Fiscalía General de la Nación, cuando le asista interés jurídico para actuar. Esa entidad, además, está facultada para presentar y solicitar la práctica de pruebas dirigidas a demostrar la procedencia ilícita de los bienes, solicitar medidas cautelares sobre los mismos, impugnar la resolución de improcedencia de la acción, y la providencia que no reconozca el abandono de los bienes a favor del Estado, cuando se cumplan los requisitos del artículo 10 de la presente ley.

En cuanto a esto, hay que indicar que la configuración legal del proceso de extinción de dominio consagra una estructura de la que hacen parte tres etapas: Una fase inicial que se surte ante la fiscalía, en la que se promueve una investigación para identificar bienes sobre los que podría iniciarse la acción de extinción de dominio y en la que puede haber lugar a medidas cautelares; una segunda fase, que se inicia con la decisión de la fiscalía de perseguir bienes determinados y que culmina con la decisión sobre la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio y la remisión de lo actuado al juez competente y una última fase, que se surte ante el juez de conocimiento, y en la que hay lugar a un traslado a los intervinientes para que controviertan la decisión de la fiscalía general y a la emisión de la sentencia declarando la extinción de dominio o absteniéndose de hacerlo.

54. De esa estructura básica se infiere que la fiscalía general inicia la actuación, vincula a las personas afectadas, práctica pruebas, surte un traslado y toma una decisión: Declara la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio. Luego de esta determinación, la actuación pasa a los jueces de conocimiento y estos, después de un traslado, dictan sentencia. De acuerdo con esto, la acción la ejerce la fiscalía general y lo hace contra las personas afectadas y el Ministerio Público interviene en cumplimiento de su función constitucional de defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.

En este contexto, se pregunta la Corte, ¿Cuál es el sentido de la intervención de la Dirección Nacional de Estupefacientes? De acuerdo con el parágrafo del artículo 5º, tal entidad “podrá intervenir como parte... cuando le asista interés jurídico para actuar” y está facultada para presentar y solicitar pruebas, solicitar medidas cautelares, impugnar la resolución de improcedencia de la acción y la providencia que no reconozca el abandono de los bienes a favor del Estado.

Nótese que a la Dirección Nacional de Estupefacientes no se le impone un deber de intervención en los procesos de extinción de dominio, sino que se le reconoce la facultad de intervenir como parte. Este ejercicio de función legislativa es legítimo en razón de las funciones que esa entidad administrativa cumple como entidad adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia. Sin embargo, el ejercicio de esa facultad de intervención no depende de su exclusiva voluntad sino de la existencia de un interés jurídico para actuar, interés que no basta con afirmarlo sino que, en cada caso, debe ser demostrado. Así, sólo habrá lugar a su intervención después de demostrar el interés jurídico que le asiste.

Además, no puede perderse de vista que el ámbito funcional de la Dirección Nacional de Estupefacientes está estrechamente relacionado únicamente con una de las fuentes constitucionales de la extinción de dominio, esto es, las conductas que causan grave deterioro a la moral social y específicamente con las que atentan contra la salud pública, pues de ellas hacen parte los delitos de narcotráfico y conexos. El desarrollo legal de las conductas de enriquecimiento ilícito y de las cometidas en perjuicio del tesoro público, en cambio, escapa a la órbita funcional de esa entidad. Por lo tanto, su intervención debe circunscribirse únicamente a ese marco.

De acuerdo con lo expuesto, si bien el legislador se halla habilitado para reconocerse a la referida entidad administrativa, la facultad de intervenir como parte en el proceso de extinción de dominio, la Corte, para evitar que el ejercicio de esa facultad desborde la índole constitucional de la acción que a través de él se ejerce, declarará exequible el parágrafo del artículo 5º en el entendido que la intervención de la Dirección Nacional de Estupefacientes sólo tendrá lugar en los procesos en que demuestre su interés y en relación en bienes cuyo origen se vincule a actividades de narcotráfico y conexos.

7. Cargos contra el artículo 6º: Retribución a los particulares que denuncien o contribuyan de manera eficaz.

55. De acuerdo con el actor, el artículo 6º, al consagrar una retribución para el particular que denuncie de manera eficaz o que de manera efectiva contribuya a obtener evidencias para extinguir el dominio o las aporte, viola el artículo 95.7 de la Carta pues el deber de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia debe cumplirse sin esperar recompensa alguna.

56. No es la primera vez que una disposición de esta índole es configurada por el legislador, pues antecedentes en ese sentido fueron consagrados, por ejemplo, por el artículo 2º del Decreto Legislativo 1874 de 1992 y, de forma más reciente, por el artículo 6º del Decreto Legislativo 1975 de 2002. En estos eventos la retribución se utilizó como un mecanismo de lucha contra la delincuencia organizada.

En el caso presente, contra lo que plantea el actor, no se trata sólo del cumplimiento del deber impuesto por el artículo 95.7 de la Carta sino de una actitud mucho más dinámica, en la que deben concurrir los siguientes presupuestos:

En primer lugar, el particular debe identificarse en el proceso. Es decir, debe existir certeza en cuanto a la persona de la cual proviene la denuncia, contribución o aporte de evidencia. De esta manera, se le da seriedad a su intervención y, además, se evitan denuncias temerarias e infundadas. Además, se le brindan elementos de juicio al juez para que tenga claridad sobre la persona que se ha de beneficiar con la recompensa.

En segundo lugar, la denuncia, contribución o aporte de evidencia debe hacerse formalmente mediante una declaración rendida en cualquiera de las etapas del proceso de extinción de dominio. De acuerdo con esto, no se trata de una información confidencial ni informal, pues ella debe constar en la actuación promovida con miras a la extinción del dominio de los bienes del afectado.

En tercer lugar, la denuncia, contribución o aporte de evidencia debe ser eficaz, es decir, debe conducir a una sentencia de extinción. Nótese que no se trata sólo de que el particular ponga en conocimiento de la justicia la existencia de unos bienes susceptibles de extinción de dominio, de forma tal que a partir de ese momento se desentienda por completo de las resultas del proceso, pues para acceder a la retribución consagrada se precisa de una actitud mucho más comprometida y eficaz. De allí que no se trate de retribuir el simple cumplimiento de un deber ciudadano, sino de retribuir una colaboración calificada que permitió la efectiva extinción del dominio sobre unos bienes adquiridos por uno cualquiera de los mecanismos consagrados por el constituyente.

Finalmente, el juez, en la sentencia, puede valorar la necesidad de protección para el particular que denunció, contribuyó o aportó evidencia para la extinción de dominio y en caso de estimar que tal necesidad concurre, debe disponer tal protección y solicitar en ese sentido, la colaboración de las autoridades correspondientes.

En estos términos, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 793 de 2002.

8. Cargos contra el artículo 7º: Normas aplicables al proceso de extinción de dominio.

57. De acuerdo con el actor, el artículo 7º vulnera el artículo 29 de la Constitución, pues si los códigos procesales se aplican sólo para llenar vacíos no se observa la plenitud de las formas propias de cada juicio. Además, si la extinción de dominio es una acción civil, el Código de Procedimiento Civil debe aplicarse de preferencia sobre el Código de Procedimiento Penal. Finalmente, la imposibilidad de prejudicialidad o acumulación viola el derecho de defensa pues son instituciones tradicionales de este estatuto.

58. La Corte debe indicar, por una parte, que el derecho fundamental al debido proceso comporta un límite al ejercicio de los poderes públicos, pues en razón de él las actuaciones de estos no quedan supeditadas a su propio arbitrio, sino sujetas a unos procedimientos predeterminados y conocidos. Con todo, el respeto de ese derecho no impone que cualquier actuación pública ha de ser minuciosamente desarrollada, pues basta con que la regulación procesal concebida respete su núcleo esencial. De allí que, a condición de que se respeten los contenidos mínimos del debido proceso, el legislador tenga autonomía para determinar el régimen procesal aplicable a una actuación judicial determinada y que, en manera alguna, se halle vinculado a someter una actuación a un estatuto vigente, pues bien puede, en ejercicio de su capacidad de configuración normativa, diseñar un procedimiento específico en atención a la índole de la acción a ejercer.

En el caso de la acción de extinción de dominio, el legislador, de manera compatible con el texto superior, ha optado por configurar un procedimiento especial, y por remitir a otros estatutos para superar los vacíos que en él puedan advertirse. Además, su decisión de remitir primero al Código de Procedimiento Penal y luego al Código de Procedimiento Civil no merece reparos; por el contrario, es compatible con la atribución del conocimiento de la extinción de dominio a la Fiscalía General de la Nación y a los jueces penales y consecuente con la actual configuración legal de las causales de extinción de dominio a partir de conductas constitutivas de delito. Finalmente, la improcedencia de la prejudicialidad en materia de extinción de dominio es consecuente con la autonomía e independencia de esa acción.

Entonces, como se trata de una remisión normativa que no contraría ni el debido proceso, ni el derecho de defensa, se declarará exequible el artículo 7º de la Ley 793 de 2002.

9. Cargos contra el artículo 8º: El debido proceso en la extinción de dominio.

59. Según el demandante, el artículo 8º vulnera el artículo 29 de la Corte porque excluye del debido proceso aplicable a la extinción de dominio principios como la legalidad del delito y de la pena, el in dubio pro reo, el non bis in idem, la presunción de inocencia, la favorabilidad, la doble instancia, el juicio oral y público y la no retroactividad.

