Sentencia C-75 de febrero 20 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES

PROHIBICIÓN DE LA HUELGA

EXTRACTOS: «Texto de la norma acusada. Resulta necesario advertir que las preceptivas demandadas corresponden al inciso primero y al literal e del artículo 1º del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. El mencionado decreto fue adoptado como legislación permanente a través de la Ley 141 de 1961; y como quiera que esta ley no contiene el texto de las disposiciones demandadas sino que se limita a ordenar dicha incorporación en el ordenamiento jurídico, la norma que se estudiará será la contenida en el decreto extraordinario, el cual se transcribe en la parte pertinente, conforme a su publicación en el Diario Oficial 29.019, del 25 de abril de 1956, aclarando que se subrayan las partes acusadas por los actores:

“DECRETO 753 DE 1956

(Abril 5)

Por el cual se sustituye el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de sus facultades legales, y en especial de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así:

“ART. 430.—Prohibición de huelga en los servicios públicos. De conformidad con la Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los servicios públicos.

Para este efecto se considera como servicio público toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas.

Constituyen, por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades: (...).

e) Las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados; (...)”.

(...)

La demanda de inconstitucionalidad presentada se dirige contra el inciso primero y el literal e del artículo 1º del Decreto 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. Es necesario precisar que dicho inciso primero ya fue objeto de pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte, en la sentencia C-473 de 1994, y se encuentra bajo los efectos de la cosa juzgada. Por lo tanto, la corporación se estará a lo resuelto en la misma y concretará el examen de constitucionalidad al estudio del literal e del artículo 1º del decreto ibídem, pues de acuerdo con el concepto fiscal no se considera que existan nuevas razones o diferentes a las consignadas en dicho fallo, en relación con el examen de constitucionalidad de la norma que fue ampliamente realizado en su oportunidad.

(...).

4. Limitación a la garantía del derecho de huelga: los servicios públicos esenciales.

El ámbito de acción del derecho de huelga se vio incrementado con la expedición de la Carta Política de 1991. La garantía de ese derecho no se consagró en forma absoluta; únicamente, se vio limitada en aquellas actividades que constituyan servicios públicos esenciales, lo cual marca una notable diferencia con la Constitución Nacional de 1886 (art. 18) que consagraba el derecho de los trabajadores a declarar la huelga en todas aquellas actividades que no constituyeran servicios públicos, reservando a la ley la reglamentación de su ejercicio.

El concepto de servicio público ha sido objeto de un permanente desarrollo ligado a la constante evolución de la situación política, económica y social del mismo Estado. En el momento actual, no ha presentado una modalidad estática, sino cambiante y adaptable a la praxis económica y social, así como consecuente con el permanente avance de sus contenidos, entendiéndose por el mismo en el ámbito jurisprudencial y doctrinario como aquellas actividades que el Estado tiene el deber de prestar a todos los habitantes del territorio nacional, de manera eficiente, regular y continua, en igualdad de condiciones, en forma directa, o mediante el concurso de los particulares, con el propósito de satisfacer las necesidades de interés general que la sociedad demanda.

La prestación eficiente de los servicios públicos permite concretar la finalidad social del Estado, en razón a la relación consustancial que mantiene con la misma y al deber del Estado de suministrarlos a todos los habitantes del territorio nacional (C.P., art. 365). Resulta ilustrativo, por lo tanto, retomar algunos criterios expuestos por la Corte, en donde se profundiza en el concepto de servicios públicos:

“Se busca a través de los servicios públicos satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua. Son además, el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales. La razón de ser de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros.

En este sentido los servicios públicos deben mantener un nivel de eficiencia aceptable para dar respuesta a las necesidades sociales, en orden a la realización de los fines esenciales del Estado, a la justicia social y a promover la igualdad en forma real y efectiva.

