Sentencia C-757 de julio 30 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-757 de 2008 

Ref.: Expediente D-7154 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2007

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demandante:

Libardo Alberto Verjel de Filippis

Bogotá, D.C., treinta de julio de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto del Acto Legislativo 01 de 2007, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 46.672 del 27 de junio de 2007.

“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2007

Diario Oficial 46.672 de 27 de junio de 2007

Congreso de la República 

Por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—El numeral 8º del artículo 135 de la Constitución Política de Colombia quedará así:

8. Citar y requerir a los ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los ministros, superintendentes o directores de departamentos administrativos no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción de censura. Los ministros, superintendentes o directores administrativos deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.

ART. 2º—El numera <sic> 9 del artículo 135 de la Constitución Política de Colombia quedará así:

9. Proponer moción de censura respecto de los ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.

ART. 3º—El artículo 299 de la Constitución Política de Colombia quedará así:

En cada departamento habrá una corporación político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político sobre la administración departamental.

El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El periodo de los diputados será de cuatro años y tendrá la calidad de servidores públicos.

Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección.

Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fijen la ley.

ART. 4º—Adiciónese al artículo 300 de la Constitución Política de Colombia con estos numerales:

13. Citar y requerir a los secretarios del despacho del gobernador para que concurran a las sesiones de la asamblea. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los secretarios del despacho del gobernador no concurran, sin excusa aceptada por la asamblea, esta podrá proponer moción de censura. Los secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la asamblea. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.

14. Proponer moción de censura respecto de los secretarios de despacho del gobernador por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones de la asamblea. La moción de censura deberá ser propuesta por la tercera parte de los miembros que componen la asamblea. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo.

ART. 5º—El artículo 312 de la Constitución Política de Colombia quedará así:

En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para periodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal.

La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos.

La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones.

Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta.

ART. 6º—Adiciónese al artículo 313 de la Constitución Política de Colombia con estos numerales.

11. En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o municipal, este podrá proponer moción de censura. Los secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.

Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación.

12. Proponer moción de censura respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo.

ART. 7º—El presente acto legislativo empezará a regir el 1º de enero del año 2008”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, numeral 1º, y 379 de la Constitución, por estar dirigida contra un acto legislativo.

2. Ausencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.

En el presente caso el Acto Legislativo 01 de 2007 fue publicado en el Diario Oficial 46672 del 27 de junio de 2007. La demanda identificada con el radicado D-6057 fue presentada en la Corte Constitucional el 4 de diciembre de 2007, dentro del término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.

3. Problemas jurídicos.

De acuerdo con el texto de la demanda, y a la luz de las diferentes intervenciones ciudadanas y del concepto del Ministerio Público, la Corte encuentra los siguientes problemas jurídicos a resolver:

3.1. ¿En el trámite del proyecto de acto legislativo en el Senado de la República se omitió el anuncio, la discusión y la aprobación del informe presentado por la comisión designada para conciliar las diferencias entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo decidió (sic) en la plenaria del Senado de la República, y se aprobó únicamente un “informe de corrección del acta de conciliación? ¿De hacer (sic) ocurrido ello así se está ante una irregularidad que conduce a la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2007?

3.2. ¿Incurrió el Congreso de la República en un vicio de competencia por sustitución parcial de la Constitución con los cambios a la moción de censura que se introdujeron en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007? Concretamente, ¿implican esos cambios una sustitución del principio de la separación de los poderes o una alteración en la identidad de la Constitución por crear un desequilibrio entre las dos cámaras legislativas, suprimiendo un factor definitorio del bicameralismo consagrado en la Constitución?

La Corte se pronunciará, en primer lugar, sobre el problema que apunta a la existencia de un vicio de trámite, comoquiera que el mismo se refiere a la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2007. De no prosperar ese cargo, se analizarán los problemas jurídicos planteados en relación con el vicio de competencia en la aprobación del artículo 2º del acto legislativo.