60. Sobre este particular, la Corte remite a las consideraciones expuestas al momento de determinar la naturaleza constitucional de la extinción de dominio, consideraciones con base en las cuales concluyó que no se trata de una pena a imponer con ocasión de una declaratoria de responsabilidad penal sino de acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad y en virtud de la cual se extingue el dominio sobre los bienes adquiridos de manera ilícita.

De acuerdo con esto, el cargo formulado por el actor contra el artículo 8º carece de fundamento, pues por tratarse de una acción constitucional pública directamente configurada por el constituyente, el legislador no estaba obligado a hacer extensivas a ella las garantías procesales consagradas para el ejercicio del poder punitivo del Estado.

No obstante lo expuesto, la expresión “que le es propio”, que hace parte del artículo 8º, constituye una restricción ilegítima del derecho fundamental al debido proceso, pues en todas las actuaciones judiciales y administrativas, y aún las que se surten entre particulares, deben aplicarse los contenidos constitucionales del derecho fundamental al debido proceso y no sólo aquellos que en cada actuación se estimen como propios. Es decir, en ningún ámbito el constituyente le delega al legislador la configuración de todo el contenido del debido proceso.

Por estos motivos, se declarará la exequibilidad del artículo 8º de la Ley 793 de 2002, con excepción de la expresión “que le es propio”, que se declarará inexequible.

10. Cargos contra el artículo 9º: Protección de los derechos de los afectados.

61. Estima el actor que los derechos de los afectados consagrados en el artículo 9º desconocen el principio de presunción de inocencia e invierten la carga de la prueba y que con ello se vulneran el artículo 29 de la Carta y el artículo 83 de la Ley 190 de 1995. Afirma que tales principios se aplican a la extinción de dominio por tratarse de una pena y que existen precedentes de la Corte, como la Sentencia C-176 de 1994, en los que se ha hecho una rigurosa defensa de ellos.

62. En este punto, la Corte remite a las consideraciones expuestas al contestar los cargos formulados contra las causales de extinción de dominio consagradas en el artículo 2º de la Ley 793 de 2002, consideraciones de acuerdo con las cuales:

i) La extinción de dominio es acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio, independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de responsabilidad penal.

ii) A ella no le son trasladables las garantías constitucionales referidas al delito, al proceso penal y a la pena por no tratarse de una institución que haga parte del ejercicio del poder punitivo del Estado.

i) (sic) Si bien a ella no le resulta aplicable la presunción de inocencia, el Estado no se encuentra legitimado para presumir la ilícita procedencia de los bienes objeto de extinción de domino, pues este se halla en la obligación ineludible de recaudar un compendio probatorio que le permita concluir, de manera probatoriamente fundada, que el dominio sobre unos bienes no tiene una explicación razonable en el ejercicio de actividades lícitas sino ilícitas.

ii) Satisfecha esa exigencia el afectado tiene derecho a oponerse a la declaratoria de la extinción del dominio, pues esta es una facultad legítima que está llamada a materializar el derecho de defensa del afectado y en virtud de la cual puede oponerse a la pretensión estatal de extinguir el dominio que ejerce sobre los bienes objeto de la acción.

iii) Al ejercer ese derecho, el actor debe aportar las pruebas que acrediten la legítima procedencia de los bienes objeto de la acción pues, como titular del dominio, es quien se encuentra en mejor condición de probar ese hecho.

En ese marco, el reconocimiento al afectado del derecho a probar el origen legítimo de los bienes, a probar que estos no se adecuan a las causales de extinción y a probar la existencia de cosa juzgada, constituye una manifestación de la distribución de la carga probatoria a que hay lugar en el ejercicio de la acción de extinción de dominio y tal manifestación no es contraria al artículo 29 constitucional.

Con base en tales argumentos, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 9º de la Ley 793 de 2002.

12. Cargos contra el artículo 11: La competencia de la Fiscalía General de la Nación y de los jueces penales para conocer de la extinción de dominio.

63. El actor cuestiona la asignación de competencia que se hace a la fIscalía general —inciso primero— y a los jueces penales de circuito especializados —inciso segundo— para conocer de la acción de extinción de dominio. De acuerdo con el actor, esta determinación viola el artículo 29 superior porque el competente para tramitar y fallar la acción real de dominio o reivindicatoria es el juez civil; porque el ejercicio de la acción reivindicatoria corresponde al que tiene la propiedad plena o nuda, absoluta o fiduciaria de la cosa (C.C., art. 950) y no al Estado pues este sólo es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (C.P., art. 332); porque al asignar competencia a jueces penales y legitimar al Estado, se consagra una forma de confiscación y se violan los artículos 34 y el 58 superiores; porque los artículos 250 y 251 de la Carta no facultan a la fiscalía para conocer de la extinción de dominio; porque se presenta una contradicción insalvable pues si la ley dice que la acción es civil, la fiscalía no puede conocer de ella ya que se desconoce el juez natural que es el juez civil y porque los jueces especializados son temporales (L. 504/99) y no se les puede asignar una competencia permanente.

64. Por una parte, en relación con el cargo formulado contra el inciso primero del artículo 11, la Corte se remite a las consideraciones expuestas al contestar el cargo dirigido contra el inciso primero del artículo 5º. De acuerdo con ellas:

i) Al legislador le incumbe desarrollar la acción de extinción de dominio en todo aquello que no haya sido previsto por el constituyente y uno de esos aspectos no previstos es el de las autoridades competentes para su conocimiento.

ii) La atribución de competencia a la fiscalía es legítima porque se trata de una entidad que administra justicia y que hace parte de la rama judicial.

iii) La competencia que la ley le asigna a la fiscalía para conocer de la acción de extinción de dominio, guarda una conexidad razonable con las funciones que la Carta, de manera expresa y directa, le atribuye a esa entidad.

iv) Ya que el actual desarrollo legal de las causales constitucionales de extinción de dominio remite a la comisión de conductas punibles, independientemente de que la responsabilidad penal llegue o no a establecerse, con la atribución de competencia a la fiscalía general se logra que una instancia especializada en la investigación de tales conductas preste su concurso para dar cumplimiento al mandato constitucional consagrado en el inciso segundo del artículo 34 superior.

v) Se trata de una decisión compatible con la facultad legal de configurar la política criminal del Estado, las facultades conferidas son sólo investigativas y no existe prohibición ni previsión constitucional en contrario.

Estas consideraciones, que aquí se retoman, son suficientes para desvirtuar el cargo formulado contra el inciso primero del artículo 11, que desarrolla la competencia de la fiscalía para conocer de la acción de extinción de domino.

65. De otro lado, para sustentar el cargo formulado contra el inciso segundo del artículo 11, el actor desconoce la índole de la acción de extinción de dominio, le atribuye el carácter de acción reivindicatoria y cuestiona la constitucionalidad de aquella por ignorar las consecuencias o los elementos de esta, como por ejemplo, su conocimiento por los jueces civiles y la legitimidad por activa que le asiste al propietario que no está en posesión de la cosa a reivindicar. Como corolario de ello, afirma la vulneración de los artículos 29, 34 y 58 de la Carta.

A ello hay que contestar que la acción de extinción de dominio no tiene nada que ver con la acción reivindicatoria. Esta es una institución legal concebida como mecanismo para proteger al propietario de una cosa singular de la que no está en posesión para que el poseedor sea condenado a restituirla. Aquella, en cambio, es una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, que protege intereses superiores del Estado y en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio. La naturaleza de estas acciones es tan disímil que la reivindicatoria supone lo que la extinción de dominio desvirtúa: un título justo y lícito.

En estas condiciones, no puede prosperar un cargo que, para afirmar la vulneración de preceptos constitucionales, parte del desconocimiento de la índole atribuida por la Carta a la acción de extinción de dominio; de asignarle una caracterización contraria a esa naturaleza y de extractar conclusiones, en materia de competencias y procedimientos, incompatibles con esa institución.

Por los motivos que se han expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 11 de la Ley 793 de 2002.

13. Cargos contra el artículo 12: Facultades de la Fiscalía General de la Nación para iniciar la investigación, decretar medidas cautelares y solicitarlas al juez competente; atribución a la Dirección Nacional de Estupefacientes del carácter de depositario o secuestre y de la facultad de administración de los bienes embargados o intervenidos.

66. De acuerdo con el actor, los poderes que en el artículo 12 se le confieren a la Fiscalía General de la Nación vulneran el artículo 29 superior por cuanto tal entidad puede conocer de procesos penales pero no civiles. Además, las facultades que se le confieren a la Dirección Nacional de Estupefacientes desconocen el derecho del titular de los bienes a que se le nombre depositario mientras concluye el proceso y por ello vulneran los artículos 29, 58 y 248 de la Carta; es decir, el debido proceso, el derecho de propiedad y el derecho a ser despojado de los bienes únicamente con base en una sentencia que ordene la extinción.

67. Los incisos primero y segundo del artículo 12 conceden tres facultades al fiscal competente para conocer de la extinción de dominio. Por una parte, la de iniciar la investigación con el fin de identificar bienes sobre los cuales podría iniciarse la acción de extinción de dominio. Por otra, la de decretar medidas cautelares. Finalmente, la de solicitar medidas cautelares al juez competente.

