Sentencia C-753 de diciembre 10 de 2015

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Exp. R.E.-222

Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1979 del 6 de octubre de 2015, “Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el inicio de la generación de energía eléctrica en el proyecto hidroeléctrico El Quimbo”.

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Bogotá, D.C., diez de diciembre de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Texto del decreto legislativo que se revisa

A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo 1979 del seis (6) de octubre 2015, objeto de revisión constitucional:

“DECRETO LEGISLATIVO 1979 DE 2015(1)

Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del7 de septiembre de 2015 y se autoriza el inicio de la generación de energía eléctrica en el proyecto hidroeléctrico El Quimbo

El Presidente de la República De Colombia,

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 de 17 de septiembre de 2015 y

CONSIDERANDO:

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

Que mediante el Decreto 1770 de 2015, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure, Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata en el departamento de Norte Santander; Cubara en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía; con el fin de contrarrestar los efectos de la decisión del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela de cerrar la frontera con Colombia.

Que el citado decreto reconoció el grave impacto que la decisión del cierre de las fronteras generó en el comercio binacional, siendo uno de los mercados más afectados el de los combustibles líquidos derivados del petróleo, pues dicho cierre produjo problemas de abastecimiento en los municipios objeto de declaratoria de la emergencia que debe satisfacerse con combustibles nacionales.

Que un eventual desabastecimiento de combustibles en la zona de frontera afectaría gravemente el normal desempeño de la economía pues produciría un incremento de precios en los productos que se comercializan en dichos municipios, aumentaría los costos de producción y transporte, reduciría la capacidad adquisitiva de las familias y podría ocasionar riesgos para el empleo y el suministro de bienes y servicios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población.

Que tal como lo indica el Ministerio de Minas y Energía, el cierre de la frontera produjo que la demanda de combustibles líquidos en los municipios objeto de la declaratoria de emergencia se incrementara en 51 %, la cual debe cubrirse en su mayoría con un aumento en la producción de la refinería de Barrancabermeja.

Que con el fin de satisfacer el aumento de la demanda generado por el cierre de la frontera, las barcazas que transportan el combustible desde Barrancabermeja deben cargarse con mayores volúmenes, lo que a su vez exige que el caudal del Río Magdalena ofrezca niveles de navegabilidad suficientes para barcazas de mayor capacidad.

Que a causa del fenómeno del Niño, a la fecha, el caudal del Río Magdalena no ofrece los niveles de navegabilidad exigidos para las barcazas que, cargadas con mayores volúmenes de combustible, deben zarpar desde la refinería de Barrancabermeja.

Que a través de Resolución 899 del 15 de mayo 1999, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó a la compañía Emgesa licencia ambiental para desarrollar el proyecto hidroeléctrico “El Quimbo", el cual debería tener una capacidad instalada de 400 MW.

Que por auto del 5 de febrero 2015, el Tribunal Administrativo del Huila, en trámite de una acción popular adelantada en contra de la firma Emgesa, ordenó como medida cautelar, que dicha compañía se abstuviera de iniciar la actividad de llenado del embalse hasta tanto se lograra un caudal óptimo de aguas; disponiendo de manera simultánea, efectuar un monitoreo permanente al agua para efectos de garantizar la calidad de la misma.

Que por auto del 17 julio de 2015, Tribunal Administrativo del Huila constató que dentro de las obligaciones contempladas en el licenciamiento ambiental, se había advertido que Emgesa debía retirar material forestal y la biomasa del vaso de la represa, actividad que Emgesa no procedió a ejecutar antes de iniciar la fase de llenado. En consecuencia, y toda vez que resultaba físicamente imposible impedir el llenado, la Corporación judicial ordenó modificar la medida cautelar dispuesta y en su lugar señaló que se debía suspender la actividad de generación de energía hasta tanto se retiraran los desechos forestales y la biomasa, al tiempo que, estableció que la autoridad ambiental debía certificar que no existía peligro de contaminación del recurso hídrico.

Que no obstante lo anterior, y con el fin de elevar el caudal del Río Magdalena, se hace necesario habilitar flujo de agua del proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”, actualmente suspendido por la citada decisión del Tribunal Administrativo del Huila, dado que, de acuerdo con lo constatado por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, las obligaciones impuestas por dicho Tribunal en el auto del 17 julio 2015, relativas al retiro de la biomasa, se han cumplido en un 99%.

Que en las condiciones actuales, una vez iniciada la generación de energía eléctrica por parte de Emgesa, se aportarán al Río Magdalena cantidades suficientes de agua para elevar el nivel del mismo, en las magnitudes que requiere la navegabilidad de las barcazas que transportan el combustible de que tratan los considerados anteriores.

DECRETA:

ART. 1º—Autorizar, a partir de la fecha, el inicio de la generación de energía eléctrica en el proyecto hidroeléctrico Quimbo.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. C., a 6 de octubre de 2015.