4. Ausencia del vicio de trámite señalado por el demandante.

4.1. De acuerdo con la demanda, durante el trámite del acto legislativo acusado, al haberse presentado una discrepancia entre los textos aprobados en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República, se procedió, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Política, a designar una comisión de conciliadores, la cual presentó el correspondiente informe el día 29 de mayo de 2007. Prosigue la demanda señalando que dicho informe fue publicado en las gacetas del Congreso números 222 y 223 de 2007, pero “... fue aprobado únicamente por la plenaria de la Cámara de Representantes el día 6 de junio de 2006, no siendo estudiado, ni aprobado por la plenaria del Senado de la República”.

Se agrega en la demanda que “[p]osteriormente, fue presentado por la misma comisión accidental, el día 7 de junio de 2007, un nuevo informe que pretendía corregir el acta de conciliación radicada el día 29 de mayo de 2007, el cual fue publicado en las gacetas del Congreso números 258 y 261 de 2007, el informe de corrección del acta anterior fue aprobado por las plenarias de Senado y Cámara el día 13 de junio de 2007”.

4.2. Una revisión del trámite que, en este punto, recibió el acto legislativo acusado le permite a la Corte concluir que no están presentes los presupuestos fácticos sobre los cuales el actor edifica su cargo, razón por la cual el mismo habrá de desestimarse.

En efecto, el informe de conciliación rendido por la comisión designada en los términos del artículo 161 de la Constitución, fue publicado en las gacetas del Congreso números 222 y 223 de 2007. En el Senado de la República, el anuncio del debate de dicho informe se hizo en la sesión plenaria del 30 de mayo de 2007, tal como consta en la Gaceta 323 del 16 de julio de 2007:

Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

Sí señora presidenta, los proyectos para la próxima sesión son los siguientes:

(...).

Con informe de conciliación:

(...).

Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.

Al finalizar la sesión se cita para la próxima reunión “... para el martes 5 de junio de 2007, a las 2:00 p.m.” (5) .

En la sesión plenaria del Senado de la República del 5 de junio de 2007, efectivamente se sometió a consideración y fue aprobado el informe de conciliación del proyecto de acto legislativo indicado, tal como fue registrado en el Acta 63 de sesión plenaria de Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 324 de 2007 (6) :

“La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente punto del orden del día.

V

Votación de proyectos de ley o de acto legislativo

***

Con informe de conciliación

Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.

La presidencia indica a la secretaría dar lectura al informe de conciliación.

Por secretaría se da lectura al informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del articulado del Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara “por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia”.

La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe leído y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación”.

De este modo constata la Corte que, contrariamente a lo sostenido por el actor, el informe de conciliación presentado por las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del articulado del Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, que culminó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2007, si fue considerado y aprobado en la plenaria del Senado de la República.

Posteriormente a la aprobación del mencionado informe se presentó un informe de corrección del acta de conciliación. La discusión y aprobación de este nuevo informe fue anunciada en la sesión del 7 de junio de 2007, tal como se aprecia en el Acta 64, publicada en la Gaceta 352 de 2007:

“Por instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia la corrección al Proyecto de Acto Legislativo 08 que se discutirá y aprobará en la próxima sesión.

Sí señora presidenta es la corrección del acta de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo 08 del 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.

Se anuncia para la próxima sesión”.

Así mismo en dicha acta consta que la próxima sesión fue convocada para “... el día martes 12 de junio de 2007, a la 1:00 p. m.”.

La publicación de la corrección del acta de conciliación se realizó en la Gaceta 258 del 8 de junio de 2007 y en la sesión del 12 de junio de 2008, efectivamente se produjo el debate y aprobación de la misma, como obra en el Acta 65, publicada en la Gaceta 414 de 2007:

“La presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente informe de conciliación, el cual se abrió y cerró su discusión y se encuentra pendiente de aprobar.

Proyecto de Acto Legislativo 08 de 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia.

