Sentencia C-740 de octubre 23 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: expediente D-9552

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2012, “por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia”.

Actores: Iván Cepeda Castro y otros.

Magistrado ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Bogotá, D.C., veintitrés de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. La norma acusada

El siguiente es el texto del acto legislativo demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 48.657 del 28 de diciembre de 2012:

“Acto Legislativo 2 de 2012

(Diciembre 27)

Por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia.

El Congreso de la República,

Decreta:

ART. 1º—Adiciónese el artículo 116 de la Constitución Política con los siguientes incisos:

Créase un tribunal de garantías penales que tendrá competencia en todo el territorio nacional y en cualquier jurisdicción penal, y ejercerá las siguientes funciones:

1. De manera preferente, servir de juez de control de garantías en cualquier investigación o proceso penal que se adelante contra miembros de la fuerza pública.

2. De manera preferente, controlar la acusación penal contra miembros de la fuerza pública, con el fin de garantizar que se cumplan los presupuestos materiales y formales para iniciar el juicio oral.

3. De manera permanente, dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción penal militar.

4. Las demás funciones que le asigne la ley.

El tribunal de garantías estará integrado por ocho (8) magistrados, cuatro (4) de los cuales serán miembros de la fuerza pública en retiro.

Sus miembros serán elegidos por la Sala de Gobierno de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de Gobierno del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en pleno. Los miembros de la fuerza pública en retiro de este tribunal serán elegidos de cuatro (4) ternas que enviará el Presidente de la República. Una ley estatutaria establecerá los requisitos exigidos para ser magistrado, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, el mecanismo de postulación de candidatos, el procedimiento para su selección y demás aspectos de organización y funcionamiento del tribunal de garantías penales.

PAR. TRANS.—El tribunal de garantías penales empezará a ejercer las funciones asignadas en este artículo, una vez entre en vigencia la ley estatutaria que lo reglamente.

ART. 2º—Adiciónese al artículo 152 de la Constitución Política un literal g), así:

j) <sic. g)> Las materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución, de conformidad con el presente acto legislativo.

ART. 3º—El artículo 221 de la Constitución Política quedará así:

De los delitos cometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio, conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar. Tales cortes o tribunales estarán integrados por miembros de la fuerza pública en servicio activo o en retiro.

En ningún caso la Justicia Penal Militar o policial conocerá de los crímenes de lesa humanidad, ni de los delitos de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual, tortura y desplazamiento forzado. Las infracciones al Derecho Internacional Humanitario cometidas por miembros de la fuerza pública, salvo los delitos anteriores, serán conocidas exclusivamente por las cortes marciales o tribunales militares o policiales.

Cuando la conducta de los miembros de la fuerza pública en relación con un conflicto armado sea investigada y juzgada por las autoridades judiciales, se aplicará siempre el Derecho Internacional Humanitario. Una ley estatutaria especificará sus reglas de interpretación y aplicación, y determinará la forma de armonizar el derecho penal con el Derecho Internacional Humanitario.

Si en desarrollo de una acción, operación o procedimiento de la fuerza pública, ocurre alguna conducta que pueda ser punible y exista duda sobre la competencia de la Justicia Penal Militar, excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica de coordinación integrada por representantes de la jurisdicción penal militar y de la jurisdicción penal ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de policía judicial. La ley estatutaria regulará la composición y funcionamiento de esta comisión, la forma en que será apoyada por los órganos de policía judicial de las jurisdicciones ordinarias y penal militar y los plazos que deberá cumplir.

La ley ordinaria podrá crear juzgados y tribunales penales policiales, y adoptar un Código Penal Policial.

La ley estatutaria desarrollará las garantías de autonomía e imparcialidad de la Justicia Penal Militar. Además, una ley ordinaria regulará una estructura y un sistema de carrera propio e independiente del mando institucional.

Créase un fondo destinado específicamente a financiar el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la fuerza pública, en la forma en que lo regule la ley, bajo la dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.

Los miembros de la fuerza pública cumplirán la detención preventiva en centros de reclusión establecidos para ellos y a falta de estos, en las instalaciones de la Unidad a que pertenezcan. Cumplirán la condena en centros penitenciarios y carcelarios establecidos para miembros de la fuerza pública.

ART. 4º TRANS.—Los procesos penales que se adelantan contra los miembros de la fuerza pública por los delitos que no tengan relación con el servicio o por los delitos expresamente excluidos del conocimiento de la Justicia Penal Militar de acuerdo a los incisos 1º y 2º del artículo 3º del presente acto legislativo y que se encuentran en la justicia ordinaria, continuarán en esta. La Fiscalía General de la Nación, en coordinación con la justicia penal militar, contará con un periodo de hasta un (1) año para identificar todos los procesos que se adelantan contra los miembros de la fuerza pública, y trasladar a la Justicia Penal Militar aquellos donde no se cumplan los supuestos para la competencia de la jurisdicción ordinaria. En el marco de esa coordinación, se podrá verificar si algún proceso específico que cursa en la Justicia Penal Militar podría ser de competencia de la justicia ordinaria.

ART. 5º TRANS.—Facúltese por tres (3) meses al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley necesarios para poner en marcha el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de que trata el presente acto legislativo. Los decretos expedidos bajo esta facultad regirán hasta que el Congreso expida la ley que regule la materia.

ART. 6º—El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.

El Presidente del honorable Senado de la República,

Roy Leonardo Barreras Montealegre.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Gregorio Eljach Pacheco.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Augusto Posada Sánchez.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

Jorge Humberto Mantilla Serrano.

República de Colombia – Gobierno Nacional

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 27 de diciembre de 2012.

Juan Manuel Santos Calderón

El Ministro de Defensa Nacional,

Juan Carlos Pinzón Bueno”.

(…).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer de esta demanda según lo previsto en el artículo 241 numeral 1° de la Constitución, puesto que los preceptos acusados forman parte de un acto legislativo, reformatorio del texto superior.

2. Oportunidad.

Como es sabido, el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos solo pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es aplicable entonces siempre que se demanda la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución.

En el caso que ahora se decide, se constata que ese requisito de procedibilidad se cumple con holgura, pues el acto legislativo demandado fue publicado el 28 de diciembre de 2012, al paso que la acción de inconstitucionalidad fue promovida el día 19 de febrero de 2013, menos de dos meses después. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede decidir sobre esta demanda.

3. Los temas a considerar para la presente decisión.

Para resolver sobre los cargos de la demanda, la Corte efectuará en primer lugar unas reflexiones de carácter general acerca del parámetro de constitucionalidad aplicable a un caso como el presente, las cuales resultan pertinentes al estudio de cada uno de tales cargos. En esta perspectiva, abordará asuntos tales como la importancia del control sobre los procedimientos en el caso de las reformas constitucionales, y en ese mismo ámbito, la vulneración que puede resultar de la infracción de normas del reglamento del Congreso, aspecto que incidirá especialmente en el análisis de los cargos primero a quinto.

Una vez planteados tales elementos, la Sala realizará otras consideraciones preliminares de carácter metodológico, las cuales determinarán el orden en que esta providencia abordará los distintos reproches formulados por los actores, a partir de lo cual se procederá a su análisis.

4. Sobre el parámetro de constitucionalidad aplicable respecto del trámite de actos legislativos.

De conformidad con el numeral 1º del artículo 241 superior, los actos reformatorios de la Constitución, pueden ser objeto de demanda ciudadana, solo por vicios de procedimiento en su formación.

La posibilidad de verificar el completo cumplimiento de las reglas aplicables al trámite de la reforma constitucional, de suyo más exigentes que las del proceso legislativo corriente, ha sido usualmente entendida como una contrapartida de la imposibilidad de impugnar el contenido de tales reformas. Ante esta última circunstancia, el estricto control del tribunal constitucional respecto de las formalidades atinentes a la tramitación de las modificaciones al texto superior es el principal mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden velar por la preservación de la original obra constituyente, la que habitualmente se estima valiosa y trascendente para la vida de la comunidad política.

Ahora bien, desde una perspectiva general, esta Corte ha destacado la gran importancia que en los sistemas democráticos se atribuye al control sobre las formalidades y procedimientos legislativos, aclarando por qué éste no puede ser entendido como manifestación de un excesivo e indebido culto al formalismo(14).

Al diferenciar tales situaciones, y al tiempo que reprueba decididamente esa última posibilidad, este tribunal ha explicado que el control de las formas de la actividad legislativa reviste la mayor importancia, en cuanto la ley, que de manera imperativa puede cambiar el curso de la vida de los ciudadanos, que son sus destinatarios, ha de ser fruto de la deliberación democrática, reposada y transparente, de los representantes de éstos. Desde esta óptica, y sin por ello contradecir la autonomía que es propia del órgano legislativo ni desvirtuar el principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual toda exigencia procedimental debe estar al servicio de una específica finalidad(15), el control sobre las requisitos del procedimiento legislativo simplemente busca asegurar la prevalencia de ese espíritu deliberativo y pluralista, lo que se logra mediante la cumplida observancia de las reglas previamente acordadas para la adopción de decisiones públicas, pues contrario sensu, la laxitud en el cumplimiento de tales formalidades revelaría un sentimiento colectivo de poca importancia frente al carácter auténticamente democrático que supuestamente tienen tales decisiones.

En lo específicamente atinente al trámite de las reformas constitucionales, esa mayor exigencia formal es consecuencia de la inherente diferencia existente entre las leyes y la Constitución, a partir del rol correspondiente a cada una de tales normas jurídicas. Así, podría considerarse que las leyes, a través de las cuales se regulan muy diversos temas de incidencia para la ciudadanía, pueden ser producto de las preferencias de las mayorías parlamentarias existentes en un determinado momento, lo que resulta válido, y en esa medida, las leyes serían contingentes o pasajeras, en cuanto es evidente que ellas podrán ser reformuladas o derogadas en el futuro, cercano o lejano, en la medida en que cambien esas mayorías al renovarse la composición del órgano legislativo. Sin embargo, la Constitución merece una consideración diferente, en cuanto ella contiene, precisamente, las reglas estables a partir de las cuales deben adoptarse las principales decisiones que interesan a la sociedad y a la comunidad política, y dirimirse los desacuerdos o controversias que pueden surgir al interior de ella. Por esta razón, la norma fundamental, y ciertamente sus eventuales reformas, no puede depender únicamente de un criterio mayoritario, que es algo esencialmente mutable y contingente, sino que ha de ser producto de un consenso mucho más comprehensivo y meditado, el que ha de resultar del cumplimiento del exigente trámite de aprobación que ella misma establece para el efecto.

