Sentencia C-747de septiembre 26 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D- 8965

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Actor: José Alejandro Ortiz Torres.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011.

Bogotá, D.C., septiembre veintiseis de dos mil doce.

EXTRACTOS: «1. Texto normativo demandado.

“Ley 1450 DE 2011

(Junio 16)

(Diario Oficial 48102 de junio 16 de 2011)

Congreso de la República,

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

El Congreso de Colombia Decreta,

(...).

ART. 42.—Cédase a favor del municipio de Nemocón (Cundinamarca), la totalidad de las rentas por concepto de ingresos de turistas al monumento turístico “Mina de Sal” de Nemocón una vez termine el contrato de concesión vigente en la actualidad. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos para ceder y entregar en administración dicho monumento turístico, una vez termine el contrato de concesión actual del mismo.

(...).

II. Consideraciones

1. Competencia.

Esta Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, por tratarse de una Ley de la República.

2. Problema de constitucionalidad.

La Corte decidirá: (i) si la demanda del artículo 42 de la Ley 1450/11 por violación del artículo 136 de la Constitución —numerales 1º y 4º—, es apta para proceder a un fallo de fondo, como cuestión previa; (ii) si la misma disposición demandada vulnera el artículo 158 de la constitución, relativo a la regla de unidad de materia, al incluirse en el Plan Nacional de Desarrollo la cesión de la totalidad de las rentas por concepto de ingreso de turistas al monumento turístico “Mina de Sal”, en favor del municipio de Nemocón (Cundinamarca).

3. Norma demandada y contexto normativo.

3.1. Mediante la Ley 1450, se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que contempló en su Título I las Disposiciones Generales, señalando a su vez, en su artículo 1º, como objetivos del plan, “consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la paz, dar un gran salto de progreso social, lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza y, en definitiva, mayor prosperidad para toda la población”.

3.2. El artículo 2º, aprueba como parte integrante de la parte general del plan e incorpora como anexo de la ley, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo.

3.3. El artículo 3º incorpora los ejes transversales y los pilares sobre los cuales está basado el plan y, en su último inciso se enfatiza en que dicho Plan debe pasar, necesariamente, “por una reducción de las desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades entre las regiones de Colombia, es decir por una mayor convergencia regional. La prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios, distritos, departamentos y regiones donde viven”.

3.4. El artículo demandado, hace parte del Título III, que contiene los mecanismos para la ejecución del plan, integrando el capítulo 2, que se denomina crecimiento sostenible y competitividad. En este sentido el precepto demandado es una norma instrumental, y su análisis se hará, teniendo en cuenta su vinculación temática con la parte general del plan.

3.5. El contenido de la disposición impugnada se reduce a la cesión de la totalidad de los ingresos que genere la explotación turística del monumento “Mina de Sal”, en favor del municipio de Nemocón (Cundinamarca). Y se precisa que tal cesión operará una vez termine el contrato de concesión vigente al momento de expedición de esta disposición actualidad. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos para ceder y entregar en administración dicho monumento turístico, una vez termine el contrato de concesión actual del mismo.

4. Cuestión previa: no pronunciamiento respecto del cargo por violación del artículo 136 de la Constitución.

4.1. En relación con la vulneración alegada del numeral 1º del artículo 136 de la Constitución, en cuanto el Congreso de la República se haya inmiscuido en la “competencia privativa de otra autoridad”, en concreto, la autoridad administrativa minera, la demanda no alcanza a desarrollar un cargo de constitucionalidad. En efecto, se limita a la advertencia de que el artículo 42 de la Ley 1450/11 “se refiere y actúa sobre un área subterránea que está en discusión dentro del ordenamiento jurídico ordinario”, incumpliéndose de esta manera las razones de especificidad y pertinencia, exigidas para que pueda emitirse sentencia de mérito. En efecto, no se estructura una acusación de inconstitucionalidad contra la disposición atacada, con la sola advertencia de que el bien objeto de cesión rentística sea materia de litigio, ni se colige que esta razón sea un argumento de índole constitucional. Por lo tanto, no habrá pronunciamiento al respecto.