Leída y cerrada la discusión del informe de conciliación, la presidencia lo somete a consideración de la plenaria y esta le imparte su aprobación”.

Cabe observar que en dicho informe de corrección, los integrantes de las comisiones de conciliación informan a las plenarias de Senado y Cámara que “[q]ue revisados nuevamente los textos aprobados por las plenarias de Senado y Cámara y el acta de conciliación correspondiente, encontramos diferencias ostensibles en el articulado del proyecto de acto constitucional; motivo por el cual nos vemos obligados a presentar una nueva acta que enmiende los errores cometidos de acuerdo al artículo 2º de la Ley 5ª de 1992 ‘Principios de interpretación del reglamento, numeral 2º’ respaldado este precepto legal, por la jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional en Sentencia 178/07”. Dicho informe se acompañó de la trascripción del texto definitivo del proyecto conciliado.

A partir del anterior registro sobre el trámite del Acto Legislativo 01 de 2007 en el Congreso de la República, concluye la Corte que el Senado de la República no omitió, ni el anuncio, ni el debate, ni la aprobación del informe de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo 08 del 2006 Senado, 179 de 2006 Cámara, por medio del cual se modifican los numerales 8º y 9º del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia, así como tampoco se omitieron dichas etapas del trámite legislativo en la posterior aprobación por la plenaria del Senado de la República del informe de corrección al acta de conciliación presentado por las correspondientes comisiones, razón por la cual el cargo presentado por este concepto no prospera.

5. Examen del cargo por sustitución parcial de la Constitución.

5.1. Advierte la Corte que en la demanda, el cargo por sustitución parcial de la Constitución se limitó al artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007, razón por la cual, dado que en las acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma, la competencia de la Corte Constitucional se encuentra determinada por los cargos de la demanda, esta corporación se limitará al estudio de dicho artículo, no obstante que algunos intervinientes presentaron consideraciones orientadas a mostrar que la eventual sustitución de la Constitución también sería predicable de otros apartados normativos del referido acto legislativo, aun cuando por consideraciones distintas a las esbozadas por el demandante en este proceso.

5.2. En jurisprudencia ampliamente consolidada, la Corte Constitucional ha puntualizado que el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución comprende el de los vicios competenciales y, específicamente, el que se presenta cuando por la vía del procedimiento de reforma se produce en realidad una sustitución total o parcial de la Constitución (7) .

En la Sentencia C-1040 de 2005 (8) la Corte sintetizó los criterios que han sido fijados por la jurisprudencia en torno al concepto de sustitución de la Constitución, en los siguientes términos:

a) El poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.

b) Por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la Constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.

c) Para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

d) La Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello.

e) El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.

f) Sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.

De este modo, la Corte ha puntualizado que se produce una sustitución de la Constitución, cuando la misma como un todo, es reemplazada por otra, caso en el cual se trataría de una sustitución total, o cuando un elemento esencial definitorio de su identidad es reemplazado por otro integralmente distinto, evento que daría lugar a una sustitución parcial.

5.3. El desarrollo jurisprudencial del concepto de sustitución, después de caracterizar su ámbito como el propio de un reemplazo total o parcial de la Constitución, se ha movido hacia la identificación de la metodología que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un cargo por sustitución de la Constitución.

De acuerdo con dichos desarrollos, ello impone al menos dos tareas específicas: primero, es necesario establecer cuáles son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y, segundo, en qué condiciones puede considerarse que una reforma suprime o reemplaza uno de tales elementos, de manera que deba tenerse realmente como una sustitución de la Constitución (9) .

5.3.1. De este modo, ha dicho la Corte, como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado.

(sic) 5.4.2. A continuación es preciso establecer cuál es el alcance jurídico del acto acusado en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los parámetros normativos del control.

5.4.3. Finalmente, “[a]l contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia”.

En la misma Sentencia C-1040 de 2005 la Corte amplió de la siguiente manera los elementos del anterior esquema:

“El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución —para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material— y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro —no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado— y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior.