Habiéndose dado al Estado colombiano por parte del constituyente de 1991 un carácter social, se hace indispensable que éste acometa acciones positivas en favor de la comunidad. En este contexto, la prestación de los servicios públicos para asegurar en forma igualitaria y sin interrupción el cumplimiento de actividades encaminadas a la realización de derechos fundamentales de los individuos que hacen parte de la comunidad, es una de las actuaciones positivas a las que está obligado el Estado colombiano. El carácter solidario de los servicios públicos se suma a la necesidad de que éstos sean prestados ininterrumpidamente: es decir, que los inconvenientes particulares no tengan como efecto la suspensión en la prestación del servicio(1)”.

(1) Sentencia T-380/94, M.P. Hernando Herrera Vergara.

Ahora bien, el concepto de servicios públicos, tal y como venía siendo desarrollado por el ordenamiento jurídico que regía con anterioridad a la expedición de la ley fundamental de 1991, presentaba un ámbito material generalizado y globalizante de las más diversas actividades. Ese tratamiento del concepto, para efectos del derecho de huelga, trajo como consecuencia interpretaciones restrictivas del mismo.

En la actualidad, la concepción renovada que se tiene del término genérico de servicios públicos, recogida por el nuevo ordenamiento superior, presenta una clasificación de diversos servicios, como son: los sociales, comerciales e industriales, domiciliarios y los esenciales(2). Estos últimos, inciden de manera fundamental en la garantía del derecho de huelga dado que constituyen la referencia constitucional que guiará la labor del legislador para configurar el contenido y alcances de ese derecho, en especial de sus posibles restricciones (C.P., art. 56), pero que deberá operar dentro de los más estrictos criterios restrictivos de interpretación, dado su carácter excepcional.

(2) Sentencia T-064/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.

La limitación al derecho de huelga basada en la definición de ciertas actividades como servicios públicos esenciales, tiene origen en la Carta Política a manera de fórmula mediadora para resolver la pugna de derechos que confluyen en esa situación; de un lado, el derecho de los trabajadores por hacer efectivas sus reivindicaciones laborales, económicas y sociales, mediante la huelga y, de otro lado, los derechos de los usuarios de esos servicios que resultan de alguna forma lesionados con la suspensión de labores. Esa disyuntiva se ha resuelto por la vía constitucional mediante la protección de los derechos fundamentales de los usuarios frente al sacrificio del derecho de los trabajadores, exclusivamente, en los casos que revistan la prestación de un servicio público esencial.(3)

(3) Sentencia C-473/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

En resumen, la prevalencia que constitucionalmente se señala en favor de los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos esenciales no reporta ninguna violación al derecho de huelga, como tampoco a los de asociación sindical ni al trabajo, toda vez que esa fue la valoración que el constituyente de 1991 decidió otorgarles en esta particular situación.

5. Carácter de esencial en los servicios públicos.

La definición de los servicios públicos esenciales delimita el ámbito de acción de la huelga con miras a la protección de los derechos fundamentales de los usuarios de esos servicios y se encuentra sujeta a reserva legal. La Constitución Política de 1991 atribuyó al Congreso de la República la facultad de expedir la reglamentación para el ejercicio del derecho de huelga así como de definir las actividades en donde, a su juicio, deben operar las limitaciones a ese derecho.

Para la Corte es claro que la delimitación material de los servicios públicos esenciales constituye un tema complejo que requiere de un amplio debate, pero considera, a la vez, que dicha labor resulta inaplazable por parte del legislador dada su importancia para la configuración definitiva del contenido del derecho de huelga; hasta el momento, éste tan sólo ha avocado la materia mediante la definición expresa de algunas actividades como servicios públicos esenciales.(4)

(4) Ley 31 de 1992, art. 39, inc. 2º, sobre la banca central, con pronunciamiento de exequibilidad de la Corte Constitucional en la sentencia C-521/94, Ley 100 de 1993, art. 4º, y Ley 142 de 1994.