En esta línea, es claro entonces que una reforma constitucional requiere, además de amplias mayorías en el órgano de representación popular, ser fruto de un proceso de aprobación especialmente reposado y cuidadoso, pues debido a su gran trascendencia, como último referente de todo el sistema normativo del Estado, el texto fundamental no debe ser alterado de manera apresurada o como resultado de pasajeras coyunturas políticas. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-222 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), una de las primeras decisiones en materia de control a las reformas constitucionales:

“La Carta Política no impide las modificaciones ni los ajustes a su preceptiva y, por el contrario, amplía las posibilidades de introducirlos, consignando expresamente, además de la del Congreso, dos vías que no se hallaban contempladas en el artículo 218 de la Constitución anterior.

Pero, con independencia del procedimiento que se utilice, lo cierto es que la Constitución, al establecer requisitos y trámites más complejos que los previstos para la modificación de las leyes, preserva una estabilidad constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios improvisados o meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la vigencia del ordenamiento básico del Estado”.

Según puede observarse en el derecho comparado, ese trámite cuidadoso y reposado de la reforma constitucional puede lograrse a través de distintos mecanismos, entre ellos la exigencia de mayorías calificadas, la participación concurrente de varios actores políticos, y/o la tramitación del proyecto a través de varias etapas sucesivas, que deben cumplirse durante un lapso relativamente prolongado. De esta manera, el interés y la voluntad de aprobar la reforma son puestos a prueba a lo largo del proceso, incluso mediante la obligatoria interposición de ciertos momentos de enfriamiento, que ese interés debe superar, manteniendo suficiente vigencia en las fases subsiguientes. En esa medida, para lograr la aprobación de un proyecto de reforma constitucional, el consenso subyacente debe ser suficientemente amplio y las mayorías que lo impulsan deben ser capaces de perseverar a lo largo de todas esas etapas.

En esta perspectiva, debe entonces advertirse que ese grado de exigencia mayor al usual en los trámites legislativos ordinarios, caracteriza la carta de 1991 como una Constitución rígida, en la que la aprobación de una reforma constitucional es relativamente difícil de lograr, circunstancia que en forma directa contribuye a asegurar la supremacía y la permanencia del texto superior. Así las cosas, si existe un importante grado de dificultad para que un proyecto de reforma pueda hacerse realidad, existe también un interés válido en verificar que esa mayor dificultad haya sido clara y efectivamente superada, tarea que usualmente corresponde a la Corte o tribunal constitucional, y que es considerada como una de sus más trascendentales responsabilidades.

Al mismo tiempo, no es menos cierto que en términos comparativos, la Constitución de 1991 podría también ser catalogada como una norma relativamente flexible, tanto por el tiempo total requerido para llevar a cabo la reforma (dos períodos ordinarios y consecutivos, lo que en la práctica equivale a menos de un año calendario), como también porque el lleno de esas más altas exigencias se facilita de manera importante siempre que existan amplias mayorías en el Congreso de la República, que es el principal órgano que interviene de manera activa en el trámite de su aprobación. En este sentido nuestra realidad es notoriamente diferente a la de otros países que contemplan mecanismos más complejos, los que usualmente involucran la participación de otros actores políticos y sociales(16). Sin embargo, resulta válido considerar que la relativa facilidad con que puede ser modificada la norma de normas, es una razón adicional que debe llevar al juez constitucional a ser particularmente estricto y riguroso en la verificación de los requisitos aplicables a tales reformas.

A partir de estas y otras reflexiones semejantes, la consolidada postura de esta Corte(17) en torno a la trascendencia del control jurisdiccional respecto del trámite de los actos reformatorios de la Constitución y el alto nivel de exigencia que debe caracterizarlo, fue sintetizada por la Sentencia C-816 de 2004, en los siguientes términos (las negrillas no son del texto original):

“141. Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, porque se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro lado, porque precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.

142. Estos requisitos más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la Constitución pudiera ser reformada por el mecanismo ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley, entonces en sentido estricto no existiría Constitución, ya que el legislador no estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual algunos doctrinantes consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico(18). En efecto, si la Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la ‘constitución de la constitución’ o el núcleo de la constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional.

143. Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el mundo”.

Algunos años después la Corte reiteró esta postura, haciendo un planteamiento análogo en la Sentencia C-040 de 2010 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva), cuando expresó (no está en negrillas en el texto original):

“Existe un consenso jurisprudencial en el sentido que la exigencia del cumplimiento de los requisitos de procedimiento para el caso de los actos legislativos es mayor que cuando se trata de normas de índole legal. Ello debido a que la magnitud de las consecuencias, en términos de afectación de la arquitectura constitucional, que conlleva el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en tanto constituyente derivado, implica la necesidad inexcusable del cumplimiento de los requisitos de trámite que, por su naturaleza, vinculan a las decisiones del legislativo con la deliberación democrática”.

En línea semejante, según esta Sala Plena lo advirtió recientemente(19), es evidente que el más alto nivel de exigencia aplicable al trámite de las reformas constitucionales permite también conocer la extensión e intensidad del interés existente en torno a una determinada modificación del texto superior, pues si ésta se juzga más valiosa que la continuación del statu quo, y en tal medida existe una real y genuina determinación de llevarla a cabo, seguramente podrán superarse las difíciles pruebas previstas por el autor de aquél, mientras que si ese interés o decisión no es suficientemente fuerte, lo que podría deducirse de la imperfección de la forma utilizada, deben permanecer los contenidos originales. Esa adicional consideración avala también el entendimiento según el cual el control de forma sobre el trámite de las reformas constitucionales ha de ser notablemente estricto.

A partir de estas reflexiones, en el aludido fallo C-1056 de 2012, este tribunal mayoritariamente estimó que las reglas de la reforma constitucional, cualquiera que sea su contenido, son un aspecto esencial y definitorio de la identidad del texto superior(20), circunstancia que contribuyó a demostrar la inexequibilidad, por incompetencia del Congreso, del Acto Legislativo 1 de 2011, a través del cual se pretendió realizar una sustancial modificación de tales reglas.

Las anteriores consideraciones refrendan entonces la necesidad de que el control jurisdiccional sobre la validez del trámite de la reforma constitucional sea especialmente cuidadoso y exigente. En ese sentido, es deber de esta corporación verificar celosamente la absoluta corrección de todas las incidencias ocurridas durante ese proceso, pues según lo dispuso el constituyente, es mediante el cumplimiento de tales diligencias que puede asegurarse la legitimidad del proceso de cambio constitucional. Por ello, es claro que si en el procedimiento seguido para el efecto se observan deficiencias o irregularidades que por su naturaleza impliquen vulneración de los principios democráticos, ellas pueden ciertamente causar el fracaso de esa iniciativa, mediante la declaratoria de inexequibilidad del acto de reforma.

Ahora bien, respecto de las normas cuya infracción puede ocasionar esta consecuencia, la Constitución indica que las ritualidades que deben observarse para el trámite de los actos de reforma son las establecidas en el título XIII del mismo texto superior, cuyo artículo 379 señala que aquéllos solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen esos mismos requisitos. En esta línea, el artículo 375 regula de manera específica el caso de las reformas que se tramitan mediante los llamados actos legislativos, para cuya aprobación estableció apenas tres reglas particulares, relativas a la existencia de iniciativa calificada para su proposición, a su tramitación en dos períodos ordinarios y consecutivos, y a la exigencia de mayorías calificadas en el segundo de ellos.

En vista del carácter notoriamente parcial de esta regulación, y pese al uso del adverbio solo, cuya presencia causó inicialmente perplejidad y confusión, desde sus primeras decisiones sobre el particular(21)la Corte ha precisado que la normatividad aplicable a los distintos mecanismos de reforma, cuya infracción puede ocasionar la invalidez de aquéllos, no se agota con estos solos preceptos, pues esa regla debe ser entendida desde una perspectiva sistemática, es decir, en armónica conexión con el resto del texto fundamental.

En esa dirección, se observa en primer lugar que existen en distintos capítulos de la Constitución otras disposiciones también pertinentes al trámite de su reforma, por ejemplo en relación con quienes tienen iniciativa para promoverla(22), con el trámite en comisiones cuando se discuten proyectos de acto legislativo(23), con la regulación mediante ley estatutaria de mecanismos tales como el referendo o la asamblea constituyente(24), y por supuesto con el control sobre tales actuaciones que corresponde cumplir a esta corporación(25).

De otra parte, conforme a lo previsto en el artículo 151 superior, son también aplicables las disposiciones de la Ley Orgánica que contiene el Reglamento del Congreso que tratan sobre el ejercicio de la función constituyente derivada por parte del órgano legislativo(26). Y por último, conforme lo prevé el artículo 227 del mismo reglamento, son también aplicables, siempre que no resulten incompatibles con las regulaciones constitucionales existentes(27), las demás reglas del texto superior, y aquellas del aquel estatuto relativas al proceso de aprobación de las leyes(28). En consecuencia, todas estas disposiciones conforman el parámetro de constitucionalidad aplicable al trámite de las reformas constitucionales mediante acto legislativo(29).

En todo caso, como resultado de esa perspectiva sistemática, y con el propósito de hacer realidad la intención del artículo 379 que se viene comentando, en el sentido de que solo de manera excepcional y por razones poderosas puedan ser declarados inexequibles los actos de reforma constitucional, la Corte ha señalado la necesidad de que cuando quiera que se denuncie la violación de normas distintas a las previstas en el título XIII de la Constitución dentro del trámite de una reforma, se argumente y demuestre también que ello implica una verdadera vulneración de aquéllas, suficientemente importante para causar el fracaso de la reforma adelantada(30). Para ello la referida Sentencia C-816 de 2004 formuló unas mínimas reglas que deberán cumplirse para que un cargo de este tipo pueda dar lugar a un estudio de fondo, las cuales se expresaron en los siguientes términos:

El análisis precedente muestra que el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen ‘los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII’(31)”.