Juan Manuel Santos Calderón

Juan Fernando Cristo Bustos, el Ministro del Interior

Patti Londoño Jaramillo, la viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores

Mauricio Cardenas Santamaria, el Ministro de Hacienda y Crédito Público

Yesid Reyes Alvarado, el Ministro de Justicia y del Derecho

Luis Carlos Villegas Echeverri, el Ministro de Defensa Nacional

Aurelio Iragorri Valencia, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Alejandro Gaviria Uribe, el Ministro de Salud y Protección Social

Luis Eduardo Garzón, el Ministro de Trabajo

Tomás González Estrada, el Ministro de Minas y Energía

Cecilia Álvarez-Correa Glen, la Ministra de Comercio, Industria y Turismo

Gina Parody D'echeona, la Ministra de Educación Nacional

Gabriel Vallejo López, el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Luis Felipe Henao Cardona, el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio

David Luna Sánchez, el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Natalia Abello Vives, la Ministra de Transporte

María Claudia López Sorzano, la Viceministra de Cultura, encargada de las Funciones del Despacho de la Ministra de Cultura”.

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la exequibilidad del Decreto Legislativo 1979 del 6 de octubre de 2015, expedido en desarrollo del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, declaratorio del estado de emergencia social, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º, concordante con el artículo 215 de la Constitución Política.

Conforme con la jurisprudencia sentada por esta Corporación desde el año 1992, el examen que le corresponde efectuar a este Tribunal sobre los Decretos Legislativos de desarrollo, reviste un carácter integral en tanto comprende la verificación de los aspectos formales y materiales de los mismos(13).

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si con el Decreto 1979 de 2015, el Ejecutivo desbordó la órbita de sus atribuciones en relación con las competencias del Tribunal Administrativo del Huila. Por tanto, la Corte deberá establecer la existencia de límites al ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional durante los estados de excepción, particularmente respecto de las competencias constitucionalmente asignadas a los jueces.

Para este propósito llevará a cabo (i) el examen formal del Decreto, (ii) luego analizará el contenido y el alcance del mismo, (iii) reiterará la jurisprudencia en relación con el control de constitucionalidad sobre esta clase de Decretos, (iv) examinará el alcance de la medida adoptada, y (v) terminará con el estudio de los requisitos materiales del Decreto 1979 de 2015.

3. Examen formal.

La Corte encuentra que el Decreto Legislativo 1979 del 6 de octubre de 2015, cumple las exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, toda vez que:

(i) fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros(14); (ii) se dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015(15); (iii) en el texto aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que condujeron al Gobierno a adoptar la medida a examinar, los cuales para la Corte resultan por sí mismos suficientes; y (iv) fue recibido en esta Corporación para su revisión constitucional el día 7 de octubre de 2015(16).

Así las cosas, encuentra la Corte que en relación con el aspecto formal del Decreto 1979 de 2015, se cumple a cabalidad con las prescripciones del Estatuto Fundamental y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

4. El contenido y alcance del Decreto Legislativo.

El Decreto Legislativo 1979 de 2015, por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el inicio de la generación de energía eléctrica en el proyecto hidroeléctrico El Quimbo, está compuesto de dos artículos, el primero sirve para adoptar la medida y el 2º se limita a establecer que rige a partir de la fecha de su publicación.

En el presente caso aparece como asunto constitucionalmente relevante el hecho que el Gobierno Nacional motivó su decisión, entre varias razones, en la vigencia de una medida cautelar ordenada por el Tribunal Administrativo del Huila dentro de una acción popular promovida contra EMGESA S.A. E.S.P. y el Ministerio de Medio Ambiente, cautela que obligaba a la demandada a no iniciar la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo hasta que la ANLA certificara el retiro del vaso del embalse de los desechos forestales y la biomasa. La ANLA debería certificar la inexistencia de peligro de contaminación al recurso hídrico.

Respecto de las atribuciones de la Rama Judicial el artículo 228 de la Constitución Política establece:

“ART. 228.—La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.

Resultado de las revoluciones liberales de los siglos XVII y XVIII, la separación entre las ramas del poder público se erige como el bastión más firme para garantizar la vigencia del Estado de Derecho, las libertades públicas y la preminencia de la democracia como forma de gobierno; por esta razón, toda medida adoptada por el Ejecutivo encaminada a asumir funciones de los jueces, debe ser sometida al más riguroso examen de constitucionalidad, ya que están de por medio la institucionalidad y los derechos fundamentales de las personas que legítimamente acuden ante las autoridades judiciales con la válida expectativa de ver resueltos sus conflictos al cabo de un proceso legalmente reglado.

La irrupción del Ejecutivo en un proceso judicial argumentando la vigencia de uno de los estados de excepción y la necesidad de conjurar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, además de una motivación necesaria, suficiente y proporcional, requiere de acontecimientos superlativos, capaces de explicar una decisión prima facie censurable como la de desconocer una decisión judicial y remplazarla por otra adoptada por el Gobierno.

La colaboración armónica entre la Ramas del Poder Público, predicada por el artículo 113 superior, obliga el respeto mutuo entre ellas y a pesar de la existencia de eventualidades provenientes de los estados de excepción, éstas no habilitan per se al Ejecutivo para imponer omnímodamente su voluntad, menos aún sobre las decisiones de los jueces y que son traducidas en providencias amparadas constitucionalmente.

5. Alcance del control de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos expedidos en virtud de la declaratoria del estado de emergencia.

La Carta Política establece un control mixto respecto de los Decretos expedidos al amparo del artículo 215 superior, los cuales serán sometidos tanto al examen del Congreso de la República, como al estudio de la Corte Constitucional, siendo ambos métodos de verificación diferentes en su naturaleza, pero congruentes en cuanto sirven para verificar la concordancia entre las medidas adoptadas y el texto de la Ley Fundamental(17).

