Sentencia C-76 de febrero 15 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-76 de 2012 

Ref. Expediente D-8598

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 1430 de 2010.

Actor: Sonia Esther Osorio Vesga

Bogotá, D.C., quince de febrero de dos mil doce

EXTRACTOS: «II. Disposición demandada

Por dirigirse el primer cargo contra la totalidad de la Ley 1430 de 2010 y ser su fundamento un vicio de procedimiento que no tiene relación con el texto de disposición alguna, se omitirá la trascripción de la totalidad del texto de la ley.

El segundo cargo ataca parcialmente el artículo 1º de la Ley 1430 de 2010. El texto de la disposición demandada es el que sigue:

“ART. 1º—Eliminación deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos. Adicionase el siguiente parágrafo al artículo 158-3 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo/estatuto_tributario_pr007.html - 158-3del estatuto tributario:

PAR. 3º—A partir del año gravable 2011, ningún contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios podrá hacer uso de la deducción de que trata este artículo.

Quienes con anterioridad al 1º de noviembre de 2010 hayan presentado solicitud de contratos de estabilidad jurídica, incluyendo estabilizar la deducción por inversión en activos fijos a que se refiere el presente artículo y cuya prima sea fijada con base en el valor total de la inversión objeto de estabilidad, podrán suscribir contrato de estabilidad jurídica en el que se incluya dicha deducción. En estos casos, el término de la estabilidad jurídica de la deducción especial no podrá ser superior tres (3) años”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia de la Corte.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una norma que hace parte de una ley de la República.

2. Argumentos del demandante.

Del texto que constituye el escrito de demanda presentado por la accionante, la Sala concluye que contra la Ley 1430 de 2009 se presentan las siguientes acusaciones:

2.1. Incumplimiento del requisito de publicación previa del informe de conciliación.

La accionante sostiene que se incumplió el artículo 161 de la Constitución, por cuanto no se publicó el informe de conciliación con, por lo menos, un día de antelación a la realización de la sesión en que se debatió y votó dicho informe —folios 1, 2 y 7—.

2.2. Incumplimiento de lo establecido en los artículos 182 de la Ley 5ª de 1992.

El artículo 182 del reglamento del Congreso exige que al finalizar el debate de un proyecto de ley por la plenaria de una cámara, el ponente elabore un informe final dentro de los cinco días siguientes dirigido a la otra cámara. Con base en este postulado la accionante manifiesta en su escrito “[e]n efecto, ¿en qué momento se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en cuenta la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en ¿qué momento prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión accidental?” —folios 2 y 3—.

2.3. Falta de debate del informe de conciliación.

Al hacer referencia a la forma en que se condujo la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta “[s]e sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que habían sido leídos antes de haber sido aprobado el orden del día, en la etapa de conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito, la premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe de conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los congresistas no sabían qué estaban votando. (...) el procedimiento expedito en la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún debate, que las reglas contenidas en la Constitución y en la ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no fueron cumplidas (...)” —folio 4, 7 y 8—

2.4. Aclaración al informe de conciliación.

Manifiesta la accionante que “al votar el informe de conciliación de la reforma tributaria, el secretario manifestó que ya había sido leído y, a continuación, dio lectura a una aclaración relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es un error de mecanografía, pero hay que dejar la constancia’. [...] “No cambia para nada el sentido del artículo” —negrilla en texto original; cursiva ausente en texto original—.

Los problemas que presentaría la aprobación de esta aclaración serían:

i) El momento de la publicación: la misma aparece como publicada en la Gaceta del Congreso 1107 de 16 de diciembre, incumpliéndose el requisito de ser publicada por lo menos con un día de antelación —folio 5—.

ii) La firmaron “tres o cuatro” miembros de la Comisión de conciliación, de manera que sería la minoría la que firmó dicho informe y no la mayoría —folio 5—.

iii) La misma, lejos de ser un simple error mecanográfico, cambia el sentido del artículo 4º del proyecto de ley conciliado, pues suprime la expresión “a más de un tercero” y la reemplaza con la expresión “a terceros” —folio 6—

iv) No existió debate de la aclaración presentada —folio 7—.

2.5. La comisión accidental se conformó de forma contraria al reglamento del Congreso.

De acuerdo con la accionante la comisión de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los cuales solo firmaron el informe de conciliación 8 (5 representantes y 3 senadores). Sin embargo, “se observa que los ponentes para segundo debate en el Senado fueron 11, para el segundo debate en la Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias hubo congresistas que formularon reparos, observaciones y propuestas. Por tanto, la comisión accidental no se conformó como lo señala el reglamento, y de los comisionados, la firmó una minoría cuya decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no puede ser la que prime” —folio 6, negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original—.

2.6. Fecha de publicación de la Ley 1430 de 2010.

Como petición subsidiaria, la accionante plantea la inexequibilidad de la expresión “A partir del año gravable de 2011” contenida en el artículo 1º de la Ley 1430 de 2010, pues vulneraría los artículos 338 y 363 de la Constitución.

La razón sería que, de acuerdo con las certificaciones del subgerente de producción de la Imprenta Nacional, el proceso de publicación de la Ley 1430 de 2010 se realizó el 4 de enero de 2011 en la página web de la imprenta y el 5 de enero en la versión impresa. Que la publicación haya tenido lugar una vez iniciado el período fiscal 2011 tendría como consecuencia la imposibilidad que las normas sobre impuestos de período se aplicaran durante ese año, ya que el artículo 338 exige su entrada en vigencia en el período anterior al cual serán aplicadas; por la misma razón, sostiene la accionante que su aplicación durante el año 2011 también contraría la prohibición de retroactividad del artículo 363 de la Constitución —folios 8, 9 y 10—.

Finalmente, debe anotar la Corte que existen partes de la demanda de las que no es posible extraer el sentido de la acusación que quería plantearse, como son el numeral 5º —folio 3—, en el cual se mencionan fechas de publicación de “textos” remitidos por las cámaras legislativas, sin que se señale la norma vulnerada y la razón de esta vulneración; y la acusación según la cual se leyó el informe mientras se votaba el orden del día —folio 3 y 4—. Por tal razón encuentra la Sala que no tiene siquiera la apariencia de un cargo de constitucionalidad que sirva para motivar un análisis de validez constitucional, razón por la cual no hará referencia a ellos.

3. El caso concreto.

Una vez analizado el escrito de demanda y conocidos los pareceres de intervinientes y Ministerio Público, entra la Corte a dar respuesta a cada una de las acusaciones presentadas, haciendo las consideraciones pertinentes al abordar cada uno de los cargos.

3.1. Cargo Uno: Incumplimiento del requisito de publicación previa del informe de conciliación.

Corresponde a la Sala el estudio del cargo relativo a la publicación del informe presentado por la comisión de conciliación que se conformó para solucionar las discrepancias que presentaba el proyecto de Ley 174 de Senado y 124 de Cámara de Representantes, ambos de 2010, que, una vez sancionado, se convirtió en la Ley 1430 de 2010.

El cargo presentado por la actora acusa a la Ley 1430 de 2010 de un vicio de procedimiento, consistente en que durante su trámite se habría incumplido lo ordenado por el artículo 161 de la Constitución, en cuando la publicación del informe se había llevado a cabo el mismo día en que tuvo lugar su debate y votación y no con una antelación de, por lo menos, un día.

De acuerdo con el relato de la actora, no obstante haber sido publicado el informe de la comisión de conciliación en Gacetas del Congreso de fecha 15 de diciembre de 2010, en respuesta a un escrito por ella presentado, el subgerente de producción de la Imprenta Nacional certificó que las Gacetas del Congreso referidas culminaron su proceso de publicación el día 16 de diciembre de 2010 a las 8:00 am, en su versión internet, y a las 9:20 am la número 1103 y a las 10:15 am la número 1104, en su versión escrita.

Este error estaría desconociendo una formalidad a través de la cual se busca proteger el principio de publicidad, el cual es elemento esencial del carácter democrático que debe estar presente en el procedimiento de elaboración de las disposiciones legislativas en un Estado igualmente democrático; la afirmación de la actora es sustentada con la trascripción de un aparte de la Sentencia C-1041 de 2010, en la cual se invoca el respeto al principio de publicidad para concluir que el publicar el decreto que convocaba al Congreso a sesiones extraordinarias con posterioridad a la realización de dicha sesión representó un vicio de forma en el trámite de la ley que convocaba al pueblo a referendo reformatorio de la Constitución.

Respecto de esta acusación, la Sala declarará la exequibildiad de la Ley 1430 de 2010, en razón a que la demanda no logra aportar los elementos probatorios que desvirtúen la fecha de publicación del informe de conciliación que figura en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15 de diciembre de 2010.

Pasa la Sala a sustentar esta conclusión.