Igualmente, esta corporación en ejercicio del control jurisdiccional de constitucionalidad, se ha pronunciado sobre la delimitación material del concepto de servicios públicos esenciales reiterando, en primer término, que el legislador sólo podrá limitar el derecho de huelga en una determinada actividad cuando sea materialmente un servicio público esencial y siempre que la misma haya sido definida legalmente con esa naturaleza y presente la restricción del ejercicio del derecho de huelga(5); salvo que, como lo ha expresado ya esta corporación, el constituyente de 1991 le haya otorgado el carácter de esencial, como a los servicios públicos enunciados en el artículo 366 superior.

(5) Sentencia C-473/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Así mismo, ha venido formulando algunos criterios, simplemente indicativos, para definir lo que por servicios públicos esenciales debe entenderse, como se indicó en la sentencia C-450 de 1995, con ponencia del doctor Antonio Barrera Carbonell:

“La esencialidad del servicio no debe considerarse exclusivamente por el servicio mismo, esto es, por su naturaleza intrínseca, ni por la importancia de la actividad industrial, comercial o prestacional en la economía global del país y consecuentemente en relación con la magnitud del perjuicio que para ésta representa su interrupción por la huelga. Tampoco, aquélla puede radicar en la invocación abstracta de la utilidad pública o de la satisfacción de los intereses generales, la cual es consustancial a todo servicio público.

El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.

El concepto de servicios públicos esenciales necesariamente comporta una ponderación de valores e intereses que se suscita entre los trabajadores que invocan su derecho a la huelga y los sacrificios válidos que se pueden imponer a los usuarios de los servicios.

El derecho de los trabajadores a hacer la huelga con el fin de mejorar sus condiciones de trabajo y sociales, si bien representa un derecho constitucional protegido, en el sentido de que contribuye a la realización efectiva de principios y valores consagrados en la Carta, no es oponible a los derechos fundamentales de los usuarios de los servicios públicos, por el mayor rango que estos tienen en el ordenamiento constitucional. Además, es mayor el perjuicio que se causa en sus derechos fundamentales a los usuarios, cuando aquéllos son afectados, que los beneficios que los trabajadores derivan de la huelga para mejorar sus condiciones de trabajo. Es obvio que la balanza de los intereses y derechos en conflicto debe inclinarse en favor de los derechos fundamentales”. (subraya la Corte).

Avanzando un poco más en el ámbito de las restricciones al derecho de huelga, la Corte expresó en la sentencia C-432 de 1996, con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz, que la Constitución restringió en dos formas el derecho de huelga: la primera, con la prohibición de su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y en los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes y, la segunda, en los demás casos, según la reglamentación que de ese derecho expida el legislador.

De lo anterior, queda claro que a juicio de la Corte existen, de un lado, algunas actividades a las que el mismo constituyente les señaló el carácter de esenciales por constituir objetivos centrales y fundamentales de la finalidad social del Estado y, de otro, la potestad directa que se le atribuyó al legislador de definir los servicios públicos esenciales, para los efectos de establecer las restricciones pertinentes en lo concerniente al ejercicio del derecho de huelga.

En conclusión, para la Corte, solamente constituyen servicios públicos esenciales las actividades que el mismo Constituyente de 1991 señaló como tales (C.P., art. 366) o aquellas que, concretamente, han sido definidas por el legislador como esenciales, a partir de la expedición de la nueva Constitución Política.

En ese orden de ideas y en desarrollo de lo estipulado en el artículo 56 superior se precisa que corresponde, entonces, al Congreso de la República definir los servicios públicos esenciales, sin perjuicio de que la Corte Constitucional, posteriormente, pueda hacer uso de la potestad de ejercer el control de constitucionalidad consagrado en el numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política, en relación con las disposiciones legales que para el efecto se dicten.

Por ello, la Corte encuentra necesario reiterar la doctrina constitucional adoptada en la sentencia C-432 de 1996 (M.P.Carlos Gaviria Díaz), ya mencionada, en relación con la huelga y sus limitaciones en virtud de la definición de los servicios públicos esenciales, según la cual:

“2.1. El derecho a la huelga en la Constitución de 1991.