La jurisprudencia ha resaltado que las anteriores reglas contienen una afortunada síntesis de lo que sería razonable requerir en estos casos para poder dar cumplida aplicación al mandato contenido en el referido artículo 379 superior, pues si bien es claro que existen normas relevantes en relación con el tema por fuera del Título XIII, sería así mismo excesivo y desproporcionado concluir que un acto de tal trascendencia pudiera ser invalidado por la sola infracción de reglas o requisitos formales previstos en una ley orgánica, si ello no envuelve al mismo tiempo violación de preceptos contenidos en la Constitución misma.

La Corte ha aplicado estos criterios en varias oportunidades en las que el vicio alegado no vulneraba de manera directa una norma del Título XIII superior, pese a lo cual, en algunas de ellas se ha declarado la inconstitucionalidad total o parcial del acto reformatorio acusado. Así por ejemplo, en el caso resuelto mediante la citada Sentencia C-816 de 2004, este tribunal determinó que una irregularidad acaecida dentro del trámite del Acto Legislativo 2 de 2003, relacionada con el trámite de votación de un informe de ponencia, si bien prima facie solo vulneraba normas del reglamento del Congreso, tenía unas características y una incidencia tal en el proceso de formación de la voluntad democrática durante ese trámite, que conllevaba infracción de la regla prevista en el artículo 375 superior, lo que trajo consigo la declaratoria de inexequibilidad de toda esa reforma.

Por la misma época, el fallo C-668 de 2004 analizó el trámite del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, encontrando que éste fue introducido en condiciones anómalas, en una etapa tardía del trámite legislativo y sin brindar las garantías y condiciones necesarias para su debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. También en este caso, aunque lo ocurrido no implicaba directa infracción de alguna norma contenida en el Título XIII de la Constitución, la Corte llegó a conclusiones semejantes a las del caso anterior, en cuanto a la afectación de los principios democráticos, razón por la cual declaró inexequible la norma acusada.

De otra parte, en años más recientes, las mismas reglas sirvieron de parámetro para el análisis de eventuales vicios que habrían afectado el trámite de otras modificaciones a la Constitución, aun cuando a partir de ellas la Corte determinó que no existía vicio que justificara su invalidación(32).

En esa misma línea, esta Corte ha considerado que cuando los cargos de la demanda se sustentan exclusivamente en la posible vulneración de mandatos contenidos en normas del reglamento del Congreso, sin referir la simultánea violación de reglas constitucionales relevantes, podría incluso entenderse que se encuentran ausentes los criterios de pertinencia, especificidad y suficiencia, razón por la cual, más que declarar la exequibilidad de la norma acusada, procedería una declaratoria de inhibición respecto de tales cuestionamientos. Contrario sensu, es claro que sí resulta viable estudiar, y según el caso declarar la exequibilidad o inexequibilidad de actos legislativos que hubieren sido acusados, por haber omitido durante su expedición la plena observancia de requisitos orgánicos directamente ligados con la vigencia de los mandatos constitucionales a que se ha hecho referencia.

Finalmente, como se verá al analizar los distintos cargos de la demanda, es claro que no cualquier infracción de un requisito de tipo constitucional u orgánico será suficiente para causar la inexequibilidad de un acto legislativo, pues también esto resultaría excesivo y desproporcionado y podría afectar indebidamente la autonomía del órgano legislativo, que en este caso tiene además el carácter de constituyente secundario. En esta medida, conforme a la práctica jurisprudencial de este tribunal, solo se declarará la inconstitucionalidad de la norma acusada en cuanto la magnitud y entidad de las violaciones procedimentales demostradas impliquen la afectación del principio democrático o de otros importantes principios constitucionales, en cuyo interés se han establecido tales reglas.

5. Análisis particular de los vicios denunciados dentro del trámite de aprobación del Acto Legislativo 2 de 2012.

A partir de las premisas sentadas en los puntos anteriores, a continuación la Sala analizará cada uno de los cargos propuestos en la demanda, y evaluará las distintas situaciones que en concepto de los actores configuraron vicios de forma durante la tramitación del Acto Legislativo 2 de 2012.

Sin embargo, a efectos de facilitar ese análisis, el mismo seguirá un orden parcialmente distinto al planteado en la demanda, e incluso en algunos casos se referirá simultáneamente a varios de esos cargos, en cuanto los elementos comunes a algunos de ellos así lo aconsejen.

5.1. Los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto no se refieren a hechos acaecidos dentro del trámite del acto legislativo acusado y no reúnen los requisitos necesarios para ser analizados en sede de constitucionalidad.

Pese a haberse admitido la demanda sin hacer ninguna salvedad en relación con apartes específicos de la misma, al realizar en este momento procesal un análisis más detenido de ella, la Corte observa que los cargos formulados en segundo, tercero, cuarto y quinto lugar tienen aspectos en común que les hacen inviables como eventuales razones de inconstitucionalidad del acto legislativo acusado.

A esta conclusión se arriba teniendo en cuenta que, dado que todos esos cargos coinciden en basarse en la supuesta infracción de disposiciones del reglamento del Congreso, su aptitud para dar lugar a una decisión de fondo sobre la exequibilidad de este acto legislativo debe analizarse entonces a partir de las reglas planteadas en la Sentencia C-816 de 2004, recientemente reiteradas en el fallo C-294 de 2012, a las que recién se hizo referencia en el punto 4 anterior. Así, esa posibilidad depende de aspectos tales como qué tan relevante resulta el cumplimiento de estas reglas para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, o qué tan estrecha es la relación existente entre ellas y el efectivo cumplimiento de los principios constitucionales relevantes y/o las normas de procedimiento previstas en el Título XII de la Constitución Política.

Como se recordará, las actuaciones cuestionadas consistieron en la aprobación de este proyecto en las siguientes circunstancias: i) dentro de una sesión plenaria cuyo orden del día dejó de incluir los puntos que no fueron evacuados en la sesión inmediatamente precedente(33); ii) cuando habían sido formulados y antes de haber sido atendidos distintos mensajes de urgencia y de insistencia en los que se pedía la pronta tramitación de otros proyectos de ley(34); iii) en sesiones cuyo orden del día se elaboró sin tener en cuenta la secuencia en la que deben incluirse los distintos temas que habitualmente son considerados(35). Así, teniendo en cuenta el momento y situación en los que habría ocurrido cada una de esas infracciones, una primera razón que conduce a considerar ineptos estos cargos es el hecho de que en realidad ninguno de tales defectos tendría la virtualidad de invalidar el trámite de aprobación de este acto legislativo, pues si bien se trata de hechos ocurridos durante algunas de las sesiones dentro de las cuales se discutió el proyecto que le antecedió, en ningún caso lo afectan directamente.

De otra parte, es necesario tener en cuenta que si bien ciertamente las normas del reglamento del Congreso forman parte del parámetro de constitucionalidad aplicable al análisis de los vicios e irregularidades surgidos durante el trámite de las leyes y de los actos legislativos, dentro de las condiciones antes indicadas, su aplicación se encuentra lógicamente circunscrita a aquellas disposiciones que se relacionen directamente con el trámite del respectivo proyecto y no a las demás, pues es bien sabido que el referido reglamento incorpora muchas otras disposiciones que regulan temas diferentes, cuyo posible incumplimiento de ninguna manera incidiría sobre el trámite de un determinado proyecto.

Los hechos denunciados en los cargos segundo a quinto de la demanda son visible ejemplo de esta situación, pues sin duda ninguno de ellos pudo significar irregularidad de alguna especie frente al trámite que antecedió a la aprobación de este acto legislativo. Esto por cuanto, sin perjuicio de que ciertamente resulte cuestionable que las cámaras ignoren en su actuación disposiciones imperativas de su reglamento, es claro que ninguna de las aquí planteadas afecta de manera negativa el trámite de este proyecto, pues carecen de la capacidad de invalidar las condiciones necesarias para que aquel transcurra de manera adecuada. Por ello, se insiste, hechos como la omisión en dar continuidad en determinadas sesiones a temas diferentes previamente iniciados, encontrarse pendientes otros proyectos legislativos que hubieren sido objeto de mensaje de urgencia, o la inversión en el orden de ciertos puntos de la agenda de algunas sesiones en las que este proyecto fue discutido, de ninguna manera inciden negativamente en el trámite del mismo.

Ahora bien, como antes se explicó, la corrección del procedimiento legislativo, y el ámbito dentro del cual las fallas que dentro de él ocurran resultarían relevantes, es aquel que tiene que ver con las condiciones necesarias para la formación de una verdadera voluntad democrática al interior de las cámaras, la materialización de los principios constitucionales, y en particular la efectividad del principio democrático durante todo el decurso de los distintos debates y etapas que conforman el trámite legislativo. Y es notorio que ninguno de los supuestos vicios alegados en estos cargos tiene relación con esos aspectos, pues al tratarse de omisiones de carácter general es evidente que para nada pueden incidir en el desarrollo de un determinado trámite legislativo.

De otro lado, en lo específicamente atinente a los cargos tercero y cuarto, relativos a la supuesta desatención de mensajes de urgencia e insistencia relacionados con otros proyectos se invocó como infringido el artículo 163 de la Constitución que trata sobre estos mensajes, es claro que no habría en este caso vulneración de esa norma superior, pues como es obvio, la posible ignorancia de esas solicitudes habría afectado los proyectos de ley que fueron objeto de ellas, y no el proyecto de acto legislativo cuyo producto final aquí se cuestiona.

A partir de lo anterior, además de la ninguna incidencia de los hechos denunciados frente a la corrección del trámite seguido para la expedición de este acto legislativo, es claro que tales violaciones tendrían un rango puramente legal, de ningún modo constitucionalidad. En este medida, estarían ausentes varios de los criterios necesarios para que la Corte pueda decidir sobre tales acusaciones, concretamente los de especificidad, pertinencia y suficiencia, los dos primeros por cuanto según se dijo, no existe una verdadera vulneración constitucional, ni tampoco los actores se propusieron sustentarla, y el último por cuanto en esas condiciones, no existe en realidad una duda, ni siquiera mínima, sobre lo posible inexequibilidad del acto legislativo demandado, por las razones aducidas en estos cuatro cargos.