3.1.1. Actuaciones procedimentales probadas en desarrollo del procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.

Se encuentra probado en el expediente que las cámaras legislativas aprobaron en segundo debate el proyecto de ley que ahora se demanda; la Cámara de Representantes el día 14 de diciembre de 2010 y el Senado de la República el día 15 de diciembre del mismo año. En razón a que existieron discrepancias entre uno y otro proyecto se conformó una comisión accidental de conciliación, con el ánimo de acordar un único texto que deberían aprobar las plenarias de Senado y Cámara. La comisión finalizó y presentó su informe, el cual fue publicado en la Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de fecha 15 de diciembre de 2010; el debate y votación del informe se llevó a cabo al día siguiente, esto es el 16 de diciembre, siendo aprobado este mismo día en ambas plenarias, según consta en acta 35 de Senado —publicada en Gaceta 81 de 14 de marzo de 2011— y en acta 43 de Cámara de Representantes —publicada en Gaceta del Congreso Nº 237 de 06 de mayo de 2011—.

3.1.2. Presunta discrepancia entre la fecha de las Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 2010 y su efectiva publicación.

Afirma la accionante que, no obstante haber sido publicado el informe de la comisión de conciliación en la Gaceta del Congreso de fecha 15 de diciembre de 2010, en realidad el mismo terminó su proceso de inserción en la Gaceta al día siguiente, esto es el 16 de diciembre de 2010. Para demostrar lo expuesto aporta certificación del subgerente de producción en la que, de acuerdo con la accionante, se estaría afirmando que el informe de conciliación culminó su proceso de publicación el día 16 de diciembre de 2010 a las 8:00 am, en su versión internet, y a las 9:20 am y 10:50 am, en la versión escrita.

3.1.3. Incertidumbre respecto de la fecha de publicación manifestada por la accionante.

Encuentra la Sala que un análisis del material probatorio aportado por la actora no se demuestra que el informe de conciliación haya sido publicado en una fecha diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso mencionadas.

En efecto, en el expediente figuran dos certificaciones expedidas por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional en las que informa sobre fechas de arribo y publicación de textos elaborados en desarrollo del trámite legislativo de la Ley 1430 de 2010. La relacionada en la demanda —folio 2— para sustentar el cargo que ahora se estudia es la de fecha 10 de febrero de 2011 —folio 30 y 31— y en ella nada se dice sobre las fechas de recepción en la Imprenta o publicación en la Gaceta del Congreso del informe de conciliación elaborado por la comisión accidental conformada para este efecto. El texto de la mencionada certificación es el que a continuación se trascribe:

“en respuesta a su derecho de petición recibido en la Imprenta Nacional de Colombia el día 26 de enero de 2011 y con relación a la publicación de la Ley 1430 de diciembre 29 de 2010, “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, me permito dar respuesta a su requerimiento de la siguiente manera:

1. El documento que contiene la ley 1430 de diciembre 29 de 2010 fue recibido en la Imprenta Nacional, el día 30 de diciembre de 2010 a las 20:25 horas.

2. La Ley 1430 de diciembre 29 de 2010, fue publicado [sic] en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010 y fue publicado en la página web el día 04 de enero de 2011 a las 9:53 horas y su impresión culminó a las 14:15 horas del día 05 de enero de 2011.

3. Como se manifestó en la respuesta dada en el numeral anterior (2) y acceso al público el día 06 de enero de 2011.

4. El proyecto de Ley 124 de 2010 de Cámara fue recibido en la Imprenta Nacional, el día 15 de diciembre de 2010 a las 21:00 horas.

El proyecto de ley 174 de 2010 de Senado fue recibido en la Imprenta Nacional, el día 15 de diciembre de 2010 a las 21:30 horas.

5. El documento (proyecto de ley 124 de Cámara) se publicó en la página web el día 16 de diciembre de 2010 a las 8:00 a.m., hora en que estuvo a disposición del público y su impresión se realizó el día 16 de diciembre de las 10:50 horas [sic].

El documento (proyecto de ley 174 de Senado) se publicó en la página web el día 16 de diciembre de 2010 a las 08:00 a.m., hora en que estuvo a disposición al público y su impresión se realizó el día 16 de diciembre de las 09:20 horas [sic]” —negrilla ausente en texto original—.

Observa la Corte que en el texto trascrito nada se dice sobre la publicación en la Gaceta del Congreso del informe de conciliación de los proyectos 124 de Cámara y 174 de Senado. La información que alguna relación pudiera tener respecto de este tema se consigna en los numerales 4º y 5º del documento, y en ellos se menciona es el arribo a la Imprenta y la posterior publicación por parte de esta del texto de los proyectos 124 y 174 de Cámara y Senado.

Tampoco es aportada al expediente otra certificación que contenga la información que sustentaría el cargo. En efecto, la única certificación existente, aparte de la antes mencionada, es la de febrero 4 de 2011 —folio 15 y 16— y en ella se relacionan fechas de recibo y publicación de “textos enviados por el Senado de la República” y “textos enviados por la Cámara de Representantes”, sin que se haga referencia a número o título de proyecto de proyecto de ley alguno.

Aunque sería poco técnico, encuentra la Corte que ni siquiera es posible determinar a qué se refiere el primer oficio mencionado, esto es el de fecha 10 de febrero, a partir de la lectura de la petición de información a la que da respuesta. En efecto, el oficio expresa que es respuesta a un derecho de petición recibido en la Imprenta Nacional el día 26 de enero de 2011; sin embargo, en el expediente no figura ningún oficio con fecha de recibido de 26 de enero de 2011. Al expediente se adjuntan dos oficios recibidos en la Imprenta Nacional el día 27 de enero de 2011, ninguno el día anterior. Y, aunque figura un oficio que, con sello de recibido de 27 de enero, tiene fecha de “enero 26 de 2011”, en este no se solicita información sobre la publicación del informe de la comisión de conciliación, sino, por el contrario, de los “textos aprobados en las plenarias del senado de la República y de la Cámara de Representantes, del proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado ‘Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010’” —folio 28 y 29; negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original—.

Y, aunque sí figura un oficio en donde en ejercicio del derecho de petición se solicita la fecha de publicación en la Gaceta del Congreso del “informe de conciliación al proyecto de ley 124 de 2010 Cámara - 174 de 2010 Senado, ‘Por medio del cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad’” —folio 33—, este no tiene fecha de 26 de enero de 2011, ni sello de recibido en aquel día.

En resumen, la Corte encuentra que la demanda no genera certeza respecto de una fecha de publicación diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso referidas. En efecto:

i) En las certificaciones expedidas por la Imprenta Nacional no se menciona la fecha de recibo en la Imprenta, ni la fecha de publicación en las Gacetas del Congreso del informe que concilia los proyectos 174 de 2010 del Senado de la República y 124 de 2010 de Cámara de la Representantes en cuestión; y

ii) La certificación que la actora relaciona como contentiva de la prueba de publicación del informe de conciliación, da respuesta a un oficio recibido en una fecha diferente a los aportados al proceso. Razón por la cual, ni siquiera por medio de la pregunta es posible presumir a qué se está respondiendo con la certificación de la Imprenta de fecha 10 de febrero.

Así, encuentra la Sala que el artículo 161 de la Constitución exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y votación; el informe de conciliación del proyecto 174 de 2010 del Senado de la República y 124 de 2010 de la Cámara de Representantes aparece publicado en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104, ambas de 15 de diciembre de 2010, mientras que la sesión en la que se discutió y votó el informe tuvo lugar el 16 de diciembre de ese año, es decir, un día después de la publicación del mismo; la accionante afirma que se presentó un vicio de procedimiento en razón a que el informe de conciliación no fue publicado el 15 de diciembre, sino el 16 de diciembre de 2010; sin embargo, como se observó, no se aporta prueba alguna que demuestre la veracidad de su afirmación; por consiguiente, la accionante falla al momento de demostrar la ocurrencia del hecho que iría en contra del artículo 161 de la Constitución en el procedimiento legislativo estudiado. Siendo esta la situación debe concluirse que la acusación carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la Ley 1430 de 2010 por vicios de procedimiento en la publicación del informe de conciliación.

Adicionalmente, se resalta que el caso planteado ante la Corte es especial en el sentido que se trata de una acusación por vicios de procedimiento en la elaboración de una ley, de manera que necesariamente tendrá como fundamento las actuaciones que el órgano legislativo, el Gobierno o entidades administrativas hayan cumplido. En este sentido la certeza de los planteamientos no radica en la lectura de la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Contrario sensu, cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República —indubio pro legislatoris—, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma.

3.1.4. Conclusión.

El análisis precedente evidencia que no existen elementos tendentes a demostrar la existencia de una actuación que desconozca el artículo 161 de la Constitución. Por esta razón no queda otra opción que declarar exequible, respecto del cargo ahora estudiado, la Ley 1430 de 2010 respecto de esta específica acusación.

Como contraargumento de la conclusión a la que llega la Corte, podría decirse que el magistrado sustanciador tenía la facultad de decretar las pruebas que considerara conducentes para determinar si existieron irregularidades en la actuación del Congreso(2) y de esta forma determinar si existe sustento del cargo que solicita declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1430 de 2010 por el vicio alegado; máxime cuando esta posibilidad es prevista por el propio reglamento de la Corte Constitucional, Decreto 2067 de 1991, que en su artículo 10 consagra “Siempre que para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron el acto sometido al juicio constitucional de la Corte o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el magistrado sustanciador podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez días”.

