Sentencia C-742 de octubre 6 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Ref.: Expediente D-2356

Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 70 del Decreto Ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)

Santafé de Bogotá, D.C., seis de octubre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS

I. Norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 36439 del 10 de enero de 1984, subrayando lo demandado:

“DECRETO NÚMERO 01 DE 1984

(Enero 2)

“Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,

DECRETA:

ART. 1º—El Código Contencioso Administrativo quedará así:

(...).

ART. 70.—Improcedencia. No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

Exequibilidiad de la disposición demandada. Distinción entre la atribución oficiosa de revocar los actos administrativos y los requisitos que la ley puede establecer para que los administrados la soliciten. No vulneración del derecho de defensa de quienes tienen interés en impugnar los actos administrativos.

La Corte ha destacado en numerosas providencias que el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso —reposición, apelación, u otro— tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos —positivos y negativos— que deben darse para su ejercicio.

Ahora bien, la normatividad vigente (D.L. 01/84) ha contemplado los recursos por la vía gubernativa, a los cuales se ha referido ya esta corporación en varias oportunidades.

A juicio de la Corte, con la consagración de tales recursos queda salvaguardado de manera suficiente, en la etapa administrativa, el derecho de defensa de los gobernados ante los actos proferidos por la administración, pues basta operar los mecanismos previstos en la ley para que quien adoptó la decisión la reconsidere y su superior jerárquico, si es el caso, la examine desde una perspectiva diferente y resuelva si habrá de confirmarla, reformarla, adicionarla, aclararla, modificarla o revocarla.

Pero, además, por si las actuaciones correspondientes en el interior mismo de la administración pudiesen ser insuficientes respecto de las garantías reconocidas a los administrados, éstos, agotada la fase gubernativa, pueden acudir a la vía contenciosa, ante los tribunales, para que la rama judicial del poder público decida en forma definitiva acerca de la validez o nulidad de los actos que los afectan y, en su caso, en torno a las posibilidades de restablecimiento del derecho lesionado.

La revocación directa tiene un propósito diferente: el de dar a la autoridad la oportunidad de corregir lo actuado por ella misma, inclusive de oficio, ya no con fundamento en consideraciones relativas al interés particular del recurrente sino por una causa de interés general que consiste en la recuperación del imperio de la legalidad o en la reparación de un daño público.

Según el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que guarda relación con el demandado:

“ART. 69.—Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

Como puede verse, la persona afectada sí puede en principio pedir a la administración que revoque su acto, o la autoridad puede obrar de oficio. Cosa distinta es que el interesado, a pesar de haber hecho uso de los recursos existentes, pretenda acudir a la vía de la revocación directa, a manera de recurso adicional, lo cual puede prohibir el legislador, como lo hace la norma acusada, por razones de celeridad y eficacia de la actividad administrativa (C.P., art. 209) y además para que, si ya fue agotada la vía gubernativa, el administrado acuda a la jurisdicción.

La revocación directa no corresponde, por tanto, a la categoría de recurso y, como tiene un carácter extraordinario —en especial cuando están de por medio situaciones jurídicas individuales y concretas fundadas en el acto administrativo—, deben reunirse al menos los requisitos mínimos que el legislador considere necesarios para proteger los derechos de quienes han sido favorecidos a partir de su vigencia y también con miras a la realización de la seguridad jurídica.

Cuando la disposición acusada estatuye que no podrá pedirse la revocación directa de actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercido los recursos de la vía gubernativa, está fijando un requisito de naturaleza negativa para que la solicitud del interesado pueda prosperar. Y ello nada tiene de inconstitucional, pues el legislador obra dentro de sus atribuciones, ni afecta, como lo entiende el actor, derechos fundamentales, pues no impide el derecho de defensa del administrado, y no limita ni restringe su acceso a la justicia.

Es claro que la norma no impide la revocatoria del acto si hay lugar a ella, de oficio, por la administración, sino que formula una exigencia dirigida a quien eleva solicitud en tal sentido, es decir, cuando la revocatoria se impetra por persona interesada.

Se parte de un supuesto de gran importancia, cual es de que ya el solicitante ha tenido ocasión de hacer valer sus razones, al ejercitar los recursos por la vía gubernativa, lo que precisamente destaca que el sistema consagra mecanismos suficientes para alcanzar su protección, sin adicionar un nuevo recurso que ponga en peligro la firmeza de las actuaciones anteriores.

