Sentencia C-766 de septiembre 22 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia 766 de 2010 

Ref.: Expediente OP-131

Magistrado Ponente:

Humberto Antonio Sierra Porto

Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado, 369 de 2009 Cámara, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”

Bogotá, D.C., veintidós de septiembre de dos mil diez.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

Que mediante comunicación recibida en la secretaría general de esta corporación el 28 de enero de 2010 —folio 1 cuaderno principal—, el presidente del Senado de la República remitió el proyecto de ley de la referencia objetado por el Presidente de la República y los ministros de Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y por la Ministra de Cultura por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, para que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 superior, la Corte decida sobre su exequibilidad.

II. Texto del proyecto de ley objetado

El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente:

Ley _______________________

“Por medio de la cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Conmemórese el jubileo de las “Bodas de oro de la coronación pontificia de la imagen de la Virgen de nuestra señora del Rosario de Chiquinquirá”, ocurrida en 1959 en el municipio de La Estrella, departamento de Antioquia.

ART. 2º—Declárese como ciudad santuario y patrimonio de interés cultural al municipio de La Estrella, en el departamento de Antioquia, previo el lleno de los requisitos legales.

PAR.—El Ministerio de Cultura asesorará a la comunidad religiosa para el inicio y culminación de los trámites pertinentes, con el objeto de declarar como “Bien de interés cultural y ciudad santuario” al municipio de La Estrella, en el departamento de Antioquia, como reconocimiento a la amplia tradición cultural y religiosa basada en la devoción y las prácticas de fe de sus ciudadanos y como homenaje a su Basílica-Santuario de la Virgen del Rosario de Chiquinquirá.

Dentro de los seis (6) meses a la sanción de la presente ley, el Ministerio de la Cultura informará al Congreso de la República, comisiones segundas, sobre los avances en la aplicación de esta disposición.

ART. 3º—La Nación, a través del Ministerio de Cultura, contribuirá al fomento, divulgación, desarrollo de programas y proyectos que adelanta el municipio de La Estrella y sus fuerzas vivas para exaltar este municipio como ciudad santuario.

ART. 4º—Autorícese al Gobierno Nacional para apoyar al municipio de La Estrella en la publicación en los medios electrónicos de almacenamiento de información de la Nación que se estimen más apropiados, la historia, la tradición cultural y los méritos que le hacen ser reconocida como ciudad santuario.

ART. 5º—Igualmente, el Senado de la República colocará una placa conmemorativa de dos (2) metros de alto por uno (1) de ancho en la Basílica de Nuestra Señora de Chiquinquirá, tallada en piedra, con la siguiente inscripción: “Congreso de Colombia, Senado de la República, ley de honores al municipio de La Estrella exaltándolo como ciudad santuario, como reconocimiento a la devoción y la fe de sus ciudadanos durante más de tres siglos de existencia de la población y como homenaje a la virgen del rosario de Chiquinquirá”.

ART. 6º—La presente ley rige a partir de su sanción.

Respecto de este proyecto se presentaron dos objeciones gubernamentales. La primera objeción se presenta respecto de todo el proyecto y en ella el Gobierno sostiene que la consagración del municipio de La Estrella como ciudad santuario implica un privilegio de la Iglesia Católica respecto de las demás iglesias reconocidas en Colombia. La desigualdad se presentaría porque el apelativo de “ciudad santuario” es propio de la Iglesia Católica, como lo demuestra la existencia de este término en el Código de Derecho Canónico.

La segunda objeción que sostuvo el Gobierno se presentó respecto del tercer artículo del proyecto de ley que ahora se estudia, y que consagró:

“ART. 3º—La Nación, a través del Ministerio de Cultura, contribuirá al fomento, divulgación, desarrollo de programas y proyectos que adelanta el municipio de La Estrella y sus fuerzas vivas para exaltar este municipio como ciudad santuario”.

De acuerdo con el Gobierno la aprobación de este artículo vulneró el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en cuanto no se valoró su adecuación al marco fiscal de mediano plazo en los términos señalados en la disposición orgánica de la mencionada Ley 819 de 2003.

III. Competencia de la Corte y régimen de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad e inconveniencia en la actual constitución

La actual regulación del trámite de las objeciones gubernamentales se encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el Decreto 2067 de 1991.

En tal sentido, las objeciones gubernamentales pueden ser por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la Cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria. En caso de que ambas cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad del mismo: El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.

Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artículo 79.4 de la Ley 5ª de 1992 dispone que en cada sesión de las cámaras y sus comisiones permanentes solo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, “en el siguiente orden: 4) objeciones del Presidente de la República, o quien haga sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las comisiones respectivas”. De igual manera, el artículo 200 de la misma normatividad establece que “Cuando una Cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.

En este orden de ideas, la actual regulación constitucional de las objeciones gubernamentales, si bien presenta ciertas semejanzas con aquella de la anterior Carta Política, presenta como novedades que el control judicial de constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional y que a diferencia de la Constitución expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva comisión constitucional permanente y de la total a la Cámara de origen, la Constitución de 1991 señala que en todo caso, la reconsideración del proyecto de ley corresponde a las cámaras en pleno, con prescindencia de la naturaleza parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la suscite(1).

IV. Principales líneas jurisprudenciales en materia de contenido y alcance del control de constitucionalidad en materia de objeciones gubernamentales

En materia de objeciones gubernamentales por motivos de inconstitucionalidad, a lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha trazado unas líneas jurisprudenciales atinentes a (i) el término con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley; (ii) el trámite de la insistencia de las cámaras; y (iii) el control del juez constitucional sobre contenido material de las objeciones y el procedimiento impartido a las mismas.

1. El término con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley por inconstitucionalidad.

La facultad con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley corresponde a una función que le asigna la Carta Política, en cuanto órgano llamado a concurrir a la formación de las leyes. En tal sentido, en materia de defensa de la Constitución, aquel entra a cumplir una labor preventiva, en el sentido de ponerle de presente al órgano legislativo, la existencia de una o varias contradicciones, de orden material, que a su juicio se presentan entre el texto aprobado por las cámaras y la Constitución. De igual manera, la objeción puede versar sobre la existencia de un vicio en el trámite legislativo, el cual puede ser subsanable o no.