La razón que lleva a desechar este razonamiento es sencilla: dentro del proceso fue posible establecer la fecha de publicación del informe de conciliación de los proyectos 174 de 2010 de Senado y 124 de 2010 de Cámara. En efecto, en desarrollo del proceso se tuvo oportunidad de acceder a las Gacetas del Congreso en las que fue publicado dicho informe y estas son de fecha 15 de diciembre de 2010. No es este el caso de un proceso de constitucionalidad en el que hubiese quedado un vacío probatorio respecto de algún aspecto fundamental para el análisis constitucional; por el contrario, existe una publicación oficial que informa de la fecha en que se llevó a cabo una actuación del Congreso.

No es tarea de la Corte completar, interpretar o presumir, a partir de elementos probatorios que no son claros, pertinentes ni conducentes a demostrar lo que el accionante en un proceso de constitucionalidad está tratando de argumentar. La construcción argumentativa en un proceso de constitucionalidad es una obligación en cabeza del actor, que no puede ser trasladada al magistrado sustanciador o a la Sala Plena de la Corte Constitucional, máxime en casos como el que ahora ocupa a la Corte, en donde se trata de controvertir lo que se demuestra con una publicación oficial. De ser así, en cada demanda de inconstitucionalidad que presentara acusaciones deficientes la Corte debería complementar los cargos planteados, lo que llevaría a una suplantación del ciudadano, que podría conduciría a falsear su derecho de acción y, por otra parte, a actuaciones de oficio que implicaran a una extralimitación en las funciones del juez de la constitucionalidad.

En referencia al caso concreto, a la Sala Plena de la Corte Constitucional no le correspondía preguntarse qué quiso demostrar la accionante; o qué quiso expresarse en los documentos aportados como prueba. El papel de la Corte se circunscribe a determinar que se extrae del material probatorio y expresar su conclusión respecto de sus efectos en la constitucionalidad de la norma demandada. Máxime, cuando se controvierte la voluntad que los dos principales órganos de decisión política han manifestado al aprobar y sancionar un cuerpo normativo de rango legislativo, por parte de demandas formuladas con fundamento en documentos expedidos por funcionarios meramente operativos, sin ningún tipo de justificación o contextualización de la información suministrada, que, incluso, pueden ser manifestación de situaciones sobre las cuales no está muy clara su legalidad.

En razón a lo arriba expuesto, la Sala declarará la exequibilidad de la Ley 1430 de 2010 respecto del cargo estudiado.

3.2. Cargo dos: Incumplimiento del artículo 182 de la Ley 5ª de 1992.

Manifiesta la accionante que en el trámite de la ley 1430 de 2010 se incumplió el requisito establecido en el artículo 182 del Reglamento del Congreso, que prevé:

“Informe final aprobada una enmienda. Finalizado el debate sobre un proyecto de ley en el pleno de alguna de las Cámaras, el ponente, a la vista del texto aprobado y de las enmiendas presentadas, redactará un informe final dentro de los cinco días siguientes.

Este informe, que será remitido a la otra Cámara, presentará el ordenamiento de las modificaciones, adiciones y supresiones, así como la elaboración del texto definitivo con las explicaciones pertinentes”.

Para argumentar su desconocimiento, la accionante realiza la siguiente manifestación “[e]n efecto, ¿en qué momento se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en cuenta la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en qué momento prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión accidental?” —folios 2 y 3—. Posteriormente, vuelve sobre el punto al decir: “[t]ampoco se cumplió lo dispuesto en los artículos 182 y 186 inciso 2º de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que no hubo un informe final de cada plenaria que incluyese el texto aprobado con todas las modificaciones, (...)” —folio 11—.

Aunque no sin cierta dificultad, la Corte concluye que el problema jurídico que plantea la demandante es ¿la no elaboración del informe por parte del grupo de ponentes para el segundo debate de cada Cámara desconoce lo preceptuado por el artículo 182 del reglamento del Congreso?

3.2.1. Solución.

Para la Corte la respuesta es negativa, como pasa a explicarse a continuación.

El mandato contenido en el artículo 182 del reglamento del Congreso —en adelante RC— busca proteger el principio de publicidad, que en ese escenario implica la idea de transparencia y acceso a la información sobre lo realizado por la plenaria de una cámara en segundo debate de un procedimiento legislativo. De esta forma, la exigencia del artículo 182 del RC busca asegurar que los miembros de la segunda cámara legislativa tengan una información precisa sobre lo hecho por su antecesora en el trámite de aprobación de un proyecto de ley o acto legislativo.

Siendo este el fin que busca la exigencia del artículo 182 del reglamento del Congreso, es claro que la misma no aplica para procedimientos legislativos en donde, en razón a que las comisiones permanentes sesionaron conjuntamente, las plenarias de las cámaras legislativas debaten y votan sin conocer el texto aprobado por la otra cámara; por el contrario, ambas plenarias debaten y votan exclusivamente sobre el texto discutido y votado por las comisiones permanentes de forma conjunta, siendo probable, incluso, que los debates de las plenarias sean concomitantes o, al menos, muy cercanos en el tiempo. Por esta razón, en estos casos no tiene sentido exigir que el ponente de segundo debate redacte un informe final con destino a la otra cámara legislativa.

El mismo principio de decisión fue aplicado por la Corte en la Sentencia C-809 de 2001, en la que se acusó a la Ley 633 de 2000 de haber incurrido en el mismo vicio procedimental que hoy estudia la Corte respecto de la Ley 1430 de 2010. En aquella ocasión la Corte manifestó

“7. Sobre la violación de los artículos 175 y 182 del reglamento del Congreso

El impugnante manifiesta que en el trámite de la Ley 633 de 2000, el Congreso desconoció lo dispuesto en los artículos 175 y 182 de la Ley 5ª de 1992 o reglamento del Congreso, el primero de las cuales que ordena que en el informe a la plenaria el ponente debe consignar la totalidad de las propuestas consideradas por la comisión, y el segundo que establece el término de cinco días para rendir el informe final que debe ser enviado a la otra cámara, luego de haber sido aprobado el proyecto en la plenaria de una de las células legislativas. Lo anterior, porque la ley demandada fue aprobada por el pleno de la Cámara de Representantes el 14 de diciembre de 2000, y por el Senado el día siguiente.

(...).

En relación con la presunta violación del artículo 182 del reglamento del Congreso, es incuestionable que los ponentes del proyecto de ley no estaban obligados a cumplir con sus preceptivas, por cuanto el deber de redactar un informe final con destino a la otra cámara, dentro de los cinco días siguientes a la conclusión del debate en la plenaria de una de las células legislativas, solamente opera en el proceso legislativo ordinario pero no en los eventos en los que las comisiones constitucionales permanentes de las cámaras han sesionado conjuntamente para darle primer debate a las iniciativas, en los casos en que es procedente tal actuación, como sucedió con la aprobación de la Ley 633 de 2000.

Se trata de una situación similar a la que se presenta con el término mínimo de quince días que al tenor del canon 160 superior, debe transcurrir entre la aprobación de un proyecto en una cámara y su estudio en la otra, el cual no puede ser observado, por obvias razones, cuando sesionan en forma conjunta las comisiones permanentes del Congreso, actuación que, según se explicó, está orientada a agilizar el proceso legislativo.

Adicionalmente, no puede perderse de vista que conforme al artículo 183 del reglamento del Congreso se autoriza el debate simultáneo de las plenarias de cada una de las cámaras legislativas, cuando la propuesta ha sido discutida y aprobada en primer debate en forma conjunta por las respectivas comisiones constitucionales permanentes del Congreso”.

Por esta razón, la Sala concluye que en este caso no era aplicable la exigencia del artículo 182 del reglamento del Congreso y, por consiguiente, no se presentó un vicio de procedimiento por esta causa en el trámite de la Ley 1430 de 2010.

Adicionalmente, recuerda la Sala que la simple discrepancia entre lo exigido por la norma reglamentaria y lo actuado por el Congreso de la República, el presidente o la administración no implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada. En estos casos debe tenerse en cuenta que las formas procedimentales establecidas siempre atienden a la realización de un principio sustancial, que resulta axial al carácter democrático a decisión tomada por los órganos políticos dentro de un Estado como el colombiano; por esta razón es que la jurisprudencia ha distinguido entre meras irregularidades y vicios procedimentales, siendo los últimos los que, por afectar un principio sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una norma en cuyo procedimiento de formación se haya cometido este error. En este sentido, al estudiar el posible desconocimiento de las normas del reglamento del Congreso es necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con ella se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional que busque ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta forma se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación sustancial.

3.3. Cargo tres: Falta de debate del informe de conciliación.

Al hacer referencia a la forma en que se condujo la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta “[s]e sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que habían sido leídos antes de haber sido aprobado el orden del día, en la etapa de conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito, la premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe de conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los congresistas no sabían qué estaban votando. (...) el procedimiento expedito en la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún debate, que las reglas contenidas en la Constitución y en la ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no fueron cumplidas (...)” —folio 4—.