5.1. El Congreso de la República ejerce control político sobre el Ejecutivo y las medidas adoptadas, y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales (Art. 215 C. P.). La Constitución regula el control político y señala que el Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, convocará al Congreso si no se hallare reunido para los diez días siguientes al vencimiento de la declaratoria, y que si no fuere convocado el Congreso se reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar el informe motivado que le presentara el Presidente sobre las razones que determinaron la declaración y las medidas adoptadas (Art. 215 C. P.)(18). El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria”(19).

5.2. Además del control político que le corresponde al Congreso de la República, esta Corporación tiene asignada una función legislativa, según la cual, “durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo” (Art. 215 superior).

De esta forma, la Constitución garantiza la vigencia de la atribución legislativa propia del Congreso de la República. El control jurídico sobre los Decretos Legislativos corresponde a la Corte Constitucional, quien cumple una función relevante como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (Art. 241 superior). Dicho control recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en virtud del estado de emergencia comprendiendo tanto el decreto declaratorio como los expedidos en su desarrollo. Es un control objetivo que implica una labor de cotejo entre el acto emitido y los parámetros normativos de control.

5.3. Dichos parámetros de control a los actos del legislador extraordinario están dados por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (Art. 93 superior), y iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción(20).

Dado que los estados de excepción revisten tres modalidades como son la guerra exterior, la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica o de calamidad pública, el examen que emprende la Corte debe atender las particularidades o rasgos distintivos propios de cada situación.

5.4. Para el caso de los Decretos Legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia, el artículo 215 de la Carta Política determina los siguientes presupuestos: i) la presencia sobreviniente de hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública; ii) con la declaración del estado de emergencia podrá el Presidente de la República dictar Decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; iii) los decretos expedidos deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente; iv) el Congreso durante el año siguiente a la declaratoria de emergencia podrá derogar, modificar o adicionar los Decretos en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con las que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer tales atribuciones en todo tiempo; y v) el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

5.5. Adicionalmente, la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, establece: i) la prevalencia de los tratados internacionales de derechos humanos de conformidad con el artículo 93 de la Constitución (art. 3º), ii) los derechos intangibles (art. 4º), iii) la prohibición de suspender los derechos (art. 5º), iv) la vigencia del Estado de derecho (art. 7º), v) la justificación expresa de la limitación del derecho (art. 8º), vi) el que las facultades de esta ley solo pueden utilizarse cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad y demás condiciones y requisitos establecidos en la misma (art. 9), vii) la no discriminación (art. 10) y viii) las prohibiciones como interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado, suprimir y modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento (art. 15).

5.6. Se observa, entonces, que el ejercicio de los poderes excepcionales es una actividad reglada. En un Estado social y democrático de derecho, fundado en el principio de dignidad humana, los derechos humanos deben permanecer inalterables con independencia de la situación de normalidad o anormalidad institucional.

Los derechos y las libertades fundamentales no pueden ser suspendidos(21), máxime cuando algunos alcanzan por sí mismos el carácter de intangibles(22). No obstante, pueden establecerse restricciones a algunos derechos lo cual ha sido denominado por la doctrina constitucional como “la paradoja de los estados de excepción”, al limitarse dichos derechos y libertades fundamentales para beneficio de los mismos(23).

5.7. Siguiendo la línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales:

- La conexidad en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”(24).

- Los principios de finalidad ya que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994); necesidad(25) porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; y proporcionalidad(26) por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al ejercicio de los derechos y libertades solo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, Ley 137 de 1994)(27).

- La motivación suficiente toda vez que deben exponerse las razones por las cuales se establecen cada una de las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por los cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de 1994). En el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique.

- La no violación de los derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

6. Medida adoptada mediante el Decreto 1979 de 2015.

Con este Decreto Legislativo el Gobierno Nacional autorizó el inicio de la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, según lo ha expresado busca resolver el problema de desabastecimiento de combustibles en la zona fronteriza afectada, problema generado por el corte de suministro de combustible líquido desde Venezuela. Afirmó el Ejecutivo que se trata de hacer frente a tres problemas concretos: 1. el impacto del cierre de la frontera en la oferta de combustible líquido, 2. la necesidad de suplir la demanda creciente a raíz del cierre de la frontera, y 3. las dificultades de transporte del combustible por el río Magdalena.

7. Análisis de los requisitos materiales del Decreto 1979 de 2015.

Atendiendo a lo dispuesto en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Sala procede a realizar el estudio de los requisitos materiales del Decreto bajo examen, a partir de los aspectos relacionados con la conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida adoptada.

7.1. Análisis de conexidad. La Sala verificará la relación existente entre los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, y la medida adoptada con el Decreto bajo estudio.

Con el fin de establecer la conexidad entre las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia y la medida que en su desarrollo adoptó el Gobierno con el Decreto 1979 de 2015, la Corte tendrá en cuenta las consideraciones invocadas por el Gobierno al declarar el estado de emergencia a través del Decreto 1770 del mismo año.

El Decreto 1770 de 2015, declaratorio del estado de emergencia, expone una serie de consideraciones de las cuales es pertinente destacar algunas para efectos del presente caso, particularmente las señaladas por el Gobierno Nacional como fundamento para la medida adoptada. A folio 85 del expediente aparece la explicación sobre el requisito de conexidad, allí la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República afirma que el nexo con la medida del Decreto 1979 de 2015 lo da el siguiente aparte:

“Que no obstante que Colombia tiene un mercado natural con Venezuela, al punto que, pese a las dificultades, el país vecino es el tercer destino de las ventas no minero energéticas de Colombia, entre el 2008 y el 2014 las ventas totales al mismo se redujeron en 67%.