Bajo las anteriores consideraciones, no existe en este caso opción distinta a que la Sala se inhiba de decidir sobre estos cargos, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

5.2. Aplazamiento de los cargos sexto, séptimo, octavo y noveno sobre posible vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible

Como quedó dicho, los cuatro últimos cargos de la demanda atacan distintos apartes específicos del Acto Legislativo 2 de 2012 a partir de diversas incidencias sucedidas durante su trámite que demostrarían la irregular introducción de asuntos nuevos, que no hicieron parte del proyecto original ni de las versiones aprobadas durante los primeros debates, y que por ende implicarían infracción a los principios de consecutividad e identidad flexible, que según lo explicado en el punto 4 anterior, resultan aplicables al trámite de las reformas constitucionales, tanto como al de las leyes.

Sin embargo, debe recordarse que el cargo primero de la demanda, que será analizado en el punto siguiente, se dirige contra la totalidad del texto de este acto legislativo, por lo que en caso de prosperar haría innecesaria la revisión de los demás cuestionamientos. En esa medida, la Sala asumirá inicialmente el estudio de éste, y solo pasará a mirar esas glosas parciales en caso de no abrirse paso ese primer cargo. En consecuencia, volverá sobre estos puntos una vez cumplido el análisis del cargo sobre simultaneidad de sesiones.

5.3. Análisis del cargo primero, relativo a la simultaneidad de sesiones de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y la plenaria de la misma corporación en uno de los debates de este proyecto.

5.3.1. El primer cargo de la demanda tiene que ver con una circunstancia que afectaría uno de los debates en los que se tramitó este proyecto, concretamente el quinto debate, primero de la segunda vuelta, cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, consistente en que habría existido simultaneidad parcial entre esa sesión y otra de la plenaria de la misma corporación, celebrada en la tarde del mismo día. Este hecho implicaría infracción de los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso, que de manera expresa prohíbe tal coincidencia, se ubicaría en la hipótesis prevista en el artículo 149 superior, y afectaría el debate realizado ese día, lo que a su turno implicaría incumplimiento de lo previsto en el artículo 375 ibídem.

A este respecto, debe en primer lugar observarse que ciertamente los artículos 83 (en su último inciso) y 93 del reglamento del Congreso, aunque con expresiones diversas, coinciden en prohibir que las comisiones y las plenarias de una misma cámara sesionen de manera concurrente. La razón para ello es evidente, pues en cuanto cada congresista forma parte de una comisión y de una plenaria, la simultánea citación a las dos células legislativas a las que pertenece implicaría para aquél la imposibilidad de cumplir a plenitud con sus deberes, circunstancia que afectará tantos parlamentarios como miembros tenga la respectiva comisión.

Sin duda, esta hipótesis difiere claramente de la que puede presentarse frente a la posible sesión simultánea, ya sea en un solo cuerpo o de manera independiente, de dos distintas comisiones o de las plenarias de las dos cámaras, situación que, por el contrario, es constitucionalmente viable, e incluso ha sido expresamente prevista por el texto superior.

Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando se da aplicación al artículo 163 sobre el trámite de urgencia, pues como medida de celeridad, es posible que las dos comisiones homólogas deliberen conjuntamente para dar trámite a un proyecto, y que posteriormente las dos plenarias discutan y voten simultánea pero separadamente, esa misma iniciativa. De igual manera, es posible que las cámaras se reúnan y actúen de manera conjunta en los eventos previstos en el artículo 141 de la Constitución, los cuales tienen en común el ser manifestación de funciones distintas a la legislativa. Finalmente, es factible que dos distintas comisiones o las plenarias de ambas cámaras sesionen de manera paralela, en aras de una más eficiente división del trabajo. En todos estos casos la sesión simultánea es posible y válida porque ninguno de los congresistas es a un mismo tiempo miembro de las dos células que actúan de manera concurrente, escenario totalmente contrario al que en este caso se cuestiona.

En este caso está probado que el día 26 de septiembre de 2012 se realizaron sesiones tanto de la Comisión Primera como de la plenaria de la Cámara de Representantes, en la primera de las cuales se cumplió la aprobación en quinto debate del acto legislativo aquí demandado. De igual manera, se estableció que esta reunión se extendió hasta las 4:10 de la tarde(36), esto es, por más de dos horas después del momento en que, conforme al orden del día y a la respectiva citación, debía iniciarse la sesión plenaria de la misma corporación legislativa(37).

No obstante, dos de los intervinientes, además del procurador en su concepto de rigor, consideraron que pese a este hecho no se configuró vicio alguno que afecte la validez de la sesión cumplida por la Comisión Primera en esa fecha, por cuanto para el momento en que se abrió formalmente la sesión plenaria (una vez logrado el quórum decisorio)(38), ya había concluido hacía algunos minutos la reunión de la comisión, razón por la cual no habría existido simultaneidad.

5.3.2. Ahora bien, dado que las principales normas que en este caso se habrían infringido son todas disposiciones del Reglamento del Congreso, contenidas en la Ley (Orgánica) 5ª de 1992, antes de proceder al estudio de esta glosa resulta necesario indagar si en el presente caso se cumplen las condiciones desarrolladas por la jurisprudencia de esta corporación, para que pueda abrirse paso un cargo relacionado con un vicio de trámite acaecido durante el trámite de una reforma constitucional basado en el incumplimiento de las normas de ese reglamento.

Como quedó dicho, esas condiciones, desarrolladas entre otros pronunciamientos en la Sentencia C-816 de 2004, pueden resumirse en la siguiente forma: i) que la norma infringida sea presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras; ii) que esa norma esté estrechamente relacionada con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial el principio democrático y, iii) que esa norma tenga una entidad tal que al desconocerse ocasionen un incumplimiento de los requisitos previstos en el título XIII de la Constitución Política. Así las cosas, para determinar en qué medida concurren en este caso los referidos requisitos, es necesario examinar a profundidad los motivos que explican y subyacen a la prohibición que en este caso fue transgredida.

Tal como se anticipó en párrafos anteriores, la principal razón que explica la prohibición de sesiones simultáneas de una comisión y de la respectiva plenaria es la necesidad de permitir a los miembros del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su alto cargo, especialmente las de asistir a cada una de las sesiones a las que fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones congresuales atribuidas a las cámaras legislativas. Sin embargo, más allá de esa evidente y elemental finalidad, estas reglas apuntan también al cumplimiento de otros propósitos de hondo calado constitucional, con lo que su eventual infracción afectaría de manera directa la posibilidad de realizar esos otros trascendentes objetivos.

En efecto, la posibilidad de concurrir y actuar cada vez que sea citada la comisión de la que un determinado congresista hace parte o la plenaria de la corporación a la que pertenece, que es al mismo tiempo un derecho y una obligación de éste, se vincula íntimamente con principios constitucionales tan determinantes como la participación o la igualdad, ambos incluidos desde el preámbulo como criterios inspiradores del orden superior.

Respecto del primero, el principio de participación, debe recordarse que éste es un sello distintivo del Estado social de derecho que se rige por la Constitución de 1991, cuyo artículo 1º define a Colombia como una República participativa, mientras que el 2º señala que uno de los fines esenciales de ese Estado es “facilitar la participación de todos en las decisiones que les afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. A partir de estos postulados, la vida en comunidad ha de estar marcada por la existencia de oportunidades frecuentes para que los ciudadanos intervengan en la deliberación y gestión de los asuntos públicos, más allá de la periódica elección de sus representantes, y las decisiones públicas, sobre todo las de mayor trascendencia para la colectividad, han de tomarse en espacios y bajo procedimientos en los que pueda concurrir el mayor número posible de personas interesadas.

Además de esto, ante la imposibilidad práctica de la democracia directa, buena parte de las oportunidades de participación ciudadana se cumplen a través de otro importante principio, el de representación popular. Para ello, el artículo 40 del texto superior contempla entonces el derecho de todos los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual se garantiza, entre otros mecanismos, el derecho de elegir unos representantes, los que a juicio de cada uno de aquéllos, mejor reflejen sus intereses. El principio de participación ciudadana se hace efectivo así a través de la actuación de esos representantes electos, entre los cuales se destacan de manera principal, los miembros del Congreso de la República, quienes en ejercicio de esa representación popular concurren, entre otras trascendentes tareas, al ejercicio de la función legislativa, así como, eventualmente, a la de reformar la Constitución.

A este respecto cabe también recordar que la participación de cada congresista y la de los ciudadanos representados se materializa a través de varios importantes mecanismos, entre ellos la iniciativa legislativa, la presentación de ponencias, la intervención en los debates previos a la decisión sobre propuestas normativas en curso, el impulso de actividades de control político o la simple intervención en las promovidas por otros, la participación en determinadas funciones electorales y/o judiciales, y en cada uno de esos escenarios, el derecho al voto, a través del cual toma parte en las respectivas decisiones, situaciones todas en las que cada integrante del órgano legislativo representa un importante número de ciudadanos electores.

Ahora bien, sin perjuicio de las reglas sobre quórum y mayorías que buscan racionalizar y hacer más eficiente el ejercicio de tales funciones, es evidente que para que la participación a través de los representantes electos resulte efectiva no basta que éstos puedan acudir a algunas, a varias, ni siquiera a la mayoría de las sesiones en las cuales el órgano legislativo ejerza sus funciones, sino que es preciso que cada uno de ellos pueda concurrir a todas esas reuniones.

En esta línea, la garantía de que los congresistas electos tengan la posibilidad de asistir a cada una de las sesiones del Congreso, tanto en las distintas comisiones como en las plenarias, es un asunto que también concierne a la ciudadanía, en cuanto incide directamente en la efectividad del derecho a la participación de todos aquellos que eligieron a estos representantes. Cada sesión a la que un congresista no pueda asistir, como ocurre si a la misma hora tiene otra citación, es un espacio de participación frustrado, tanto para él como para sus electores.

Por otra parte, cabe considerar también que estas normas buscan garantizar a los congresistas la posibilidad de acudir oportunamente a cada una de tales sesiones, lo que les permite evitar situaciones que afectarían la efectividad y trascendencia de su eventual participación, tales como la tener que intervenir y/o votar un proyecto de ley o cualquiera otra propuesta sin la suficiente información o contextualización, como sin duda puede ocurrir en los casos en que, ante la necesidad de atender citaciones simultáneas, forzosamente deba faltar a una de ellas, o llegar cuando ésta ya se hubiere iniciado.

Por estas razones, el mandato contenido en los artículos 83 y 93 del reglamento del Congreso que prohíbe la celebración de sesiones simultáneas de comisiones y plenarias no es entonces una simple regla procedimental, sino una directamente relacionada con la realización de principios esenciales del texto constitucional.