Del debate que sobre el informe de conciliación se llevó a cabo en la plenaria del Senado manifestó la accionante “[p]or su parte el Senado de la República aprobó la conciliación en sesión plenaria del día 16 de diciembre de 2010. Se leyó por el secretario el informe de conciliación, y la nota aclaratoria antes referida. Se indicó que firman tres senadores y dos firmas ilegibles. Se abrió el registro a continuación; esto es, no hubo ni siquiera la invitación a un debate, aún más, mientras se votaba, se comenzó a repartir un obsequio a los senadores, de parte de la mesa directiva, como se observa en la grabación de la sesión a que hago alusión” —folio 7—.

Entiende la Sala que el vicio que señala la accionante consiste en la no realización de debate sobre el informe de conciliación, lo que habría ocurrido tanto en la plenaria de la Cámara de representantes, como en la del Senado.

3.3.1. Solución.

Para la Corte no se presenta el vicio señalado por la accionante, por cuanto en ambas plenarias se dio oportunidad para que los que quisieran participar lo hicieran, esto es, se abrió el debate del informe de conciliación presentado antes de proceder a su votación.

Baste ahora recordar que la exigencia de llevar a cabo los debates exigidos por la Constitución en desarrollo de un procedimiento legislativo tiene como objeto la concreción del principio democrático en la elaboración de las leyes dentro del Estado colombiano. En el debate se presenta la oportunidad para que las diferentes fuerzas políticas expresen su parecer respecto del proyecto en discusión, por lo que resulta esencial para entender que se respetó el pluralismo político, parte del principio democrático que la Constitución protege. Sin embargo, recuerda la Sala que la exigencia de debate no implica que necesariamente deban participar en la discusión las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso de la República; esto más que una garantía, sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. Lo que se garantiza con el debate es que los representantes de la sociedad tengan la oportunidad de participar en la construcción de las decisiones que se toman en las corporaciones legislativas. De manera que la realización del debate conlleva la obligación de que el Presidente de cada corporación, en su calidad de director de la sesión, disponga un tiempo durante el que se brinde la oportunidad a los participantes de expresar sus opiniones respecto del tema en discusión.

En este sentido, la Sala concluye que no se presentó elusión del debate respecto del informe de conciliación tantas veces mencionado, ni por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes, ni por parte de la plenaria del Senado.

En efecto, puede observarse en el acta 43 de las sesiones de la Cámara de Representantes, que corresponde a la sesión de 16 de diciembre de 2010 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 237 de 6 de mayo de 2011, que se dio lectura al informe de conciliación; posteriormente se abrió el debate sobre el mismo y, al comprobar que no había representantes interesados en participar, se cerró la oportunidad para debatir y se procedió a la votación del proyecto. En efecto, puede leerse en el acta mencionada

“En consideración la conciliación leída por el secretario, continúa su discusión, va a cerrarse, queda cerrada, abra el registro.

La secretaría general informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez:

Se abre el registro para votar el acta de conciliación con la aclaración hecha por los conciliadores.

(...).

Acta 43 de 2010

(Diciembre 16)

Nota aclaratoria

Se aclara por parte de la secretaría general de la Cámara de Representantes, que el resultado de la votación electrónica y manual adjunto, Informe de conciliación al P. L. 124 de 2010, se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, es: por el Sí 97, por el No 3.

El secretario general,

Jesús Alfonso Rodríguez Camargo —negrilla y cursiva ausentes en texto original—.

De esta forma se comprueba que en la plenaria de la Cámara de Representantes se cumplió con la exigencia de dar la oportunidad para debatir el informe de conciliación, algo que incluso reconoce la accionante en su escrito, en el que consagra “[p]osteriormente, el secretario señaló que había que hacer una aclaración al informe de conciliación de la reforma tributaria; se abrió el registro para votar el primer informe de conciliación (con la formula de debate según la cual ‘se abre su discusión, continúa su discusión, va a cerrarse, se cierra la discusión, abra el registro’)” —folio 4—.

Por esta razón no encuentra la Sala que se haya cometido vicio de procedimiento en el debate del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes.

Otro tanto vale decir del debate en el Senado de la República. En el acta de plenaria 35 de 16 de diciembre de 2010, publicada en Gaceta del Congreso Nº 81 de 14 de marzo de 2011, se lee:

“Proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.

Por secretaría, se da lectura al informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.

La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de conciliación al proyecto de Ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal” —negrilla y cursiva ausentes en texto original—.

De esta forma se comprueba que también en la Plenaria del Senado se cumplieron con las exigencias propias de un debate realizado en acuerdo con el principio democrático.

Por esta razón la Corte declarará exequible la Ley 1430 de 2010 por el cargo ahora estudiado.

3.4. Cargo cuatro: Aclaración al informe de conciliación.

Una de las acusaciones presentadas por la accionante se dirige contra el trámite que se dio a la aclaración del informe de conciliación respecto del artículo 4º de la Ley 1430 de 2010. De acuerdo con la accionante “al votar el informe de conciliación de la reforma tributaria, el secretario manifestó que ya había sido leído y, a continuación, dio lectura a una aclaración relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es un error de mecanografía, pero hay que dejar la constancia’. (...) “No cambia para nada el sentido del artículo” —negrilla en texto original; cursiva ausente en texto original—.

Los problemas que presentaría la aprobación de esta aclaración y que podrían afectar su validez son:

i) El momento de la publicación: la misma aparece como publicada en la Gaceta del Congreso 1107 de 16 de diciembre, incumpliéndose el requisito de ser publicada por lo menos con un día de antelación —folio 5—.

ii) La firmaron “tres o cuatro” miembros de la Comisión de conciliación, de manera que sería la minoría la que firmó dicho informe y no la mayoría —folio 5—.

iii) La misma, lejos de ser un simple error mecanográfico, cambia el sentido del artículo 4º del proyecto de ley conciliado, pues suprime la expresión “a más de un tercero” y la reemplaza con la expresión “a terceros” —folio 6—

iv) No existió debate de la aclaración presentada —folio 7—.

3.4.1. Solución.

Lo manifestado por la accionante respecto de la aclaración al informe de conciliación presenta varios cargos, razón por la cual la Corte hará referencia a cada uno de ellos.

En primer lugar, debe decirse que respecto de las irregularidades expuestas en los numerales i) y iii) existe cosa juzgada, por lo que en relación a las mismas la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-822 de noviembre 2 de 2011, providencia en la que decidió:

“En cuanto al cargo formulado por vulneración del artículo 161 de la Constitución, en razón a que la aclaración del texto conciliado aprobado por las plenarias de la cámaras legislativas fue publicado el mismo día de la votación sobre el informe de conciliación, la Corte encontró que en esta ocasión no tiene lugar dicha vulneración ya que la aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 1107 de 2010, consistía en un error de transcripción del inciso segundo del artículo 4º del proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaración sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente, observó que el aparte demandado fue consignado exactamente, en los mismos términos, en los textos definitivos aprobados en la plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición. En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante”.

Como puede observarse, en la misma se da respuesta a las presuntas irregularidades derivadas de la fecha de publicación de dicha aclaración y del supuesto cambio sustancial que esta implicaba en el proyecto, razón por la cual la Corte se abstendrá de pronunciarse al respecto.

La irregularidad señalada en el numeral iv), consistente en la presunta falta de debate de la aclaración, fue resuelta en el numeral 3.2.3. de esta sentencia al hacer referencia a la forma en que se realizó la discusión del informe de conciliación, discusión en la que se incluyó expresamente la aclaración presentada al mismo luego de que la misma había sido leída a los miembros de las plenarias de una y otra cámara legislativa. Por esta razón, respecto de esta presunta irregularidad la Corte encuentra que la misma no se presentó y, en consecuencia, concluye que sí existió debate en los términos reglamentarios respecto de la aclaración presentada al informe de conciliación.

Finalmente, la irregularidad reseñada en el numeral iii) hace referencia al hecho de que la aclaración no fue firmada por la mayoría de los integrantes de la comisión de conciliación. Encuentra la Corte que en el presente caso esta situación es irrelevante, en razón a que la aclaración se presentó respecto de un artículo que no había sido objeto de modificación por parte de la comisión accidental de conciliación.

En efecto, el texto del artículo 4º aprobado en segundo debate por la plenaria de la Cámara de Representantes (antes de la comisión de conciliación), y que fue publicado en Gaceta del Congreso Nº 1143 de 29 de diciembre de 2010, es el que a continuación se trascribe:

“ART. 4º—GMF en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el numeral 5º del artículo 879 del estatuto tributario el cual quedará así:

¿5. Los créditos interbancarios y la disposición de recursos originadas en las operaciones de reporto y operaciones simultáneas y de transferencia temporal de valores sobre títulos materializados o desmaterializados, realizados exclusivamente entre entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, entre estas e intermediarios de valores inscritos en el registro nacional de agentes de mercado de valores o entre dichas entidades vigiladas y la Tesorería General de la Nación y las tesorerías de las entidades públicas.