Que según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición.

Que según el DANE, cerca del 40% de las importaciones desde Venezuela representan el 10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo cual no se descartan impactos directos sobre la inflación.

Que todo lo anterior se traducirá en una desaceleración generalizada de la actividad económica de los municipios de la frontera que afectará la calidad de vida de sus habitantes y daría espacio a una mayor desigualdad, afectando gravemente el orden social y económico de la zona de frontera.

(…)

Que en función de las dinámicas económicas propias de los municipios de la frontera, el cierre de los puntos de paso se traduce en un aumento de la presión del mercado laboral que puede traer consecuencias desfavorables de tipo social y económico.”

Como se dijo en la sentencia C-670 de 2015, el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para declarar el estado de emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Sin embargo, no todas las medidas adoptadas en desarrollo del Decreto 1770 son constitucionalmente válidas, lo serán únicamente aquellas que atiendan a lo establecido en la Carta Política.

7.1.1. Conexidad externa. Al comparar las consideraciones expuestas en el Decreto 1770 de 2015 con la medida adoptada en el Decreto 1979 del mismo año, aparece la falta de concordancia entre las mismas, si se tiene en cuenta que en éste el Gobierno autorizó el inicio de la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, para resolver el problema de desabastecimiento de combustible líquido en la zona de frontera afectada con la crisis desatada a partir de decisiones adoptadas por el Gobierno del vecino país.

Observa la Sala, en primer lugar, que la denominación del Decreto está vinculada con autorizar el inicio de la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, como si esta fuera la motivación principal de la medida, circunstancia que se repite en el artículo 1º del Decreto.

Como lo ha expresado el Gobierno Nacional tanto en la parte motiva del Decreto como en las intervenciones ante esta Corporación, tenía claro conocimiento de la existencia del proceso judicial que cursa ante el Tribunal Administrativo del Huila, en el que está vigente una medida cautelar en el sentido de “ordenar que no se inicie la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo hasta que la ANLA certifique que EMGESA haya retirado del vaso del embalse los desechos forestales y la biomasa (…) y una vez que esto ocurra, dicha institución garantizará que no existe ningún peligro de contaminación del recurso hídrico”. Esta providencia cobro ejecutoria el 24 de julio de 2015(28).

El Gobierno Nacional tenía claro y preciso conocimiento de esta orden judicial según se desprende de las consideraciones expuestas para expedir el Decreto 1979 de 2015, como también de lo expresado por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, quien afirmo:

“a. Mediante acción popular presentada en 2014 ante el Tribunal Administrativo del Huila, las sociedades Sea & Fish S.A.S., Piscícola El Caracolí S.A.S., entre otras, reclamaron la protección de los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la salubridad pública, a la seguridad alimentaria, y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, supuestamente amenazados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Empresa Generadora y Comercializadora de Energía EMGESA S.A. E.S.P., como consecuencia de la reducción de los caudales hídricos que se presentaría durante las etapas de llenado y operación de la Hidroeléctrica El Quimbo y por la alteración de las calidades de agua del río Magdalena, que a su sentir generarían disminución de las concentraciones de oxigeno necesarias para la vida acuática, con la consecuente mortalidad masiva de peces en el embalse de Betania”(29).

El Gobierno Nacional sabía de la existencia del proceso, además el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es parte demandada en el mismo, tenía conocimiento de la vigencia de la medida cautelar y a pesar de ello, mediante el empleo de las facultades extraordinarias propias del estado de emergencia económica decretado por el mismo Ejecutivo, optó por ordenar la generación de energía eléctrica en el citado Proyecto Hidroeléctrico.

Tan reprochable como lo anterior es que el Gobierno Nacional pretenda justificar su actuación en un informe de la ANLA según el cual las condiciones impuestas por el Tribunal se hallaban cumplidas en un 99% y, por lo mismo, se podría iniciar la generación de energía eléctrica. Este informe debió ser enviado por el Gobierno al Tribunal Administrativo del Huila para ser incorporado al expediente, valorado probatoriamente antes de que el Juez competente, dentro del proceso de acción popular, adoptara la decisión respectiva.

En una actuación jurídicamente reprobable, el Ejecutivo asumió las funciones del Tribunal Administrativo del Huila, valoró la prueba presuntamente enviada por la ANLA y resolvió autorizar la generación de energía en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo.

Estos hechos llevaron al Procurador General de la Nación a dudar de la conexidad o causalidad entre el Decreto 1770 de 2015 y el 1979 sometido a revisión. Dijo el Jefe del Ministerio Público:

“(…) la represa del Quimbo está ubicada en el municipio de San Agustín, departamento del Huila, que corresponde al comienzo del trayecto de la zona alta del río Magdalena; siendo la longitud total de este río de 1540 kilómetros, y habiendo desde San Agustín hasta sus desembocaduras (Bocas de Ceniza y Barranco de Loba), una demanda de agua por diferentes razones (agricultura, ganadería, acueductos, industrias, etc.) supremamente alta, hasta el punto de llegar a la sobre explotación del recurso hídrico; a lo cual hay que agregarle la desertificación de la cuenca y la deforestación, lo cual disminuye su caudal.