En cuanto a los límites temporales establecidos para el ejercicio de dicha competencia, el artículo 166 constitucional expresamente consagra que, el Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. En relación con dichos términos, la jurisprudencia ha señalado que se trata de días hábiles y completos(2), de forma tal que el conteo debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial.

Así mismo, se ha establecido que la obligación que debe cumplirse implica la efectiva publicación de las objeciones en el Diario Oficial dentro de dicho término, no siendo admisible el simple envío a la Imprenta Nacional(3).

Finalmente, ha concluido la jurisprudencia que si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos(4).

2. El trámite de la insistencia de las cámaras.

La formulación de una objeción presidencial por inconstitucionalidad suscita un nuevo debate congresual, vale decir, una nueva reflexión sobre la conformidad de un proyecto de ley, o de parte de su articulado con la Constitución, o respecto a la existencia o no de un vicio de procedimiento.

El artículo 167 constitucional dispone que, si un proyecto de ley es objetado total o parcialmente por el Gobierno, volverá a las cámaras a segundo debate. Si las cámaras insisten, el proyecto pasará entonces a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto.

Al respecto, la Corte ha considerado que “la insistencia de las cámaras” es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si este presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la Ley 3ª de 1992(5).

De igual manera, en cuanto al término de que disponen las cámaras para insistir en la aprobación del proyecto de ley, esta corporación ha estimado que, acudiendo al artículo 162 constitucional, no podrá prolongarse más allá de dos legislaturas(6). En otras palabras, en ningún caso puede ser superior al término con el que cuenta para la formación de la ley.

En cuanto al trámite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, se tiene que, una vez elaborada la respectiva ponencia insistiendo, esta deberá ser votada por cada plenaria en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

En este orden de ideas, la insistencia del Congreso sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado, evidencia la existencia de una discrepancia de orden conceptual sobre un aspecto del derecho constitucional entre el ejecutivo y el legislativo, en relación con la conformidad o no de un determinado proyecto de ley, o de la regularidad del trámite del mismo, con la Constitución, divergencia que debe ser solucionada por el tribunal de cierre de la jurisdicción constitucional, como lo es la Corte Constitucional, con efectos de cosa juzgada relativa. En otras palabras, las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso legislativo en Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las leyes. De igual manera, la insistencia de las cámaras no puede ser considerada como una colisión de competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar entre sí un equilibrio armónico. Simplemente se presenta una discrepancia de orden constitucional entre el Gobierno y el Congreso de la República, que debe ser resuelta por el intérprete último de la Constitución.

3. El control del juez constitucional sobre contenido material de las objeciones y el procedimiento impartido a las mismas.

El artículo 241.8 superior establece que la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

En tal sentido, hasta la Sentencia C-1404 de 2000, esta corporación había considerado, en forma reiterada, que su actividad se circunscribía estrictamente al estudio y decisión de las objeciones gubernamentales, tal y como ellas hubiesen sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Gobierno; es decir, que en lo tocante a los proyectos objetados, “no se puede dar aplicación al principio del control constitucional integral”(7). La anterior posición jurisprudencial se apoyaba en el argumento según el cual en la medida en que la decisión sobre la constitucionalidad de las razones que respaldan las objeciones, debía estar enmarcada exclusivamente en la dinámica de los controles interorgánicos, no pudiendo afectar la posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas, ni tampoco podía reemplazar el procedimiento que para ese efecto establece la Constitución.

Sin embargo, en la propia Sentencia C-1404 de 2000 expresamente la Corte modificó su jurisprudencia en relación con el contenido y alcance del control de constitucionalidad en materia de objeciones gubernamentales, para señalar que “en ciertas ocasiones se hace necesario que esta corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8 superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, estos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta corporación no está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la providencia”, posición que ha sido reiterada en diversos fallos(8).

Cabe asimismo señalar que la Corte ha considerado, de manera reiterada, que el ejercicio de su control se extiende no solo al control material de las objeciones presentadas por el Gobierno, sino también al procedimiento impartido a las mismas(9), es decir, su competencia comprende el examen de la sujeción de los órganos que intervienen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y la ley(10). De igual manera, esta corporación considera necesario precisar que, en los términos del artículo 167 constitucional, carece de competencia para establecer condicionamiento alguno al texto sometido a su control.

En definitiva, se trata de un control de constitucionalidad previo a la sanción de la ley, interorgánico, participativo, material y formal, que produce efectos de cosa juzgada relativa.

V. Examen de constitucionalidad formal sobre las objeciones gubernamentales y su trámite en las cámaras

1. Descripción del trámite legislativo.

El trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley objetado fue el siguiente:

1.1. Iniciativa y trámite en la Cámara de Representantes.

El 12 de noviembre de 2008, el senador Manuel Ramiro Velásquez presentó el proyecto de ley al que le fue asignado el número 195 de 2008 Senado, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 794 del 12 de noviembre de 2008 —folio 360, cuaderno principal—.

El texto de la “Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado”, fue presentado ante la Comisión Segunda del Senado por el senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 874 del 1º de diciembre de 2008 —folio 341 cuaderno principal—.

El correspondiente anuncio para votación en Comisión Segunda del Senado fue realizado el día 1º de diciembre de 2008, de lo que da fe el Acta 27 de 2008 de la Comisión Permanente Segunda del Senado de la República, encontrándose publicado en Gaceta del Congreso 703 de 6 de agosto de 2009. Dicho anuncio fue realizado en los siguientes términos:

“[A]nuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión, de acuerdo al artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003.

(...)

Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones” —folio 86 cuaderno principal—.

El debate fue realizado en Comisión Segunda de Senado según consta en el Acta 28 correspondiente a la sesión del 3 de diciembre de 2008, siendo aprobado en esta misma sesión, lo que se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 703 de 2009 —folios 90 y 91 cuaderno principal—. En esta misma sesión se nombra como ponente para el segundo debate al senador Manuel Ramiro Velásquez.