Las operaciones de pago a terceros por cuenta del comitente, fideicomitente o mandante por conceptos tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición de bienes o cualquier cumplimiento de obligaciones fuera del mercado de valores se encuentran sujetas al gravamen a los movimientos financieros, así se originen en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Para estos casos el agente de retención es el titular de la cuenta de compensación y el sujeto pasivo su cliente” —negrilla ausente en texto original—.

Por su parte, en el proyecto aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado (antes de la comisión de conciliación), publicado en Gaceta del Congreso Nº 1118 de 22 de diciembre de 2010, incluía la siguiente redacción del artículo 4º:

“ART. 4º—GMF en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el numeral 5º del artículo 879 del estatuto tributario, el cual quedará así:

¿5. Los créditos interbancarios y la disposición de recursos originadas en las operaciones de reporto y operaciones simultáneas y de transferencia temporal de valores sobre títulos materializados o desmaterializados, realizados exclusivamente entre entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, entre estas e intermediarios de valores inscritos en el registro nacional de agentes de mercado de valores o entre dichas entidades vigiladas y la Tesorería General de la Nación y las tesorerías de las entidades públicas.

Las operaciones de pago a terceros por cuenta del comitente, fideicomitente o mandante por conceptos tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición de bienes o cualquier cumplimiento de obligaciones fuera del mercado de valores se encuentran sujetas al gravamen a los movimientos financieros, así se originen en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Para estos casos el agente de retención es el titular de la cuenta de compensación y el sujeto pasivo su cliente” —negrilla ausente en texto original—.

Como puede observarse, nunca existió discrepancia en el aparte señalado entre las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, de manera que una modificación del mismo no estaba dentro del ámbito competencial de la Comisión de Conciliación. Siendo esta la situación, no era necesario que la aclaración fuera firmada por todos los integrantes de la Comisión de Conciliación, pues lo presentado a las plenarias de una y otra cámara no era fruto de la labor mediadora de dicha comisión, sino, simplemente, la corrección de un error de transcripción de un artículo aprobado en idéntica forma por ambas cámaras, cuya eventual modificación nunca había sido competencia de la comisión.

Por esta razón la Sala descarta la existencia de un vicio procedimental. En este sentido, resuelve estarse a lo resuelto en la Sentencia C-822 de 2011 y declarar exequible el aparte acusado del artículo 4º de la Ley 1430 de 2010 por el cargo ahora estudiado.

3.5. Cargo cinco: La comisión accidental se conformó de forma contraria al reglamento del Congreso.

Otro presunto vicio que señala la accionante consiste en errores en la manera en que se conformó la comisión de conciliación.

En sus palabras “según el artículo 187 de la Ley 5ª, debía estar integrada ‘por miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias’” —folio 5; negrilla y subrayado presente en texto original—.

Partiendo de este presupuesto, afirma que la comisión de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los cuales solo firmaron el informe de conciliación 8 (5 representantes y 3 senadores). Sin embargo, “se observa que los ponentes para segundo debate en el senado fueron 11, para el segundo debate en la Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias hubo congresistas que formularon reparos, observaciones y propuestas. Por tanto, la comisión accidental no se conformó como lo señala el reglamento, y de los comisionados, la firmó una minoría cuya decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no puede ser la que prime” —folio 6, negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original—.

3.5.1. Solución.

Sea lo primero, resaltar que la segunda parte del argumento de la acusación planteada carece de suficiencia. En efecto, al decir que la comisión debió estar conformada por otros miembros no explica de forma clara y precisa qué otros congresistas debieron hacer parte de dicha comisión. Así, del escrito de demanda es imposible establecer cuáles fueron los ponentes en cada uno de los debates; quiénes participaron en la discusión del proyecto; quiénes presentaron observaciones; quiénes reparos; quiénes propuestas; cuáles de sus autores podían hacer parte de la comisión y no lo hicieron, etc. Es decir, en la demanda no están dados los elementos que permitan determinar si en desarrollo del proceso de selección de los miembros de la comisión se incumplió la norma reglamentaria que sirve como parámetro.

Sin embargo, en aplicación del principio pro actione, la Corte ha optado por interpretar de forma amplia lo manifestado en el escrito de demanda y, en consecuencia, dar una respuesta definitiva al cargo formulado.

En este sentido, encuentra la Corte que la acusación formulada no refleja un vicio procedimental que conduzca a la inconstitucionalidad de la Ley 1430 de 2010, pues no se aprecia la vulneración de la disposición reglamentaria o del valor sustancial que la misma concreta.

Llega la Sala a la anterior conclusión en virtud a que la accionante realiza una lectura imprecisa e inconexa del artículo 187 del Reglamento del Congreso. En efecto, la interpretación que contiene la demanda implicaría que todos los sujetos nombrados en el artículo en mención deberían hacer parte de las comisiones de conciliación.

Esta, considera la Sala, es una interpretación inaceptable del primer inciso de la disposición reglamentaria.

En primer lugar, la lectura presentada implicaría un resultado absurdo, pues podría conducir a que las comisiones accidentales necesariamente estuviesen integradas por un número tal de miembros del Congreso que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto que deba adoptarse. Piénsese, por ejemplo, en el caso de que el autor de un proyecto sea una bancada completa; o que se trate de un proyecto que tuvo una nutrida participación de los congresistas durante los debates de comisión y plenaria. Entender que la comisión de conciliación debe estar integrada por todos estos participes del procedimiento legislativo niega el principio de celeridad y división del trabajo que anima la conformación y asignación de funciones a este tipo de cuerpos colegiados dentro del procedimiento legislativo.

Por esta razón, la lectura del artículo 187 del reglamento del Congreso debe hacerse en concordancia con los principios antes mencionados que son la manifestación concreta del principio democrático, parámetro de interpretación del trámite de creación normativa en el seno de órganos de representación ciudadana. El resultado de una lectura en este sentido, será entender que, en acuerdo con el artículo 187 del reglamento del Congreso, los presidentes de las cámaras legislativas al momento de escoger los miembros que conformarán una comisión accidental de conciliación tendrán en cuenta aquellos congresistas que hayan jugado un papel protagónico o de especial importancia en el trámite congresual y que, por esta razón, mejor puedan aportar en el camino para alcanzar el consenso respecto de las discrepancias existentes.

En segundo lugar, seguir la interpretación de la actora, conduciría a un resultado en contra del artículo 161 de la Constitución, de acuerdo con el cual las comisiones de conciliación estarán conformadas por un número igual de senadores y representantes a la cámara. Sería poco probable cumplir esta exigencia constitucional si se interpretara que todos los autores, los ponentes y, sobre todo, los partícipes en los debates de comisión y plenaria de cada cámara deben integrar la comisión accidental de conciliación, pues, evidentemente, sería más que improbable que estos fueran idéntico número en cada cámara legislativa.

Estas son las razones que llevan a la Sala a concluir que en el presente caso no se configura un vicio procedimental por la conformación de la comisión accidental, pues la disposición del reglamento del Congreso no puede ser entendida de forma aislada, inconexa y contradictoria de la norma deducida del artículo 161 de la Constitución. La interpretación debe estar en consonancia con los preceptos superiores y, por esta razón, la demanda no señala un verdadero vicio en la conformación de la comisión accidental.

En conclusión, por lo antes expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará exequible la Ley 1430 de 2010 respecto de la conformación de la comisión accidental.

Para finalizar, reitera la Corte que el desconocimiento de las normas reglamentarias solo se entenderá como un vicio de procedimiento, cuando implique la afectación de alguno de los elementos que integran el principio democrático, en cuanto que se reflejará en la vulneración de un elemento sustancial del orden constitucional.

3.6. Cargo seis: Fecha de publicación de la Ley 1430 de 2010.

En el último cargo de su escrito de demanda, la accionante plantea la inexequibilidad de la expresión “A partir del año gravable de 2011” contenida en el artículo 1º de la Ley 1430 de 2010, pues vulneraría los artículos 338 y 363 de la Constitución.

La razón sería que, de acuerdo con las certificaciones del subgerente de producción de la Imprenta Nacional, el proceso de publicación de la Ley 1430 de 2010 se finalizó el 4 de enero de 2011 para la versión de la Gaceta del Congreso que aparece en la página web de la Imprenta Nacional y el 5 de enero para la versión impresa. Que la publicación, en concepto de la actora, se haya producido una vez iniciado el período fiscal 2011 tendría como consecuencia la inexequibilidad del aparte del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 que determina su vigencia a partir del 1º de enero de 2011, pues para las disposiciones de esta naturaleza el artículo 338 de la Constitución exige su entrada en vigencia en el período anterior al cual serán aplicadas; por la misma razón, sostiene la accionante que la aplicación del aparte demandado del artículo 1º durante el año 2011 contraría la prohibición de retroactividad del artículo 363 de la Constitución —folios 8, 9 y 10—.

Para abordar el análisis del cargo propuesto se recordará el sentido y la finalidad del artículo que tiene el carácter de parámetro de constitucionalidad en el presente cargo; se describirá con precisión la situación fáctica en que se funda el cargo que ahora se estudia; se reiterará el principio de decisión respecto de la publicación de cuerpos normativos de carácter general; y se analizará lo ocurrido en el caso objeto de estudio para dar solución al cargo presentado.