De otra parte, debe incluso considerarse que si bien el derecho a participar supone y requiere la posibilidad de concurrir y estar presente en cada una de esas sesiones, no se agota ni se satisface con este solo hecho, pues también son relevantes las circunstancias en que los congresistas puedan intervenir en ellas. Así, más allá de los verbos empleados en estas disposiciones(39), su intención es clara, pues se encamina a garantizar que los legisladores puedan concentrarse en el cumplimiento de sus funciones sin distracciones o dificultades de ninguna clase, como sería entre otras, el hecho de estar faltando a otra citación de igual o mayor importancia que aquella a la que asiste, y/o la necesidad de escoger entre una y otra, lo que sin duda afectaría el interés y la atención de todos los participantes, así como en general, la buena marcha de ambas sesiones parlamentarias, con desmedro de las condiciones en que debe cumplirse la delicada misión de representar los intereses ciudadanos y de legislar consultando la justicia y el bien común, como lo requiere el artículo 133 del texto superior.

En lo relacionado con la igualdad baste simplemente considerar que cada una de estas posibilidades debe ser garantizada respecto de todos los congresistas, sin excepción. No debe haber ni un solo integrante del órgano legislativo que afronte dificultades para el cumplimiento de sus funciones al tener que escoger entre varias de ellas. De otro lado, existiría una situación claramente desventajosa, contraria al principio de igualdad, si solo quienes pertenecen a una determinada comisión se ven privados de participar en la plenaria, mientras sus colegas pertenecientes a otras comisiones sí pueden hacerlo. Ese rompimiento de la igualdad perjudica tanto al congresista, que tiene el deber de concurrir a todas las sesiones parlamentarias(40), como a sus electores, quienes en ese caso ejercitan una participación deficiente e imperfecta.

Adicionalmente, todo lo dicho respecto de la igualdad podría alcanzar un punto crítico en los casos en que los parlamentarios afectados vengan a ser los representantes de minorías étnicas, pues en tales casos la no concurrencia de alguno de ellos podría implicar la absoluta ausencia de una particular visión sobre los temas que son objeto de debate y/o votación, afectándose así otro importante principio constitucional, como es el del pluralismo y la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, de que trata el artículo 7º superior.

Ahora bien, más allá de estas importantes razones, existen otras consideraciones adicionales que también sustentan la comentada prohibición de simultaneidad en las sesiones de comisiones y plenaria. Una de ellas tiene que ver con el hecho de que la inasistencia reiterada a estas últimas puede llegar a configurar una causal de pérdida de investidura, de conformidad con el numeral 2º del artículo 183 del texto superior. En esta medida la asistencia a cada una de tales sesiones es un deber, pero también un derecho de los parlamentarios, en cuanto con ese acto cumplen con la carga cuya desatención daría lugar a una sanción de tanta repercusión como esta. De allí que la prohibición de que las comisiones y las plenarias sesionen a un mismo tiempo sea también una salvaguarda para que los congresistas puedan siempre concurrir a todas las sesiones plenarias que fueren convocadas y para que puedan continuar ejerciendo la importante misión para la cual fueron elegidos por el pueblo.

Recapitulando, a partir de las anteriores consideraciones en torno a las razones que explican el mandato contenido en los artículos 83 y 93 del reglamento del Congreso, que en este caso habrían sido ignorados, la Sala concluye que se reúnen las condiciones necesarias para hacer procedente el estudio de este cargo, pese a estar basado de manera principal en la posible vulneración de normas orgánicas, por ende, distintas a las contenidas en el Título XIII del texto superior.

En efecto, por las razones que vienen de explicarse, para la Corte es claro que la debida observancia de las normas reglamentarias que prohíben la simultánea realización de sesiones de una comisión y una plenaria es un asunto que reúne los tres elementos necesarios para que la Corte pueda tomarlo en cuenta como posible causa de la eventual inexequiblidad de un acto legislativo.

En primer término, la Sala encuentra evidente que el cumplimiento de esta regla es un presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática dentro de las cámaras legislativas, pues como se explicó, su transgresión podría conducir a que algunos de los legisladores, todos los que conformen cada una de las dos células legislativas citantes, se queden sin participar en el debate y en la subsiguiente decisión que se adopte sobre los proyectos de ley y/o sobre cualesquiera otras iniciativas que en una o en ambas de tales sesiones se discutan. Indudablemente, esas posibles ausencias pueden incidir en la suerte, de prosperidad o no, de todas y cada una de esas propuestas, lo que esta Corte consideraría una circunstancia irregular y contraria a los principios democráticos, pues esa contingencia solo debería depender de la voluntad política de las cámaras, determinada a partir del debate y la argumentación de sus integrantes, y no de casualidades evitables, e incluso manipulables, como las que pueden resultar de la simultánea citación de dos sesiones parlamentarias.

Ahora bien, aún en el caso de quienes logren concurrir a las distintas sesiones, la prohibición de reuniones simultáneas pretende rodear a cada uno de los debates que en ellas se desarrollen de la plenitud de las condiciones necesarias para que puedan ser, para todos los integrantes del Congreso, verdaderas oportunidades de participación y de construcción colectiva de una voluntad democrática, pues sin duda ese proceso se vería gravemente interferido si los concurrentes acuden en circunstancias de afán, apremio o incertidumbre, de manera precipitada, o con información errada o insuficiente, situaciones todas que podrían presentarse, incluso en forma generalizada, en el evento de producirse citaciones simultáneas. Por ello, al excluir tajantemente esa posibilidad, el reglamento del Congreso busca entonces contribuir a garantizar la existencia del contexto necesario para el correcto y adecuado ejercicio de la función parlamentaria, razón por la cual el cumplimiento de estas reglas tiene significativa incidencia en el proceso de formación de la voluntad colectiva del órgano legislativo.

Así mismo, es claro que la observancia de esta norma está estrechamente vinculada con la materialización de principios y valores constitucionales, entre ellos el principio democrático, pues al garantizar la posibilidad de asistir a todas las sesiones parlamentarias se asegura el derecho a la participación de los integrantes del Congreso, y por esa vía, el de los ciudadanos que con su voto los han elegido, participación que es un principio definitorio del Estado colombiano, según consta desde el preámbulo del texto superior. Al mismo tiempo, el carácter universal de esta regla asegura también que esos derechos se gocen y se ejerzan en condiciones de igualdad, criterio que según la jurisprudencia ha reiterado, es un principio, un valor y un derecho de carácter constitucional, indispensable para la construcción de una sociedad verdaderamente democrática.

Por último, es también notorio que esta norma tiene una entidad tal que su desconocimiento ocasionaría un vicio capaz de afectar la validez de un acto legislativo, por implicar infracción de las reglas contenidas en el Título XIII de la Constitución Política. Ello por cuanto, como se explica con mayor extensión en los párrafos subsiguientes, es evidente que la aprobación de un proyecto de acto legislativo durante una sesión adelantada con infracción de esta prohibición no podrá considerarse válida para efectos de llenar la exigencia contenida en el artículo 375 del texto superior y sus normas concordantes, en el sentido de que una iniciativa de este tipo sea aprobada en un total de ocho debates durante dos períodos ordinarios y consecutivos.

5.3.3. Aclarada la procedencia conceptual del estudio de este cargo, la Sala debe ahora analizar las circunstancias fácticas del mismo, a efectos de determinar si en efecto se infringieron los artículos 83 y 93 del Reglamento del Congreso durante la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes cumplida el 26 de septiembre de 2012, en la cual se aprobó en quinto debate el proyecto antecedente del Acto Legislativo acusado.

A este respecto, teniendo en cuenta los hechos esclarecidos, que ninguno de los intervinientes refuta, es evidente para este tribunal que en el caso de autos la sesión de la Comisión Primera de la Cámara se extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el inicio de la reunión plenaria de la misma corporación. Sin embargo, conforme a lo planteado por varios de los intervinientes, e incluso por el Procurador General, este solo hecho no originaría un vicio en el trámite del acto legislativo acusado, menos aún uno de entidad suficiente como para causar la inexequibilidad de esta norma.

También resulta relevante tener en cuenta lo dispuesto en el 2º inciso del mismo artículo 83 del Reglamento del Congreso, conforme al cual “Los días miércoles de cada semana se procederá a la votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere cerrada y sometida a consideración de las plenarias”, pese a lo cual aquellos pueden ser válidamente votados en cualquier otro día y hora. Así, sin perjuicio de esta última precisión, existe una regla básica, además de única(41) y por ello ampliamente conocida, conforme a la cual la principal labor del Congreso en cada día miércoles es proceder a la votación en plenarias de proyectos en segundo debate cuya discusión ya estuviere cerrada, lo que crea una cierta prelación hacia el desarrollo de esta tarea ese día de la semana, y constituye un llamado de atención frente a la eventual realización de otras actividades en ese mismo día.

Ahora bien, a propósito del argumento de quienes refutan este cargo bajo la consideración de que la sesión plenaria no comenzó antes de haber finalizado la de la Comisión Primera en la que se produjo la aprobación de este proyecto en quinto debate, conviene efectuar algunas precisiones adicionales en torno a cuándo puede entenderse que se ha desconocido el mandato reglamentario que prohíbe que las comisiones y las plenarias sesionen de manera simultánea.

Para ello es importante reflexionar sobre un aspecto que resulta determinante frente a esta controversia, como es cuándo exactamente puede entenderse iniciada una sesión parlamentaria. La respuesta a esta cuestión debe involucrar el análisis de otras normas del mismo reglamento, entre ellas sus artículos 89 a 92, además del 268, precepto que establece el deber de los congresistas de asistir a todas las sesiones de las comisiones y plenarias de las cuales formen parte.

En este sentido, es necesario reconocer que el artículo 91 ibídem prevé que “Verificado el quórum, el Presidente de cada corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: ‘Abrase la sesión y proceda el Secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión’.” De esta circunstancia podría prima facie deducirse que solo una vez comprobada la existencia de quórum existe una verdadera y formal sesión de la comisión o plenaria respectiva.

