Sentencia C-741 de septiembre 26 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente OG-137

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley 114 de 2009 Senado, 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989”.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Bogotá, D.C., veintiséis de septiembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Texto del proyecto de ley

A continuación se transcribe el texto del proyecto de ley objetado por el gobierno:

“Ley ________

por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989.

El Congreso de Colombia

Decreta:

ART. 1º—Interpretación legal del literal a), del numeral 2º, del artículo 15, de la Ley 91 de 1989. Conforme a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión gracia aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la nación.

ART. 2º—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias”.

(...).

VII. Consideraciones de la Corte Constitucional

Primera. Competencia

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución Política.

Segunda. Los problemas jurídicos que deberán resolverse y la estructura de la presente decisión

Como se explicó, el Gobierno Nacional objetó este proyecto de ley por cinco distintas razones, lo que a su turno dio lugar a igual número de explicaciones por parte del Congreso de la República. Ahora bien, para efectos de su estudio y decisión, la Sala considera conveniente analizar en primer lugar la segunda de tales objeciones, relativa a la existencia de iniciativa legislativa privativa en cabeza del Gobierno Nacional, pues en caso de prosperar esta, ello significaría que este proyecto legislativo habría estado viciado en su trámite desde el inicio, lo que implicaría su completa inconstitucionalidad, al margen de lo que se decida sobre las restantes objeciones.

De otra parte, para el caso de no prosperar la referida objeción, se observa que varias de las restantes controversias dependen de manera cercana de lo que se decida sobre la primera de ellas, esto es, si este proyecto es verdaderamente de carácter interpretativo, como lo sostiene el órgano legislativo, o si por el contrario, como lo considera el Gobierno Nacional, se trata de una iniciativa de modificación de la ley que se dice interpretar, en este caso la Ley 91 de 1989.

En efecto, encuentra la Sala que la posible vulneración del numeral 4º del artículo 136 superior al establecer un nuevo reconocimiento pensional y la supuesta omisión frente al deber de hacer explícito el costo fiscal de esta iniciativa y el origen de sus posibles fuentes de financiamiento, según lo exige la Ley 819 de 2003 (modificatoria de la ley orgánica del presupuesto) son situaciones que presuponen que el proyecto objetado ciertamente causaría una modificación de los alcances de una ley anterior. Por esta razón, es claro que en caso de concluirse que su contenido es simplemente interpretativo, lo que conduciría a descartar la primera de estas objeciones, también esas otras dos deberían declararse infundadas, mientras que en caso de que se establezca que en realidad se trata de una iniciativa modificatoria, sería al menos posible que aquellas otras objeciones pudieran también considerarse procedentes.

Por último, encuentra la Sala que la cuarta objeción parte de un supuesto totalmente contrario a todas las demás, como sería que este proyecto realmente tiene un alcance interpretativo, pero que esta facultad legislativa estaría vedada en el caso concreto, por el hecho de haberse producido, hace ya varios años, interpretaciones emanadas de este tribunal, que al entender del gobierno, inhibirían el ejercicio de la función legislativa con ese propósito.

Así las cosas, la presente decisión seguirá la siguiente estructura: la Corte asumirá en primer término el análisis sobre la eventual existencia de iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del gobierno, tal como este lo sostiene en la segunda de las objeciones formuladas. Luego, dependiendo del resultado de esta exploración, y especialmente si esta objeción es declarada infundada, se analizará y determinará si este proyecto de ley tiene un carácter puramente interpretativo, como lo sostiene el congreso, o es en realidad modificatorio de leyes anteriores como lo entiende el gobierno, a partir de lo cual, la Sala se pronunciaría entonces sobre la prosperidad de la primera objeción.

Como quedó dicho, en caso de determinarse que el contenido de este proyecto es de carácter interpretativo, ello traería consigo que se declaren también infundadas la tercera y la quinta de las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional. En ese escenario restaría únicamente determinar si, como lo afirman el Presidente de la República y los ministros que con él suscriben las objeciones, el congreso está impedido para aprobar nuevas leyes en las que pretenda interpretar leyes anteriores cuando este tribunal ha efectuado una determinada interpretación de esas mismas leyes como fundamento de sus decisiones de constitucionalidad (cuarta objeción).