4.2. En relación con el numeral 4º del artículo 136 de la Constitución, la violación consiste en que el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011 decreta en favor del municipio de Nemocón, “donaciones o erogaciones” que “no están destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente”, esto es, que la cesión de ingresos fiscales de la Nación al municipio no contó con una ley previa que reconociese tal derecho en favor de Nemocón, generándose con ello el desconocimiento de esta prohibición constitucional. Mas la demanda no contiene las cargas mínimas de argumentación, que hagan posible el debate constitucional y permitan una decisión de fondo sobre el precepto acusado, incumpliéndose de esta forma el requisito de especificidad, que exige que los cargos de inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la norma demandada no pudiendo sustentarse en exposiciones “vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales” que impidan realizar directamente un juicio de inconstitucionalidad; y la condición de suficiencia, que la jurisprudencia ha definido como la necesidad de que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “con la exposición de todos los elementos (argumentativos y probatorios)necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”(7).

5. Vulneración del artículo 158 de la Constitución: desconocimiento de la regla de unidad de materia (cargo).

5.1. Concepto de inconstitucionalidad en la demanda.

5.1.1. Como se anotó, el cargo contra el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, lo hace consistir el demandante en la violación del artículo 158 de la Constitución, que consagra el principio de unidad de materia. A su juicio, la orden de cesión de un activo y unas rentas concretas y específicas en favor de una entidad territorial, es materia ajena al Plan Nacional de Desarrollo, que no se refiere, vincula o relaciona con dicho marco legal general. El demandante considera que aquel contenido normativo no guarda correspondencia con los contenidos enunciados en el propio Plan Nacional de Desarrollo ni se constituye en un instrumento idóneo para la realización de sus objetivos.

5.1.2. El artículo demandado hace parte del Título III —“Mecanismos Para la Ejecución del Plan”—, integrando el Capítulo 2 del mismo —Crecimiento Sostenible y Competitividad—. Así, la disposición demandada se ha incorporado al Plan Nacional de Desarrollo como una norma de carácter instrumental. De este modo, su análisis se hará, teniendo en cuenta su vinculación temática con la parte general y demás componentes del plan.

5.2. El Plan Nacional de Desarrollo.

5.2.1. El Plan Nacional de Desarrollo lo conforman una parte general y un plan de inversiones. La parte general o dogmática del plan contiene los fines, propósitos y objetivos, metas, estrategias y orientaciones generales, de largo y mediano plazo; el plan de inversiones, los principales programas y proyectos, con los presupuestos plurianuales correspondientes y los recursos financieros para su ejecución (C.P., 339).

5.2.2. En relación con el contenido material de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia de esta corporación ha dicho:

(…) “El Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo”(8).

Con base en un entendimiento integral del “desarrollo”, la ley que lo planifica ha de comprender las dimensiones políticas, económicas, sociales, culturales, ambientales e internacionales que constituyen la expresión completa del desarrollo, expresadas en principios, bases, fines y objetivos. Y partiendo de que un “plan” consiste en la ordenación de un conjunto de medios hacia un fin determinado, contendrá componentes instrumentales de naturaleza institucional u orgánica, normativa, financiera y presupuestal, para su realización.

5.2.3. Avanzando en la multiplicidad temática de las leyes cuatrienales del plan, dijo la Corte:

“Ahora bien, dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual no sólo contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno, sino también los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, al igual que las normas jurídicas necesarias para la ejecución del plan; es evidente que el principio de unidad de materia opera de una manera diferente a como lo haría en cualquier otra ley(9).

Además del contenido multitemático, el Plan Nacional de Desarrollo transcurre en dimensiones temporales simultáneas, planteándose objetivos de largo plazo y metas de mediano y corto plazo. Por eso, al referirse a instrumentos específicos de acción, la jurisprudencia destaca los presupuestos plurianuales que permiten la realización de objetivos de mediano y largo plazo —trascendiendo la anualidad presupuestal— y las fuentes de financiación —plurianuales o permanentes— para la ejecución de los programas así presupuestados.

5.2.2. Estas características especiales de la ley del plan, en la cual coexisten objetivos y programas nacionales y sectoriales en la parte general, con las normas instrumentales que integran el plan de inversiones, conduce a que tales disposiciones instrumentales deberán guardar relación de conexidad con los fines, objetivos, principios, bases y programas generales del Plan, tal como lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte:

“En efecto ha dicho esta corporación que es propio de la ley del plan que incorpore normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo. Sin embargo y como ya se explicó, para que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de unidad de materia, es necesario que guarden una conexidad directa y no meramente hipotética, con los objetivos y programas del plan(10). (subraya fuera de texto).