Además, frente a la motivación de falta de suficiente caudal de agua del río Magdalena a la altura de Barrancabermeja, hay que resaltar que Ecopetrol y las empresas petroleras usan altísimos consumos de agua del río Magdalena para extraer petróleo de los pozos ubicados en la zona del puerto petrolero y para la refinería, lo cual en sí mismo es un contrasentido en relación con las motivaciones por las cuales el Gobierno Nacional en pleno expidió el Decreto 1979 de 2015.

Así, lo anteriormente expuesto significa que en esta época del Fenómeno del Niño, que está pronosticado como el tercero más fuerte de toda la historia de su diagnóstico y que se extenderá hasta junio del año 2016, nada garantiza que el agua que se libere de la represa de El Quimbo llegue a ser suficiente para mantener la navegabilidad del río Magdalena a la altura de Barrancabermeja, y de allí hasta Honda y Barranquilla, debido a la excesiva necesidad del preciado líquido durante todo el recorrido de tal afluente”(30).

Esta argumentación llevó al Jefe del Ministerio Público a concluir que NO HAY UNA RELACIÓN DIRECTA DE MEDIO A FIN EN LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO 1979 DE 2015 PARA CONJURAR LA CRISIS QUE OBLIGÓ A DECRETAR EL ESTADO DE EMERGENCIA MEDIANTE EL DECRETO 1770 DE 2015 y, en esta medida, solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad.

A lo anterior se suma que el Gobierno Nacional, en las consideraciones expuestas para expedir el Decreto 1979 de 2015, nada dice sobre medidas alternativas para abastecer de combustible líquido a los municipios afectados, entre ellas la importación a través de los puertos marítimos de Cartagena y Santa Marta, tampoco valoró los costos económicos de esta importación respecto de los costos y consecuencias sociales, culturales, laborales y ambientales de la orden que impartió, teniendo en cuenta que autorizó una medida altamente invasiva del entorno natural propio de la arteria fluvial más importante del país.

Tampoco tuvo en cuenta que la refinería de Cartagena, recientemente inaugurada(31), en los próximos días podrá atender requerimientos mucho mayores a los que corresponden a la refinería de Barrancabermeja; el Gobierno Nacional se limitó a adoptar une medida de carácter permanente, sin considerar soluciones alternas ni periodos razonables para iniciar la generación de energía eléctrica; además, la información que posee el Ejecutivo no permite establecer con alto grado de certeza que la medida adoptada sea suficiente para permitir la navegación de las barcazas, ya que debido al fenómeno del Niño bien puede ocurrir que el nivel del agua no suba lo necesario para que las expectativas gubernamentales resulten satisfechas.

El Gobierno Nacional manifestó que expedía el Decreto 1979 de 2015 considerando:

“Que el citado decreto (1770 de 2015) reconoció el grave impacto que la decisión del cierre de las fronteras generó en el comercio binacional, siendo uno de los mercados más afectados el de los combustibles líquidos derivados del petróleo, pues dicho cierre produjo problemas de abastecimiento en los municipios objeto de declaratoria de la emergencia que debe satisfacerse con combustibles nacionales.

Que un eventual desabastecimiento de combustibles en la zona de frontera afectaría gravemente el normal desempeño de la economía pues produciría un incremento de precios en los productos que se comercializan en dichos municipios, aumentaría los costos de producción y transporte, reduciría la capacidad adquisitiva de las familias y podría ocasionar riesgos para el empleo y el suministro de bienes y servicios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población.

Que tal como lo indica el Ministerio de Minas y Energía, el cierre de la frontera produjo que la demanda de combustibles líquidos en los municipios objeto de la declaratoria de emergencia se incrementara en 51 %, la cual debe cubrirse en su mayoría con un aumento en la producción de la refinería de Barrancabermeja.

Que con el fin de satisfacer el aumento de la demanda generado por el cierre de la frontera, las barcazas que transportan el combustible desde Barrancabermeja deben cargarse con mayores volúmenes, lo que a su vez exige que el caudal del Río Magdalena ofrezca niveles de navegabilidad suficientes para barcazas de mayor capacidad.

Que a causa del fenómeno del Niño, a la fecha, el caudal del Río Magdalena no ofrece los niveles de navegabilidad exigidos para las barcazas que, cargadas con mayores volúmenes de combustible, deben zarpar desde la refinería de Barrancabermeja.

Que a través de Resolución 899 del 15 de mayo 1999, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó a la compañía Emgesa licencia ambiental para desarrollar el proyecto hidroeléctrico “El Quimbo", el cual debería tener una capacidad instalada de 400 MW.

Que por auto del 5 de febrero 2015, el Tribunal Administrativo del Huila, en trámite de una acción popular adelantada en contra de la firma Emgesa, ordenó como medida cautelar, que dicha compañía se abstuviera de iniciar la actividad de llenado del embalse hasta tanto se lograra un caudal óptimo de aguas; disponiendo de manera simultánea, efectuar un monitoreo permanente al agua para efectos de garantizar la calidad de la misma.

Que por auto del 17 julio de 2015, Tribunal Administrativo del Huila constató que dentro de las obligaciones contempladas en el licenciamiento ambiental, se había advertido que Emgesa debía retirar material forestal y la biomasa del vaso de la represa, actividad que Emgesa no procedió a ejecutar antes de iniciar la fase de llenado. En consecuencia, y toda vez que resultaba físicamente imposible impedir el llenado, la Corporación judicial ordenó modificar la medida cautelar dispuesta y en su lugar señaló que se debía suspender la actividad de generación de energía hasta tanto se retiraran los desechos forestales y la biomasa, al tiempo que, estableció que la autoridad ambiental debía certificar que no existía peligro de contaminación del recurso hídrico.