En el evento contrario, esto es, si se determinara que el alcance de este proyecto de ley es efectivamente modificatorio de las normas que se ha pretendido interpretar, lo que de suyo implicaría la prosperidad de la primera objeción y el descarte por sustracción de materia de la cuarta, la Sala efectuaría los demás análisis que resulten necesarios para eventualmente decidir de fondo sobre las otras objeciones planteadas, esto es la tercera y la quinta.

En el punto cuarto de estas consideraciones, la Corte asume el estudio de las referidas objeciones en el orden en que ha quedado anunciado.

Tercera. Verificación sobre el trámite de las objeciones al proyecto de ley en revisión

Previamente, en la medida en que tales diligencias constituyen un requisito de procedibilidad de esta decisión, deberá examinar la Corte si la objeción gubernamental y la insistencia de las cámaras legislativas llenaron las formalidades previstas en la Constitución Política, el reglamento del congreso y las demás normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es solo sustancial sino también procesal, en cuanto incluye la verificación del procedimiento impartido respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan(12).

En este caso, los trámites surtidos después de la aprobación por parte del Congreso de la República del proyecto de ley de la referencia, se resumen así:

1. Mediante oficio de diciembre 23 de 2010, recibido el día 1º de febrero de 2011 (f. 236, cdno. ppal.) en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el secretario general del senado remitió el proyecto de ley al señor Presidente de la República, para sanción ejecutiva.

2. En escrito del 9 de febrero de 2011 dirigido al entonces Presidente del Congreso de la República, recibido el mismo día en el correspondiente despacho, a través de memorial que también suscriben la aún Ministra de Educación Nacional y los entonces Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Protección Social, el Presidente de la República devolvió al congreso, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el mencionado proyecto de ley, al objetar por inconstitucional todo su articulado (fls. 220-234 ib.).

Al respecto debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 166 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992, “el gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que los días a que hacen referencia tales disposiciones son hábiles y no calendario(13). Siguiendo esta regla, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisión consta de solo 2 artículos, el término para formular objeciones era seis (6) días hábiles y en consecuencia vencía el miércoles 9 de febrero de 2011, término que fue cumplido por el gobierno, ya que aquellas fueron presentadas ese mismo día.

3. El 17 de mayo de 2011, la Cámara de Representantes en sesión plenaria(14), mediante votación nominal y por decisión mayoritaria(15)aprobó el informe presentado por los miembros de la comisión accidental (fls. 18-26, cdno. de pruebas 3), en el que se recomendó declarar infundadas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional. En igual sentido se pronunció la plenaria del Senado de la República en su sesión del 30 de mayo de 2012, así mismo mediante votación pública y nominal(16), en cumplimiento de lo observado en el Auto A-089 de 2012 de esta corporación (fl. 998, cdno. ppal. del expediente).

4. El anuncio previo a la votación del informe que recomendó el rechazo de las objeciones presidenciales se realizó, en el caso de la Cámara de Representantes el día 11 de mayo de 2011 y en el Senado de la República el 29 de mayo de 2012, según consta en las correspondientes actas de esas reuniones(17).

Para examinar la validez de los referidos anuncios, la Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia sobre los alcances de la exigencia prevista en el artículo 160 superior(18), la cual debe observar los siguientes requisitos(19):

— Debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.

— La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable.

— El proyecto de ley o la correspondiente decisión solo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada.

— En caso de no producirse la votación en la fecha u oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación finalmente se produzca. Si ha habido aviso, incluso varias veces, pero no existe la necesaria congruencia entre el último de estos y la efectiva votación aprobatoria, ocurre lo que la jurisprudencia ha denominado el rompimiento de la cadena de avisos.

— No existe una fórmula sacramental o frase textual que deba usarse en el congreso para efectuar el aviso, siendo válida cualquier expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto constitucional. Así por ejemplo, el uso de la expresión “anuncio”, para referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o “debatidos” en otras sesiones, se entiende como revelador de la intención de votar dichos proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160 constitucional.

— El contexto de las discusiones y los debates puede utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable.

— El contexto del cual pueden extraerse los criterios de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en las que tuvo lugar la votación.