La primera facultad no es más que la concreción de la atribución que la ley, con base en la Constitución, le hace a la fiscalía general para conocer de la acción de extinción de dominio. Esta es una competencia legítima y en ejercicio de ella los fiscales pueden abrir la investigación para efectos de identificar bienes que sean susceptibles de extinción con base en el artículo 34 superior. Se trata, entonces, de una facultad compatible con el texto superior.

Y en cuanto a las restantes facultades, la Corte observa que la Fiscalía General de la Nación cumple funciones de instrucción en un proceso especial concebido por el legislador para ejercer una acción constitucional pública, no asimilable ni a la acción penal ni a la acción civil. En ese marco, las facultades atribuidas a la fiscalía para que practique medidas cautelares sobre los bienes objeto de extinción de dominio o para que solicite tales medidas al juez de conocimiento, son compatibles con la naturaleza pública de la acción y con los intereses superiores que en él se hallan en juego.

68. Por otra parte, los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 12 regulan la administración de los bienes sobre los que se adopten medidas cautelares. Tales bienes son administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, a la que se le reconocen facultades para constituir fideicomisos de administración; arrendar o celebrar contratos que mantengan la productividad y valor de los bienes; enajenar al mejor postor los bienes fungibles, de género o que amenacen deterioro y administrar el producto y, finalmente, administrar bienes inmuebles de acuerdo con las normas vigentes.

El actor plantea que las facultades de administración que se le confieren a la Dirección Nacional de Estupefacientes sobre los bienes vinculados a un proceso de extinción de dominio vulneran múltiples normas superiores por cuanto desconocen el derecho del afectado a administrar sus bienes hasta la terminación del proceso.

Para contestar este cargo hay que indicar que las atribuciones de administración que se le confieren a esa entidad son compatibles con la facultad de ordenar medidas cautelares y con la índole de estas en cuanto mecanismos orientados a asegurar la posterior realización de los fines del proceso de extinción de dominio. Si la fiscalía general, con base en la investigación realizada, consigue pruebas que le permiten inferir razonablemente que determinados bienes pueden ser objeto de extinción de dominio, debe abrir investigación y puede practicar medidas cautelares sobre tales bienes o solicitarle al juez que las ordene, pues de esta manera se evita que se oculten o sometan a transacciones orientadas a eludir la acción de la justicia. Decretadas tales medidas, la Dirección Nacional de Estupefacientes se desempeña como secuestre o depositario de tales bienes y sobre estos debe cumplir actos de administración.

En este marco, lo que hacen los citados apartes del artículo 12 de la Ley 793 es determinar las facultades que le asisten a esa entidad como administradora de los bienes afectados al proceso de extinción de dominio y orientarlas al mantenimiento de la capacidad productiva y del valor de esos bienes. Adviértase que el ejercicio de esas facultades beneficia no sólo al Estado, en caso de prosperar la extinción, sino también a los afectados, en caso de no haber lugar a ella, pues en uno y otro eventos se evitan pérdidas derivadas de la falta de explotación económica de los bienes.

Ahora bien. Es cierto que al afectado se lo priva de la administración de sus bienes y que esta decisión se toma antes del fallo que declare la procedencia o improcedencia de la acción. No obstante, esa privación, que constituye un límite al ejercicio de derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, es legítima dado que no obedece al capricho de un funcionario estatal sino a la concurrencia de elementos probatorios de los que infiere, de manera razonable, que unos bienes tienen una procedencia ilícita.

69. De otro lado, la regla de derecho que dispone que los bienes y recursos objeto de extinción de dominio ingresen al fondo para la rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado —que es una cuenta especial de la Dirección Nacional de Estupefacientes— y sean asignados a este propósito por el Consejo Nacional de Estupefacientes, es consecuente con la facultad de practicar medidas cautelares que se reconocen a la Fiscalía General de la Nación y a los jueces de conocimiento y con las facultades de administración que sobre los bienes afectados se le reconocen a la Dirección Nacional de Estupefacientes. Como lo expuso la Corte en la Sentencia C-539 de 1997 respecto de una norma similar a la que ahora se examina y que hacia parte de la Ley 333 de 1996:

El fondo, que es una cuenta especial sin personería jurídica, administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, recibirá, como parte de sus recursos, los bienes objeto de extinción del dominio, efectuadas las deducciones correspondientes (art. 21).

Bien podía el legislador crear esta cuenta, para el manejo de bienes que ingresan al patrimonio de la Nación y señalar la destinación de tales bienes, con arreglo a la cláusula general de competencia (C.P., art. 150).

Esa facultad del Congreso es inherente a la función que cumple en cuanto, por una parte todo bien que ingrese al tesoro público debe ser asignado y administrado con arreglo a la ley, y, por otra, los programas de rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado deben tener origen en la ley y ser desarrollados según sus disposiciones.

El legislador goza de competencia para asignar funciones a la Dirección Nacional de Estupefacientes, una de las cuales puede ser precisamente la de administrar una cuenta especial que, como en este caso, guarda relación con sus funciones, así como al Consejo Nacional de Estupefacientes, que tiene a cargo, la fijación de políticas en la materia examinada.

En las condiciones expuestas, como no prospera ninguno de los cargos formulados por el actor contra el artículo 12 de la Ley 793 de 2002, la Corte lo declarará exequible por los cargos examinados.

14. Cargos contra el artículo 13: Procedimiento de la acción de extinción de dominio.

70. Afirma el actor que el artículo 13 de la Ley 793 viola el artículo 29 constitucional, porque restringe el derecho de defensa, no consagra recursos contra las resoluciones del fiscal y permite, por vía de la consulta, la reforma en perjuicio del procesado. Considera que sobre este último punto se debe aplicar el precedente sentado en la SU-1772 de 2000.

71. Como se sabe, la configuración de los procedimientos que se han de seguir ante las autoridades judiciales es una atribución del Congreso de la República y tal facultad puede desplegarse libremente siempre que no se vulneren las garantías constitucionales de trascendencia procesal.

En el caso presente, la configuración legal del proceso de extinción de dominio remite a una estructura básica de la que hacen parte tres etapas, así:

i) Una fase inicial que se surte ante la fiscalía, en la que (i) se promueve una investigación para identificar bienes sobre los que podría iniciarse la acción de extinción de dominio, (ii) se pueden practicar medidas cautelares y (iii) se ejercen facultades de administración sobre los bienes afectados con tales medidas.

ii) Otra posterior, que se inicia con la decisión de la fiscalía de perseguir bienes determinados y en la que hay lugar a (i) ordenar medidas cautelares o solicitarlas si hasta entonces no han sido ordenadas o solicitadas, (ii) la comunicación de esa decisión al Ministerio Público y la notificación a las personas afectadas, (iii) el emplazamiento de los afectados y la designación de curador ad litem, si no pudieron ser localizados, (iv) la solicitud de pruebas y la práctica tanto de aquellas solicitadas como de las ordenadas de oficio por la fiscalía general, (iii) el traslado común a los intervinientes para alegar de conclusión, (iv) la decisión de la fiscalía general sobre la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio y la remisión de lo actuado al juez competente.

iii) Con esa remisión se inicia la tercera etapa que se surte ante el juez de conocimiento y en la que hay lugar a (i) un traslado a los intervinientes para que controviertan la decisión de la fiscalía general y a (ii) la emisión de la sentencia declarando la extinción de dominio o absteniéndose de hacerlo.

72. Entonces, el procedimiento fijado por la ley para efectos de la acción de extinción de dominio se caracteriza, en esencia, porque:

i) Radica la competencia en la Fiscalía General de la Nación para adelantar la fase inicial y la investigación.

ii) Dispone la vinculación de las personas afectadas con la acción o de los terceros con un interés legítimo en el proceso.

iii) Consagra oportunidades para que estos ejerzan su derecho de defensa.

iv) Este derecho se materializa en instituciones como la oposición a la acción, la facultad de pedir y aportar pruebas y alegar de conclusión ante la Fiscalía General de la Nación.

v) Radica la competencia para la emisión del fallo en los jueces de conocimiento.

vi) Permite que ante los jueces se puedan presentar alegatos de conclusión.

73. De acuerdo con esto, la estructura básica del proceso de extinción de dominio consagrada en el artículo 13 de la Ley 793 de 2002, en general, resulta compatible con las garantías constitucionales de trascendencia procesal pues respeta el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Por este motivo, tal artículo será declarado exequible. No obstante, la Corte, en cumplimiento de su función de defensa de la integridad del texto superior, realiza las siguientes precisiones dada la incidencia que ellas tienen en la estructura del proceso de extinción de dominio y en su interpretación y aplicación de manera compatible con la Carta Política.

74. La expresión “Contra esta resolución no procederá recurso alguno”, que hace parte del numeral 1º, constituye una restricción ilegítima del derecho de defensa y vulnera el artículo 29 constitucional. Esto es así por cuanto, pese a que se trata de una resolución de sustanciación, a través de ella se toma una decisión muy importante que es fruto de la actividad instructiva cumplida por la Fiscalía General de la Nación: La vinculación de una persona a un proceso judicial y la afectación de sus bienes. A partir de tal momento, la persona afectada queda vinculada a un proceso judicial y la situación de sus bienes sólo será decidida mediante el fallo que profiera el juez competente. Se trata, entonces, de una decisión muy relevante, que puede generar restricciones a derechos constitucionales y por ello, resulta imperativo que pueda ser impugnada. Por ese motivo, el citado aparte del numeral 1º, será declarado inexequible.