De esta manera, resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que alteren su estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una sustitución, total o parcial de la Constitución, las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio.

Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante”.

5.5. Con base en el anterior esquema metodológico, la Corte analizará si el acto legislativo acusado ha dado lugar a una sustitución o reemplazo de la Constitución colombiana de 1991.

5.5.1. El cargo por sustitución de la Constitución puede presentarse en los siguientes términos:

El actor identifica, en primer lugar, al principio de separación de los poderes como uno de los elementos definitorios de la identidad de la Constitución de 1991 y señala, en concreto, que la estructura bicameral del Congreso hace parte de la manera como dicho principio fue configurado en la Carta. Agrega que esa estructura bicameral se proyecta en el ejercicio de las distintas funciones del Congreso, en particular en la de control político.

Expresa luego que como parte de la configuración del referido principio se establece una adecuada distribución de funciones que se atribuyen a órganos distintos e independientes, dentro de un modelo de frenos y contrapesos del que constituye parte esencial la independencia de los distintos órganos establecidos en la Constitución.

Para el actor, cuando se altera el equilibrio que la Constitución ha dispuesto entre los distintos órganos, al punto que se amenaza la independencia de uno de ellos frente a los otros, se está ante un caso de sustitución del principio de separación de los poderes.

De esta manera, en el Acto Legislativo 01 de 2007, al suprimirse la operación del sistema bicameral para efectos de la moción de censura, se altera de manera esencial el principio de separación de los poderes, porque se rompe el equilibrio entre el ejecutivo y el legislativo y se abre la posibilidad de que éste comprometa la independencia de aquel, mediante un instrumento que ya no tendrá la garantía de moderación a la que apuntaba su ejercicio por las dos cámaras.

5.5.2. Así presentadas las cosas, observa la Corte, de manera preliminar, que la moción de censura es un instrumento de control político propio de los sistemas parlamentarios de gobierno y constituye una expresión de la relación de confianza que en tales sistemas existe entre el ejecutivo y el parlamento. De manera excepcional, algunos Estados con sistema presidencial de gobierno han introducido en sus constituciones versiones matizadas de la moción de censura, aplicable, no al gobierno sino a los ministros individualmente considerados y con la consecuencia, incluso, como ocurre en Colombia, de que, aprobada la moción de censura, el respectivo ministro quede separado de su cargo.

El diseño de la moción de censura en el ordenamiento constitucional colombiano previo al Acto Legislativo 01 de 2007 era el siguiente:

De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución, era facultad de cada una de las cámaras legislativas proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con las funciones propias del cargo. La propuesta requería de al menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva cámara y la decisión se adoptaría por el Congreso en pleno, con audiencia del respectivo ministro y con el voto favorable de la mayoría de los integrantes de cada cámara. Aprobada la moción de censura, el ministro quedaba separado de su cargo. En los artículos 29 a 32 de la Ley 5ª de 1992 se reglamentó el funcionamiento de este instrumento de control político y se precisó la manera como se haría el debate en el Congreso en pleno.

Observa la Corte que la lectura atenta de las disposiciones constitucionales y legales de ese régimen de la moción de censura que ahora fue modificado, permite concluir que el mismo no obedecía a un esquema de bicameralismo estricto, por cuanto, por un lado, cada una de las cámaras tenía, por separado, la posibilidad de proponer la moción de censura, y, por otro, el debate y la votación de la misma no se producían en instancias separadas y sucesivas, sino que se llevaban a cabo en el Congreso en pleno. No obstante lo anterior, puede decirse que el referido esquema preservaba el espíritu del bicameralismo al disponer que la aprobación de la moción requeriría la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, con lo cual, pese a que la decisión se producía en el Congreso reunido en pleno, para el efecto cada cámara actuaba como una unidad separada.