El “Informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 195 de 2008 Cámara”, fue presentado el 4 de diciembre de 2008 —folio 306 cuaderno principal—, por el senador Velásquez, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 906 del 5 de diciembre de 2008 —folio 290 cuaderno principal—.

El anuncio del debate y la votación del proyecto tuvo (sic) lugar en la sesión plenaria de 20 de mayo de 2009, anuncio que fue publicado en el Acta 53 de la plenaria del Senado de la República, publicada en Gaceta del Congreso 569 de lunes 13 de julio de 2009. En el mencionado anuncio se indicó:

“por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión.

Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones” —folio 225 cuaderno principal—.

Durante la sesión Plenaria del 26 de mayo de 2009, el Senado de la República consideró y aprobó en segundo debate el proyecto de ley, según consta en el Acta de Sesión Plenaria 054 de la Plenaria del Senado de la República, publicada en Gaceta del Congreso 570 de 13 de julio de 2009 —folio 125 cuaderno principal—.

1.2. Trámite en la Cámara de Representantes.

El 11 de junio de 2009, ante la Comisión Segunda de la Cámara, el representante Mauricio Zuluaga Ruiz presentó el texto del “Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado, 369 de 2009 Cámara” —folio 264 cuaderno principal—, texto publicado en la Gaceta del Congreso 499 del 12 de junio de 2009 —folio 260 cuaderno principal—.

El anuncio para votación en comisión figura en el Acta de Comisión 35 de la sesión del día 16 de junio de 2009, publicado en la Gaceta del Congreso 960 de 2009, en donde se consignó:

“Anuncio de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate. Para dar cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003

(...).

Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado, 369 de 2009 Cámara, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de la Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones” —folio75 cuaderno principal—.

Finalmente, el texto fue aprobado el día 17 de junio de 2009 tal como figura en Acta 36 de 17 de junio de 2009, que aparece publicada en Gaceta del Congreso 961 de 24 de septiembre de 2009 —folio 44 cuaderno principal—.

El 5 de agosto de 2009 se presentó el texto del “Informe de ponencia segundo debate Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado, 369 de 2009 Cámara”, el cual aparece publicado en la Gaceta del Congreso 718 del 12 de agosto de 2009 —folio 238 cuaderno principal—.

El anuncio para la votación en Plenaria figura en Acta de Plenaria 211 de octubre 14 de 2009, publicada en Gaceta del Congreso 1169 de 2009 —página 23, que se encuentra en el cuaderno de pruebas 1— en la cual se indicó que el proyecto sería votado en la sesión del 20 de octubre de 2009 o en la siguiente sesión donde se votaran proyectos de ley.

La votación en Plenaria de la Cámara de Representantes figura en Acta 212 de octubre 20 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 1193 de 23 de noviembre de 2009 —páginas 23 a 27 de la Gaceta, cuaderno de pruebas 1—.

De esta manera se constata que el proyecto fue aprobado en cuatro debates por parte del Congreso de la República.

1.3. Objeciones presentadas por el Presidente de la República y trámite de las mismas en las cámaras.

1.3.1. Presentación de las objeciones.

El secretario general del Senado envió el texto del Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado y 369 de 2009 Cámara, siendo este recibido por el departamento administrativo de la Presidencia de la República el día 23 de noviembre de 2009 —folio 31, cuaderno principal—.

El 1º de diciembre de 2009, el Presidente de la República, por intermedio de la Ministra de Cultura y del Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó ante el Senado de la República un escrito contentivo de unas razones de objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad, relacionadas con el Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado, 369 de 2009 Cámara, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”.

Observa la Corte que las objeciones gubernamentales fueron presentadas dentro de los seis días hábiles siguientes a su recibo, cumpliendo así con el término establecido en el artículo 166 de la Constitución, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional(11), debe contarse a partir del siguiente día hábil.

El texto de las objeciones presentadas por el Presidente se encuentra publicado en el Diario Oficial 47550 del 1º de diciembre de 2009 —páginas 1 a 4—, cumpliendo así con la exigencia del tercer inciso del artículo 166 de la Constitución; adicionalmente, se encuentran publicadas en la Gaceta del Congreso 1261 de miércoles 9 de diciembre de 2009 —páginas 5 a 9—.

1.3.2. Conformación de la Comisión Accidental encargada de examinar el contenido de las objeciones.

En cumplimiento de la Constitución, el Congreso conformó una Comisión Accidental encargada de examinar el contenido de las objeciones gubernamentales, de la siguiente manera: el presidente del Senado designó al senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave; aquel de la Cámara, nombró al representante Carlos Alberto Zuluaga Díaz.

Los congresistas finalizaron su informe con la siguiente proposición, de conformidad con documento que reposa en el cuaderno de pruebas principal, folios 12 a 20:

“La honorable Plenaria del Senado y la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes no acogen las objeciones que el Gobierno ha presentado respecto del Proyecto de Ley 369 de 2009 Cámara, 195 de 2008 Senado, “por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”(12).

Dicho informe se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso 1261 de miércoles 9 de diciembre de 2009 —folios 6 a 10, cuaderno de pruebas 1—

1.3.3. Anuncio y votación del informe sobre objeciones en la Plenaria del Senado de la República.

El anuncio para la discusión y votación de dicho informe se encuentra incluido en el Acta 25 de Plenaria del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 25 del viernes 5 de febrero de 2010 —folio 22, cuaderno de pruebas 4—. El mismo se realizó en los siguientes términos:

“[L]os proyectos para discutir y votar en la siguiente sesión plenaria son los siguientes:

Proyectos de ley con informe de objeciones:

(...).

Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado, 369 de 2009 Cámara, “Por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones” —folio 22, cuaderno de pruebas 4—.

Del debate del informe sobre las objeciones gubernamentales se dejó constancia en el Acta 26 correspondiente a la sesión del jueves 14 de diciembre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 26 de viernes 5 de febrero de 2010 —folios 72 y 73 cuaderno de pruebas 4—.