3.6.1. Sentido de la regla especial de vigencia contenida en el artículo 338 de la Constitución.

El artículo 338 en sus dos primeros párrafos contiene los elementos del llamado principio de reserva de ley en materia tributaria, es decir, la exigencia de que los elementos principales del tributo se encuentren determinados en normas que tengan rango de ley, así como las excepciones a dicha exigencia general. Por el contrario, el tercer párrafo contiene una regla especial de vigencia para las disposiciones tributarias que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado: las mismas no podrán aplicarse sino a partir del período que comience después de su entrada en vigor.

Como ocurre al interpretar cualquier exigencia de tipo formal, su lectura literal debe acompañarse de la indagación acerca del valor sustancial que con ella se busca proteger o aplicar. En este caso, encuentra la Corte que el principio cuya salvaguarda está de por medio es el de seguridad jurídica. En efecto, al considerarse las leyes tributarias leyes que, en general, imponen cargas a las personas que determinan como sujetos pasivos, se ha entendido que estos deben tener plena claridad respecto de las actividades que generen tributos y el monto al que los mismos ascenderán, para que dichas cargas no resulten un imprevisto que afecte desproporcionadamente el debido proceso —artículo 29 de la Constitución—, la equidad —artículo 230 de la Constitución—, la buena fe —artículo 83 de la Constitución—, la libertad de empresa —artículo 333 de la Constitución— o el derecho de propiedad —artículo 58 de la Constitución(3)—, entre otros. La exigencia del artículo 338 de la Constitución tiene sentido en cuanto evita la variación intempestiva en las condiciones de tributación de los contribuyentes, de manera que se afecte la confianza legítima que durante un período fiscal se había generado en torno a las reglas de tributación que regirían el mismo. Así, se salvaguarda al sujeto pasivo de los tributos de sorpresas, hechos intempestivos o, incluso, fraudes que un Estado fiscalista pueda obrar en su contra. En ciertas ocasiones esta protección también implica que situaciones acaecidas antes de que la ley entre en vigencia se constituyan en fuente de obligaciones para el sujeto pasivo; por esta razón, en casos anteriores, y a criterio de la Corte de manera errónea, suele entenderse complementada —o, incluso, reiterada— por la limitación del artículo 363 de la Constitución que prohíbe la retroactividad de las leyes tributarias, en cuanto que su objetivo o razón de ser es la misma: evitar que una nueva ley tome como base de imposición hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigencia.

Se reitera, dichas prohibiciones tienen razón de ser, precisamente, en el principio de seguridad jurídica que debe imperar y la significación fundamental a elementos sustanciales en el Estado constitucional.

La interpretación teleológica del artículo 338 de la Constitución —que entiende como razón de ser del artículo 338 de la Constitución la seguridad jurídica y los resultados equitativos que de su aplicación se desprenden— ha sido el principio de decisión en ocasiones en que la Corte ha tenido que evaluar la aplicación de leyes tributarias que entraban en vigencia una vez iniciado el período fiscal al cual se aplicaban; más exactamente, leyes que entraron a regir en los últimos días del período al que aplicarían. En este sentido, entre otras, se encuentran las sentencias:

i) C-527 de 1996, en la que la Corte encuentra que el artículo 338 de la Constitución está previsto para proteger la buena fe de los contribuyentes(4).

ii) C-1251 de 2001, en la que se discutió la posibilidad de aplicar una disposición sobre el impuesto predial —impuesto de período— en el período en que la ley había entrado en vigencia —Ley 641 de 25 de julio de 2000—; en esta ocasión la Corte Constitucional para el estudio de la eventual inconstitucionalidad del artículo demandado, tomó como referencia el principio de equidad que la norma significaba para los contribuyentes y, por consiguiente, la no vulneración del principio de seguridad jurídica que busca garantizar el 338 de la Constitución(5).

iii) C-625 de 2003, en la cual se demandó la expresión “de los previstos en esta ley” del artículo 53 de la Ley 550 de 1999, dado que el accionante consideró una violación al derecho de igualdad y equidad frente a los empresarios que adelantaron acuerdos de reestructuración previos a la ley en mención. En esta ocasión se reitera que el artículo 338 de la Constitución no puede aplicarse sin tener en cuenta el principio de equidad(6).

iv) C-430 de 2009, en la que se demandó el artículo 1º de la Ley 1250 de 2008, que establecía en el 12% la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados. Dicha norma consagraba que su vigencia sería desde el 1º de noviembre de 2008, sin embargo su entrada en vigencia se dio el 27 de noviembre de ese año. En esta ocasión se reiteró el carácter finalista de la regla especial de vigencia del artículo 338 de la Constitución, entendiendo que el telos de la misma es garantizar la seguridad jurídica de los contribuyentes(7).

El principio de decisión aplicado en los casos anteriores deja ver los criterios interpretativos que la Corte ha utilizado en la lectura del artículo 338 de la Constitución. Así, puede observarse que, lejos de hacer una lectura exclusivamente literal y, por consiguiente, simplista y exegética del artículo 338 de la Constitución, la Corte realiza una interpretación que, basada en los principios teleológico y de unidad constitucional, deduce las normas que se adecuen al contexto constitucional de las situaciones objeto de análisis. La misma se ha justificado en estos casos concretos en que, como anteriormente se expresó, la lectura y aplicación de las normas constitucionales no puede llevar a resultados que nieguen o anulen otros principios incluidos en la propia Constitución; la lectura de esta debe respetar la coherencia interna que todo cuerpo normativo tiene y que, por consiguiente, la anulación o completa negación de alguno o algunos de sus elementos normativos no puede ser el resultado de la labor interpretativa de otras disposiciones de la propia Constitución. Si esto ocurriera, se estaría ante una interpretación inconexa y parcial de la norma máxima de nuestro ordenamiento, lo que conllevaría el falseamiento del sentido de la Constitución y la negación de su papel como norma base de nuestro ordenamiento jurídico.

Con base en las razones antes expuestas, la Corte resalta que detrás de la consagración literal del artículo 338 de la Constitución, subyace el objetivo de proteger el valor de la seguridad jurídica dentro del ordenamiento jurídico, en cuanto su respeto implica la protección de principios sustanciales del ordenamiento constitucional, como pueden ser el de equidad —artículo 2º de la Constitución—, los de buena fe y confianza legítima —artículo 83 de la Constitución— el de libertad de empresa —artículo 333 de la Constitución—, el debido proceso —artículo 29 de la Constitución— y el de propiedad privada —artículo 58 de la Constitución—.

Una vez esclarecido el sentido de la norma constitucional que ahora sirve como parámetro —es decir, la seguridad jurídica que debe garantizarse a los sujetos pasivos de un tributo— y planteados los principales puntos del análisis que debe realizar el juez de la constitucionalidad, pasa la Sala a desarrollar el análisis de constitucionalidad de la Ley 1430 de 2010.

3.6.2. Situación fáctica objeto de análisis.

Los proyectos de Ley 174 de 2010 de Senado y 124 de 2010 de Cámara iniciaron su trámite legislativo en el mes de octubre de 2010, tras su presentación por el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público; en razón de mensaje de urgencia recibieron debate conjunto por parte de las comisiones terceras permanentes de ambas cámaras; fue aprobado en segundo debate por la plenaria de la Cámara de Representantes el 14 de diciembre de ese año; y un día después, esto es, el 15 de diciembre por la plenaria del Senado. En razón de que existieron artículos aprobados con un texto diferente se reunió una comisión accidental con el objeto de conciliar las discrepancias en los textos, de lo que surgió el informe de conciliación publicado en Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de 15 de diciembre de 2010. El debate y votación del informe de conciliación se produjo un día después, es decir, en la sesiones de Cámara y Senado del 16 de diciembre.

El expediente legislativo, junto con la versión final del proyecto, fue enviado al Presidente para obtener la respectiva sanción, lo que ocurrió el 29 de diciembre de 2010. El proyecto en mención se convirtió en la Ley 1430 de 2010, publicada en el Diario Oficial Nº 47937 de 29 de diciembre de ese año.

No obstante la Ley 1430 de 2010 presenta fecha de publicación de 29 de diciembre de 2010, la accionante aporta certificación del subgerente de producción de la Imprenta Nacional en la que se menciona que la Ley 1430 de 2010 fue recibida en la Imprenta el 29 de diciembre de 2010, que su proceso de digitación inició el 30 de diciembre de 2010 —folio 34— y que la culminación de dicho proceso se dio el 04 de enero de 2011 para la versión aparecida en la página web y el 05 de enero del mismo año para la impresión en papel —folio 30—.

De esta forma, antes de entrar determinar si existió o no vulneración del artículo 338 de la Constitución, debe la Sala establecer si existen pruebas que generen la certeza suficiente para desvirtuar la fecha de publicación que aparece en el Diario Oficial y, por consiguiente, que conduzcan a asumir como fecha de publicación la certificada por el Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional.