La revocación directa es la prerrogativa que tiene la administración para enmendar, en forma directa o a petición de parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, que atenten contra el interés público o social o que generen agravio injustificado a alguna persona. Y es una prerrogativa en tanto que la administración puede extinguir sus propios actos por las causales previstas en la ley y está facultada paro hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante lo contencioso administrativo; pero, también es una obligación que forzosamente debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la ocurrencia de una de las causales señaladas. Si así fuere, la administración tiene el deber de revocar el acto lesivo de la constitucionalidad o legalidad o atentatorio del interés público o social o que causa agravio injustificado a una persona.

Claro está, como lo tiene dicho la jurisprudencia, si hay un derecho particular y concreto en cabeza de alguna persona, fundado en el acto correspondiente, se debe proceder a la obtención de la autorización expresa y escrita de quien resultaría afectado por la revocación, o la administración debe proceder a demandar su propio acto.

En efecto:

“Así las cosas, hay que decir que los actos administrativos, cuando hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrán ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular salvo, cuando resulten del silencio administrativo positivo, se den las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, o fuere evidente que el acto se produjo por medios ilegales. En el caso a estudio, es manifiesta la oposición a la Constitución y a la ley de la Resolución 8 de 1968, pues fue expedida por una dependencia que carecía de competencia para autorizar que se construyen un condominio privado sobre el espacio público; es claro también que no está de acuerdo con el interés público, pues es deber del Estado, no sólo: “velar por la integridad del espacio público...”, sino también, y en virtud del mismo artículo 82 de la Constitución, “...y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. Además, le causa agravio injustificado a los ciudadanos, que se vienen viendo privados del uso de una franja del espacio público, irregularmente ocupada. Y, aunque no obra en el proceso la prueba plena que permita afirmar que es evidente que el acto se produjo por medios ilegales, sí hay al menos motivos para sospecharlo”. (Cfr. C. Const., Sala Cuarta de Revisión. Sent. T-230 de jun. 17/93, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).

“En cuanto a la revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular.

Si la administración considera que hay motivos suficientes para impugnar su acto, debe hacerlo, dando así ocasión a la verificación de lo actuado desde el punto de vista de su validez por parte de la jurisdicción y simultáneamente abriendo campo a la correspondiente defensa del interesado.

La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe (C.P., art. 83) y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado”.(Cfr. C. Const., Sala Quinta de Revisión. Sent. T-246 jun. 3/96, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

En punto del derecho de defensa de quien hizo uso de los recursos en la vía gubernativa, la limitante legal de que se trata no le resta posibilidad alguna, pues y dentro de tal etapa ha tenido plena ocasión de exponer sus argumentos sobre la constitucionalidad o ilegalidad del acto, y también sobre sus derechos fundamentales, o los de otros, si los estima quebrantados o sometidos a amenaza.

Por tanto, en este procedimiento administrativo la administración tiene la oportunidad de examinar su actuación, para proceder a modificarla, aclararla o revocarla, según el caso.

Es necesario distinguir dos situaciones:

1. La revocación de los actos administrativos, tal como hoy está prevista, puede adelantarla en forma directa la administración en cualquier tiempo, incluso en relación con actos en firme, o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo. Esto significa que la administración no pierde su facultad de enmendar sus errores, pudiendo en todo tiempo proceder a la revocación de los actos administrativos que están dentro de las previsiones del artículo 69 Código Contencioso Administrativo.

Estas normas, que no están ahora sujetas al examen de la Corte, se toman como referencia en lo pertinente a las posibilidades que el sistema jurídico ofrece a los gobernados en relación con la disposición en estudio.

2. Las partes pueden optar por pedir la revocación de los actos administrativos o ejercer los recursos en la vía gubernativa a que se refiere el artículo 50 Código Contencioso Administrativo. Pero resulta claro que si ya se ejercieron los recursos en la vía gubernativa no puede pedirse después la revocación del acto administrativo en cuestión pues precisamente se supone que es allí, en la vía gubernativa, donde se debió solicitar no sólo la aclaración o modificación de un acto administrativo sino también su revocación.

Por último, la Corte Constitucional considera que la norma acusada en nada obsta para la efectividad y uso del mecanismo de control previsto en el artículo 4º de la Constitución Política, que tiene lugar, como allí se indica, en todo caso de incompatibilidad entre la ley u otra norma jurídica, por lo cual, ante la hipótesis que la Carta contempla, el precepto legal del que se trata no podría en modo alguno implicar excepción al perentorio mandato superior.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase EXEQUIBLE el artículo 70 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

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