En cuanto a la votación del informe de las objeciones gubernamentales, el secretario general del Senado certifica que “el resultado de las votaciones nominales presentadas para la aprobación de este proyecto son las registradas en el Acta de Plenaria de Senado 26(13), que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso 26 del viernes 5 de febrero de 2010 y en donde se consignó que fue aprobado con 57 votos a favor —folios 93 a 96 cuaderno de pruebas 4—.

Adicionalmente, respecto del anuncio y votación en plenaria del Senado, el secretario general en su informe sobre “sustanciación informe de objeciones” certificó lo siguiente:

“En sesión Plenaria del honorable Senado de la República del día lunes catorce (14) de diciembre del año dos mil nueve (2009), fue considerado y aprobado el informe de la Comisión de Mediación para estudio de las objeciones presentadas por el ejecutivo al Proyecto de Ley 195 de 2008 Senado-369 de 2009 Cámara ‘por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones‘. Informe suscrito por el honorable senador: Manuel Ramiro Velásquez. Publicado en la Gaceta del Congreso 1267 de 2009”.

(Sic) 6.1.3.4. Anuncio y votación del informe de objeciones en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

El anuncio previo a la votación en Plenaria se realizó en sesión que tuvo lugar el 14 de diciembre de 2009, según consta en el Acta de Plenaria 226 de 14 de diciembre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 89 del martes 6 de abril de 2010 —folio 61 cuaderno de pruebas 5—. El mencionado anuncio se realizó de la siguiente forma

“La secretaría general informa:

Se anuncian los proyectos para el día martes 15 de diciembre o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debaten proyectos de ley o actos legislativos:

(...).

Informe de objeciones

Proyecto de Ley 369 de 2009 Cámara, 195 de 2008 Senado, por medio del cual se conmemoran los 50 años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de la Estrella, Antioquia y se dictan otras disposiciones” —folios 60 y 61 cuaderno de pruebas 5—.

De acuerdo con certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes, “en sesión Plenaria del día 15 de diciembre de 2009, fue considerado y aprobado, el informe sobre las objeciones gubernamentales, al Proyecto de Ley 369 de 2009 Cámara-195 de 2008 Senado ‘por medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones’.”. La discusión figura en Acta 227 de 15 de diciembre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 46 del lunes 22 de febrero de 2010 —cuaderno de pruebas 5, folio 86—.

En la votación se alcanzó la mayoría requerida, según consta en la mencionada acta de sesión Plenaria, publicada en la Gaceta del Congreso 46 del lunes 22 de febrero de 2010, acto que se registró de la siguiente manera “Se cierra el registro. Por el Sí 68, por el No 21. Ha sido aprobado el informe de objeciones y se remitirá el proyecto a la honorable Corte Constitucional” —folio 87, cuaderno de pruebas 5—.

Advierte entonces la Corte que, al igual que lo sucedido en el Senado de la República, ante la Cámara de Representantes tampoco se presentó vicio de procedimiento alguno referente a la aprobación del informe de objeciones gubernamentales.

VI. Examen material de las objeciones gubernamentales

El Gobierno presentó dos objeciones fundadas en razones de inconstitucionalidad respecto del proyecto de ley.

La primera objeción se presenta respecto de todo el proyecto y en ella el Gobierno sostiene que la consagración del municipio de La Estrella como ciudad santuario implica un privilegio de la Iglesia Católica respecto de las demás iglesias reconocidas en Colombia. La desigualdad se presentaría porque el apelativo de “ciudad santuario” es propio de la Iglesia Católica, como lo demuestra la existencia de este término en el Código de Derecho Canónico.

La segunda objeción que sostuvo el Gobierno se presentó respecto del tercer artículo del proyecto de ley que ahora se estudia, y que consagró:

“ART. 3º—La Nación, a través del Ministerio de Cultura, contribuirá al fomento, divulgación, desarrollo de programas y proyectos que adelanta el municipio de La Estrella y sus fuerzas vivas para exaltar este municipio como ciudad santuario”.

De acuerdo con el Gobierno la aprobación de este artículo vulneró el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en cuanto no se valoró su adecuación al marco fiscal de mediano plazo en los términos señalados en la disposición orgánica de la mencionada Ley 819 de 2003.

Siendo estas las objeciones por motivos constitucionales presentadas al proyecto de ley, entra la Corte al análisis de las mismas.

A. Primera objeción presidencial.

Como se mencionó, el Gobierno sostiene que la consagración del municipio de la Estrella como ciudad santuario implica un privilegio de la Iglesia Católica respecto de las demás iglesias reconocidas en Colombia, pues el apelativo de “ciudad santuario” es propio de la Iglesia Católica, como lo demuestra la existencia de este término en el Código de Derecho Canónico.

De acuerdo con la objeción presentada por la presidencia “el proyecto de ley no garantiza, esa libertad e igualdad de cultos ante la ley, pues por un lado se estaría obligando aquella parte de la población del municipio de la Estrella, Antioquia que no pertenece o profesa la religión católica o religión alguna, aunque la mayoría de sus habitantes lo hagan, a sentirse identificados con la misma como efectos de dicha declaratoria; y que fue una de las características más relevantes que diferencian la Constitución de 1886 con la Constitución de 1991 que sin ser atea, porque invoca “la protección de Dios en el preámbulo, desconoce también la supremacía que la Iglesia Católica mantenía a través del concordato, cuando señala en su artículo 19 que ‘todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley’; y por el otro habría una acción invasiva de las competencias de la confesión religiosa de la que se trata y la violación de la autonomía de esa confesión religiosa para decidir sobre sus reglas u organización interna” —folio 24 cuaderno principal—.

El Congreso sostiene que el proyecto objetado no vulnera la libertad de culto o de religión, pues “se trata de exaltar a través de una ley de honores una manifestación cultural y religiosa como es en este caso la conmemoración de los 50 años de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella Antioquia” —folio 13—; resalta, además, que es una manifestación que pueden realizar otras religiones, lo que garantiza la igualdad ante la ley.