4.1. Sobre el anuncio surtido en este caso en la plenaria del Senado de la República, la Corte observa que este observó los requisitos anteriormente reseñados, por lo que cumplió con su finalidad constitucional.

En lo relativo a los términos de ese anuncio, según se observa en la referida acta 50, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores en el último lugar de la lista de proyectos anunciados en la sesión de mayo 29 de 2012, siendo el único que se encontraba en esta situación (para corregir vicios de trámite y con informe de objeciones), relación leída al inicio de esa sesión legislativa, antes de lo cual el secretario general del senado informó que: “Por instrucciones de la presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión:”, reiterándose una vez leída aquella que “Están leídos los proyectos para la siguiente sesión plenaria, señor presidente”.

De otra parte, agotado el orden del día de la correspondiente sesión, se informó que “Siendo las 11:51 p. m., la presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 30 de mayo de 2012, a las 3:00 p. m.”. Como ya se indicó, la votación de este informe de objeciones tuvo lugar en la sesión de ese día, miércoles 30, en los mismos términos que fueron anunciados(20).

Se observa entonces que el aviso constitucionalmente requerido se hizo en términos suficientemente claros y explícitos, lo que a juicio de la Corte permitió que sus destinatarios (los miembros del Senado de la República) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio, conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta corporación. Y de otro lado, la posterior realización de la votación anunciada en la fecha previamente informada ratifica el no rompimiento de la cadena de anuncios, y con ello la plena validez de este aviso para los efectos aquí relevantes.

4.2. En lo que atañe al anuncio realizado en la Cámara de Representantes encuentra la Corte que este también se efectuó en los términos requeridos por la norma constitucional y la jurisprudencia de esta corporación, tal como puede observarse en el texto de la ya aludida acta 61, correspondiente a la sesión del día 11 de mayo de 2011.

En efecto, durante la parte final de la sesión se surtió el anuncio respectivo, el cual estuvo precedido de la siguiente fórmula: “... se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día 17 de mayo o para la siguiente sesión en la que se debata proyectos de ley o acto legislativos de acuerdo acto legislativo de julio 3 de 2003 en su artículo 8º”. Inmediatamente a continuación, al inicio de una corta lista de proyectos, se expresó: “Informe objeciones presidenciales: Proyecto de Ley 296 de 2010 Cámara - 114 de 2009 Senado, por medio del cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989” (destacado del texto original). Según puede comprobarse entonces, el referido anuncio cumplió a cabalidad los requisitos que más atrás quedaron expuestos.

Posteriormente, conforme a lo anunciado, y como ya quedó dicho en el aparte correspondiente, la aprobación del informe de objeciones se cumplió durante la sesión del martes 17 de mayo (acta 62), por lo que el anuncio antes reseñado resulta válido como aviso previo a la realización de esa votación.

5. Por último, revisado el texto del informe de objeciones aprobado por las plenarias de ambas cámaras dentro de las sesiones ya referidas, se observa que aquel es preciso en la presentación de las razones a partir de las cuales el Presidente de la República objetó por inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como también en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide insistir en la sanción de esta ley, todo lo cual ha sido ya reseñado en los correspondientes apartes de esta sentencia. Por todo lo anterior considera la Corte que en este caso hubo verdadera insistencia de las cámaras legislativas, según el entendimiento que de ello ha tenido la jurisprudencia constitucional.

6. Efectuado el anterior recuento, se observa que el trámite que se analiza, cumplido en el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional sobre las objeciones presidenciales y la insistencia congresual, se ciñó al procedimiento establecido en la Constitución Política y la ley. No existiendo entonces duda sobre el debido cumplimiento del trámite formal de las objeciones, la Corte pasa a examinar de fondo las objeciones al proyecto de ley de la referencia.

Cuarta. Análisis de la objeción relacionada con la existencia de iniciativa legislativa exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional

Según lo afirmó el Gobierno Nacional en su escrito de objeciones, uno de los motivos por los cuales el proyecto de ley de la referencia sería inconstitucional es que en razón a su contenido, este solo podría haberse tramitado a propuesta suya, y no por iniciativa los parlamentarios.