3.6.3. Hechos que determinan la publicación de una ley.

Antes de entrar en el análisis del caso concreto que se somete a consideración de la Corte, debe la Sala determinar qué momento es el definitivo para concluir que una ley ha sido promulgada, esto es, insertada en el Diario Oficial, a efectos de considerar que la misma se encuentra vigente.

En este sentido debe el juez remitirse a lo decidido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-141 de 2010, decisión tomada con ocasión del análisis del proyecto de ley que convocaba a referendo reformatorio de la Constitución. Se recuerda que en aquella oportunidad uno de los cargos señalaba la existencia de un vicio en el procedimiento por cuanto el decreto que convocó a sesiones extraordinarias a la Cámara de Representantes fue publicado, y para dichos efectos entró en vigencia, con posterioridad a la realización de la sesión extraordinaria que convocaba. A dicha conclusión se arribó a partir comprobar el momento en que había finalizado el proceso de impresión del Diario Oficial que incluyó dicho decreto. En este sentido el principio de decisión que es útil para el caso ahora estudiado consiste en que el instrumento destinado a dar publicidad sobre un cuerpo normativo tendrá como fecha de publicación la que aparezca en dicho documento, a menos que existan pruebas irrefutables que demuestren una fecha de publicación distinta, verbigracia, aquellas a partir de las cuales se compruebe que el proceso de impresión finalizó en una fecha posterior a la que figura en el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido imposible que la publicación se hubiere realizado en la fecha que figura en la publicación.

La ratio decidendi de dicho aspecto puede encontrarse en el siguiente aparte de la Sentencia C-141 de 2010:

“Sobre la publicación en el Diario Oficial, la directora de la Imprenta Nacional, mediante certificación de octubre 29 de 2009, informó que el proceso mecánico que comprende la diagramación, digitación y corrección del material que contendría el Diario Oficial Nº 47205 de 16 de diciembre de 2008 se inició a las 19 horas 45 minutos del día 16 de diciembre, finalizando al día siguiente, esto es el 17 de diciembre de 2008 a las 18 horas 20 minutos; en desarrollo de este proceso fue recibido el Decreto 4742 de 2008 a las 23 horas del día 16 de diciembre de 2008. Adicionalmente, la gerente confirmó que el contenido del Diario Oficial fue incluido en la página web de la Imprenta Nacional el día 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos.

El contexto fáctico que debe analizar la Corte se completa con la información respecto del momento en que se realizó la sesión extraordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, que de acuerdo con el acta inició a las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 2008(8).

La comparación de los hechos con la normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial. Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, específicamente la Cámara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no había sido convocada válidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria solo se presentó a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finalizó el proceso de elaboración del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entró en vigor y vinculó a los representantes destinatarios de la citación”.

Es así como se ha expresado el principio de decisión antes enunciado.

Debe la Corte resaltar que en este caso las pruebas que informaban sobre un fecha de publicación diferente a la que figuraba en el Diario Oficial en cuestión, ofrecían plena certeza, no solo respecto del momento en que se había llevado a cabo la publicación, sino acerca de la transparencia y apego a la legalidad del proceso de impresión.

3.6.4. Solución al cargo planteado.

De acuerdo con lo comprobado en el expediente, la Ley 1430 de 2010 terminó su trámite de elaboración en el Congreso el 16 de diciembre de 2010, fue sancionada el 29 diciembre de ese mismo año y su publicación tuvo lugar el 29 de diciembre de 2010, en el Diario Oficial Nº 47937. No obstante ser esta la fecha del Diario Oficial en que se encuentra publicada, por certificación expedida por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional, se tiene que la publicación del mencionado diario oficial tuvo lugar el día 4 de enero —en su versión Internet— y 5 de enero —en su versión en papel—; de acuerdo con la actora, esto tendría como consecuencia que la entrada en vigor de la Ley 1430 no fue en el período fiscal que finalizó en el 2010, sino en el que inició el 1º de enero de 2011, razón por la cual el aparte demandado estaría en contra de los postulados que busca proteger el artículo 338 de la Constitución. Esto motivaría la declaratoria de inexequibilidad del aparte del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 que fue demandado.

Ante el cargo presentado, el problema jurídico que se plantea a la Corte consiste en determinar si la disposición del artículo 1º que ordena su aplicación a los hechos ocurridos en el período comprendido entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre del mismo año vulneran la norma que se deriva del artículo 338 de la Constitución.

La Sala encuentra que la aplicación de la Ley 1430 de 2010 al período fiscal que inicia el 1º de enero de 2011 y finaliza el 31 de diciembre del mismo año, no desconoce el artículo 338 de la Constitución, por cuanto no se presentaron pruebas que lograran desvirtuar la veracidad de la fecha de publicación que figura en el Diario Oficial en que está inserta la Ley 1430 de 29 de diciembre de 2010.

A esta conclusión se llega con base en los siguientes factores:

a) El Diario Oficial 47937 tiene fecha de publicación de 29 de diciembre de 2010.

b) Las certificaciones expedidas por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional, en las que se manifiesta una fecha distinta de publicación, dan lugar a una duda razonable respecto de la legalidad del proceso de publicación de la Ley 1430 de 2010.

c) Ante la ausencia de pruebas irrefutables, al juez de la constitucionalidad no le queda opción diferente que dar validez a la fecha que aparece en la publicación oficial en que se inserta una ley.

Pasa la Sala a explicar estas razones.

Sea lo primero decir que una publicación oficial, como es el Diario Oficial, cuenta con una presunción de veracidad respecto de su contenido, así que, verbigracia, será la primera fuente al indagar por el contenido, día de publicación, partícipes en la realización, etc., de un cuerpo normativo o un documento público en este inserto.

Sin embargo, la versión del Diario Oficial, o cualquier otra publicación oficial, puede ser desvirtuada, por medios probatorios que aporten un mayor grado de certeza o precisión sobre alguno de los hechos que el Diario Oficial incluye. Cuando este sea el interés, deberán aportarse pruebas que no generen duda sobre la disparidad entre lo contenido, decidido u ocurrido y la versión de ello que figura en el Diario Oficial.

En el presente caso figura una certificación del subgerente de producción en la que se indica que el proceso de publicación de la Ley 1430 de 2010 se concluyó el 4 de enero de 2011 en la versión que se cuelga de la página web de la Imprenta y el 5 de enero para la versión impresa.

No obstante, el propio Gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló la posible existencia de irregularidades a lo largo del proceso de publicación y, sobre todo, en la certificación expedida por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional. En este sentido, en oficio remitido a esta corporación anotó que las dudas que suscita la certificación mencionada habían sido generadas por una serie de irregularidades detectadas en el mes de mayo de 2011 por los funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales originaron diversas actuaciones, dentro de las que se destacaban:

i) Informe de la Procuraduría Primera Distrital ante queja presentada por Juan Esteban Sanín Posada el 14 de julio de 2011, en la que se solicitaba que se investigara la posible ocurrencia de irregularidades en la publicación de la norma [L. 1430/2010] —folio 206—; e

ii) Investigación disciplinaria realizada por la propia Imprenta Nacional en contra del subgerente de producción de dicha entidad, funcionario que expidió la certificación de promulgación de la Ley 1430 de 2010 en fecha diferente a la que figura en el Diario Oficial en el que misma se inserta. Dicho proceso, iniciado el nueve (09) de agosto de 2011, finalizó el seis (6) de septiembre con fallo absolutorio —folio 206 y 206 cara B—.

Esta situación motivó al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que solicitara al Procurador General de la Nación que adelantara las investigaciones a que haya lugar, con el objetivo de verificar la eventual comisión de un hecho sancionable por parte de los funcionarios de la Imprenta Nacional involucrados en el proceso de publicación y al subgerente de producción, en cuanto encargado de certificar el momento de finalización de dicho proceso —folios 206 cara B y 207—. En este sentido manifestó:

“De acuerdo con lo anterior, pareciera ser que la publicación en el Diario Oficial fuera irregular y se adelantó mediante actuaciones que invalidan la voluntad del órgano legislativo. Por lo mismo, y sin perjuicio de que la publicación de las leyes no es competencia de esta cartera, solicito amablemente que, en ejercicio de sus competencias, y de considerarlo pertinente, adelante las investigaciones que correspondan para verificar la eventual comisión de un hecho sancionable por parte de los funcionarios a quienes les correspondía la debida y oportuna publicación de la norma, así como la investigación de las omisiones verificadas en esa entidad” —folio 207—.

Esta situación conlleva que la certificación expedida por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional no ofrezca plena certeza respecto de una fecha de publicación de la Ley 1430 de 2010 distinta a la que aparece en el Diario Oficial. Más aun, cuando no se encuentra justificación razonable para que un proceso que generalmente se realiza de un día para otro, en este caso haya tardado seis días, de los cuales cuatro de ellos fueron hábiles; sobre todo, conociendo del impacto y significación de los cuerpos normativos que debían ser publicados.