Igualmente, señala que “a la luz de la nueva ley de la cultura que el sistema nacional de patrimonio cultural de la Nación está constituido por el conjunto de instancias públicas del nivel nacional y territorial que ejercen competencias sobre el patrimonio cultural de la Nación, por los bienes y manifestaciones del patrimonio cultural de la Nación, por los bienes de interés cultural y sus propietarios, usufructurarios a cualquier título y tenedores, por las manifestaciones incorporadas a la lista representativa de patrimonio cultural inmaterial, por el conjunto de instancias y procesos de desarrollo institucional, planificación, información, y por las competencias y obligaciones públicas y de los particulares, articulados entre sí, que posibilitan la protección, salvaguardia, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural de la Nación” —folios 14 y 15—.

El Ministerio Público consideró infundadas las objeciones al proyecto controvertido. En opinión de la Procuraduría, la manifestación de que una ciudad es “santuario” no restringe ni vulnera las creencias individuales de los que no pertenecen a la religión Católica —folio 375, cuaderno principal—; en este sentido manifestó:

“4.2. Las leyes de honores que pretenden el reconocimiento de los valores de una sociedad y la exaltación de bienes culturales destinados al culto religioso, en manera alguna atentan contra las creencias de otras personas con convicciones religiosas distintas; por el contrario, constituyen una manifestación de la realidad, en cuanto son expresión clara de la coexistencia de diversas confesiones religiosas en el Estado social de derecho. No es una afirmación cierta, que la exaltación de una basílica y el reconocimiento de los valores de fe de una comunidad obliguen a toda la población a sentirse identificada con la religión Católica, porque como se anotó, las verdaderas creencias religiosas y las manifestaciones de fe pertenecen al fuero interno de las personas” —folio 374, cuaderno principal—.

El problema jurídico que el presente caso recae sobre el papel que el Estado tiene en relación con las confesiones religiosas que existan en su territorio; y, en ese sentido, establecer si el declarar una ciudad santuario excede la actividad permitida a los poderes públicos respecto de una determinada religión.

Para la solución se reiterará i) los elementos que han caracterizado las leyes de honores, de homenaje o conmemorativas; ii) las características de las la justificación constitucional que la jurisprudencia ha dado al carácter laico del Estado colombiano; ii) se determinará su significado, es decir, las obligaciones y compromisos que de este enunciado se derivan; y finalmente iii) se dará respuesta al caso concreto.

1. Las leyes de honores, homenaje y de aniversario en el ordenamiento constitucional colombiano.

En el orden constitucional colombiano el artículo 150 de la Constitución atribuye al legislador la elaboración de la ley, la cual es una fuente cuyo ámbito competencial le permite regular cualquier tema siempre y cuando dicha regulación sea acorde con los parámetros constitucionales.

Adicionalmente, el artículo 150 incluye una serie de numerales que enuncian temas que pueden ser objeto de tratamiento por parte del legislador. Dicha enumeración no puede interpretarse como taxativa, sino que resulta una enunciación adecuada, pero con un contenido eminentemente orientativo, de los temas que pueden ser objeto de regulación por parte del Congreso.

Dentro de estos se encuentra el decreto de honores a ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria —artículo 150 numeral 17—. Respecto de este tipo de leyes, conocidas como leyes de honores, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que son cuerpos normativos en cuyas “disposiciones, se exaltan valores humanos que por su ascendencia ante la comunidad, han sido considerados como ejemplo vivo de grandeza, nobleza, hidalguía y buen vivir, y por ello se les pone como ejemplo ante la posteridad”(14). De forma más extensa ha manifestado:

“Esta clase de leyes, debe anotarse, producen efectos particulares sin contenido normativo de carácter abstracto. Desde el punto de vista material, no crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que le son propias a la naturaleza de la ley, pues simplemente se limitan a regular situaciones de orden subjetivo o singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis o casos.

Estas leyes se limitan entonces, como lo dice el artículo 150, numeral 15 de la Constitución vigente, a “decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria” y de manera alguna pueden desprenderse de su contenido, efectos contrarios a su origen, o interpretaciones diversas que se aparten del sentido de la ley. En el caso de la Ley 32, su finalidad no es otra, como ya se dijo, que la de brindar un homenaje a un ciudadano colombiano —Ernesto Cortissoz—; por ello, sus efectos no pueden sobrepasar el ámbito de su competencia; esto es, decretar la denominación de un aeropuerto. En momento alguno puede entenderse que el legislador tuvo presente razones de tipo territorial o tributario, y menos aún, aquellas relacionadas con la competencia de los municipios o con el manejo de sus propios asuntos”(15).

Lo que fue reiterado en la Sentencia C-782 de 2001, en donde se recordó que “este tipo de disposiciones, denominadas leyes de honores, ‘producen efectos particulares sin contenido normativo de carácter abstracto’(16) // Así, desde el punto de vista material, tales leyes no crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas objetivas y generales que son propias a su naturaleza ‘pues simplemente se limitan a regular situaciones singulares, cuyo alcance es únicamente la situación concreta descrita en la norma, sin que sean aplicables indefinidamente a una multiplicidad de hipótesis o casos” (17).

El que el honor recaiga en ciudadanos determinados, no implica que dicha manifestación deba hacerse mencionándolos de manera individual, sino que puede tratarse de una mención general

“Es cierto que al proyecto de ley le faltó el nombre o los nombres de los ciudadanos que han servido con dedicación y esmero los (sic) intereses de la comunidad marmateña, los cuales, por esa invaluable colaboración, son dignos del reconocimiento público y de su exaltación nacional como ejemplo para la posteridad. No obstante lo anterior, el proyecto de ley cuestionado no da a conocer los nombres de las personas que se han hecho acreedoras a esa distinción, vale decir, que la ley de honores se hace en forma abstracta y las personas a quienes se debe exaltar, si es por el sentido literal y gramatical del texto del proyecto, permanecerían en el anonimato.

Mas por sobre estas consideraciones de carácter exegético habrán de prevalecer las de índole práctico que consulte la realidad de las cosas y de la vida nacional, que reflejan un sentimiento telúrico altamente arraigado en nuestro pueblo, es decir que el Congreso quiso exaltar el advenimiento de los 450 años de fundación del municipio de Marmato y hacerle un justo reconocimiento al mismo, señalando además que rinde homenaje a sus fundadores y a quienes han contribuido a su grandeza, aunque esto último se exprese de manera impersonal sin efectuar individualizaciones”(18).