El artículo 56 de la Constitución consagra el derecho de huelga en los siguientes términos:

“Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador. “La ley reglamentará este derecho (...)”.

En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta disposición si se interpreta bajo la óptica de los principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse de la siguiente manera:

— El derecho a la huelga no es un derecho fundamental puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal (6).

— Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador (7).

— El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí ostentan el carácter de fundamentales (8).

— El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador (9), o los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

(6) Sent. T-443/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(7) Sent. C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(8) Sent. ídem.

(9) Sents. C-110/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C- 179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz .

— El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás (10).

— El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público (11).

De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:

a) Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

b) En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.

Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho. Por esta razón, la Corte puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el derecho, para determinar si ésta corresponde a los principios que informan la Constitución.

En el caso de los servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo de “servicio público esencial” (Sent. C-473/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho, correspondiera al concepto al que ha querido referirse el constituyente.

En cuanto a la fijación de los derroteros que determinan la posibilidad de ejercer el derecho en los demás casos, el legislador está limitado por el contenido del núcleo esencial del derecho. Para concretar esta frontera en el caso de la huelga, debe atenderse a la definición que la Corte le ha asignado al término. La sentencia T-426 de 1992, de la que fue ponente el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, es particularmente esclarecedora al respecto. En ella se afirma:

“(...) el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de pertenecer a este tipo, desnaturalizándose. (...) el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o desconoce el núcleo esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable o lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”.

(10) Sent. T-443/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(11) Sents. 115/91. CSJ y C-548/94 C. Const, M.P. Hernando Herrera Vergara.

Conforme a esta definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v.g. los derechos fundamentales) o el interés general (bajo la forma de orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado” (subraya fuera del texto).

En consecuencia, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del literal e del artículo primero del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, pero únicamente en razón a que el legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades relacionadas con las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados, señaladas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el artículo 56 de la Carta Fundamental de 1991.

Estima la Corte que es primordial y urgente que el legislador proceda a desarrollar el precepto constitucional mencionado, a fin de precisar las actividades constitutivas del servicio público esencial, y con el objeto de garantizar en plenitud el ejercicio del derecho de huelga en aquellas labores que no tienen esa característica. En todo caso, se repite que la Corte ejercerá el control constitucional posterior acerca de las definiciones que se hagan, en ese sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política de 1991.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTÉSE A LO RESUELTO por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia C-473 del 27 de octubre de 1994, en la cual se declaró exequible el inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, “siempre que se trate, conforme al artículo 56 de la Constitución Política de servicios públicos esenciales definidos por el legislador”.

2. Declarar INEXEQUIBLE el literal e del artículo primero del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que subrogó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, pero únicamente en razón a que el legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el artículo 56 de la Carta Política.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-075 de febrero 20 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto debido a la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la corporación en el asunto de la referencia, procedo a exponer las razones de mi salvamento de voto a dicha decisión, en los siguientes términos:

1. Mediante la sentencia de la referencia la Corte declaró inexequible el literal e del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual había sido objeto de reforma por el Decreto Legislativo 753 de 1956.

2. El artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo reguló lo relativo a la prohibición de la huelga en los servicios públicos, en desarrollo del precepto del artículo 18 de la Constitución de 1886 que garantizaba el derecho a la huelga, salvo en los servicios públicos. En dicha norma se definió lo que de modo general se entendía como servicios públicos, según la concepción de la doctrina de los autores y la jurisprudencia para entonces vigente, y se enumeraron las actividades catalogadas como tales.

3. La Constitución de 1991 en su artículo 56, introdujo un cambio cualitativo en relación con el derecho de huelga, al establecer: “Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador. La ley reglamentará este derecho...”.

4. En la sentencia C-473 de octubre 27 de 1994, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte se ocupó de resolver una acción de inconstitucionalidad, entre otras disposiciones, contra el siguiente aparte del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. “De conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los servicios públicos”.