75. La expresión “decisión que no será susceptible de recurso alguno”, que hace parte del numeral 6º, si bien se refiere a la decisión del fiscal de practicar pruebas de manera oficiosa, puede ser interpretada en el sentido que la negativa a practicar una prueba solicitada por la persona afectada es también inimpugnable. Esta interpretación sería manifiestamente contraria a la Constitución, pues la persona a la que se le rechace una prueba por ella solicitada, carecería de instrumentos que le permitan, al interior del proceso, insistir fundadamente en la práctica de esa prueba. Y esta sería una restricción ilegítima del derecho de defensa. Tal contrariedad sería mucho más evidente en aquellos casos en que la prueba denegada resulte relevante para efectos de la oposición a la acción que se ejerce sobre los bienes.

Entonces, para garantizar que las resoluciones mediante las cuales se niega una prueba solicitada por la persona afectada sean impugnables, la Corte, mediante un fallo condicionado, excluirá tal interpretación del ordenamiento jurídico.

76. El numeral 8º dispone que “Transcurrido el término anterior, durante los quince (15) días siguientes el fiscal dictará una resolución en la cual decidirá respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio”. Esta resolución que dicta el fiscal que conoce del proceso de extinción de dominio es muy importante, pues es fruto de una evaluación del cúmulo de pruebas practicadas durante la fase inicial y la investigación.

Mediante tal resolución, la Fiscalía General de la Nación, como autoridad administradora de justicia e instructora del proceso, toma una decisión que, si bien no es definitiva en tanto no vincula al juez de conocimiento, sí sienta su posición en torno a la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio. En caso de que el fiscal dicte una resolución en la cual decida la procedencia de la extinción de dominio, el respeto del derecho de defensa del afectado torna imperativa la viabilidad de recursos contra tal resolución. No obstante, como el citado numeral podría interpretarse en el sentido que la citada resolución es inimpugnable, la Corte, en guarda del derecho de defensa consagrado en el artículo 29 superior y de la integridad de la Carta, excluirá tal interpretación del ordenamiento jurídico. Mucho más si el parágrafo del artículo 5º de la ley, faculta a la Dirección Nacional de Fiscalías para impugnar la resolución de improcedencia de la acción.

Por la razón expuesta, el numeral 8º del artículo 13 se declarará exequible en el entendido que la resolución de procedencia puede ser impugnada por el afectado.

77. De otra parte, el numeral 9º del artículo 13 dispone que “El fiscal remitirá al día siguiente de la expedición de la resolución de que trata el numeral anterior, el expediente completo al juez competente, quien dará traslado de la resolución a los intervinientes por el término de cinco (5) días, para que puedan controvertirla. Vencido el término anterior, dictará la respectiva sentencia que declarará la extinción de dominio, o se abstendrá de hacerlo, de acuerdo con lo alegado y probado, dentro de los quince (15) días siguientes. La sentencia que se profiera tendrá efectos erga omnes”.

Por mandato del artículo 34 constitucional, la declaración de extinción de dominio allí consagrada se hace “por sentencia judicial”. De acuerdo con este precepto, entonces, existe reserva judicial para la declaratoria de tal extinción. Tal reserva es compatible con la estructura del poder público y con la separación funcional de las distintas ramas que la integran pues, ya que la extinción de dominio afecta el derecho de propiedad al punto de desvirtuarlo, es imperativo que su declaración proceda de una autoridad pública sometida únicamente a la Constitución y a la ley, autónoma, imparcial e independiente. Por ello, líneas atrás se indicó que la acción de extinción de dominio es un acto típicamente jurisdiccional y esto es así al punto que sería inexequible una norma que asigne su conocimiento a una autoridad administrativa.

Pero, además, la reserva judicial para la declaración de la extinción de dominio significa también que el juez debe intervenir de manera dinámica en la actuación, orientándola al cumplimiento de la finalidad configurada por el constituyente y, desde luego, hacia la realización de las garantías constitucionales de trascendencia procesal de las personas afectadas. De acuerdo con esto, al juez que conoce de la acción de extinción de dominio, le asiste el deber de resolver las solicitudes de pruebas que aquellas realicen y el de ordenar las pruebas que, sin haber sido solicitadas, resulten relevantes para lo que es materia de decisión. Y tanto aquellas como estas, deben ser practicadas por él en el proceso, pues para entonces la fiscalía ha dejado de ser la autoridad instructora del mismo.

En este orden de ideas, el numeral 9º del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 podría interpretarse en el sentido que el juez está despojado de las facultades de ordenar las pruebas que se le soliciten, de la de disponerlas de manera oficiosa y de la de practicar tanto aquellas como estas. De prosperar esta interpretación, el juez quedaría supeditado a proferir la sentencia, como acto jurisdiccional por excelencia, únicamente con base en las pruebas practicadas en otra instancia judicial y en los alegatos de conclusión que con base en ellas presenten las personas afectadas. Como esta interpretación resulta claramente contraria a la reserva judicial en materia de extinción de dominio y al debido proceso —artículos 34 y 29 de la Carta—, la Corte la excluirá del ordenamiento jurídico.

Por estas razones, se declarará exequible el numeral 9º del artículo 13 en el entendido que el término de cinco (5) días es para aportar o solicitar pruebas y que los quince (15) días allí previstos comienzan a correr cuando venza el término que razonablemente fije el juez para la práctica de pruebas.

78. Finalmente, el actor pretende que al proceso de extinción de dominio se extienda la doctrina que esta corporación ha desarrollado en torno al derecho fundamental a la proscripción de la reforma en perjuicio del procesado, consagrado en el artículo 31 de la Carta.

En cuanto a esto hay que indicar que ese derecho fundamental está concebido como un límite al ejercicio del poder sancionador del Estado, límite en virtud del cual, cuando el condenado sea apelante único, el superior no puede agravar la pena que se le ha impuesto. Esto por cuanto el Estado cuenta con mecanismos que le permiten lograr que en segunda instancia se agrave la pena de primer grado y hacerlo sin vulnerar derecho fundamental alguno. No obstante, cuando ha perdido esa oportunidad, por ejemplo, por la no interposición de recursos por parte de la fiscalía o del Ministerio Público, se consolida un derecho fundamental para el procesado y entonces el Estado no puede propiciar la agravación de la pena vulnerando un derecho consolidado a instancias de su propia omisión. Y la Corte, interpretando el alcance de ese derecho constitucional, ha establecido que él también surge cuando la impugnación del condenado, como apelante único, concurre con el grado jurisdiccional de consulta (24) . Pero, desde luego, esta doctrina se circunscribe al ámbito fijado por el constituyente, que no es otro que el poder sancionador del Estado. Por fuera de él no hay lugar a su aplicación.

(24) En la Sentencia T-533 de 2001 se hizo una clara reseña de esta línea jurisprudencial: “En reiterados pronunciamientos, esta corporación ha precisado que la prohibición de la reforma en perjuicio del condenado no opera en el caso de la consulta pues esta habilita al superior para decidir sin limitación alguna en el proceso sometido a su conocimiento. Ello es así porque esa prohibición no ha sido extendida por el constituyente a ese grado de jurisdicción y por eso nada se opone a que el juez pueda agravar la pena impuesta por el funcionario de primera instancia. || Sin embargo, debe entenderse que el conocimiento del proceso en virtud del grado jurisdiccional de la consulta y sin los límites impuestos por la reformatio in pejus está supeditado al hecho de que el condenado no apele pues si este lo hace, y si, además, es el único sujeto procesal recurrente, es claro que la competencia del juez se ve limitada por los motivos de inconformidad del apelante. De lo contrario, una garantía constitucional como aquella se vería limitada por una institución procesal como la consulta y tal limitación es inconsistente con el efecto vinculante de la Carta como norma fundamental y con el alcance que el constituyente le ha dado a una garantía como la prohibición de la reforma en perjuicio del condenado. || Es cierto que la Sala Sexta de Revisión de Tutelas, en la Sentencia T-289 de 1994. consideró que la prohibición de la reforma in perjuicio del condenado no operaba en un proceso en el que el condenado era apelante único y que por virtud de la ley debía someterse a consulta. No obstante, ese criterio resulta contrario al sentido y alcance de esa institución y por ello esa postura de una Sala de Revisión fue reconsiderada en la sentencia de unificación 1722 de 2000, sentencia en la que se resaltó la verdadera naturaleza de la garantía consagrada en el inciso final del artículo 31 de la Carta y en la que se reafirmó su efecto vinculante sobre la jurisdicción aún en las hipótesis en que la apelación del condenado, como único recurrente, se interponía en un proceso susceptible de consultarse. Se planteó allí que la prohibición de la reforma en perjuicio del procesado también operaba en esa hipótesis pues así se infería del carácter subsidiario de la consulta, de la manera como la tesis en contrario tornaba ineficaz ese principio constitucional y de la introducción de una excepción no prevista en la Carta que se propiciaba con la tesis en contrario... || De acuerdo con lo expuesto, entonces, es claro que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales; que esa excepción se hace efectiva cuando una providencia judicial es constitutiva de una vía de hecho; que una de tales hipótesis se presenta cuando el juez de segunda instancia desconoce la prohibición de agravar la pena del condenado que está revestido de la calidad de apelante único y que la vulneración de ese derecho fundamental también concurre cuando se agrava la pena en un proceso susceptible de someterse al grado jurisdiccional de consulta”.

De lo expuesto se infiere que tal doctrina no pueda extenderse a la acción de extinción de dominio, pues esta no implica ejercicio de poder sancionatorio a instancias de la comisión de un delito o de una falta, ya que se trata de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, que protege intereses superiores del Estado y en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio.