La relación entre las normas instrumentales del plan y los componentes generales del mismo —fines, objetivos, principios, bases y programas—, no puede ser “meramente hipotética”, esto es, conjetural, sino real o directa.

5.2.3. De este modo, la validez de la inclusión de normas instrumentales en el Plan Nacional de Desarrollo depende de la relación de conexidad efectiva de la norma demandada con el amplio marco general de la misma y el contenido heterogéneo que conforma su materia regulada, en función de la coherencia de cada precepto con el todo normativo. Ampliando el concepto expuesto en precedencia, dijo la Corte en Sentencia C-539 de 2008:

En efecto, la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la ley del plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de temas que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la ley del plan, en virtud del así denominado “principio de coherencia”, contenido en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.

En otras palabras, la conexidad directa de una materia instrumental del Plan con el todo múltiple y variado del mismo, además de real y no hipotética, debe responder a una razón de coherencia, de modo que el instrumento en cuestión se revele apto para el cumplimiento de un propósito o consagrado o la realización de una meta deliberada.

5.2.4. Las formas de relación de normas instrumentales con el Plan Nacional de Desarrollo puede obedecer a razones de conexidad lógica, sistémica o finalística. Este modo de conexidad, propio de normas instrumentales, ha recibido de la jurisprudencia constitucional especial relieve, a saber:

(…).

Según este precepto “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”, mandato que ha sido interpretado en el sentido que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan”.

(...).

“Nótese entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo(11).

Precisando el concepto de conexidad, la jurisprudencia alude a la relación de medio a fin entre los instrumentos adoptados por el legislador y los fines o metas de la parte general del plan. Puntualmente, entre las disposiciones financieras y presupuestales y los contenidos dogmáticos de la parte general.

5.2.5. En suma, (i) el Plan Nacional de Desarrollo, al lado de una parte general o dogmática y un plan de inversiones, contiene unos elementos instrumentales o medidas para la ejecución del mismo; (ii) el carácter comprensivo de la noción de “desarrollo” permite que el plan nacional lo integren contenidos temáticos diversos, constitucionalmente admisibles; (iii) la unidad de materia, en consecuencia, no se predica de la parte dogmática del plan sino de las disposiciones de carácter instrumental; (iv) las disposiciones instrumentales del plan —mecanismos para la ejecución de sus diversos aspectos—, deben guardar unidad de materia con la parte dogmática o general del mismo; (v) la unidad de materia consiste en una conexidad directa y eficaz —no supuesta ni conjetural— entre la medida instrumental y los componentes generales del plan, que preserve su coherencia; (vi) la parte general del Plan consiste en los fines, objetivos, propósitos, metas, estrategias y orientaciones, incorporados en el capítulo correspondiente de la ley del plan y en los documentos anexos y complementarios que contienen los tópicos descritos; (vii) la conexidad de las disposiciones instrumentales con las disposiciones generales o dogmáticas del plan, ha de ser directa y eficaz, esto es, real, no mediata ni conjetural, de modo que se preserve la coherencia del mismo; (viii) específicamente, debe existir una conexidad finalística o teleológica entre las normas instrumentales del plan y la parte general del mismo, de modo que aquellas tengan aptitud para contribuir eficazmente a la realización de este.

5.3. Análisis concreto del cargo por desconocimiento de la unidad de materia.

5.3.1. El análisis del presunto incumplimiento del requisito de unidad de materia, debe comenzar por identificar los contenidos relevantes del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, para luego establecer si hay conexidad directa entre la norma acusada y las metas, objetivos, planes y programas que inspiran el plan.

5.3.2. Con el fin de encontrar un parámetro de análisis, es oportuno recordar lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 1450 de 2011, que aprueba como parte integrante de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo e incorpora como anexo de la ley, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo. Por lo tanto, lo procedente es revisar esta parte general del plan, para identificar los posibles objetivos que puede desarrollar la norma instrumental acusada:

5.3.2.1. Desde el Título I, que contiene las disposiciones generales, la Ley 1450 de 2011, consagra como uno de los propósitos centrales del Plan Nacional de Desarrollo, un claro enfoque regional, que incluye a todas las categorías de entidades territoriales, al disponer en el último inciso del artículo 3º, que “la prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios, distritos, departamentos y regiones donde viven.” (subraya propia).