La Corte declaró exequible el referido segmento normativo bajo la siguiente condición: “Siempre que se trate, conforme al artículo 56 de la Constitución Política, de servicios públicos esenciales definidos por el legislador”.

En la referida sentencia C-473/94, la Corte se pronunció en el sentido de que no se puede admitir “una discrecionalidad política del legislador para definir la limitación en el derecho de huelga”, por la circunstancia de que corresponde al Congreso señalar las actividades que constituyen servicios públicos esenciales y, además, optó por la fórmula, según la cual, “la Constitución ha establecido dos requisitos diferentes para que se pueda excluir el derecho de huelga de una determinada actividad. En primer término, es necesario que ésta sea materialmente un servicio público esencial. Y, en segundo término, desde el punto de vista formal, es necesario que el legislador haya expresamente definido la actividad como servicio público esencial y restringido el derecho de huelga en ella”.

5. En virtud de la sentencia C-450 de 1995(1) la Corte declaró exequibles los apartes demandados de las letras b y h del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de considerar como servicios públicos esenciales las empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de telecomunicaciones e igualmente “La explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del gobierno”.

Con dicho pronunciamiento la Corte admitió que si bien se trataba de normas preconstitucionales, en las cuales el legislador había catalogado como servicios públicos las actividades mencionadas en los referidos apartes normativos, tal calificación respondía, materialmente, a la concepción de lo que se entiende por servicios públicos esenciales.

(1) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(...).

6. En la sentencia de la cual me separo la Corte dio un viraje sustancial a su jurisprudencia. En efecto, no fue congruente con lo decidido en las sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995, antes citadas, en las cuales la Corte había aceptado la validez de la norma del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, bajo el entendido de que las actividades allí relacionadas en las cuales se prohibía el ejercicio del derecho de huelga materialmente configurarán un servicio público esencial. De este modo, también la Corte retrocedió con respecto a su jurisprudencia tradicional, en el sentido de que la Constitución de 1991 no derogó ni hizo desaparecer, por consiguiente, en bloque toda la legislación preconstitucional, sino que en cada caso debería determinar si las normas sometidas a su examen en un caso concreto se avenían o no con las disposiciones de la Constitución de 1991, porque en la sentencia de cuya decisión me aparto, en lugar de examinar la norma desde el punto de vista material para determinar si las actividades a que ella se refería constituían o no un servicio público esencial, se optó por el expediente fácil de decir que era inexequible la norma acusada simplemente porque “el legislador no ha señalado como servicios públicos esenciales las actividades indicadas en dicha disposición, en ejercicio de la facultad constitucional consagrada en el artículo 56 de la Carta Política”.

Bien hubiera podido la Corte, como lo ha hecho en muchas oportunidades, a través de las llamadas sentencias interpretativas o modulativas, examinar la constitucionalidad de la norma para determinar si ella se avenía y en que condiciones o circunstancias a la Constitución, o si por el contrario era incompatible en forma absoluta con ésta.

En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto».

Antonio Barrera Carbonell. 

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Con todo respeto, disiento de la decisión de la corporación en el presente proceso. A mi juicio el literal a del artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo ha debido ser declarado inexequible, no porque las actividades descritas en tal norma no hubieren sido definidas expresamente por el legislador como un servicio público esencial, sino porque, materialmente, no constituyen un servicio público esencial.

Sin embargo, la mayoría omitió el análisis material de la disposición demandada, y consideró que resultaba contraria al artículo 56 de la Constitución en la medida en que el legislador preconstituyente no indicó, de manera expresa, en el texto de la misma, que las actividades en ella contempladas constituían un servicio público esencial. Así lo manifestó en la parte resolutiva de la sentencia.

(...).

1. La sentencia cambia radicalmente la jurisprudencia anterior sin hacer explícito el giro doctrinal y sin aportar alguna razón que justifique tal decisión.