Si esto es así, esto es, si se trata de un ámbito que no hace parte de aquél al que le resulta aplicable la proscripción de la reforma en perjuicio del procesado, el legislador puede permitir que se agrave la condena impuesta al apelante único, sin que esto implique vulnerar algún precepto constitucional.

15. Cargos contra el artículo 14: Notificación de pronunciamientos e inimpugnabilidad de las decisiones del fiscal.

79. El actor demanda el artículo 14 pues, en su criterio, la improcedencia de recursos contra las decisiones del fiscal vulnera el derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Carta y desconoce los recursos que, de acuerdo con el artículo 250 superior, proceden ante el juez de control de garantías.

80. Dentro del nuevo diseño del sistema procesal penal colombiano, por autorización constitucional expresa, la Fiscalía General de la Nación conserva la facultad excepcional de tomar medidas restrictivas de derechos fundamentales como capturas, registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. Estas medidas están sujetas a un control posterior ante el juez de control de garantías en la forma en que lo determine la ley.

Como puede advertirse, el juez de control de garantías es una institución que hace parte de la estructura básica de acusación y juzgamiento y tiene aplicación en los procesos penales como ámbitos de ejercicio del poder punitivo del Estado. Su función es muy importante, pues está encargado de velar por el respeto de las garantías constitucionales y legales que les asisten a los destinatarios de la acción penal y de controlar los abusos en que pueda incurrir la Fiscalía General de la Nación en su ejercicio.

Sin embargo, como la acción de extinción de dominio remite a una acción constitucional pública consagrada de manera directa y expresa por el constituyente y no al ejercicio del ius puniendi del Estado, el proceso en el que aquella se promueve no se rige por la estructura básica de acusación y juzgamiento ya indicada sino que es fijado, con una autonomía constitucionalmente limitada, por el legislador.

Entonces, dada la diversa naturaleza que le asiste a la acción de extinción de dominio en relación con la acción penal, el Congreso no está constitucionalmente obligado a ordenar que en el proceso en que aquella se promueve, intervenga el juez de control de garantías. En consecuencia, el cargo que por este motivo formula el actor contra el artículo 14 es infundado.

81. De otro lado, una de las manifestaciones más importantes del derecho de defensa es el derecho a impugnar una decisión ante el superior del funcionario que la profirió. Que dos funcionarios independientes examinen la situación planteada en una actuación determinada, constituye una garantía para los administrados. El constituyente fue consciente de ello al punto que consagró expresamente el derecho a la doble instancia. Y aunque la circunscribió únicamente a la sentencia condenatoria, el legislador estatutario la ha extendido a las providencias interlocutorias en el entendido que estas tocan con puntos relevantes en la actuación. De allí la previsión contenida en el inciso primero del artículo 27 de la Ley 270 de 1996, de acuerdo con la cual “Se garantiza la doble instancia en las actuaciones jurisdiccionales que adelante la Fiscalía General de la Nación. En tal virtud, contra las providencias interlocutorias que profiera el fiscal delegado que dirija la investigación proceden los recursos de apelación y de hecho”.

Si en ese marco se analiza el enunciado del artículo 14 de la Ley 793 de 2002, de acuerdo con el cual “Ninguna decisión adoptada por el fiscal es susceptible de recursos”, se advierte que su contrariedad con la Carta y con la Ley 270 de 1996 es evidente pues, de acuerdo con ella, en el proceso de extinción de dominio la única decisión susceptible de recurso de apelación sería la sentencia.

La inimpugnabilidad de las decisiones interlocutorias que profiera el fiscal que conoce de la extinción de dominio constituye una restricción ilegítima del derecho de defensa y una clara vulneración de la ley estatutaria de la administración de justicia. Piénsese por ejemplo en aquellas resoluciones que nieguen pruebas solicitadas por los afectados con el ejercicio de la acción o por un tercero con interés legítimo en el proceso o en la resolución que declara la procedencia de la acción. No cabe duda que se trata de decisiones que tocan con aspectos sustanciales del proceso y por ello, como lo ha dispuesto el legislador estatutario, debe permitirse la posibilidad de que sean revisadas por el superior jerárquico de quién tomó la decisión.

Por las razones expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 793 de 2002, salvo la expresión “Ninguna decisión adoptada por el fiscal es susceptible de recursos”, que se declarará inexequible.

16. Cargos contra el artículo 15: Las nulidades en el proceso de extinción de dominio.

82. El actor plantea que el artículo 15, que dispone que no habrá nulidades de previo pronunciamiento sino que todas se resolverán en la sentencia, vulnera gravemente el derecho de defensa. No obstante, no indica el motivo por el cual tal violación concurre. Es decir, no explica por qué la imposibilidad de que las solicitudes de nulidad se resuelvan en el curso del proceso y antes de la emisión del fallo, constituye una limitación a las posibilidades de defensa.

Ante esta situación, la Corte, respecto de este artículo, se inhibirá de fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.

17. Cargos contra el artículo 16: Causales de nulidad.

83. Manifiesta el demandante que el artículo 16, al consagrar únicamente tres causales de nulidad aplicables al proceso de extinción de dominio, vulnera el derecho de defensa consagrado en el artículo 29 constitucional, pues limita las causales de nulidad previstas en los regímenes de procedimiento penal y civil y, en razón de ello, circunstancias como la violación del derecho a la defensa o la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso no invalidarían la actuación.

84. De acuerdo con la teoría de la inexistencia de los actos procesales, comprensiva de la inexistencia propiamente dicha y de la nulidad, han concurrido tres alternativas de regulación de ese fenómeno: i) establecer una relación taxativa de causales de nulidad, ii) consagrar unas causales básicas que se modulan mediante la aplicación de unos principios susceptibles de concreción por parte del juez, y iii) otorgarle a éste la facultad de determinar qué irregularidades son susceptibles de causar la invalidación de lo actuado.

En el primer caso, la configuración de causales de nulidad es una tarea asumida por el mismo legislador; en el segundo, este aporta unas causales genéricas que no agotan las alternativas de invalidación pero que suministran un fundamento para que el juez determine si una situación concreta conduce o no a la invalidación de lo actuado y, en el último, la determinación de las irregularidades constitutivas de nulidad le incumbe al juez, quien emprende esa tarea sin límites expresos pero, desde luego, sujeto a la estructura constitucional y legal del proceso.

Es claro que el legislador, a condición de no desbordar los límites constitucionales, puede optar por cualquiera de esas alternativas, pues de la Carta no se infiere, en manera alguna, que el constituyente haya optado por una en especial. Lo relevante es que, independientemente de la regulación a que haya lugar, le reconozca trascendencia a las irregularidades susceptibles de afectar las garantías constitucionales de trascendencia procesal. Y, desde luego, al regular el instituto de las nulidades en un nuevo régimen no está atado por la alternativa seguida en un estatuto diferente.

85. En el caso de la acción de extinción de dominio, el legislador ha consagrado tres causales de nulidad: Falta de competencia, falta de notificación y negativa injustificada a decretar una prueba conducente o a practicar, sin causa que lo justifique, una prueba oportunamente decretada.

Debido a la redacción de la norma, es posible una interpretación de acuerdo con la cual la regulación en ella contenida, por ser casuística, agota el tema de las causales de nulidad en el proceso de extinción de dominio. Es decir, de acuerdo con tal interpretación, las causales de nulidad allí consagradas, serían taxativas y no sería posible plantear, como causas de invalidación de lo actuado, otras irregularidades potencialmente lesivas de garantías constitucionales.

No cabe duda que esa interpretación sería contraria al artículo 29 de la Carta, pues impediría que se planteen y declaren nulidades por otras irregularidades no previstas pero susceptibles de menoscabar el derecho de defensa o el debido proceso. Por ello, la Corte condicionará la declaratoria de constitucionalidad del artículo 16 en el entendido que también configura causal de nulidad cualquier violación a las reglas del debido proceso consagradas en el artículo 29 de la Constitución y aplicables a la acción, entendida su naturaleza.

Tal condicionamiento no se extenderá a la expresión “sin causa que lo justifique”, que hace parte del numeral 3º, pues este será declarado inexequible por vulnerar el debido proceso ya que desconoce el deber del funcionario judicial de practicar aquellas pruebas oportunamente decretadas. Aquél puede, de manera legítima, negar la práctica de una prueba; no obstante, una vez que la ha decretado, está compelido a practicarla pues las personas afectadas alientan la legitima expectativa de que la materia a decidir será interferida por ella” (25) .

(25) Como lo ha establecido esta corporación en relación con el proceso penal, “lo que no es permitido al juez, a la luz de los postulados constitucionales, es decretar las pruebas y después, por su capricho o para interrumpir términos legales que transcurren a favor del procesado y de su libertad, abstenerse de continuar o culminar su práctica, para proceder a tramitar etapas posteriores del juicio. En el evento en que así ocurra, resulta palmaria la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y ostensible la arbitrariedad judicial” (Sent. SU-087/99) y “Si bien, algunos de los anteriores criterios fueron emitidos en relación con el proceso penal, el fundamento que presentan, como es el de la vigencia del debido proceso en la práctica de las pruebas ya decretadas, son perfectamente aplicables a cualquier otro proceso establecido por la legislación nacional, por compartir los principios y garantías propios del derecho penal” (Sent. T-488/99).