Sin embargo, esta no es la única regla relevante en relación con el tema, pues al mismo tiempo se observa que el artículo 89 ibídem ordena que “Llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, cada uno de los presidentes de las corporaciones ordenarán llamar a lista para verificar el quórum constitucional. En el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual”, y que el subsiguiente artículo 92 advierte que “Si llegada la hora para la iniciación de la sesión no hubiere el quórum reglamentario, el Presidente apremiará a quienes no han concurrido para que lo hagan”. Para la Corte es evidente que estas reglas buscan facilitar la pronta iniciación de la sesión que hubiere sido convocada, lo que permite aclarar que el deber y el derecho de los miembros del Congreso de concurrir a las sesiones a las que han sido convocados rige y ha de cumplirse desde que llega el momento y hora precisa para la cual la sesión haya sido citada

Como elementos adicionales, pueden también incorporarse a este estudio el artículo 90 de ese reglamento que contempla las distintas situaciones que dan lugar a excusas aceptables, así como la parte final de su artículo 92, según el cual “Transcurrida una hora sin presentarse el quórum requerido, los asistentes podrán retirarse hasta nueva convocatoria”. Estas dos normas coinciden en prever situaciones en las que excepcionalmente cesa el deber de los congresistas de concurrir a una determinada sesión en vista de circunstancias específicas, lo que por contraste, no hace más que resaltar la vigencia permanente de ese deber, insiste la Corte, a partir de la hora para la cual la sesión hubiere sido citada.

El análisis conjunto y sistemático de estas disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula prevista en el citado artículo 91, que el Presidente de la respectiva corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, ésta ha de iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se hubiere reunido el quórum requerido.

Así, resalta la Corte que el deber y el derecho de concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las normas cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición de programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la citación. En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83 y 93 del reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que tiene lugar la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum requerido.

Un motivo adicional para arribar a estas conclusiones es el hecho de que, en caso de asumirse una postura contraria, conforme a la cual se acepte que no existe sesión de las comisiones o plenarias hasta tanto no se certifique la existencia del quórum requerido, ello implicaría aceptar también que ninguno de los ausentes que con su no comparecencia (no justificada) termina por frustrar de manera definitiva la realización de una sesión debidamente convocada sería responsable por ello, pese al deber imperativamente establecido en el artículo 268 del mismo reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse como la desaparición de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica entonces que el único entendimiento posible de estas normas es aquel conforme al cual, sin perjuicio de las reglas que determinan la validez de las deliberaciones y las decisiones parlamentarias (que es un asunto totalmente diferente) las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro que busca verificar el número de congresistas asistentes, instante a partir del cual tiene efectos la prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en comento.

Así las cosas, esta Sala Plena reitera su apreciación en el sentido de que en este caso se obró contra el expreso mandato de estas reglas, pues la referida sesión de la Comisión Primera de la Cámara se extendió por más de dos horas más allá de la hora señalada para el inicio de la reunión plenaria de la misma corporación, y en el caso concreto, por casi cuarenta minutos después del momento de haberse abierto el registro de asistencia.

5.3.4. Ahora bien, aun cuando las observaciones precedentes apuntarían a concluir que el cargo analizado debe prosperar, frente al caso concreto resulta pertinente considerar algunas incidencias particulares que dan cuenta de las circunstancias en que se surtió este importante debate durante el trámite del acto legislativo acusado, así como del efecto perturbador que en este caso habría tenido la concurrencia, al menos parcial, de esta sesión parlamentaria con la que a la misma hora debía iniciarse en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En este sentido, entre los hechos relevantes cabe tener en cuenta los siguientes: i) inicialmente, el proyecto de que se trata estaba programado para ser estudiado en la sesión de la Comisión Primera celebrada el martes 25 de septiembre de 2012, sin embargo la reunión de ese día(42) se destinó en su mayor parte a escuchar a varios servidores judiciales y de la Rama Ejecutiva que habían sido citados para conocer sus opiniones sobre las necesidades presupuestales de la Rama Judicial, razón por la que la discusión y votación de este acto legislativo debió postergarse para la sesión del día siguiente, miércoles 26 de septiembre, para lo cual aquél fue nuevamente anunciado por la Presidencia de la comisión antes de concluir la sesión del martes 25; ii) la reunión del miércoles 26 fue la única en que la Comisión Primera se ocupó del estudio, discusión y votación de este proyecto, que además fue el único punto del orden del día para esa fecha; iii) según se observa en la correspondiente acta, esta sesión se inició a las 10:22 de la mañana, y para el momento en que se declaró la sesión permanente, que debió ser hacia las 2:00 de la tarde(43), restaban las intervenciones de al menos cuatro de los representantes presentes, además de la votación de la propuesta con que terminaba la ponencia, del articulado y del título del proyecto, todo lo cual tuvo lugar después de esa hora; iv) antes de finalizar esta reunión, se produjo un comentario del Presidente de la Comisión quien informó que ya se había abierto el registro en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, a través del cual se buscaba prevenir a los presentes en el sentido de que aquélla estaba próxima a comenzar; v) la sesión plenaria de la Cámara del día 26 de septiembre de 2012 se abrió oficialmente a partir de las 4:11 minutos de la tarde y deliberó hasta más allá de las 10:30 de la noche, tiempo durante la cual se estudiaron y aprobaron cinco distintos proyectos de ley y se adelantó un debate de control político, uno de cuyos citantes fue el representante Hugo Orlando Velásquez Jaramillo, integrante de la Comisión Primera, quien además fungía como ponente en relación con el proyecto de acto legislativo sobre fuero penal militar; vi) varios de los representantes participantes durante la sesión de la Comisión Primera incluyeron en sus intervenciones repetidas alusiones a la brevedad del tiempo disponible, a la necesidad de concluir pronto y al hecho de que existía una clara decisión y voluntad política en el sentido de aprobar este proyecto(44); vii) cinco de los integrantes de la Comisión Primera(45) registraron su ingreso a la sesión plenaria antes de la hora en que aquella comisión concluyó oficialmente la suya; viii) en sesiones posteriores en las que se discutió este proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes, el 16 de octubre de 2012 en sexto debate y el 14 de diciembre del mismo año al aprobar la conciliación al término de la segunda vuelta, se presentaron diversas constancias sobre esta circunstancia. Una de ellas fue introducida por el representante Wilson Neber Arias Castillo, quien informó que fue a petición suya que se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate a este proyecto la Comisión Primera de la Cámara(46), mientras que la otra provino del Representante Germán Navas Talero, quien en esa fase final efectuó una relación de las irregularidades que en su concepto tenía el trámite adelantado para esta reforma, entre las cuales mencionó la simultaneidad de sesiones(47).

Del anterior recuento se evidencia que la sesión de la Comisión 1ª en la que se dio debate a este proyecto, resultado de un aplazamiento de la convocada para el día anterior, transcurrió en medio de visibles circunstancias de apremio debido a la simultaneidad, o cuando menos la inminencia de la sesión plenaria, además de lo cual, las más trascendentes actuaciones en ella cumplidas tuvieron lugar durante las dos últimas horas, tiempo durante el cual los circunstantes debían acudir a otra reunión de la plenaria de esa cámara. Así, aunque ninguna de estas situaciones configuraría por sí sola un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de este acto legislativo, la apreciación conjunta de todas ellas permite reafirmar que en este caso no concurrieron las condiciones necesarias para el adecuado desarrollo de la deliberación parlamentaria, lo que a su turno afecta la validez del debate allí cumplido, que como se ha dicho, fue la única reunión en que la comisión discutió sobre este proyecto durante el transcurso del segundo período legislativo.

En esta perspectiva, el solo hecho de que la Comisión 1ª de la Cámara ya hubiera levantado la sesión, por lo demás apenas un minuto antes de que la plenaria de la misma corporación efectivamente comenzara sus deliberaciones, inmediatamente reunido el quórum requerido, no alcanza a borrar la visible desatención que en este caso se produjo frente al diáfano mandato de los referidos artículos 83 y 93 del reglamento del Congreso. Ello por cuanto, según antes se explicó, durante un espacio considerable de tiempo (más de dos horas) de la parte final de la sesión de la comisión, dentro de la cual ésta aprobó en quinto debate tan trascendente proyecto de reforma constitucional, aquélla transcurrió en condiciones muy distantes de las previstas por el legislador orgánico, puesto que existían circunstancias de incertidumbre y tensión ante la dificultad para cumplir otro importante compromiso propio de la labor legislativa.

Adicionalmente, también habría de considerarse notorio que la tardía apertura de la sesión plenaria de la Cámara, que los defensores de esta actuación esgrimen como principal razón para refutar este cargo, bien pudo deberse a la ausencia de los 35 representantes miembros de su Comisión Primera, la mayor parte de los cuales, según puede comprobarse en la parte inicial del acta 156 de esa fecha(48), solo registraron su asistencia pasadas las 4:00 de la tarde, hora en la que el número de congresistas presentes apenas llegaba a 55, casi 30 menos de los requeridos para conformar quórum decisorio. Así, en lugar de justificarse la patente violación de las normas que prohíben la realización de varias sesiones parlamentarias en el mismo tiempo, se hace evidente que la plenaria de la Cámara estuvo en la imposibilidad de abrir sus deliberaciones por un lapso considerable a partir de la hora en que había sido citada, debido a la ausencia de un número importante de sus miembros, quienes en ese momento se encontraban atendiendo otra actividad también propia de sus funciones, precisamente el tipo de situaciones que se pretende evitar con la aplicación de estas reglas.

Así mismo, debe advertirse que si bien existe claridad sobre el hecho de que la sesión plenaria no comenzó sus deliberaciones antes de que los miembros de la Comisión Primera hubieran finalizado las suyas, también es ostensible que en el momento en que la comisión aún sesionaba, nada aseguraba que la plenaria no comenzaría a desarrollar el orden del día propuesto, como estaba además en el derecho y en el deber de hacerlo, lo que hubiera expuesto a los integrantes de esta comisión a estar ausentes en al menos una de esas dos reuniones, agravando así el forzoso incumplimiento de algunas de sus obligaciones.

Todo lo anterior conduce a considerar que la Comisión Primera de la Cámara debió suspender el debate que venía realizando desde el momento mismo en que, conforme a la citación recibida, sus integrantes debían concurrir a la sesión plenaria, que por lo demás no fue cancelada ni formalmente pospuesta, pese a conocerse que al menos una quinta parte de sus integrantes atendían a la misma hora otro compromiso propio de sus funciones, y a que ellos sabían que tenían que estar en la plenaria. Al no haberlo hecho así, fuerza concluir que los miembros de esa comisión desatendieron los antes citados mandatos previstos en los artículos 83 y 93 del reglamento del Congreso, lo que además implicó infracción de los principios propios del debate democrático.