La imposibilidad de tramitar un proyecto de ley con este contenido por la sola iniciativa de los miembros del congreso vendría dada por la regla establecida en el 2º inciso del artículo 154 constitucional, que crea esta restricción frente a las leyes que se dicten en desarrollo de las facultades previstas en algunos numerales del artículo 150 superior, entre ellos la letra e) de su numeral 19, relativa a las leyes sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

Al volver sobre esos preceptos debe necesariamente aludirse al mecanismo de las leyes marco(21), mediante el cual la regulación específica de determinadas materias no se hace a través de leyes sino por decretos del gobierno, dictados a partir de las pautas y objetivos que sobre el tema haya trazado el Congreso de la República, ello sí mediante leyes. Dentro de este particular esquema de reparto competencial, la regulación de estos aspectos comienza entonces con el señalamiento de esas pautas y criterios a través de ley, la que en algunos casos requiere iniciativa privativa del Gobierno Nacional, para que con base en aquella este último ejerza, de tiempo en tiempo, según su propio criterio de necesidad, la función de adoptar las normas que considere más apropiadas para dar cabal desarrollo a los objetivos contenidos en la ley.

Así las cosas, debe precisar la Corte que si el asunto regulado a través de este proyecto de ley efectivamente se encuadra en la letra e) del numeral 19 del artículo 150 constitucional, existiría no solo un problema de iniciativa legislativa, sino que además habría incompetencia del congreso para regular el tema, pues su labor debería limitarse, siempre que medie la ya referida iniciativa gubernamental, a plasmar en la ley unos objetivos o criterios en relación con el tema, para que a continuación sea el Gobierno Nacional el que expida regulaciones sustanciales sobre la materia. Según lo ha señalado la Corte(22), una de las razones que explican el establecimiento de este tipo de reglas en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es el directo impacto que el manejo de este tema puede tener en el equilibrio o desbalance de las finanzas del Estado, a partir de lo cual se considera que debe ser el Presidente de la República quien establezca las reglas y condiciones de ese sistema de salarios y prestaciones.

Sin embargo, la eventual prosperidad de esta objeción depende también de que los docentes nacionales, categoría de educadores a los que el proyecto objetado atribuiría el derecho a disfrutar de la pensión gracia, puedan ser efectivamente catalogados como empleados públicos como lo entiende el gobierno, pues conforme a la norma constitucional arriba citada, es este el grupo de servidores cuyo régimen salarial y prestacional ha de ser definido mediante decretos expedidos a partir de una ley marco, dictada a su vez previa la exclusiva iniciativa del gobierno. Contrario sensu, si los docentes respecto de quienes este proyecto atribuiría la pensión gracia no pertenecen a esa específica categoría constitucional, no cabría predicar en este caso ni la sujeción de su régimen salarial y prestacional a una ley marco, ni tampoco la necesidad de que esta se origine en la iniciativa del Gobierno Nacional.

Ahora bien, encuentra la Sala que el término empleados públicos, con el que se denominan los sujetos cuyo régimen salarial y prestacional deberá fijarse mediante el mecanismo de las leyes marco es también referente de otros varios mandatos constitucionales(23), pese a lo cual no aparece definido en el mismo texto superior, ni tampoco ha sido objeto de un desarrollo legislativo específico y sistemático por normas posteriores a la carta de 1991, circunstancia que ha sido expresamente reconocida por esta corporación en varios pronunciamientos(24).

Sin embargo, la ausencia de una precisa definición de tipo constitucional o legal sobre quiénes son empleados públicos, no podría conducir a que este tribunal, guardián de la integridad y supremacía de la Constitución según lo establece su artículo 241, dejara de lado tan importante misión, renunciando a dar cumplida aplicación a alguna disposición de aquella. Por esto, y en desarrollo del principio sobre efecto útil de las normas, en este caso la letra e) del numeral 19 del artículo 150 superior, se hace necesario desentrañar el sentido y alcance que pueda atribuirse a esta figura, así como determinar si por sus características, los docentes al servicio del Estado podrían ser asimilados a esa antigua categoría que la norma superior tomó como referente a efectos de ordenar que su régimen salarial y prestacional fuera fijado mediante decretos expedidos a partir de leyes marco.