18. Cargos contra el artículo 17: Prohibición del trámite de excepciones previas e incidentes.

86. Según el actor, el artículo 17, que prohíbe el trámite de excepciones previas e incidentes salvo el de objeción al peritazgo por error grave, vulnera el artículo 29 constitucional, pues desconoce el debido proceso y el derecho de defensa en cuanto priva a las partes y a los terceros de buena fe, de mecanismos orientados a la defensa de sus derechos.

87. Una de las características fundamentales de la nueva regulación del proceso de extinción de dominio es la celeridad que se le imprime. De allí que se prohíba la presentación de excepciones previas y la tramitación de incidentes procesales, pues tanto aquellas como estos exigen pronunciamiento previo al fallo y chocan con esa pretensión de celeridad alentada por el legislador. No obstante, debe quedar claro que de esa reglamentación no se infiere que las circunstancias que en otros regímenes procesales dan lugar a la formulación de excepciones previas o a la instauración de incidentes, no puedan aducirse también en el proceso de extinción de domino. Es decir, en este, como en cualquier actuación, es posible controvertir la validez de la relación jurídico procesal y plantear cuestiones incidentales ajenas, en estricto sentido, a la pretensión de extinción de la fiscalía y a la oposición del afectado. Lo que ocurre es que esas situaciones no serán objeto de pronunciamiento previo puesto que sólo se decidirán en la resolución de procedencia o improcedencia que dicta la fiscalía general o en la sentencia proferida por el juez.

Nótese, entonces, que las hipótesis defensivas del afectado o de terceros, implícitas en las excepciones previas y en los incidentes, no han sido desalojadas del proceso de extinción de dominio. Aquellos aún pueden acudir a ellos como mecanismos de oposición a la pretensión esgrimida por el Estado, pero ya no bajo la forma de excepciones previas o incidentes sino como alegatos de fondo, dirigidos a desvirtuar la procedencia de la extinción de dominio.

El nuevo escenario procesal planteado por la Ley 793 de 2002 les impone a las partes y a los terceros acudir al proceso y hacer valer sus derechos haciendo uso de las herramientas conferidas por la misma ley, sólo que la solución a todas sus solicitudes, bien sea que estén orientadas a desvirtuar la validez de la relación procesal, o a plantear cuestiones accesorias, o a oponerse a la pretensión estatal, sólo se conocerá en los momentos indicados por la ley. De esta manera, el fiscal, al valorar la actuación cumplida a lo largo del proceso y al decidir si procede o no la extinción de dominio, y el juez, al proferir el fallo, deberán resolver también las cuestiones accesorias que hayan sido planteadas a lo largo del litigio y que, por mandato de la ley, no ameritan pronunciamiento previo.

De este modo, esa específica regulación de situaciones que en otros escenarios pueden plantearse como excepciones previas o incidentes, es consecuente con la celeridad que el legislador le imprimió al proceso de extinción de dominio y dado que de todas maneras pueden plantearse, sólo que no ameritaran pronunciamiento previo, sino que serán decididas en la resolución de procedencia o improcedencia o en el fallo, el cargo de vulneración del derecho de defensa y del debido proceso es infundado.

Por estos motivos, se declarará la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 793 de 2002.

19. Cargos contra el artículo 18: La sentencia en el proceso de extinción de dominio.

88. Afirma el demandante que el artículo 18, relativo a las decisiones que se deben tomar en la sentencia, vulnera el artículo 29 de la Constitución por cuanto debe ser dictada por un juez civil y no por un juez penal.

89. La Corte advierte que las reglas de derecho contenidas en la norma demandada —artículo 18— regulan las decisiones que se deben tomar en la sentencia que declara la extinción de dominio sobre los bienes vinculados al proceso. El actor, sin embargo, no cuestiona esas reglas de derecho sino otra que no está contenida en esa disposición sino en otra diferente: La competencia que para emitir el fallo le asiste al juez de circuito especializado —artículo 11, inciso segundo—.

De acuerdo con esto, como el actor demanda un enunciado normativo pero atribuyéndole una regla de derecho no contenida en él y como funda el cargo confrontando a esta última, y no a aquél, con la Carta Política, se está ante una demanda afectada de ineptitud sustancial: La Corte no puede declarar exequible o inexequible una disposición teniendo en cuenta un cargo formulado no contra esa norma, sino contra otra diferente.

Por tal motivo, la Corte, respecto de tal disposición, se inhibirá de fallar de fondo.

20. Cargos contra el artículo 19: Gastos procesales y de administración.

90. Manifiesta el actor que las reglas de derecho consagradas en el artículo 19 vulneran el artículo 248 de la Carta pues, de acuerdo con este, la administración de justicia es una función pública y, si ello es así, debe operar con los fondos del Estado aprobados por el Congreso. Además, afirma que vulnera también el artículo 267, pues este le atribuye a la Contraloría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de quienes manejan fondos o bienes de la Nación.

91. Para determinar si le asiste razón al demandante, la Corte parte de la determinación de las reglas de derecho contenidas en el artículo demandado. Este consagra dos reglas. Según la primera, en caso que se declare la procedencia de la extinción, los gastos que se generen con ocasión del trámite de la acción de extinción de dominio se pagan con cargo a los rendimientos financieros de los bienes que han ingresado al fondo. De acuerdo con la segunda, en caso que se declare la procedencia de la extinción, los gastos generados por la administración de los bienes en tal fondo se pagan con cargo a los rendimientos financieros de los bienes ingresados a él.

A pesar de que en la parte final del primer parágrafo no se habla de la improcedencia de la acción, sino de la “improcedencia de los bienes”, la interpretación del precepto en el contexto de que hace parte, permite advertir que su alcance es el que aquí se ha indicado.

92. Pues bien, si tales son los mandatos contenidos en la norma, la conclusión es clara: Sólo hay lugar a cubrir los gastos procesales generados por la extinción o por la administración que de los bienes hace tal fondo, con cargo a los rendimientos financieros de aquellos, si la acción de extinción procede. Es decir, si en la sentencia se declara la improcedencia de la acción, tales gastos deben ser asumidos por el Estado con cargo a otros recursos, pues los rendimientos generados por la administración de los bienes deben ser entregados al afectado.

De acuerdo con esto, no hay vulneración del principio de gratuidad de la administración de justicia, pues los costos procesales y los gastos de administración de los bienes en todos los casos son asumidos por el Estado. Si procede la extinción de dominio sobre los bienes, se cubren con cargo a los rendimientos generados por estos, cuya propiedad ha revertido al Estado. Esta prescripción es legítima pues, en virtud de la sentencia que declara procedente la acción, se desvirtúa la legitimidad del título ostentado por el afectado y el dominio revierte al Estado. A partir de tal momento, este puede disponer de tales bienes, en la forma indicada en la ley, y nada se opone a que el legislador decida que los rendimientos generados por su administración se destinen a cubrir los gastos ya indicados. Ahora, si la extinción de dominio no procede, esos gastos también deben ser asumidos por el Estado, sólo que con cargo a rubros diferentes.

93. El actor cuestiona que en los casos de procedencia de la extinción de dominio, los rendimientos financieros generados por la administración de los bienes se destinen al pago de los costos procesales y de funcionamiento del fondo. Con todo, esta decisión no sólo es legítima, sino también consecuente: Resultaría insólito que, pese a haberse demostrado la ilícita procedencia de los bienes y ha haberse ordenado su extinción a favor del Estado, al afectado se le hiciera entrega de los rendimientos generados por su administración. Estos rendimientos, al igual que tales bienes, quedan afectados por la decisión de extinción, deben pasar al Estado y este bien puede asignarles un destino como el indicado.

94. De otro lado, el cargo relacionado con la vulneración del artículo 267 superior, relativo a la función fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, es completamente infundado, pues las reglas de derecho consagradas en el artículo 19 no se oponen, en absoluto, al cumplimiento de tal función por parte de esa entidad. Una cosa es que la ley señale el destino de los rendimientos generados por la administración de unos bienes y otra diferente que sobre los bienes que han sido objeto de extinción de dominio y sus rendimientos, y que han ingresado al patrimonio del Estado, se ejerza el control fiscal correspondiente.

Si tal es el alcance del artículo 19, no hay fundamento alguno para afirmar la vulneración de los artículos 248 y 267 de la Carta, motivo por el cual se declarará exequible.

21. Cargos contra el artículo 20: Los procesos en curso.

95. Manifiesta el actor que la disposición según la cual los términos y recursos que hubieren empezado a correr se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación y que en todo lo demás se aplicará la Ley 793, es inexequible porque las normas procesales anteriores, por ser de efectos sustanciales, deben aplicarse por favorabilidad. Plantea, además, que se desconoce el principio de legalidad por cuanto la nueva disposición se aplica retroactivamente.

96. El artículo 20 de la Ley 793 regula el trámite al que se sujetan los procesos de extinción de dominio que se hallan en curso. Sobre ese particular, el legislador puede ejercer su capacidad de configuración de derecho positivo y no se advierte que haya vulnerado precepto superior alguno al disponer que a los procesos en curso se aplicará el nuevo régimen, con la sola excepción de los términos y recursos que habían empezado a correr.

El actor pretende que la norma se declare inexequible por no permitir la aplicación ultractiva de las normas procesales de efectos sustanciales consagradas en la anterior legislación. Este cargo es infundado, pues el principio de la extractividad de la ley penal, que comprende la aplicación retroactiva y ultractiva de la ley penal favorable, no es aplicable por no tratarse de un proceso penal sino de un proceso especial en el que no se debate responsabilidad penal alguna sino la legitimidad del título con base en el cual se ejerce el dominio sobre unos bienes.