Así las cosas, pese a que el Título XIII de la Carta, que solo dedica un artículo a señalar las reglas a que deben sujetarse los actos legislativos, no alude en forma alguna a irregularidades como la aquí detectada, conforme a lo explicado en el punto 4 anterior, la Sala concluye que una situación como el debate y aprobación en segunda vuelta de un proyecto de reforma constitucional por la comisión competente, mientras a la misma hora se encuentra citada y pendiente de iniciar sus labores la plenaria de la misma corporación, además de contrariar expresos mandatos del reglamento del Congreso, engendra un vicio de procedimiento en la formación de ese acto legislativo, capaz de ocasionar su inexequibilidad.

Esta conclusión se sustenta en el hecho de que, por las razones ya explicadas, esa circunstancia incide negativamente en las condiciones necesarias para adelantar el debate, en cuanto puede afectar la concurrencia de quienes opten por acudir a la citación de la plenaria, así como la atención, concentración y compromiso de los que sí asistan a la sesión de comisión, quienes en todo caso lo harían mientras dejan de atender otra convocatoria tanto o más obligante, en ambas hipótesis en detrimento de la participación, el pluralismo, y en general, la posibilidad de adelantar un verdadero y auténtico debate que cumpla su finalidad en el proceso de construcción de la voluntad democrática, elementos que en los casos de las reformas constitucionales revisten aún más importancia que la que de suyo tienen en los otros trámites que se cumplen ante el órgano legislativo.

En esta medida, reafirma la Corte que la discusión y aprobación así logradas no cumplen las condiciones necesarias para que la respectiva reunión sea considerada un debate válido, en los términos que de manera concordante prevén los artículos 157 y 375 de la Constitución Política. Así las cosas, las deliberaciones y decisiones adoptadas por la Comisión Primera de la Cámara en su reunión del 26 de septiembre de 2012 carecen de validez para los efectos de dar por cumplido el quinto debate de ese proyecto de reforma constitucional.

De otra parte, es claro que al encontrarse viciado e inválido el quinto debate cumplido por este proyecto de acto legislativo ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, deben estimarse así mismo inválidas todas las diligencias posteriormente surtidas ante la plenaria de esa misma cámara y ante la Comisión Primera y la plenaria del Senado. Por esa razón, este hecho conduce entonces a la total inexequibilidad de la reforma constitucional acusada.

5.3.5. Ahora bien, en estos escenarios, ante la gravedad de la decisión que según lo expuesto corresponde adoptar a este tribunal, es necesario que previamente se examine la posibilidad de que la irregularidad detectada pudiera ser subsanada, bien por el órgano legislativo, bien por la propia Corte. Ello por cuanto, es indudable que en función del principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual todas las normas de procedimiento están al servicio de una específica finalidad constitucional, los vicios resultantes de la transgresión a tales reglas pueden resultar saneados o convalidados con posterioridad a su ocurrencia dependiendo entre otros factores, de qué tanto se haya cumplido o afectado el propósito que la regla en cuestión buscaba garantizar. Esta posibilidad ha sido reconocida por esta Corte no sólo a nivel teórico, sino que además existen casos significativos en donde esta corporación ha aplicado esa doctrina(49).

Una primera posibilidad que debe examinarse en un caso como el presente es si la actuación de las mismas cámaras con posterioridad a la ocurrencia del vicio detectado por la Corte, podría entenderse como subsanación o convalidación de éste. En el caso que se analiza, esa convalidación podría entenderse manifestada, y de hecho así lo asumen varios de los intervinientes, por el hecho de que el pleno de la Cámara de Representantes no hubiere comenzado sus deliberaciones mientras aún sesionaba la Comisión Primera, y por el contrario, hubiera esperado hasta que ésta concluyera su reunión antes de iniciar formalmente la sesión plenaria, a efectos de evitar la configuración del vicio que de otro modo se generaría por la simultaneidad de las reuniones.

Sin embargo, según se explicó en páginas precedentes, la Sala Plena entiende que lejos de evitar o subsanar el posible vicio cuya ocurrencia aquí se comenta, esas circunstancias son más bien clara prueba de la materialización de aquél, pues resulta evidente que la simultaneidad de citaciones causó retraso en la iniciación de la plenaria de la Cámara, así como preocupación entre los entonces asistentes a la Comisión Primera, quienes tenían conocimiento de la reunión plenaria que en esos mismos momentos debía comenzar, así como plena conciencia sobre su deber de concurrir a ella. Como se dijo, todas estas son las situaciones que la existencia de las normas que en este caso fueron desatendidas pretende evitar, de allí que su ocurrencia cierta demuestre que en efecto se produjo el vicio alegado, pues se obró contra una expresa prohibición contenida en dos normas del reglamento del Congreso. Así las cosas, encuentra la Sala que el defecto observado no puede entenderse saneado por la conducta desplegada por la comisión y la plenaria cuya actuación lo originó, las cuales constituyen, por el contrario, clara demostración de su ocurrencia(50).

En esta medida, cabe preguntarse entonces si es factible que en este momento, en desarrollo de la opción prevista en el parágrafo del artículo 241 superior, la Corte devuelva al Congreso el acto legislativo acusado, para que aquél subsane el vicio aquí detectado y reponga el trámite legislativo afectado a partir de ese punto. Sin embargo, ello tampoco resulta viable, por varias razones: la principal de ellas es que el vicio detectado es un defecto importante, por cuanto es una irregularidad que incide negativamente sobre las condiciones necesarias para adelantar el correspondiente debate de tal forma que éste cumpla su finalidad, afectándose así uno de los requisitos esenciales de la formación de los actos legislativos. Esta circunstancia es aun más relevante en cuanto el trámite afectado es el de una reforma constitucional, que como se ha dicho, en razón a su trascendencia, ha de ser evaluado de forma un tanto más exigente que cuando se trata simplemente de la formación de las leyes,

De otro lado, en lo puramente procedimental, existen otras razones que así mismo impiden aplicar esta solución. Una de ellas es que no sería posible que la subsanación se cumpliera, como sería necesario, dentro del término previsto en el artículo 375 del texto constitucional (dos períodos ordinarios y consecutivos). Y otra es el hecho de que, aún en caso de que bajo otras consideraciones la subsanación fuera factible, teniendo en cuenta que el vicio ocurrió durante el quinto debate, ello implicaría repetir los cuatro últimos debates, esto es, la totalidad de la segunda vuelta, mitad de todo el trámite, lo que no aparece proporcionado ni acorde a la jurisprudencia de esta corporación. Bajo estas consideraciones, no resulta viable en este caso la eventual subsanación del defecto acaecido durante el quinto debate de esta reforma constitucional.

Como consecuencia de lo expuesto, la Corte encuentra probado el vicio alegado, que además de afectar el quinto debate de esta reforma constitucional, incide necesariamente sobre las etapas restantes de aquélla, pues ha de concluirse que al no haberse adelantado válidamente el quinto debate, no era posible llevar a cabo los subsiguientes. En esta medida, ese hallazgo afecta y compromete la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012 en su totalidad.

Por último, la Corte considera pertinente aclarar que esta consecuencia no podrá estimarse excesiva, pues se deriva directamente de la clara e injustificada infracción de reglas aplicables al trámite de una reforma constitucional. Pero también por cuanto, según se explicó, la modificación del texto superior, con sus trascendentales consecuencias en cuanto se altera el parámetro de validez de todo el orden jurídico, ha de asumirse con el máximo rigor y seriedad. De esta manera, los actos legislativos y los demás a través de los cuales se pretenda llevar a efecto una reforma constitucional deberán ser declarados inexequibles si en su expedición no se observaron debidamente las reglas de procedimiento previstas en el texto superior, además de aquellas que hacen parte del reglamento del Congreso, y que como las infringidas en este caso, resultan determinantes para la vigencia y efectividad del principio democrático.

5.4. Irrelevancia sobreviniente sobre el estudio de los cargos sexto a noveno.

Según lo explicado en el punto 5.2 anterior, teniendo en cuenta que la prosperidad del cargo primero es suficiente para ocasionar la inexequibilidad de todo el texto del Acto Legislativo 2 de 2012 objeto de esta demanda, la Corte se abstendrá de estudiar los cargos sexto a noveno, relacionados con otros vicios de trámite consistentes en la eventual infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, y que afectarían apartes específicos de este acto legislativo, pues evidentemente, cualquiera que fuere el resultado de ese análisis, el mismo resulta irrelevante frente a la ya esclarecida total inexequibilidad de esta norma.

6. Conclusión.

Analizados a plenitud los distintos cargos de la demanda, la Sala consideró que cuatro de ellos, los planteados en segundo, tercero, cuarto y quinto lugar no reunían las condiciones para dar lugar a una decisión de fondo en sede de constitucionalidad, pues se sustentan en situaciones que no impactaron el trámite de este acto legislativo y en la supuesta infracción de normas del reglamento del Congreso, sin que simultáneamente se plantee la vulneración de preceptos constitucionales. En consecuencia la Corte se inhibirá de decidir sobre ellos.

De otra parte, la Corte Constitucional encontró fundado el primer cargo de la demanda, relacionado con el hecho de que durante el quinto debate del proyecto antecedente de este acto legislativo cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos del Reglamento del Congreso(51), la que prohíbe las sesiones simultáneas de comisiones y plenarias. Ello por cuanto la sesión de la Comisión Primera de la Cámara se extendió hasta las 4:10 de la tarde, mientras que la de la plenaria de la misma corporación estaba citada para las 2:00 p. m. y comenzó sus deliberaciones a las 4:11 p. m., inmediatamente después de que se reuniera el quórum necesario.

Además de la comprobada infracción de estas disposiciones que reglamentan el funcionamiento del Congreso, la Corte explicó la trascendencia de una situación como la relatada y de qué manera ella representa una grave lesión al principio democrático, al afectar seriamente las condiciones necesarias para el adecuado y tranquilo desarrollo de ese debate, al punto de invalidarlo, lo que a su turno implica incumplimiento del requisito de los ocho debates sucesivos exigido por el artículo 375 superior. También señaló que este vicio no fue saneado, sino por el contrario reafirmado, por la posterior actuación de las cámaras legislativas y que tampoco puede ser subsanado en esta etapa procesal. A partir de estas consideraciones concluyó que el defecto observado en relación con el quinto debate tiene entidad y gravedad suficientes para causar la inexequibilidad de la totalidad de este acto legislativo.