5.3.2.2. Para hacer más explícito el énfasis que se coloca a lo regional, el capítulo II del documento que contiene las Bases del Plan, se denomina “Convergencia y Desarrollo Regional, Caracterización, Dinámicas y Desafíos”, y allí se afirma que uno de los mayores desafíos para alcanzar la prosperidad democrática, “es lograr niveles de crecimiento y desarrollo socioeconómico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando las diferentes capacidades económicas, sociales, institucionales e iniciativas de desarrollo regional”(12).

5.3.2.3. Profundizando los propósitos que persigue el enfoque regional, el documento contentivo de las bases del plan expresa que dicho enfoque “busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales(13) (subraya propia).

5.3.2.4. Para facilitar la consecución de los objetivos que persigue el enfoque regional, en el ordinal C, del capítulo VII, del documento contentivo de las Bases del Plan, se consignan los apoyos transversales al desarrollo regional, el primero de los cuales es el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales y la relación Nación-territorio.

Allí se han previsto los lineamientos estratégicos en materia de descentralización, en los cuales se parte de la base de que la descentralización es el marco en el cual se debe redefinir la relación Nación-territorio y, por ello uno de los lineamientos estratégicos es “el fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las entidades territoriales, para lo cual se plantea mejorar las capacidades institucionales de las administraciones municipales y departamentales, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo territorial(14). (subraya propia).

5.3.2.5. En el mismo capítulo VII de las “Bases del Plan”, como otro de los apoyos transversales para el fortalecimiento de las entidades territoriales, se consagra el turismo como motor de desarrollo regional, que tiene entre sus lineamientos estratégicos “fortalecer la institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional, mejorar la calidad de los servicios y destinos turísticos y promover la formalización (…) y fortalecer el desarrollo de productos turísticos especializados(15). (subraya propia).

5.2.3. De lo hasta aquí expuesto se infiere que, para los efectos que interesan al presente análisis, son metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: (i) el enfoque regional que haga que la prosperidad llegue a todos los niveles de entidades territoriales, incluidos los municipios; (ii) incentivos en materia de localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y recursos; (iii) el fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las entidades territoriales, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo territorial; (iv) el turismo como motor del desarrollo regional, de modo que contribuya a fortalecer la institucionalidad y la gestión pública a nivel territorial.

5.2.4. Cotejada la disposición demandada, el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, con las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo reseñados en el párrafo precedente, se encuentra que hay conexidad directa entre ellos. En efecto, (i) la norma tiene un claro, explícito e inequívoco enfoque regional, al contener disposiciones que benefician a una entidad territorial, del orden municipal, en este caso concreto, al municipio de Nemocón; (ii) para contribuir a su desarrollo y prosperidad, define en favor de dicho municipio, una asignación específica de inversiones y recursos, al cederle las rentas por concepto de ingreso de turistas al monumento turístico “Mina de Sal” de Nemocón; (iii) al hacerlo está fortaleciendo los ingresos propios del municipio e incrementando las fuentes de financiamiento para su desarrollo; (iv) por último, con este precepto, se está promoviendo el turismo como motor de desarrollo regional, fortaleciéndose de esta forma la gestión pública de esta actividad a nivel municipal.

5.2.5. Al existir esta conexidad directa entre la norma demandada y las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo enunciados en esta sentencia, el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, habrá de declararse exequible por no vulnerar el principio de unidad de materia contemplado en el artículo 158 de la Constitución.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, por el cargo examinado en la presente sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(7) Sentencia C-1052 de 2001.

(8) Sentencia C-305 de 2004.

(9) Sentencia C-539 de 2008.

(10) Sentencia C-573 de 2004.

(11) Sentencia C-305 de 2004.

(12) Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Tomo I, pág. 27.

(13) Ibídem.

(14) Plan Nacional de Desarrollo. Tomo II, pág. 720.

(15) Ibídem, pág. 746.