Que no obstante lo anterior, y con el fin de elevar el caudal del Río Magdalena, se hace necesario habilitar flujo de agua del proyecto hidroeléctrico "El Quimbo", actualmente suspendido por la citada decisión del Tribunal Administrativo del Huila, dado que, de acuerdo con lo constatado por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, las obligaciones impuestas por dicho Tribunal en el auto del 17 julio 2015, relativas al retiro de la biomasa, se han cumplido en un 99%.

Que en las condiciones actuales, una vez iniciada la generación de energía eléctrica por parte de Emgesa, se aportarán al Río Magdalena cantidades suficientes de agua para elevar el nivel del mismo, en las magnitudes que requiere la navegabilidad de las barcazas que transportan el combustible de que tratan los considerados anteriores”.

Para la Sala no existe conexidad externa entre los motivos expuestos para expedir el Decreto 1770 de 2015 y la medida adoptada con el Decreto 1979 que se examina, ya que la autorización para iniciar la generación de energía en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo y el consecuente incremento en el caudal del río Magdalena, antes que contribuir al abastecimiento de combustible a los municipios afectados, corresponde a una orden del Gobierno Nacional impartida con el propósito deliberado de desconocer lo dispuesto en una decisión judicial válidamente adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila.

La separación entre las ramas del poder público representa una de las conquistas más importantes para el desarrollo y vigencia de los regímenes democráticos, el respeto mutuo entre ellas es fundamento para el adecuado funcionamiento del Estado, por lo mismo, toda usurpación o irrupción del Ejecutivo en el campo de las competencias de la Rama Judicial debe ser censurado aun cuando esté revestida de los más loables propósitos.

Las libertades públicas y los derechos fundamentales solo mantienen su vigencia en la medida que los agentes estatales observen las reglas que la Constitución Política les impone, todo acto transgresor de estas normas básicas es altamente reprochable por las nefastas consecuencias que entraña y por el mensaje equivoco que envía a una comunidad que espera de sus gobernantes un comportamiento ajeno a toda arbitrariedad.

7.1.2. Conexidad interna. Para la Sala, la medida adoptada mediante el Decreto bajo examen no está relacionada en forma directa y específica con las consideraciones invocadas en el mismo. La decisión se fundamenta en:

“Que por auto del 5 de febrero 2015, el Tribunal Administrativo del Huila, en trámite de una acción popular adelantada en contra de la firma Emgesa, ordenó como medida cautelar, que dicha compañía se abstuviera de iniciar la actividad de llenado del embalse hasta tanto se lograra un caudal óptimo de aguas; disponiendo de manera simultánea, efectuar un monitoreo permanente al agua para efectos de garantizar la calidad de la misma.

Que por auto del 17 julio de 2015, el Tribunal Administrativo del Huila constató que dentro de las obligaciones contempladas en el licenciamiento ambiental, se había advertido que Emgesa debía retirar material forestal y la biomasa del vaso de la represa, actividad que Emgesa no procedió a ejecutar antes de iniciar la fase de llenado. En consecuencia, y toda vez que resultaba físicamente imposible impedir el llenado, la Corporación judicial ordenó modificar la medida cautelar dispuesta y en su lugar señaló que se debía suspender la actividad de generación de energía hasta tanto se retiraran los desechos forestales y la biomasa, al tiempo que, estableció que la autoridad ambiental debía certificar que no existía peligro de contaminación del recurso hídrico.

Que no obstante lo anterior, y con el fin de elevar el caudal del Río Magdalena, se hace necesario habilitar flujo de agua del proyecto hidroeléctrico "El Quimbo", actualmente suspendido por la citada decisión del Tribunal Administrativo del Huila, dado que, de acuerdo con lo constatado por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, las obligaciones impuestas por dicho Tribunal en el auto del 17 julio 2015, relativas al retiro de la biomasa, se han cumplido en un 99%”.

La Sala observa que el Gobierno Nacional autorizó el inicio de la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, con conocimiento pleno de la existencia de un proceso judicial que cursa en el Tribunal Administrativo del Huila en el cual se ordenó como medida cautelar que EMGESA S.A. E.S.P. debe abstenerse de iniciar la actividad de llenado del embalse hasta tanto se lograra un caudal óptimo de aguas; sin embargo, contra todo pronóstico, el Ejecutivo decidió arrasar la orden judicial e imponer su orden afirmando que la ANLA certificó que las obligaciones impuestas por el Tribunal se hallaban cumplidas en un 99%, función esta que corresponde al Juez del respetivo proceso quien es el único competente para valorar y decidir sobre el informe que fue requerido a la ANLA.

Contrario a lo afirmado por el Gobierno Nacional, a folio 155 del expediente aparece el concepto técnico elaborado por personal adscrito a la Subdirección de Regulación y Calidad Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena —CAM—, documento solicitado por el Tribunal Administrativo del Huila y enviado el 3 de noviembre de 2015, en el que se afirma:

“(…) EMGESA no ha retirado la totalidad de la madera, guadua y demás biomasa aprovechada en el vaso del embalse por debajo de la cota 708, tal como es el caso del acopio temporal de San Francisco donde se encontraron 603.6 m3 de madera apilada en arrumes, ubicada por debajo de la cota antes mencionada, lo cual demuestra incumplimiento a lo ordenado en la Resolución 759 de junio 26 de 2015.