5.5.3. El demandante y el Ministro del Interior y de Justicia aportan argumentos importantes orientados a mostrar que la consideración del bicameralismo fue un factor determinante del diseño de la moción de censura en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. El repaso del proceso que en estas materias se surtió en la Constituyente da cuenta de la existencia de un debate intenso y de la opción final por mantener la estructura bicameral para el Congreso como un factor de moderación en el ejercicio de sus funciones que tendría particular relevancia frente a las nuevas atribuciones de control político que le fueron conferidas por la Constitución. Sin embargo, por otro lado, no puede pasarse por alto que en la propia Constitución de 1991 quedaron incorporados elementos que, en cierto sentido, limitan el alcance del bicameralismo aplicado a ese instrumento de control político, por cuanto se habilitó a cada una de las cámaras, por separado para proponer la moción de censura contra un ministro, y, a su vez, se dispuso que la decisión en torno a la misma correspondería al Congreso reunido en pleno. Esto es, en la propia Constitución quedó consagrado un esquema intermedio que se aparta de los elementos definitorios del bicameralismo como instancia de reflexión y moderación en las decisiones del Congreso que se atribuye al hecho de su separación en dos asambleas, circunstancia que, en la tradición colombiana, implicaba un distanciamiento espacial y temporal en la actuación de una y otra. Ciertamente, el introducido por el Acto Legislativo 01 de 2007 en la operación de la moción de censura es un cambio importante que flexibiliza el ejercicio de este instrumento de control político e inclina en este sentido la balanza a favor del legislativo, pero no puede decirse que el mismo suprima un principio definitorio de la identidad de la Carta de 1991, como el de la separación de poderes que, de hecho, en cuanto hace a una de sus expresiones, cual es la del bicameralismo, no estaba configurado de un modo absoluto, sino matizado, como se ha dicho, por la iniciativa de cada una de las cámaras para proponer la moción de censura y la decisión de la misma en el Congreso reunido en pleno.

Ello muestra que la manera como se desenvuelva la moción de censura prevista en la Constitución de 1991, más que un elemento definitorio de la identidad de la Constitución, es una modalidad de configuración del principio de separación de los poderes, sujeta al debate entre alternativas distintas y que se resuelve por la vía de la transacción política. En esa medida, se trata de una materia susceptible de ser reformada a la luz de nuevos consensos en torno al modo como debe operar este instrumento de control político del legislativo sobre el ejecutivo en el marco de un sistema presidencial.

Específicamente sobre el principio de separación de poderes en el escenario de la sustitución de Constitución, la Corte ha expresado que dicho principio puede tenerse como definitorio de la identidad de la Constitución de 1991, pero que es claro que el mismo admite diversidad de formulaciones, todas compatibles con el postulado básico definitorio de la identidad de la Constitución, de manera que no toda modificación de la manera como en un momento se configuró el principio en la Constitución puede tenerse como una sustitución de la misma (10) .

En el presente caso se ha argumentado que, en el escenario de la moción de censura, el Acto Legislativo 01 de 2007 altera de tal manera el principio bicameral contenido en la Constitución de 1991, que es factor esencial, a su vez, del principio de separación de los poderes, que en realidad se está ante una sustitución parcial de la Constitución. Para ello se manifiesta que al atribuir a cada una de las cámaras por separado la competencia para aprobar la moción de censura se genera un desequilibrio entre el legislativo y el ejecutivo que compromete la independencia de este último.