En tal virtud, la Corte declarará exequible el artículo 20 de la Ley 793 de 2002.

22. Cargos contra el artículo 21: Cooperación en materia de afectación de bienes.

97. De acuerdo con el actor, el artículo 21 viola el artículo 39 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (L. 32/85) que dispone que un tratado sólo puede ser enmendado por acuerdo entre las partes, sin que pueda ser aplicado sin el consentimiento de las demás. Además, viola el artículo 226 superior, que consagra el principio de reciprocidad pues los demás países no contemplan la acción de extinción de dominio ya que, por el contrario, consagran sin excepciones la no confiscación de la propiedad.

98. En cuanto a ello, la Corte advierte que la norma demandada, i) configura un mandato de aplicación de convenios y tratados de cooperación judicial, suscritos, aprobados y ratificados por Colombia, ii) siempre que su contenido sea compatible con la acción de extinción de dominio y lo hace iii) con el fin de obtener colaboración en materia de afectación de bienes.

De acuerdo con ello, no se trata de aplicar cualquier convenio ni cualquier tratado, sino únicamente aquellos que reúnen todas las exigencias constitucionales para ser norma vinculante entre Colombia y otros Estados.

Además, hay una expresa limitación de tales tratados, pues deben ser compatibles con la extinción de dominio. Esta compatibilidad remite a la índole de la acción y al desarrollo legal de las causales constitucionales de extinción pues aquella tiene que ver con conductas que pueden ser constitutivas de delitos y es precisamente en este campo en el que Colombia ha suscrito múltiples convenios de cooperación judicial.

De otro lado, la colaboración se orienta a la afectación de bienes, previsión que tiene sentido, pues las actividades ilícitas que dan lugar a la extinción de dominio muchas veces se conciben como actividades transnacionales y de allí la posibilidad de localizar, mediante la colaboración interestatal que la norma promueve, bienes que puedan ser objeto de extinción.

Finalmente, es evidente que la norma acusada no modifica ningún tratado de derecho público ni pretende hacerlo.

En este orden de ideas, no concurren argumentos para afirmar que esa disposición vulnere los fundamentos constitucionales de las relaciones internacionales, motivo por el cual se declarará exequible.

23. Cargos contra el artículo 22: Derogatoria de regímenes anteriores.

99. De acuerdo con el actor, esta disposición promueve la coexistencia de tres regímenes en materia de extinción de dominio. El primero, constituido por la Ley 333 de 1996, que —al tiempo de presentación de la demanda— recobraría vigencia al levantamiento del estado de conmoción interior; el segundo, constituido por el Decreto 1975 de 2002, vigente en tanto se mantenga ese estado de excepción, y la Ley 793 de 2003. En ese marco, afirma, la coexistencia de tres regímenes viola el derecho de igualdad y el debido proceso, pues las personas quedan sometidas a regímenes diferentes y no tienen certeza con base en qué legislación pueden defender sus derechos.

100. En cuanto a ello hay que indicar que la Ley 333 de 1996, primer régimen de la extinción de dominio consagrada en el artículo 34 superior, fue suspendida por el artículo 22 del Decreto 1975 del 3 de septiembre de 2002, dictado en ejercicio de las facultades conferidas al Presidente de la República durante el estado de conmoción interior. Tal decreto, con excepción de algunos apartes de los artículos 9º, 10, 13, 16 y 17, fue declarado exequible por esta corporación en la Sentencia C-1007 del 1 8 de noviembre de 2002.

Luego, el 27 de diciembre de 2002 se promulgó la Ley 793 de 2002, que entró a regir a partir de esa misma fecha. El artículo 22 de esta ley derogó la Ley 333 de 1996 y las disposiciones contrarias a ella. Aunque esta norma no lo dijo, es claro que desde entonces quedó derogado el Decreto 1975 de 2002 pues, como se sabe, durante el estado de conmoción interior el Congreso mantiene su capacidad de configuración normativa y bien puede regular una materia que ha sido objeto de legislación de excepción.

Aparte de lo expuesto, no debe perderse de vista que esta corporación, mediante Sentencia C-327 de 2003 del 24 de abril de 2003, declaró inexequible el Decreto Legislativo 245 de 2003, por medio del cual se prorrogó el estado de conmoción interior y que como consecuencia de esa determinación, culminó la vigencia de ese estado de excepción y de las medidas dictadas bajo su amparo.

De acuerdo con esto, no es cierta la supuesta coexistencia de regímenes legales de la extinción de dominio planteada por el actor ni tampoco la vulneración, con ocasión de ella, de los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues únicamente está vigente la Ley 793 de 2002.

Por este motivo, se declarará la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 793 de 2002.

24. Cargos contra el artículo 24: La vigencia de la ley.

101. De acuerdo con el actor, el artículo 24 de la Ley 793 de 2002, que regula la vigencia de la ley, vulnera la Carta Política por múltiples razones. Por una parte, la extinción de dominio es una sanción penal y por ello no puede aplicarse a hechos ocurridos antes de su vigencia, pues ello desconoce el principio de legalidad. Por otra parte, con la aplicación retroactiva de la ley lo que se hace es consagrar la pena de confiscación, ignorar que la Constitución de 1991 eliminó el justo título como requisito para la protección constitucional del derecho a la propiedad privada y adicionar el artículo 58 superior pero sin seguir el procedimiento fijado en los artículos 374 y 375 de la Carta. Por lo tanto, concluye el actor, tal disposición debe ser declarada inexequible.

102. A todo lo largo de este pronunciamiento, la Corte ha reiterado que la acción de extinción de dominio es una acción constitucional pública directamente consagrada por el constituyente, no asimilable ni a la acción penal y que por ese motivo no le son aplicables las garantías penales aplicables al delito, al proceso penal y a la pena. Por lo tanto, si no se trata de un proceso penal sino de un proceso especial de las características ya anotadas, la legislación que lo regule no está condicionada por principios como el de legalidad de la pena y el de irretroactividad de la ley penal. De allí que los cargos que en ese sentido se dirigen contra el artículo 24 de la Ley 793 de 2002 sean infundados.

Este tema ya fue desarrollado por la Corte cuando se ocupó del examen de constitucionalidad de la Ley 333 de 1996, y en particular de su artículo 33. En esa oportunidad se hicieron unas consideraciones que resultan pertinentes en relación con la norma cuya exequibilidad se examina y las que la corporación remite:

Algunos de los actores sostienen que esta norma es inconstitucional por desconocer derechos adquiridos y por otorgar carácter retroactivo a normas de naturaleza penal.

No lo estima así la Corte Constitucional, lo que implicará la declaración de exequibilidad del precepto, en la parte que contempla la posibilidad de extinguir el dominio de bienes independientemente de la época en la cual se produjo la adquisición o destinación ilícita de ellos, aun tratándose de situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de la ley.

...La garantía de la irretroactividad de las leyes penales no puede ser esgrimida frente a una consecuencia de estirpe constitucional que gobierna los efectos de situaciones pasadas y que, además, se predica de los bienes y por sí misma no entraña pérdida de la libertad. La irretroactividad penal toma en consideración el elemento personal y de libre albedrío que deben intervenir en la decisión de adoptar una conducta o de evitarla, según la calificación legal que sobre ellas recaiga. La extinción del dominio es una secuela, de conformidad con la Constitución y según la ley examinada, de una actividad delictiva previa —que deja incólume el principio de irretroactividad de la ley penal, por lo cual no se trata de una pena—, que se dirige a operar sobre los bienes obtenidos a causa del delito o derivados de este.

...La Corte no acepta el argumento de los actores, por cuanto desvirtúa el verdadero sentido de la irretroactividad de la ley, que consiste en la protección de quien ya ha sido amparado por el derecho, ante la posible arbitrariedad de futuros legisladores que, por razones políticas o de otra índole, pudieran pretender atropellarlo, desconociendo sus derechos adquiridos. Tal institución no es ahora, y no lo fue jamás, una argucia para legitimar lo que siempre fue ilegítimo.

...Así como, si no cobijara situaciones anómalas anteriores que se proyectan sobre el presente, el precepto constitucional perdería sustancialmente significado como norma configuradora de la realidad social, también resultaría extraño a la misma que su efecto futuro se limitara por virtud de la ley. La disposición constitucional —insiste la Corte— tiene carácter absoluto y no puede la ley menoscabar el efecto profundo que ella pretende tener en la estructura social y económica del país.

...Bajo el manto de la irretroactividad de las leyes penales y el respeto a los derechos adquiridos, entendidos de manera equivocada, se pretende sustraer la eficacia a una disposición constitucional absoluta, como si su efectividad tuviese menos consideración que la intangibilidad de los patrimonios nacidos e incrementados con abierto desacato de la misma Constitución, de las leyes y de la moral social.

...No se está confiriendo efecto retroactivo a sanciones penales. Simplemente se está haciendo explícita por la ley una condición que ya el ordenamiento jurídico imponía, desde el momento en que se produjo la adquisición de la propiedad y que, por tanto, era suficientemente conocida por los infractores: la propiedad lograda con base en conductas ilícitas, en hechos reprobados ya por las disposiciones que regían, jamás puede legitimarse.