En esta perspectiva, al considerar la gravedad y plena acreditación del único vicio estudiado, y sin que en el presente caso haya sido necesario determinar si el Congreso era o no competente para expedir una reforma con estos contenidos, pues los actores no formularon un planteamiento de esa naturaleza, este tribunal concluye que existen razones suficientes, que le obligan a declarar inexequible la totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero: Declararse INHIBIDA para decidir sobre los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto de la demanda.

Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la totalidad del Acto Legislativo 2 de 2012.

Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

(1) Ley 5ª de 1992.

(2) Artículo 80 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 9° de la Ley 974 de 2005.

(3) Proyecto de ley sobre reforma tributaria. Mensaje de urgencia presentado el 5 de octubre de 2012.

(4) Esto es, a más tardar el 5 de noviembre de 2012.

(5) En este caso se trataba del proyecto sobre la implementación de acuerdos adquiridos dentro del marco del Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América, luego aprobado como Ley 1520 de 2012. El mensaje de urgencia e insistencia en relación con este trámite habría sido radicado el 20 de marzo de 2012.

(6) Durante el tercer y cuarto debate, con los que concluyó la primera vuelta.

(7) Primero de la segunda vuelta.

(8) Segundo de la segunda vuelta.

(9) Citó las sentencias C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.

(10) Segundo y quinto debates, sesiones de los días 17 de abril y 26 de septiembre, ambos de 2012.

(11) De la cual incorpora una transcripción parcial.

(12) Cita entre otras las sentencias C-277 de 2011 y C-537 de 2012.

(13) Sobre este tema cita las sentencias C-072 de 1995 y C-1040 de 2005.

(14) Cfr. entre muchas otras, la sentencia C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).

(15) Sobre la aplicación de este principio respecto de la elaboración de las leyes, ver entre otras los sentencias C-737 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-473 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda EspinosaC-131 de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-076 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Frente al trámite de reformas constitucionales, ver los fallos C-1039 de 2004 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-1040 y C-1041 de 2005 (varios ponentes), C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-106 de 2013 (M. P. Alexei Julio Estrada).

(16) Por ejemplo la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, aún vigente, podría ser considerada como extremadamente rígida, por cuanto además de amplias mayorías requiere la posterior aprobación de ¾ partes de los Estados que conforman la Unión, lo que ha causado el fracaso de un gran número de estas iniciativas. Por su parte, la Constitución española de 1978 contempla situaciones en las que se requiere que después de que la reforma es aprobada por las Cortes Generales, éstas se disuelvan de manera inmediata y se llame a nuevas elecciones, después de lo cual la reforma debe ser también aprobada por mayoría de dos tercios por las nuevas Cortes, todo lo cual añade considerable dificultad al logro de tales reformas. Por último, también era mucho más rígida la Constitución vigente en Colombia hasta 1991, cuyo artículo 218 preveía un solo mecanismo de reforma, a través del Congreso de la República, en dos distintas legislaturas anuales.

(17) Sobre este tema ver, entre muchas otras, las sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-543 de 1998 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-313 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-816 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), C-277 de 2007 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). Ver también, en lo relacionado con leyes que convocan referendos constitucionales, los fallos C-141 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-397 de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).

(18)“Ver, entre otros, el texto ya clásico de Alf Ross. ‘Sobre la auto-referencia y un difícil problema de derecho constitucional’ en El concepto de validez y otros ensayos. México: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss. Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss; e Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Ariel, 1991. p 63 y ss.”

(19) Sentencia C-1056 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).

(20) Con salvamento de voto de los Magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei Julio Estrada.

(21) Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-387 de 1997 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-543 de 1998 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-372 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-668 de 2004 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra). Entre los más recientes ver también los fallos C-040 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-294 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).

(22) Cfr. los artículos 103, 114, 155 y 237 de la Constitución.

(23) Artículo 142.

(24) Artículos 103 y 152 letra d).

(25) Artículo 241, numerales 1° y 2°.

(26) Artículos 219 a 227 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).

(27) Las previstas en el artículo 375 y en los demás citados a manera de ejemplo en las notas 23 a 25 anteriores.

(28) Artículos 157 y siguientes del texto constitucional y artículos 139 a 217 de la Ley 5ª de 1992 sobre el procedimiento legislativo, y en lo pertinente, los artículos 68 a 138 sobre el régimen de las sesiones del Congreso.

(29) Sobre la aplicación de las leyes orgánicas y en particular el Reglamento del Congreso como parámetro de constitucionalidad, ver entre muchas otras las sentencias C-208 de 2005 y C-238 de 2010.

(30) Ver sobre este particular la ya citada sentencia C-816 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), y entre las decisiones más recientes, el fallo C-294 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).

(31) Esta última frase es tomada del entonces reciente fallo C-551 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet).

(32) Ver a este respecto, entre otras, las sentencias C-277 de 2007 y C-332 de 2012 (en ambas M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).

(33) Aprobación en sexto debate (segundo de la segunda vuelta) por la plenaria de la Cámara de Representantes el 16 de octubre de 2012.

(34) La aprobación de este proyecto en sus tres últimos debates (segundo, tercero y cuarto de la segunda vuelta y en la conciliación cumplida al término de ésta) tuvo lugar después de que el Presidente de la República enviara mensaje de urgencia respecto del proyecto de ley de Reforma Tributaria el 5 de octubre de 2012, y antes de que éste fuera aprobado el 20 de diciembre del mismo año. De igual manera, la aprobación en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes tuvo lugar después de presentarse el 20 de marzo de 2012 mensaje de urgencia y de insistencia respecto de un proyecto de ley de implementación de acuerdos comerciales con los Estados Unidos de América, y antes de que éste fuera aprobado el 10 de abril del mismo año.

(35) Este problema habría afectado el trámite de las sesiones en las que este proyecto se aprobó en segundo y quinto debates, el 17 de abril de 2012 en la plenaria de la Cámara de Representantes (en primera vuelta) y el 26 de septiembre del mismo año en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (en segunda vuelta).

(36) Este aspecto puede comprobarse con la lectura del acta número 15, correspondiente a la sesión de la fecha de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, Gaceta 785 de noviembre 9 de 2012, página 49.

(37) De conformidad con el orden del día de la sesión plenaria citada para esta fecha, que fue adjuntado al proceso por remisión que hiciera el Secretario General de la Cámara de Representantes (cuaderno 3 folio 8), esta sesión se citó para las 2:00 p. m.

(38) Según lo certificó el Secretario General de la Cámara de Representantes (cuaderno 3, folio 1) y consta además en el acta 156 correspondiente a la sesión plenaria de la fecha, publicada en la Gaceta 15 de febrero 6 de 2013 (página 3), en esta reunión se abrió el registro a las 3:32 p. m., y la correspondiente sesión se inició a las 4:11 p.m

(39) Artículo 83, inciso 4°: “Las sesiones de las Comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias de la Cámara respectiva.” Artículo 93: “Prohibición de sesiones simultáneas.Las Comisiones Permanentes tendrán sesiones en horas que no coincidan con las plenarias, con las características que señala el presente Reglamento.”

(40) Artículo 268 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).

(41) Única norma dentro del Reglamento del Congreso que se relaciona con la agenda a desarrollar en días específicos de la semana.

(42) Según puede observarse en el acta 14, publicada en la Gaceta 910 del 10 de diciembre de 2012.

(43) Según se deduce del contenido de los artículos 83 y 112 del Reglamento del Congreso.

(44) Cfr. Gaceta 785 de 2012. Entre otros, el Representante Pablo Emilio Salamanca Cortés observó que era difícil “en la cortedad de diez minutos tratar de hacer una síntesis de los motivos que me llevaron a presentar esta ponencia” (se refería a su proposición de archivar el proyecto), página 14; el congresista Germán Navas Talero sostuvo que se sometía al lapso de veinte minutos pero se reservaba “el derecho de ampliar esto, porque tengo cantidades de recortes y de informaciones acá”, página 21; y el Representante Henry Humberto Arcila Moncada, dirigiéndose al Ministro de Defensa aludió a que quería “llamar la atención para que en su intervención, teniendo en cuenta el tiempo, que se aprieta cada vez más en la aprobación de este importante Acto Legislativo, usted haga referencia a la proposición que le he dado a conocer, obviamente con la seguridad de que la dejaría como constancia para que podamos andarle más rápido a este tema”, página 33.

(45) Se trata de los Representantes Oscar Fernando Bravo Realpe (4:03 p.m.), Fernando de la Peña Márquez (4:04 p.m.), Juan Carlos Salazar Uribe (4:07 p.m.), Miguel Gómez Martínez (4:11 p.m.) y Hugo Orlando Velásquez Jaramillo (4:11 p.m.), este último ponente del proyecto de Acto Legislativo sobre fuero penal militar).

(46) Cfr. Gaceta del Congreso número 111 de marzo 20 de 2013, página 38.

(47) Cfr. Gaceta del Congreso número 254 de abril 30 de 2013.

(48) Cfr. Gaceta del Congreso número 15 de febrero 6 de 2012.

(49) Por ejemplo, en relación con el trámite de leyes estatutarias pueden verse los autos A-081 de 2008 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) y el reciente A-118 de 2013 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). Frente a leyes aprobatorias de tratados internacionales ver, entre muchos más, autos A-267 de 2009 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), A-053 de 2010 (M. P. María Victoria Calle Correa), A-127 de 2010 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y A-206 de 2010 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).

(50) Una reflexión de este mismo tipo condujo a tener por no subsanado el vicio detectado en el caso resuelto mediante la citada sentencia C-816 de 2004, en el cual una votación en curso en la que presumiblemente no se obtendría la mayoría necesaria fue suspendida sin haber concluido, y al día siguiente se produjo una nueva votación en la que esa mayoría se alcanzó. En este caso la Corte consideró que la existencia de una votación posterior con votos suficientes, lejos de subsanar el vicio ocurrido, demostraba fehacientemente la razón por la cual la otra fue suspendida de manera irregular, que no era otra que el temor de no alcanzar la mayoría requerida.

(51) Contenido en la Ley Orgánica 5ª de 1992. Los artículos específicamente infringidos son el 83 y el 93.