Sobre el particular observa la Corte que cuando se introducen reformas a los instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias, o sometidos a controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros. Pero mientras tales reformas se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental, no puede decirse que las mismas hayan dado lugar a una sustitución de la Constitución. Existe sustitución cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de carácter opuesto. Así, por ejemplo, ocurriría cuando una reforma condujese a la concentración de las funciones del Estado en un sólo órgano, que escaparía, por consiguiente, a cualquier esquema de frenos y contrapesos. Lo mismo cabría decir de una reforma por cuya virtud se afirmase la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a cualquier tipo de control por otros. En esas eventualidades se sentaría un principio incompatible con la Constitución de 1991 y el esquema de separación de poderes que se desprende de sus distintas disposiciones. Pero no ocurre lo mismo cuando dentro del esquema de la separación de los poderes y sin desnaturalizarlo, se hace una nueva distribución de competencias o se modifica la manera como operan determinados controles recíprocos entre los órganos del Estado, o se alteran las condiciones de procedencia de los mismos. Se trata de consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre el diseño institucional, que caben dentro del ámbito competencial del poder de reforma y que, por consiguiente no pueden considerarse como una sustitución de la Constitución.

Con todo podría señalarse que la demanda apunta a un componente muy específico de la separación de poderes en la Constitución de 1991, como es el diseño de la moción de censura dentro de un congreso bicameral.

A este respecto debe tenerse en cuenta que el bicameralismo se expresa en distintas disposiciones de la Carta y que si bien es cierto, en su configuración inicial se contempló que, como regla general, a la división del legislativo en dos cámaras o asambleas debía corresponder la necesaria concurrencia de ambas para la adopción de las decisiones, la propia Constitución señala funciones que se atribuyen de manera separada a cada una de las cámaras, y otras que deben cumplirse por el Congreso reunido en pleno. Entre las primeras se encuentran competencias tan importantes como la elección del Procurador General de la Nación, de los magistrados de la Corte Constitucional o del Defensor del Pueblo, e incluso, la posibilidad de proponer la moción de censura. Las segundas se encuentran enunciadas en el artículo 141 de la Constitución y entre ellas se encuentran las de elegir Contralor General de la República y vicepresidente “... cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo”. También se atribuye al Congreso en pleno la función prevista en el artículo 254 de la Constitución, de elegir a los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (11) .

Podría argumentarse que no obstante las anteriores excepciones al principio bicameral, no es menos cierto que la Constitución de 1991 estableció, como un eje definitorio de su identidad en este campo, que el control inter-órganos del Congreso sobre el ejecutivo, en la medida en que tenga un impacto sobre la composición de este último, debía ejercerse por el Congreso como órgano cuyas cámaras deben, por consiguiente, para ese efecto, obrar de manera concurrente. El reemplazo de ese postulado por otro conforme al cual la actuación de una sola de las cámaras, en el ejercicio del control político, puede alterar la composición del ejecutivo al disponer la separación de uno de los ministros de su cargo, comportaría, entonces, una sustitución de Constitución.

Sin embargo, tal como se ha expresado, no obstante la importancia de los argumentos que apuntan al mantenimiento de un esquema bicameral en la configuración de la moción de censura en un sistema presidencial de gobierno, considera la Corte que no puede considerarse que una alteración de dicho postulado, para afirmar en este campo una competencia autónoma de cada una de las cámaras, pueda considerarse una sustitución de Constitución.

Para llegar a la anterior conclusión es preciso tener en cuenta no sólo las matizaciones del principio bicameral que están presentes en la Constitución, sino también el hecho de que, aun en el bicameralismo puro, las cámaras separadamente consideradas, tienen una buena dosis de poder político que puede proyectarse sobre el ejecutivo, puesto que, en el ejercicio de la principal de sus funciones, cual es la de hacer las leyes, si bien es necesaria la voluntad concurrente de las cámaras para aprobar los proyectos, no es menos cierto que cada cámara por separado tiene una especie de poder de veto, por cuanto su voto negativo impide que el proyecto sea ley, e inhibe o deja sin efecto, según sea el caso, el pronunciamiento de la otra cámara. En un escenario de confrontación como el planteado por el demandante, esta posibilidad podría conducir a un bloqueo sistemático de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental.