En escenarios como el antes descrito, en el que existen dudas razonables sobre la legalidad y transparencia de la operación administrativa que dio lugar a la publicación, no puede reconocerse la condición de plena prueba a la simple certificación de un funcionario sobre la fecha de realización de una operación administrativa; en este sentido, la Sala manifiesta que por el contexto en el que fueron expedidas, las mismas no generan certeza respecto del momento en que finalizó el proceso de inserción en el Diario Oficial de la Ley 1430 de 2010. En consecuencia, para el juez constitucional esta situación debe resolverse con la aplicación del principio in dubio pro legislatoris y, por consiguiente, se debe optar por la opción más benéfica al mantenimiento del orden jurídico vigente.

Recuerda la Corte que, en desarrollo del juicio de constitucionalidad de una ley, se encuentra dentro de sus competencias verificar la veracidad y legalidad de las pruebas encaminadas a demostrar los hechos que sirven como sustento material del análisis jurídico que ella realiza.

En resumen, en este caso una acusación en contra de la Ley 1430 de 2010 presenta al juez de la Constitucionalidad dos versiones: i) la primera, la contenida en la publicación oficial del Estado para las leyes de la República en la que figura como fecha de publicación el día 29 de diciembre de 2010; ii) la segunda, la de un proceso de inserción en el Diario Oficial finalizado el 4 de enero de 2010, como resultado de una operación administrativa que es cuestionada, objeto de denuncias y quejas por parte del mismo Gobierno y que, por consiguiente, genera incertidumbre sobre su efectiva validez.

Ante esta situación, debe optarse por la versión más favorable a la conservación de la Ley 1430 de 2010, no porque sea este el deseo discrecional de la Corte Constitucional, sino porque es la decisión que mejor honra el principio democrático dentro del proceso de decisión política. En efecto, el proceso de propuesta, discusión y aprobación de ley en comento fue un proceso transparente, público, incluyente, plural y que fue aprobado por la mayoría de los integrantes de una y otra cámara del Congreso de la República; en este sentido la Ley 1430 de 2010 es la conclusión de un proceso de decisión política en el que se cumplió con cada uno de los pasos que exige el principio de decisión democrática en la creación de actos normativos, y que concluyó con su publicación en el Diario Oficial Nº 47397 de 29 de diciembre de 2010.

La duda razonable sobre la legalidad y transparencia de hechos que sirven de apoyo para controvertir su adecuación al parámetro de constitucionalidad formal, hace que en el caso concreto deba optarse por el principio indubio pro legislatoris, que propugna por la conservación del derecho vigente en aquellos casos en que la afectación de principios constitucionales no se ha demostrado más allá de una duda razonable.

Por lo anteriormente dicho, la Corte concluye que en el caso objeto de análisis no se encontró prueba que condujera a concluir sobre una de publicación de la Ley 1430 de 2010 distinta a la que figura en el Diario Oficial 47397 de 29 de diciembre de 2010. En acuerdo con esta conclusión, no se encuentra que el aparte demandado del artículo 1º de la mencionada ley esté en contra del artículo 338 de la Constitución, por cuanto sus efectos tuvieron lugar a partir del período fiscal que inicio con posterioridad a su entrada en vigor.

Son estas las razones que llevan a la Corte a concluir sobre la exequibilidad del la expresión “A partir del año gravable 2011” del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 por el cargo estudiado.

3.7. Cargo siete: Fecha de publicación de la Ley 1430 de 2010 y la prohibición de retroactividad del artículo 363 de la Constitución.

Con base en los mismos hechos del cargo anterior se acusa la disposición demandada de vulnerar el artículo 363 de la Constitución, disposición que en su segundo inciso consagra “las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”. De acuerdo con la accionante, el que el aparte del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 haya entrado en vigencia el 04 de enero de 2011, desconocería lo preceptuado por la disposición trascrita.

Con lo hasta ahora expuesto salta a la vista que la aplicación del aparte demandado de la Ley 1430 de 2010 durante el período fiscal 2011 no vulnera el artículo 363 de la Constitución. Sin embargo, ha de aclararse que respecto del artículo 363 de la Constitución el problema jurídico es diferente al resuelto respecto del artículo 338 de la Constitución. El mismo puede expresarse de esta forma: existió aplicación retroactiva del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 por el hecho de que su vigencia iniciara el 29 de diciembre de 2010 y fuera aplicada al período fiscal que inició el 1º de enero de 2011 y finalizó el 31 de diciembre del mismo año?

La respuesta es no, no existe aplicación retroactiva del aparte demandado del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010. La razón fundamental es que las disposiciones acusadas no iniciaron su vigencia luego de concluido el período fiscal al que se aplican, de manera que desde ningún punto de vista puede hablarse de retroactividad en este caso. Cabe recordar que estaremos ante un caso de retroactividad cuando la ley es aplicada a situaciones consolidadas antes de su promulgación, lo que no ocurre en este caso, pues lejos estaba de concluir el período fiscal 2011 cuando entró en vigencia el aparte demandado; incluso, el mismo ni siquiera había iniciado cuando fue publicada la Ley 1430 de 2010.

Por esta razón se declarará la exequibilidad del aparte del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 que consagra “A partir del año gravable 2011”.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 respecto del cargo por incumplimiento del requisito de publicación del informe de conciliación con por lo menos un día de antelación, consagrado en el artículo 161 de la Constitución.

2. Declarar EXEQUIBLE la ley 1430 de 2010 por el cargo de vulneración del artículo 182 del reglamento del Congreso.

3. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 por el cargo de ausencia de debate del informe de conciliación en los términos exigidos por el artículo161 de la Constitución.

4. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-822 de 02 de noviembre de 2011 en relación con los cargos de falta de publicación con un día de antelación y alcance sustancial de la aclaración presentada al informe de conciliación en el procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.

5. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 con relación a los cargos de ausencia de debate y aprobación por una minoría de la aclaración presentada al informe de conciliación en el procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.

6. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 respecto de la presunta vulneración del artículo 187 del reglamento del Congreso por la conformación de la comisión accidental de conciliación en el trámite legislativo de la Ley 1430 de 2010.

7. Declarar EXEQUIBLE la expresión “A partir del año gravable 2011” contenida en el artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 por los cargos ahora estudiados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(2) Artículo 10 del Decreto 2067 de 1991; y autos A-360 de 2006, A-221 de 2005, A-055 y A-056 de 2003.

(3) En el mismo sentido se expresó la Corte en la Sentencia C-149 de 1993, en la que al interpretar el sentido del artículo 338 de la Constitución concluyó que:

“El fundamento jurídico de las aludidas limitaciones al poder del Congreso, las asambleas y los concejos no es otro que el criterio de justicia, preconizado por la Constitución desde su preámbulo. Como en el caso de la imposición de sanciones, la de tributos requiere la predeterminación de los mismos y de las reglas exigibles a los contribuyentes a objeto de evitar el abuso del gobernante y de permitir a quienes habrán de pagarlos la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les corresponderá asumir por razón de ellas. La persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y, por tanto, sufre daño cuando la imposición de gravámenes cubre situaciones o hechos que ya están fuera de su control y previsión”.

Este principio de decisión puede encontrarse, además, en la Sentencia C-185 de 1997

(4) En este sentido un apartado de la decisión consagra:

“Si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, sí puede aplicarse en el mismo período sin quebrantar el artículo 338 de la Constitución. La prohibición contenida en esta norma está encaminada a impedir que se aumenten las cargas al contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso. La razón de la prohibición es elemental: el que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, con perjuicio de los contribuyentes de buena fe”.

(5) Un aparte de la Sentencia C-1251 de 2001 señaló:

“Ciertamente, aún admitiendo que el impuesto de renta es un impuesto de período y que como tal le sería aplicable el mandato del artículo 338 superior, en virtud del cual las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen sus aspectos estructurales solo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar su vigencia, no existe ningún problema en que la medida contenida en el artículo 1º de la Ley 601 de 2000 sea aplicada en el periodo fiscal en el cual comenzó a regir este ordenamiento legal, toda vez que al haber eliminado la actualización automática del avalúo catastral con referencia al índice de precios al consumidor, el impuesto a pagar a partir del año gravable de 2000 resulta ser más equitativo, dada la actual situación del mercado inmobiliario”.

(6) En este sentido, además de reiterar lo previsto en las sentencias antes mencionadas, se consagra en la Sentencia C-625 de 2003:”Como puede observarse la Corte ha aceptado que excepcionalmente si una norma beneficia al contribuyente puede aplicarse al mismo período por razones de justicia y equidad”.

(7) En este sentido, un aparte de la Sentencia C-430 de 2009 consagró:

“[E]n materia tributaria esta elasticidad se encuentra limitada por el artículo 363 superior que establece de manera perentoria que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad —sin diferenciar si son o no favorables al contribuyente— y el artículo 338 superior, según el cual tratándose de leyes que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, solo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, con lo cual se proscribe de manera categórica cualquier efecto hacia el pasado.

La irretroactividad de las normas jurídicas tributarias se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación tributaria y, aún los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica” —negrilla ausente en texto original—.

(8) Gaceta del Congreso Nº 37, 16 de febrero de 2009, pág. 8.