En providencias anteriores(1), la Corte había indicado que del artículo 56 de la Carta se deriva un requisito formal consistente en que el legislador debe definir como esenciales aquellos servicios públicos en los cuales pretenda restringir el derecho de huelga. Sin embargo, la misma corporación entendió que no era posible exigir tal requisito al legislador preconstituyente, dado que no se encontraba presente en la Carta vigente hasta 1991.

En este sentido se pronunció en la sentencia C-473 de 1994, rebatiendo el argumento central del demandante, en virtud del cual el inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, violaba la Constitución, puesto que prohibía el ejercicio del derecho de huelga en actividades que, pese a ser calificadas como servicios públicos, no habían sido expresamente definidas como servicios públicos esenciales por parte del legislador. En esta oportunidad, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo demandado, en el sentido de afirmar que, al menos en cuanto respecta a normas expedidas con anterioridad a la Constitución de 1991, resulta exequible la prohibición de la huelga en los servicios públicos, siempre que se trate, materialmente, de servicios públicos esenciales y que la restricción provenga del legislador reserva legal (2).

(1) C. Const., sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995.

(2) C. Const., sentencia C-473 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el mismo sentido se manifestó la corporación en la sentencia C-450 de 1995, en la cual declaró la exequibilidad de los literales b —parcial— y h, del precitado artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo. La corporación consideró que si bien el legislador no definió como servicio público esencial las actividades de que tratan los literales demandados, éstas constituyen materialmente servicios públicos esenciales y, por lo tanto, al provenir la restricción del derecho de huelga del propio legislador —reserva legal—, la misma resultaba ajustada a la Carta.

Sin embargo, en la sentencia de la cual me aparto, la mayoría decidió cambiar de doctrina constitucional y sin argumentos expresos, declaró la inexequibilidad de la disposición demandada —otro de los literales del citado artículo 430 del CST—, con el argumento, descartado en decisiones anteriores, de que el legislador no definió la actividad de que trata el literal e, como correspondiente a un servicio público esencial. La sentencia ha debido, al menos, hacer expreso el cambio de jurisprudencia y aportar las razones que justificaron el giro doctrinal.

2. Pese a que formalmente el cambio de doctrina constitucional se produce respecto de una disposición que no había sido analizada por esta corporación, en realidad, afecta preceptos que ya fueron juzgados y que se encuentran amparados por el principio de la cosa juzgada constitucional. En efecto, la totalidad de los literales del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo responden simplemente a desarrollos específicos de la regla general contenida en el primer inciso del precitado artículo, en virtud del cual “de conformidad con la Constitución Nacional está prohibida la huelga en los servicios públicos”. Como quedó mencionado, la Corte, en la sentencia C-473 de 1994, se pronunció sobre esta última disposición, condicionando la exequibilidad a que se aplicara a servicios públicos esenciales.

Una declaratoria de inexequibilidad condicionada equivale a una declaratoria de exequibilidad e inexequibilidad parcial. En el proceso que dio lugar a la sentencia C-473 de 1994, la Corte entendió que de la disposición demandada se derivaban dos contenidos normativos: (1) la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales y (2) la prohibición del ejercicio del derecho en los servicios públicos no esenciales. En aquella oportunidad lo que en realidad hizo la corporación fue declarar la exequibilidad de la primera disposición y la inexequibilidad de la segunda, con todas las consecuencias jurídicas que ello implica. De la lectura completa del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, tal y como quedó después de la sentencia C-473 de 1994, resulta claro que una de las consecuencias de la decisión, fue que la restricción del derecho de huelga en las actividades contempladas en los literales del mencionado artículo resultaría exequible siempre que se tratare de defender los derechos de los usuarios de servicios públicos esenciales. Para ello, la Corte debía realizar la evaluación material de cada uno de los apartes del citado artículo, en el evento en el que fueren demandados. En otras palabras, la declaración de constitucionalidad condicionada pareció resolver definitivamente el problema de la omisión del requisito formal al que se a venido aludiendo, al menos en cuanto respecta al estudio del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo.