La moción de censura es una figura atípica dentro de los sistemas presidenciales y su incorporación a ellos supone la ponderación de dos elementos contrapuestos, como son, por un lado el propósito de permitir un control político de cierta relevancia del legislador sobre las actuaciones del gobierno y por otro, el riesgo de que el instrumento previsto para ello acentúe las posibilidades de bloqueo y de desestabilización implícitas en un sistema presidencial de gobierno.

La argumentación remite a consideraciones fácticas, que se resuelven por la vía de, o flexibilizar el instrumento para dar mayor significado a la instancia de control, o aumentar las cautelas orientadas a evitar que, dada la naturaleza del sistema presidencial, las discrepancias políticas entre gobierno y legislador puedan conducir a bloqueos o convertirse en factores de inestabilidad institucional. En ese sentido es preciso tener en cuenta que, en el extremo, también el esquema originalmente diseñado por el constituyente podía convertirse en un instrumento de desestabilización y de bloqueo en el evento de un Congreso en el cual sus dos cámaras tuviesen una conformación política mayoritariamente adversa al gobierno. Es claro que el esquema anterior a la reforma, primero, hace más exigente el escenario para que se materialice ese riesgo, porque ello requeriría que, no solo una, sino las dos cámaras fuesen adversas al gobierno, y segundo, hace también más rígida su operación, porque en cada caso de moción de censura exigiría obtener la mayoría en las dos cámaras. Pero se repite, de por medio está una valoración sobre el peso que debe tener la censura como instrumento de control político frente a los riesgos implícitos en su implantación en un sistema presidencial de gobierno. Cabe dentro del ámbito competencial del poder de reforma hacer ese balance, sin que la decisión por privilegiar uno u otro de los extremos pueda tenerse como una sustitución de la Constitución.

De este modo, no encuentra la Corte que la decisión de atribuir la decisión de la moción de censura separadamente a cada una de las cámaras constituya un vicio competencial por sustitución de la Constitución.

VII. Decisión

Con base en las anteriores consideraciones la Corte declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2007 por los vicios de procedimiento analizados y la exequibilidad del artículo 2º del mismo Acto Legislativo en relación con el cargo de sustitución de Constitución propuesto por el demandante.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 01 de 2007, por los cargos estudiados en relación con vicios de procedimiento.

2. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007, por el cargo de sustitución de Constitución estudiado.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(5) Gaceta del Congreso 323 de 2007 del Acta de Plenaria 62 del 30 de mayo de 2007.

(6) En esa acta se incluyó el texto del informe de la comisión de conciliación, en el que, a su vez, se transcribe el texto completo del proyecto conciliado.

(7) Ver, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-970 de 2004 y C-1040 de 2005.

(8) Sentencia C-1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.

(9) Sentencia C-1040 de 2008.

(10) Ver Sentencia C-1040 de 2004.

(11) De acuerdo con el artículo 254 de la Constitución, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estará integrada “... por siete magistrados elegidos para un periodo de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el gobierno”. A su vez el artículo 18 de la Ley 5ª de 1992 dispuso que entre las atribuciones del Congreso pleno se encuentra la de elegir los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Dicha disposición fue demanda ante la Corte Constitucional por considerar el actor que la misma desconocía el carácter taxativo de la enunciación de los eventos en los que el Congreso se reúne en un solo cuerpo contenida en el artículo 141 de la Constitución. La Corte Constitucional, en Sentencia C-025 de 1993 declaró la exequibilidad de la referida disposición con la consideración de que “[l]a hipótesis que introducen los artículos 18-6 y 20 de la Ley 5ª de 1992, tiene carácter puramente procedimental y corresponde al ejercicio práctico de una atribución confiada directa y excepcionalmente al Congreso Nacional (C.P., art. 254-2). La ley no adiciona en estricto rigor la lista de excepciones al principio bicameral. Es razonable que los miembros de los dos órganos, Senado y Cámara, confluyan en una reunión o asamblea común con miras a ejercer una facultad que la Constitución encomienda al Congreso Nacional” (negrilla en el original).

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