(…)

d) EMGESA debe retirar con urgencia la madera, guadua y demás biomasa que aún se encuentra flotando en el embalse o en zonas por debajo de la cota 708, para evitar su inminente descomposición y posible afectación al recurso hídrico del embalse, adicional a la reconocida en la Licencia Ambiental del PHEQ”(32).

Es decir, el Decreto 1979 de 2015 está motivado en la existencia de un proceso judicial que cursa en el Tribunal Administrativo del Huila, proceso que representa un obstáculo para que EMGESA S.A. E.S.P. inicie la generación de energía eléctrica y, en lugar de seguir las reglas propias del respeto a las decisiones judiciales, en forma desproporcionada el Gobierno Nacional optó por asumir las funciones del Tribunal procediendo a valorar las pruebas y a adoptar decisiones que, se reitera, solo competen al Juez de la acción popular que se sigue en la ciudad de Neiva.

7.1.3. El análisis sobre conexidad externa e interna permite establecer que la medida adoptada por el legislador de excepción no pretende hacer frente a la crisis originada por la crisis fronteriza, sino disponer sobre la generación de energía en una hidroeléctrica que como la de El Quimbo se encuentra a cientos de kilómetros de los municipios afectados, sin que haya una prueba que demuestre con alto grado de certeza que el Gobierno Nacional no contaba con otros mecanismos menos onerosos para atender el desabastecimiento de combustibles líquidos.

7.2. Análisis de finalidad. Considera la Sala que la medida adoptada mediante el Decreto 1979 de 2015 no está directa y específicamente orientada a conjurar la crisis causada en la frontera y a impedir la extensión de sus efectos, en cuanto no tiene la potencialidad de proveer al Gobierno Nacional de instrumentos adecuados e indispensables para abastecer a los municipios afectados con la cantidad de combustibles líquidos requeridos.

La medida analizada no es necesaria, adecuada e indispensable para lograr los fines de la declaratoria de emergencia; esto por cuanto el Gobierno Nacional no valoró otros medios para hacer frente al desabastecimiento de combustibles líquidos, entre ellos el transporte en carro tanques utilizando la red vial e implementado planes e incentivos para esta clase de actividad; se limitó a adoptar la medida sin ponderar los efectos colaterales relacionados con costos ambientales, sociales, culturales y económicos que indudablemente afectan a las personas que habitan, trabajan y obtienen los recursos para su sustento diario en las áreas aledañas al embalse.

El Gobierno Nacional reconoció las repercusiones de su actuación cuando afirmó estar consciente “(…) de que la decisión de habilitar la producción energética de El Quimbo traería consigo la limitación y afectación de derechos fundamentales, consideró indispensable utilizar las facultades ofrecidas por el Estado de Emergencia para adoptar esa decisión, por lo cual, justamente, comunicó la expedición del Decreto 1979 de 2015 al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas –ONU-, y al Secretario General de la Organización de Estados Americanos –OEA-, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994”(33).

7.3. Análisis de necesidad. La medida legislativa adoptada con el Decreto 1979 no es necesaria para alcanzar los fines que llevaron a la declaratoria de la emergencia. La necesidad de abastecer de combustible líquido a los municipios afectados con la crisis fronteriza no puede ser satisfecha a expensas de los derechos colectivos y ambientales de quienes han resultado beneficiados con la medida cautelar dispuesta por el Tribunal Administrativo del Huila y que el Gobierno Nacional decidió remover sin ponderar adecuadamente las consecuencias de su actuación.

Habría podido el Gobierno proveer otros medios de transporte para los combustibles, contar con la entrada en funcionamiento de la refinería de Cartagena y evaluar la importación a través de los puertos de Cartagena y de Santa Marta, sin sacrificar los derechos de los accionantes en la causa judicial que se sigue en el municipio de Neiva.

El Ejecutivo pudo expedir Decretos promoviendo otros medios de transporte, entre ellos el terrestre, sin menoscabar garantías constitucionales ni intereses de personas que vienen reclamando la protección de los derechos colectivos a un ambiente sano, a la salubridad pública, a la seguridad alimentaria, y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles.

7.4. Análisis de proporcionalidad. Afirma el Gobierno Nacional que la decisión de facilitar el abastecimiento de combustible a la zona de frontera desde la refinería de Barrancabermeja es más eficiente y menos onerosa de lo que podrían resultar otras alternativas de suministro, como la importación de combustible(34). Sin embargo, no aporta elementos que permitan discernir sobre esta afirmación, entre ellos los cálculos de los costos económicos y financieros requeridos para la importación a través de los puertos de Santa Marta y de Cartagena, limita su intervención a afirmar que la medida adecuada es la dispuesta en el Decreto que se examina.

Tampoco evalúa el Gobierno los costos ambientales, alimentarios, sociales, culturales y económicos que acarrea su decisión respecto del entorno natural y de las personas que habitan cerca del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, por cuanto asume que su visión acerca de la manera de afrontar el desabastecimiento de combustibles es la única y sin posibilidad de evaluar otras, entre ellas la de transportar los insumos por vía terrestre o la de considerar la entrada en funcionamiento de la refinería de Cartagena, inaugurada el 21 de octubre pasado a un costo superior a los 8.000 millones de dólares y proyectada para superar en capacidad a la refinería de Barrancabermeja.