A efectos de lo primero deberán tenerse en cuenta, entre otras, las normas legales que para el momento de la expedición de la Constitución regulaban la materia, entre ellas el Decreto-Ley 3135 de 1968, expedido a continuación de la trascendental reforma constitucional aprobada en ese mismo año, precepto cuyo artículo 5º se refiere a los empleados públicos y los distingue de los que ella misma denomina trabajadores oficiales, así como sus reglamentarios, los decretos 1848 de 1969 y 1950 de 1973. Estas normas definieron de manera no taxativa quiénes se considerarían empleados públicos a partir de un criterio predominantemente orgánico (los vinculados a ciertos tipos de instituciones) y su examen bien permite acercarse al concepto que el constituyente de 1991 habría tenido en mente al referirse a los empleados públicos(25).

De otra parte, la extensa labor hermenéutica de la doctrina y los operadores jurídicos en torno a ese concepto, que durante los años recientes ha procurado también precisar su significado a la luz de los nuevos preceptos superiores, ha generado algunos consensos al respecto, entre ellos: i) que los empleados públicos son un subconjunto de otro mayor, el de los denominados servidores públicos, que según se observa, es el término más genérico y comprehensivo que el texto constitucional utiliza para referirse al conjunto de empleados y funcionarios del Estado en sus distintas ramas(26); ii) que ese grupo comprende cargos que, aunque desde distintos niveles, tienen en común el ejercicio de funciones típicamente administrativas, entre ellos los de los funcionarios elegidos para un periodo fijo, los de libre nombramiento y remoción y los de carrera administrativa, conformando así el grupo más numeroso de servidores públicos(27); iii) que frente a las otras especies de empleados oficiales de que hablan los artículos 123 y 125 del texto superior, los empleados públicos conforman una categoría residual, a la que pertenecerían todos aquellos funcionarios del Estado no encuadrables en ninguno de tales grupos.

Ahora bien, los educadores oficiales, que son los sujetos beneficiarios de la pensión gracia regulada por las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y por el proyecto que ahora pretende interpretar esta última, no son expresamente rotulados dentro de ninguna de estas categorías. Sin embargo, el estatuto docente vigente al momento de expedirse la actual Constitución(28) los definió como empleados oficiales de régimen especial, mientras que la primera ley orgánica de distribución de competencias y recursos(29) y la ley general de educación(30) expedidas con posterioridad a ella, de manera coincidente los denominaron servidores públicos de régimen especial. Estas definiciones pueden ser asumidas como de contenido equivalente, pues las diferencias existentes en cuanto al término inicial de cada una de ellas corresponderían a lo que en cada momento ha sido la forma más genérica de denominar a las personas que prestan sus servicios al Estado.

De otro lado, según se desprende de su propia naturaleza y del régimen legal que les es aplicable, podrían considerarse como notas características del trabajo de los docentes oficiales, el hecho de pertenecer a la Rama Ejecutiva y cumplir dentro de ella una tarea típicamente misional respecto de la función que compete a las secretarías de educación de las entidades territoriales(31) y, en su momento, al Ministerio de Educación Nacional(32). De otra parte, y según lo ordena la ley, estos servidores se encuentran sujetos a un régimen de carrera(33) y su vinculación se produce por efecto de un nombramiento, que en consecuencia da lugar a lo que el derecho administrativo conoce como una relación legal y reglamentaria. Por esas mismas razones, es claro también que los educadores estatales no podrían ser considerados trabajadores oficiales.

Los anteriores criterios permiten a la Corte apreciar que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las características usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos y las que, según se explicó, son propias del trabajo de los docentes oficiales, entre ellas el hecho de cumplir tareas propias y típicas de entidades administrativas y la circunstancia de ser empleados de carrera, que se vinculan previo concurso, a través de un acto administrativo de nombramiento, siendo ese tipo de servidores, según lo entiende la doctrina(34), uno de las que conforman el subgrupo de los empleados públicos. Además de esto, el carácter residual que según se explicó tiene esta categoría frente a las demás especies de servidores públicos, permite también considerar que en tanto los docentes oficiales no han sido ni podrían ser ubicados como parte de ninguna de esas otras especies, han de ser considerados empleados públicos a los efectos de que su régimen salarial y prestacional sea fijado mediante decretos expedidos a partir de leyes marco.