Sin embargo, las posibilidades que tiene el Congreso para rendir un homenaje a un ciudadano o a un grupo de ellos no se limitan a las que con carácter enunciativo ha manifestado la Corte Constitucional; estos serían simples formas ejemplificativas, que no implican un cortapisa a las formas de reconocimiento con que cuenta el Congreso de la República. En este sentido resulta pertinente la mención que incluye la Sentencia C-432 de 1998 cuando aclara “[l]o que sí está dentro de las atribuciones legislativas, sin que signifique invasión de las estrictamente monetarias —propias, intransferibles e inalienables del Banco de la República— es señalar los diversos modos tangibles de expresión de un homenaje público. Uno de ellos, puede consistir en la extraordinaria inclusión gráfica, con carácter honorífico, de una efigie, un mapa, un nombre, una pintura o una fotografía, entre otros objetos, en la moneda que el Banco de la República emita en ejercicio de sus competencias”(19).

Sin embargo, lo anterior no significa que el Congreso no cuente con límites en el ejercicio de esta facultad legislativa, pues, a parte de los propios de toda ley que jerárquicamente se encuentra sometida a los parámetros constitucionales, la interpretación teleológica de la facultad dada al Congreso conduce a la conclusión que dicha atribución

“debe ser ejercida por el Congreso de la República dentro de parámetros de prudencia, proporcionalidad y razonabilidad y con respeto de los preceptos constitucionales, puesto que de lo contrario daría lugar situaciones contradictorias v.gr. cuando se pretende exaltar a quien no es digno de reconocimiento, con las consabidas repercusiones que en la conciencia colectiva y en moral administrativa puede ocasionar tal determinación. De la misma manera, cree la Corte que los decretos de honores que expide el legislador no pueden convertirse en un pretexto para otorgar gracias, dádivas o favores personales a cargo del erario público, ni para ordenar gasto público con desconocimiento del reparto de competencias existente entre la Nación y los municipios”(20).

No obstante ser este el espíritu del numeral 15 del artículo 150 de la Constitución, las leyes por las cuales se realizan exaltaciones han involucrado no solo a ciudadanos ilustres, sino que se han implementado para resaltar variadas situaciones o acontecimientos.

Una lectura de las leyes de homenajes, honores o celebración de aniversarios que han sido expedidas permite clasificarlas en tres grandes grupos:

i. leyes que rinden homenaje a ciudadanos(21),

ii. leyes que celebran aniversarios de municipios colombianos(22), y

iii. leyes que se celebran aniversarios de instituciones educativas, de valor cultural, arquitectónico o, en general, otros aniversarios(23).

En todas estas celebraciones es un valor predominante el aspecto cultural, histórico o social de los eventos, monumentos o ciudadanos exaltados, como es propio de un Estado fundado en el principio de la laicidad. Se resalta, sin embargo, que el carácter laico del Estado no ha sido óbice para que algunas de estas exaltaciones se realicen respecto de edificaciones(24), eventos(25) o personajes relacionados con alguna religión, específicamente la católica(26).

En el régimen constitucional colombiano es posible que coincidan el elemento cultural o histórico o social y el elemento religioso en una exaltación de este tipo. Sin embargo, en respeto de la separación que debe imperar entre los principios de decisión y actuación pública y los motivos basados en alguna creencia religiosa, en estos casos el fundamento religioso deberá ser meramente anecdótico o accidental en el telos de la exaltación. En otras palabras, el carácter principal y la causa protagonista debe ser la de naturaleza secular, pues resultaría contradictorio con los principios del Estado laico que alguna decisión pública tuviera como propósito principal —y algunas veces exclusivo— promocionar, promover o exaltar valores propios de alguna religión.

Siendo este el principio de decisión que se deriva de disposiciones constitucionales como los artículos la que consagra el principio democrático del Estado —artículo 1º de la Constitución—, la diversidad étnica y cultural —artículo 7º de la Constitución— y la libertad de cultos —artículo 19 de la Constitución—, es posible mencionar como ejemplos leyes que declaran patrimonio histórico y cultural a templos religiosos o edificaciones que sirven de sede a un seminario(27). Sin duda alguna son estas edificaciones que tienen significación especial para la Iglesia Católica; pero no puede interpretarse que el Estado tenga como finalidad principal la promoción de un determinado credo, en este caso el católico; el fin primordial que puede extraerse de estas decisiones será exaltar la valoración que la población colombiana tiene respecto la significación cultural o histórica de dicha iglesia o edificación y, por tanto, el ámbito de configuración que tiene el legislador manifestado en la facultad para exaltar o no una iglesia o un edificio que sirva como sede de un seminario.

Es este el sentido que tienen las leyes de honores, homenaje o por las cuales el Estado se une a la celebración de aniversarios municipales o de otro tipo.

Contrario sensu, no podría ser un fin de naturaleza principal o exclusivamente religiosa el que animara este tipo de exaltaciones por parte del Congreso de la República. Esta hipótesis, además de contradecir el carácter laico del Estado, se alejaría de la finalidad que se puede interpretar para este tipo de leyes. En efecto, si bien la posibilidad de realizar exaltaciones por parte del Congreso no se limita a las posibilidades que menciona expresamente el numeral 15 del artículo 150 de la Constitución, su amplitud no puede ser óbice para el desconocimiento de principios incorporados en la Constitución del Estado colombiano.

Con base en las consideraciones antes mencionadas abordará la Corte, en su momento, el fundamento de la objeciones gubernamentales ahora estudiadas.

2. La laicidad del Estado en la jurisprudencia constitucional.

Sea lo primero reiterar que de la interpretación sistemática de la Constitución de 1991 se concluye el carácter laico del Estado colombiano. Esta afirmación encuentra sustento en dos elementos axiales del régimen constitucional del Estado colombiano:

i. El principio democrático que el artículo 1º de la Constitución señala como uno de los elementos fundacionales del Estado; y

ii. La ausencia en el texto constitucional de cualquier referencia a relación especial alguna entre el Estado con alguna iglesia, excluyendo ab initio la idea de iglesia estatal, iglesia prevalente o iglesia jurídicamente privilegiada como también pueden ser los casos en un Estado democrático.