Por lo anterior, la Sala encuentra que la medida adoptada con el Decreto 1979 de 2015 es desproporcionada por no ponderar otras posibilidades eventualmente menos costosas y por excesiva respecto de la finalidad propuesta, que no es otra que la de hacer frente al desabastecimiento de combustible en la zona afectada por la crisis fronteriza.

Por lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo número 1979 del 6 de octubre de 2015, "Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el inicio de la generación de energía eléctrica en el proyecto hidroeléctrico El Quimbo".

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

1 Diario oficial 49.657 del 6 de octubre de 2015.

2 Cfr. sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de 2009.

3 Por la ministra de relaciones exteriores firmó la viceministra de relaciones exteriores, encargada de las funciones del despacho de la ministra; y por la ministra de cultura firmó la viceministra de cultura encargada de las funciones del despacho de la ministra, lo cual no implica un vicio de forma en la expedición del decreto.

4 El estado de emergencia fue declarado el siete (7) de septiembre de 2015 por un término de treinta (30) días calendario, es decir, estuvo vigente hasta el pasado seis (6) de octubre, fecha en la cual fue expedido el Decreto 1979.

5 Se recibió copia auténtica del Decreto 1979 de 2015 el día 7 de octubre de 2015.

6 Sentencia C-135 de 2009.

7 Precepto desarrollado por el artículo 39 de la LEEE cuyo tenor es el siguiente:
“Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que determinaron la declaración. También deberá presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior.
Cada una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse sobre los informes de que trata el presente artículo.
Mientras subsista la Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un informe sobre la evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación, así como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en el uso de las facultades.
Cuando haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante la respectiva Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias”.

8 Sentencia C-135 de 2009.

9 Esta Ley regula lo atinente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, particularmente entre los artículo 46 y 50, según los cuales:
ART. 46.—Declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocara al Congreso, si no se halla reunido, para los 10 días siguientes al vencimiento del termino de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario.
ART. 47.—Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y especifica con dicho Estado.
PAR.—Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejaran de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ART. 48.—Informes al Congreso. El Gobierno le rendirá al Congreso un informe motivado sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas adoptadas.
El Congreso examinará dicho informe en un plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras, y se pronunciara sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas.
ART. 49.—Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental.
También podrá, en cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus miembros.
ART. 50.—Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de Emergencia.

10 Constitución Política y artículo 5º de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.

11 ART. 4º de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.

12 En la Sentencia C-179 de 1994, que examinó el proyecto de ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Corte señaló: “No obstante su naturaleza restrictiva, dentro de un Estado de derecho las normas de excepción han de mantener el sello que a éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a control en todos los actos que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de tener como propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruidos sino provisoriamente limitados, con el propósito de que la obediencia al derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes”.

13 Sentencias C-137 de 1999, C-373 de 1994 y C-179 de 1994.

14 En la sentencia C-149 de 2003, la Corte manifestó: “Este juicio comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como responsable del orden público incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado son necesarias para superar las causas de perturbación o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional”.

15 En la sentencia C-149 de 2003, se expuso: “Este juicio tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo, consistente en analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Sería inexequible entonces la medida excepcional que restringe drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una mínima o insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “solo será admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad”.Se trata aquí de la existencia de un medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el medio escogido, caso en el cual esta medida también se torna inexequible por desproporcionada. Tal como lo ha reiterado esta Corporación en varias oportunidades, el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”(Corte Constitucional, Sentencia C-916 de 2002…). Este principio tiene una aplicación específica en materia del ejercicio de las facultades del Gobierno en estados de excepción”.

16 En la sentencia C-179 de 1994, la Corte al examinar el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en cuanto a las facultades del Gobierno en virtud de la declaratoria del estado de emergencia, señaló que los decretos legislativos i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declararlo y ii) su validez depende de su finalidad que debe consistir en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, la proporcionalidad de las medidas que se dicten para conjurar las circunstancias de crisis y la necesidad de las mismas.

17 Ver a folio 162 certificación de la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Huila.

18 Folio 94 del expediente.

19 Folios 209 a 211 del expediente.

20 La refinería de Cartagena –REFICAR-, fue inaugurada por el Presidente de la República el 21 de octubre de 2015. Según lo afirmado durante el acto de inauguración, cuando esté en plena producción procesará 165.000 barriles de petróleo diarios. La refinería tiene capacidad de transformar crudo en gasolina, combustible de aviación (jet fuel), diésel de bajo y ultra bajo azufre. Según el Gobierno Nacional la carga de la refinería de Barrancabermeja puede llegar a los 240 mil barriles diarios (folio 90 del expediente).

21 Concepto elaborado por la CAM, solicitado por el Tribunal mediante oficio No. 6618 del 30 de septiembre de 2015, en el marco de la acción popular interpuesta por Comepez S.A. y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. y otros, producto de las visitas de seguimiento realizadas los días 21, 22, 23, 26, 27 y 28 de octubre de 2015, a los acopios final de Balseadero y a todos los acopios temporales dispuestos por EMGESA para ubicar la madera y la guadua extraída del vaso del embalse del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo. Copia de este informe fue enviada al Director General de la ANLA y al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

22 Intervención de la Presidencia de la República, folio 99 del expediente.

23 Intervención de la Presidencia de la República, folio 102.