Ahora bien, dado que las reglas que determinan las pensiones a que tienen derecho distintos tipos de empleados, así como los requisitos para acceder a ellas, indudablemente hacen parte de lo que se denomina el régimen prestacional de tales funcionarios, encuentra la Sala que una norma que como la contenida en el proyecto legislativo aquí objetado, tiene efecto sobre esas reglas, no podría, conforme al régimen constitucional vigente, ser producto de la sola iniciativa parlamentaria, sino que por el contrario, tendría que ser propuesta por el Gobierno Nacional, o al menos avalada por este durante el decurso del trámite legislativo. Como también, que tampoco es acorde al texto superior que una norma de carácter legal incorpore una decisión de este tipo, pues ella solo podría adoptarse mediante decreto expedido por el gobierno a partir de los criterios trazados por el congreso en la respectiva ley marco(35).

Visto que en este caso el proyecto de ley objetado dispone directamente ese cambio, pese a lo cual tuvo origen parlamentario y no contó con el aval del gobierno durante los debates, antes bien fue objeto de protesta por parte de los representantes de este, considera la Sala que esas circunstancias ciertamente implican infracción a lo previsto en los artículos 150 (num. 19, letra e) y 154 del texto superior, en lo atinente a la iniciativa legislativa pero también en lo relativo a la incompetencia del congreso para expedir leyes que regulen de fondo materias como esta, pues para el caso presente esa facultad se encuentra limitada por la Constitución, mediante el mecanismo de las leyes marco.

En tales condiciones concluye la Corte que se abre paso la objeción formulada por el gobierno en segundo lugar, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

Quinta. Consideración final en torno a las restantes objeciones

En desarrollo de la ruta metodológica trazada en la segunda de las presentes consideraciones, al haberse clarificado la prosperidad de la segunda de las objeciones presentadas en este caso por el Gobierno Nacional, relacionada con la existencia de iniciativa legislativa exclusiva en cabeza de aquel, resulta innecesario emprender el análisis de las demás objeciones, en cuanto por su naturaleza y contenido, aquella que en primera medida ha salido avante, es suficiente para causar la inexequibilidad total de este proyecto de ley.

En efecto, sobra establecer con precisión si el contenido de este proyecto es de carácter interpretativo como lo sostuvo el congreso, o por el contrario modificatorio como lo cree el Gobierno Nacional, no obstante que en razón a su gran implicación, la de permitir el reconocimiento de la pensión gracia a ciudadanos a quienes en ausencia de este proyecto no se les viene reconociendo, tendería a ser de este último tenor. Sin embargo, emerge indubitable que el esclarecimiento de esta circunstancia nada añadiría a la decisión de esta controversia entre el gobierno y el órgano legislativo que ahora dirime la Corte, pues cualquiera que fuera su conclusión al respecto, ello devendría inane frente a la ya alcanzada claridad sobre la necesidad de iniciativa legislativa gubernamental, circunstancia que como se dijo, genera una mancha total y definitiva sobre la constitucionalidad de este proyecto.

Por esta potísima razón, carece también de necesidad el análisis de las demás objeciones, concretamente las planteadas por el gobierno en 1º, 3º, 4º y 5º lugar, según la reseña contenida en el punto III de esta providencia.

En consecuencia, la Corte se abstendrá de estudiar tales objeciones y pasará directamente a adoptar la correspondiente decisión.

Sexta. Conclusión

Como resultado del estudio adelantado en este capítulo de consideraciones, la Corte ha determinado que de conformidad con lo previsto en los artículos 150, numeral 19, letra e) y 154 de la Constitución, e independientemente de su carácter interpretativo o modificatorio, un proyecto de ley como el que en este caso fue objetado por el Gobierno Nacional solo podría haberse tramitado por iniciativa de este, en cuanto se pretendía establecer reglas que incidirían en la fijación del régimen salarial y prestacional de un grupo de servidores públicos que tienen el carácter de empleados públicos.

A partir de lo anterior, teniendo en cuenta que este proyecto surgió de la iniciativa de un senador de la república y no del gobierno, y que tampoco existió de parte de este último ningún tipo de respaldo o aval de los que usualmente permiten tener por saneado este defecto, la Corte concluyó que era fundada la segunda de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, circunstancia que frente al caso concreto resultó suficiente para concluir que el referido proyecto es inconstitucional en su totalidad y desde su origen, lo que tornó innecesario el análisis de las restantes objeciones.