Un Estado que respete el principio democrático debe abrazar una visión sustancial de la democracia, lo que implicará procurar la existencia y protección [real] de un pluralismo que permita el adecuado ejercicio de las libertades dentro de los parámetros constitucionales previamente establecidos, ámbito que incluirá, como no puede ser de otra forma, la libertad de escogencia y práctica de la religión.

La libertad religiosa se encuentra así en la base conceptual, e histórica en algunos casos(28), del término “democracia” en un Estado, siendo su protección manifestación de principios como la tolerancia y la inclusión dentro de la sociedad, redundando todos en la búsqueda del valor de la libertad.

En coherencia el principio establecido por el artículo 1º de la Constitución, el artículo 19, también de la Constitución, consagra la libertad de cultos como derecho fundamental protegido en nuestro ordenamiento jurídico, el cual nutre su significado con el silencio que el constituyente guardó respecto de privilegios a alguna iglesia. La mencionada disposición establece:

“Se garantiza la libertad de cultos. Toda persona tiene derecho a profesar libremente su religión y a difundirla en forma individual o colectiva. Todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley”.

Del contenido del mismo se deriva una garantía cierta y determinada para las personas y, en consecuencia, un deber correlativo de parte del Estado relacionado con la amplitud y profundidad que las acciones que afecten la libertad religiosa puedan tener, aspecto que fue definido por la Asamblea Constituyente y posteriormente ratificado por la interpretación que de la Constitución se ha hecho en la jurisprudencia constitucional.

Ya en la Asamblea Constituyente se deliberó sobre este punto, siendo acogida la posición del informe ponencia que sostuvo:

“Dentro del nuevo ordenamiento constitucional, la consagración de la libertad de conciencia representa uno de los aspectos fundamentales. Ello se complementa con el derecho de cada persona de profesar libremente su religión en forma individual o colectiva. Las palabras “todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley”, expresan la diferencia fundamental con el texto de la Constitución vigente, en el cual se hace referencia a la moral cristiana y a la restricción que de ella se derive. El haber desaparecido del preámbulo de la Carta, que fuera aprobado en el plebiscito de 1957, el carácter oficial de la religión Católica, da paso a la plena igualdad entre religiones e iglesias. Lo cual se traduce en la libertad de cultos”(29) —negrilla ausente en texto original—.

De esta forma, se establece en la Constitución un Estado laico, el cual tiene un significado preciso para el contenido del derecho de libertad religiosa y, de forma correlativa, respecto de las acciones que el Estado puede llevar a cabo. La interpretación sistemática que la Corte ha hecho del tema ha conducido a concluir que, en cuanto la Constitución de 1991 estableció un Estado carente de doctrina oficial en materia religiosa(30), en desarrollo de sus funciones no cabe la promoción, patrocinio o incentivo religioso, pues esto implicaría un favorecimiento contrario al papel que debe jugar la actividad pública respecto de las confesiones religiosas. En este sentido se ha manifestado:

“En síntesis, la Constitución de 1991 establece el carácter pluralista del Estado social de derecho colombiano, del cual el pluralismo religioso es uno de los componentes más importantes. Igualmente, la Carta excluye cualquier forma de confesionalismo y consagra la plena libertad religiosa y el tratamiento igualitario de todas las confesiones religiosas, puesto que la invocación a la protección de Dios, que se hace en el preámbulo, tiene un carácter general y no referido a una iglesia en particular. Esto implica entonces que en el ordenamiento constitucional colombiano, hay una separación entre el Estado y las iglesias porque el Estado es laico; en efecto, esa estricta neutralidad del Estado en materia religiosa es la única forma de que los poderes públicos aseguren el pluralismo y la coexistencia igualitaria y la autonomía de las distintas confesiones religiosas(31) —resaltado ausente en texto original—

En la misma decisión se manifiesta más adelante

“Por todo lo anterior, para la Corte Constitucional es claro que el Constituyente de 1991 abandonó el modelo de regulación de la Constitución de 1886 —que consagraba un Estado con libertad religiosa pero de orientación confesional por la protección preferente que otorgaba a la Iglesia Católica—, y estableció un Estado laico, con plena libertad religiosa, caracterizado por una estricta separación entre el Estado y las iglesias, y la igualdad de derecho de todas las confesiones religiosas frente al Estado y frente al ordenamiento jurídico”(32).

Lo que ya había sido consagrado de forma categórica con ocasión del estudio de la ley que otorgaba el carácter de festivo a ciertos días especiales para la religión Católica, oportunidad en la que se expresó

“Introduce la Carta de 1991 una diferencia fundamental, en el tratamiento de la libertad religiosa y de cultos, con la Constitución de 1886, por las alusiones que el artículo 53 de este último hacía la moral cristiana, y la imposibilidad de que otros cultos fuesen contrarios a la misma. De otra parte al haber desaparecido el preámbulo de la Carta que fuera aprobado en 1957, se consolida la igualdad de religiones, cultos e iglesias de manera plena.

Como contrapartida, se estableció un laicismo de Estado, que otorga a este una función arbitral de las referencias religiosas, de plena independencia, frente a todos los credos. En especial, la autonomía estatal para expedir las regulaciones laborales de los días festivos, eliminando la posibilidad de que la iglesia, como antaño, pudiese intervenir en dicho proceso. De suerte que el principio de autonomía eclesiástica sobre materias canónicas, que pudieran derivarse de la anterior constitución, quedó eliminado por el nuevo texto superior y como lo sostuvo la honorable Corte Suprema de Justicia en su Sala Plena del 7 de junio de 1984, no implicaba tampoco en ese régimen, ‘la dependencia del Estado respecto de los mandatos unilaterales y postconcordatarios de la iglesia‘”(33) —negrilla ausente en texto original—.