En este sentido, la sentencia de la cual me aparto afectó la decisión anterior, pues en lugar de respetar la consecuencia jurídica que de ella se derivaba, entendió que era inexequible la limitación del derecho de huelga del literal e, simplemente porque el legislador no estableció expresamente que se trataba de un servicio público esencial, sin atender al análisis material al que estaba obligado en virtud de una decisión anterior.

3. El injustificado cambio de jurisprudencia, después de que se han producido dos sentencias sobre contenidos normativos adicionales de la misma disposición, genera un resultado incongruente que sólo sirve para fomentar la incertidumbre y afectar con ello la seguridad jurídica.

En efecto, según la regla que surge de la decisión de la mayoría, viola la Constitución, no sólo la integridad de las disposiciones que integran el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, sino la totalidad de las normas anteriores a la Carta de 1991 que restringen el derecho de huelga, puesto que en ninguna de ellas se establece que la actividad sometida a la restricción constituye un servicio público esencial, simplemente, porque ello no se exigía al legislador preconstituyente. Sin embargo, algunos de los apartes del citado artículo 430 ya fueron juzgados y declarados exequibles por la corporación. En estas condiciones, parece que la decisión de la Corte aportará más incertidumbre que certeza al tema de la huelga en los servicios públicos.

(...). Según las sentencias C-473 de 1994 y C-450 de 1995, es esencial un servicio que sea útil y necesario para satisfacer un derecho fundamental. Pero no se trata de cualquier derecho constitucional fundamental sino de aquellos que, teniendo en cuenta las circunstancias sociales específicas, tienen igual o mayor jerarquía constitucional que el derecho de huelga. En efecto, como lo afirman las sentencias citadas, el concepto de servicios esenciales está estructurado en torno a una ponderación valorativa que busca establecer una razonable proporcionalidad entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y los que padecen los usuarios. En estas condiciones, resulta claro que no puede sacrificarse el derecho de huelga de los trabajadores en beneficio de otros derechos de menor jerarquía constitucional. Pero, tampoco pueden sacrificarse los derechos fundamentales de los usuarios de servicios públicos esenciales so pretexto de la defensa del derecho de huelga.

En virtud de las consideraciones anteriores, no era posible adherir a la decisión de la mayoría. En efecto, si bien las actividades concretas a las que se refiere la norma declarada inexequible no constituyen, materialmente, servicios públicos esenciales, no era posible aceptar que la razón de la inexequibilidad recayera en el incumplimiento de un requisito formal que tiende, por sobre toda otra consideración, a la defensa del ejercicio del derecho de huelga. En efecto, ello equivaldría a desconocer el principio de armonización concreta puesto que sacrifica, sin una razón suficiente, bienes constitucionalmente tutelados dando primacía absoluta a otros que sólo pueden demostrar su supremacía en cada caso concreto. Como es bien sabido, en el juicio constitucional no es procedente establecer a priori una prevalencia abstracta de alguno de los principios constitucionales enfrentados, puesto que todos ellos son de clara estirpe constitucional. En este caso, la Corte tenía la tarea de sopesar el alcance de los bienes en conflicto, dentro de las circunstancias concretas, con el fin de armonizar, en lo posible, los mandatos que se derivan del artículo 56 de la Carta.

(...).

9. A mi juicio, la corporación ha debido asumir el análisis material de la disposición estudiada. En efecto, únicamente realizando un juicio concreto sobre cada una de las actividades sometidas a la mencionada restricción del derecho de huelga por parte del legislador preconstituyente, se puede garantizar integralmente la primacía y efectividad de los derechos fundamentales (C.P., arts. 2º y 5º), a través de la protección efectiva de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales y, adicionalmente, de la salvaguarda del derecho de huelga de los trabajadores (C.P., art. 56). Sólo un estudio de tal naturaleza resultaría hermenéuticamente correcto y verdaderamente ajustado a los mandatos que la propia constitución le impone a la Corte Constitucional».

Eduardo Cifuentes Muñoz.

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