En consecuencia, la Sala decidirá que es fundada la segunda de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el gobierno, y como consecuencia de ello, declarará inexequible el proyecto de ley objetado.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar FUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 114 de 2009 Senado – 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989”.

2. En consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley 114 de 2009 Senado – 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989”.

3. DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase».

(12) Cfr. entre otras los fallos C-923/2000 (M.P. José Gregorio Hernández), C-1249/2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070/2004 ( M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-887/2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)

(13) Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-292/96 (M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez y C-028/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(14) Cuyo desarrollo consta en el acta 62, publicada en la Gaceta 506 de 15 de julio de 2011, acta que fue aprobada en plenaria de julio 26 de 2011 (acta 75, publicada en la Gaceta Nº 733 sep. 28/2011).

(15) Según se observa en el acta 62, cuya copia obra en el expediente (pág. 25 de la Gaceta 506/2011), la aprobación del informe que rechaza las objeciones fue respaldada por el voto de 97 representantes, lo que a su turno implica la presencia de quórum decisorio.

(16) Según se observa en el acta 51 (pág. 25 de la Gaceta 379/2012), el informe de objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y público de 54 senadores, lo que también en este caso implica la existencia de quórum decisorio. Esta acta fue aprobada por la plenaria del senado durante la sesión del día 19 de junio de 2012, tal como consta en el acta 57 de esa fecha, publicada en la Gaceta 416 de julio 10 de 2012.

(17) En el caso del Senado ver acta 50, publicada en la Gaceta 397 de junio 27 de 2012 (pág. 18) y en la Cámara de Representantes el acta 61, publicada en la Gaceta 582 de agosto 10 de 2011 (pág. 83).

(18) El último inciso del artículo 160 constitucional, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.

(19) Ver sobre este tema, entre muchos otros, el Auto A-311/2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-850/2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-305/2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

(20) Actuación que se realizó de conformidad con lo ordenado en el Auto A-089 de mayo 2 de 2012 de esta corporación, para subsanar el vicio presentado en la actuación cumplida el día 18 de mayo de 2011.

(21) Sobre el reparto de competencias en relación con los temas que deben regularse a través de leyes marco ver, solo dentro de los años más recientes, las sentencias C-723/2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-314/2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).

(22) Cfr. C-312/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-401/2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

(23) Existen referencias expresas a los empleados públicos, entre otros, en los artículos 179, 189 y 312 de la Constitución de 1991.

(24) Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-484/95 (M.P. Fabio Morón Díaz), luego reiterada y desarrollada en los fallos C-003/98 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-401/2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y C-090/2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet).

(25) Sin embargo, el término empleados públicos es utilizado en Colombia al menos desde la Ley 4ª/13, usualmente conocida como el Código de Régimen Político y Municipal (art. 5º).

(26) Especialmente en el Capítulo 2º (De la función pública) de su título V (De la organización del Estado).

(27) Ver en este sentido, entre otros, Diego Younes Moreno, derecho laboral administrativo, 9ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2001 y Jose María Obando Garrido, Tratado de derecho laboral administrativo, 2ª edición, Ediciones Doctrina y Ley, Bogotá, 2005.

(28) D. L. 2277/79, art. 2º.

(29) L. 60/93, art. 6º, inc. 6º, derogada por la L. 715/2001.

(30) L. 115/94, art. 105, par. 2º.

(31) Según la forma como está actualmente organizado el servicio, a partir de lo establecido en la Constitución de 1991 y en la L. 715/2001.

(32) En este caso se refiere la Sala a quienes se denominarían docentes nacionales, es decir, aquellos maestros financiados por la nación y no por las entidades territoriales, a partir del reparto organizativo derivado del sistema establecido por la L. 39/03 y sus normas complementarias, categoría que es distinta a la de los llamados docentes nacionalizados, resultantes del proceso de nacionalización ordenado por la L. 43/75.

(33) Desarrollado por el D. 2277/79.

(34) Ver entre otros los textos citados en la nota 50 anterior.

(35) La ley marco sobre la materia actualmente vigente es la L. 4ª/92.