...Contra lo que señalan los demandantes, la norma examinada no vulnera el principio de irretroactividad de la ley penal, primero porque, como ya se dijo, no se está ante la aplicación de penas, y segundo por cuanto la figura allí prevista no corresponde al concepto de retroactividad, en su sentido genuino, sino al de retrospectividad.

En efecto, puede verse en el texto del artículo que la ley aprobada “rige a partir de la fecha de su promulgación”, es decir que sus disposiciones tendrán efecto y concreción en el futuro y sobre la base del conocimiento público y oficial de su contenido. Luego no es retroactiva.

Sin embargo, el segundo inciso advierte que la extinción del dominio habrá de declararse con independencia de la época de la adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos aun tratándose de situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de la ley.

Esta previsión no implica que se autorice a los jueces para desconocer, derechos adquiridos con arreglo al orden jurídico precedente, pues si ello fuese así se tendría sin duda una flagrante inconstitucionalidad, dada la garantía que contempla el artículo 58 de la Carta Política, el cual asegura que los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles “no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

Pero no es ese el caso, según se desprende de la interpretación que esta Corte ha hecho sobre los alcances del artículo 34, inciso 2º de la Constitución, toda vez que, al tenor de ella, en los eventos allí descritos, desarrollados por los artículos 2º de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, no hay derecho adquirido alguno. Esto significa, por sustracción de materia, que, no habiendo objeto sobre el cual pueda haber recaído la protección del sistema jurídico, es no solamente posible sino natural y obvio que el Estado tenga la facultad de hacer explícito mediante sentencia que ningún derecho existía, con miras a deducir los efectos prácticos de esa situación jurídica, tomando para sí, a nombre de la sociedad, los bienes mal habidos, sin importar la fecha en que la supuesta adquisición se produjo.

Para la Corte, el principio de irretroactividad de la ley descansa más en la necesidad de realizar la seguridad jurídica, como valor de interés público, que en la protección ciega y absoluta del interés individual.

...Supuesto esencial de la garantía de irretroactividad de la ley es, entonces, la legitimidad del derecho consolidado según el orden jurídico anterior.

El propósito de ese postulado no es otro que el de crear en los gobernados la certidumbre acerca de que si cumplen las leyes vigentes y al amparo de ellas adquieren derechos o a su favor se perfeccionan situaciones jurídicas, las nuevas leyes que el Estado promulgue no habrán de afectar lo que legítimamente se obtuvo con anterioridad a su vigencia.

Pero, a la inversa, el Estado goza de libertad para regular los efectos de hechos anteriores que no han implicado la consolidación de derechos ni el perfeccionamiento de situaciones jurídicas bajo la protección del orden jurídico precedente, en especial si ello resulta indispensable para hacer que prevalezca el interés colectivo.

...En efecto, sería un contrasentido el hecho de que alguien invocara la protección de un supuesto y mal llamado derecho subjetivo —en tanto que no ha sido amparado y reconocido por el sistema jurídico— cuando lo cierto es que el derecho subjetivo sólo ostenta esa calidad, en virtud del reconocimiento que previamente hace de él el derecho objetivo.

Así, si el derecho positivo nunca reconoció ni protegió una determinada situación, precisamente porque procedía directa o indirectamente de una transgresión al orden jurídico, no puede el infractor reclamar una inmunidad ante la acción del Estado ni tampoco le es dable pretender, distorsionando las garantías constitucionales, recuperar o conservar lo obtenido en contra de la ley. No sería racional ni justo que alguien pudiera sacar provecho de una conducta lesiva de la normatividad sólo porque después, y precisamente para afirmarla y hacerla valer, el constituyente o el legislador introducen mecanismos aptos para sacar a flote la ilicitud antecedente y para deducir los resultados prácticos de la misma. No debe el Estado, a través de su inercia, premiar a quien no ha obedecido la ley, ni la jurisdicción impedirle, por un mal entendido alcance del principio de no retroactividad de las leyes, forzarlo a sanear aquello que siempre estuvo viciado.

Por ello, se reitera, el concepto de retroactividad de las normas no se aplica al caso bajo estudio, pues aquel supone necesariamente que exista un derecho adquirido (según las voces de la teoría clásica) o una situación jurídica (de acuerdo con la teoría moderna expuesta por Paul Rubier), elementos que, desde luego, llevan implícito el ya consolidado reconocimiento y amparo de la ley anterior. No siendo así, la discusión sobre el punto pierde todo sustento (resaltado original).

103. Finalmente, son infundadas las afirmaciones que hace el actor en cuanto a que, con la aplicación retroactiva de la ley, se consagra la pena de confiscación, se ignora que la Constitución de 1991 eliminó el justo título como requisito para la protección constitucional del derecho a la propiedad privada y se adiciona el artículo 58 superior, pero sin seguir el procedimiento fijado en los artículos 374 y 375 de la Carta.

Tales manifestaciones son consecuencia del empeño que muestra el actor en atribuirle a la acción de extinción de dominio una naturaleza que no le ha asignado el constituyente, con el propósito de que la Corte, dándole la razón, retire del ordenamiento jurídico las disposiciones demandadas.

Aunque nada se opone a que el actor funde un cargo de inconstitucionalidad contra una norma legal en ese tipo de afirmaciones, el deber de la Corte radica en confrontar, mediante un juicio técnico y objetivo, la norma acusada con el texto superior. Y como de este se infiere que la acción de extinción de dominio no tiene nada que ver con la pena de confiscación; que no se eliminó el justo título como requisito para la protección constitucional del derecho de propiedad; que la misma Carta consagró la extinción de dominio como una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada, relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, que protege intereses superiores del Estado y en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio y, finalmente, como esa acción no asimilable a la acción penal, ni a la acción civil; la conclusión que se impone es que el cargo formulado es infundado, pues la aplicación retroactiva de la ley no se opone a la naturaleza que el constituyente le asignó a tal acción.

Por estos motivos, la Corte declarará exequible el artículo 24 de la Ley 793 de 2002.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

— 1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 793 de 2002, en relación con el cargo formulado por no haberse sometido al trámite de una ley estatutaria.

— 2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º de la Ley 793 de 2002 en relación con los cargos formulados por violación de las garantías del debido proceso consagradas en el artículo 29 de la Constitución y del artículo 34 de la Carta Política en cuanto se refiere a la naturaleza y autonomía de la acción.

— 3. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 4. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 5. Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 6. Declarar EXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 7. Declarar EXEQUIBLE el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 8. Declarar EXEQUIBLE el numeral 5º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 9. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del numeral 6º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 10. Declarar EXEQUIBLE el numeral 7º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002, salvo la expresión “ilícito” contenida en este numeral, que se declara INEXEQUIBLE.

— 11. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.

— 12. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002, en el entendido que esta disposición gobierna todas las causales previstas en el artículo 2º de esta ley.

— 13. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 793 de 2002.

— 14. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Esta acción es distinta e independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen”, contenidas en el inciso primero del artículo 4º de la Ley 793 de 2002.

— 15. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 4º de la Ley 793 de 2002.

— 16. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 5º de la Ley 793 de 2002.

— 17. Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 793 de 2002 en el entendido que los tratados deben haber sido ratificados por el Estado colombiano.

— 18. Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 5º de la Ley 793 de 2002, en los términos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.

— 19. Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley 793 de 2002 en los términos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.

— 20. Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º de la Ley 793 de 2002.

— 21. Declarar EXEQUIBLE el artículo 8º de la Ley 793 de 2002 salvo la expresión “que le es propio” contenida en esta disposición, que se declara INEXEQUIBLE.

— 22. Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º de la Ley 793 de 2002.

— 23. Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 793 de 2002.

— 24. Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley 793 de 2002 por los cargos examinados en esta sentencia.

— 25. Declarar EXEQUIBLES el inciso primero y los numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 10 y 11 del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 salvo la expresión “contra esta resolución no procederá recurso alguno” contenida en el numeral 1º, que se declara INEXEQUIBLE.

Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del numeral 6º del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 en el entendido que la negativa de decretar pruebas es impugnable cuando se trate de pruebas solicitadas por el afectado.

Declarar EXEQUIBLE el numeral 8º del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 en el entendido que la resolución de procedencia de la extinción del dominio puede ser impugnada por el afectado.

Declarar EXEQUIBLE el numeral 9º del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 en el entendido que el término de cinco (5) días es para aportar o solicitar pruebas y que los quince (15) días allí previstos comienzan a correr cuando venza el término que razonablemente fije el juez para la práctica de pruebas.

— 26. Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 793 de 2002, salvo la expresión “ninguna decisión adoptada por el fiscal es susceptible de recursos” contenida en este artículo que se declara INEXEQUIBLE.

— 27. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 15 de la Ley 793 de 2002.

— 28. Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley 793 de 2002, en el entendido que también configura causal de nulidad cualquier violación a las reglas del debido proceso consagradas en el artículo 29 de la Constitución, salvo la expresión “sin causa que lo justifique” contenida en el numeral 3º de este artículo, que se declara INEXEQUIBLE.

— 29. Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 793 de 2002.

— 30. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 18 de la Ley 793 de 2002.

— 31. Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 de la Ley 793 de 2002.

— 32. Declarar EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 793 de 2002.

— 33. Declarar EXEQUIBLE el artículo 21 de la Ley 793 de 2002.

— 34. Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 de la Ley 793 de 2002.

— 35. Declarar EXEQUIBLE el artículo 24 de la Ley 793 de 2002.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

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