Respecto del papel laico del Estado, cabe mencionar la Sentencia C-152 de 2003 que, al estudiar la constitucionalidad de la denominación “Ley María”, reiteró lo manifestado en las sentencias C-568 de 1993 y C-350 de 1994 y, adicionalmente, consagró distintos criterios que expresan los principios de decisión establecidos por la jurisprudencia. Al respecto expresó:

“Para abordar esta cuestión es preciso identificar los criterios jurisprudenciales relativos a lo que le está prohibido hacer al Congreso de la República cuando adopta una decisión que podría llegar a tener alguna implicación desde una perspectiva religiosa.

“Estos criterios cumplen la función de trazar la línea entre lo permitido y lo prohibido en este campo. Así, está constitucionalmente prohibido no solo 1) establecer una religión o iglesia oficial, sino que 2) el Estado se identifique formal y explícitamente con una iglesia o religión o 3) que realice actos oficiales de adhesión, así sean simbólicos, a una creencia, religión o iglesia. Estas acciones del Estado violarían el principio de separación entre las iglesias y el Estado, desconocerían el principio de igualdad en materia religiosa y vulnerarían el pluralismo religioso dentro de un estado liberal no confesional. No obstante tampoco puede el Estado 4) tomar decisiones o medidas que tengan una finalidad religiosa, mucho menos si ella constituye la expresión de una preferencia por alguna iglesia o confesión, ni 5) adoptar políticas o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover, beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras igualmente libres ante la ley. Esto desconocería el principio de neutralidad que ha de orientar al Estado, a sus órganos y a sus autoridades en materias religiosas” —negrilla ausente en texto original—.

Estos principios se ampliaron y especificaron en la Sentencia C-1175 de 2004, en la que, luego de un abundante recuento jurisprudencial, la Corte concluyó:

“13. Lo anteriormente expuesto presenta el desarrollo, no solo del artículo 19 de la Constitución sino de las normas de la Carta Política de 1991, que a diferencia de las de la Constitución de 1886, establecen la separación del Estado y la iglesia en atención al carácter pluralista que se garantiza y se promueve para la sociedad, a partir de los principios de igualdad, libertad y convivencia propios de un Estado social de derecho (C.P., art. 1º). Ahora bien, el estudio de constitucionalidad que emprende ahora la Corte, se basa en los principios que precisamente encuadraron los distintos pronunciamientos jurisprudenciales citados. Estos son: (i) separación entre Estado e iglesias de acuerdo con el establecimiento de la laicidad del primero (C-088/94 y C-350/94), (ii) prohibición de injerencia alguna obligatoria, que privilegie a la religión católica o a otras religiones en materia de educación (C-027/93), (iii) renuncia al sentido religioso del orden social y definición de este como orden público en el marco de un Estado social de derecho (C-088/94 y C-224/94), (iv) determinación de los asuntos religiosos frente al Estado, como asuntos de derechos constitucionales fundamentales (C-088/94), (v) prohibición jurídica de injerencia mutua entre Estado e iglesias (C-350/94), (vi) eliminación normativa de la implantación de la religión católica como elemento esencial del orden social (C-350/94) y (vii) establecimiento de un test que evalúa si las regulaciones en materia religiosa están acordes con los principios de pluralidad y laicidad del Estado colombiano (C-152/2003)”.

En otras ocasiones, aunque la Corte no se ha referido específicamente al carácter laico del Estado y a las consecuencias que de este se derivan en cuanto parámetros de la actuación estatal, sí ha hecho referencia a la relación que el Estado tiene con las confesiones religiosas. Así, con ocasión de la Sentencia C-088 de 1994, al estudiar la adecuación constitucional del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se desarrolla el derecho de libertad religiosa y de cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política”, la Corte analizó el enunciado del primer inciso del artículo 2º que consagró:

“ART. 2º—Ninguna iglesia o confesión religiosa es ni será oficial o estatal. Sin embargo, el Estado no es ateo, agnóstico, o indiferente ante los sentimientos religiosos de los colombianos”.

Al referirse a la adecuación constitucional de este precepto legal la Corte aportó algunas ideas sobre el papel del Estado respecto de las confesiones religiosas. Al respecto estableció

“En relación con el inciso que establece que el Estado no es ateo, agnóstico o indiferente ante los sentimientos religiosos de los colombianos, es preciso señalar que ello significa que el Estado no profesa ninguna religión, tal como lo consagra el inciso primero del artículo, y que su única interpretación válida es la de que todas las creencias de las personas son respetadas por el Estado, cualquiera sea el sentido en que se expresen o manifiesten, y que el hecho de que no sea indiferente ante los distintos sentimientos religiosos se refiere a que pueden existir relaciones de cooperación con todas las iglesias y confesiones religiosas por la trascendencia inherente a ellas mismas, siempre que tales relaciones se desarrollen dentro de la igualdad garantizada por el estatuto superior”.

Como puede observarse, la Corte en esta ocasión centró su atención en la garantía a la libertad de conciencia y de religión de los ciudadanos, asegurada a partir de un trato igual a las diferentes confesiones, lo que necesariamente se deriva del carácter secular que deben tener las acciones que desarrolle el Estado.

De esta forma, una garantía esencial a la libertad religiosa será la laicidad estatal, adquiriendo esta última el carácter de elemento esencial dentro del Estado democrático en cuanto componente axial en el proceso de concreción de principios como el pluralismo ideológico y religioso, base conceptual de la tolerancia inclusiva que se predica en toda democracia sustancial.

Este es el sentido que se deriva de consagrar el principio democrático y la libertad de religión y culto dentro de los elementos sobre los cuales se asienta el Estado colombiano y que definen el carácter de la laicidad del Estado colombiano(34).

3. El principio de neutralidad estatal como concreción de la laicidad del Estado.

El siguiente requerimiento argumentativo obliga al intérprete a establecer el significado de la laicidad estatal, es decir, de la separación entre las funciones del Estado y la iglesia. En este sentido la jurisprudencia constitucional colombiana ha acompañado la línea de otros tribunales, como la Corte Europea de los Derechos Humanos, que han deducido de la libertad religiosa que sustenta la laicidad del Estado no simplemente garantías para los particulares, sino los correlativos límites y obligaciones para el Estado, estableciendo principios como la neutralidad estatal ante las confesiones religiosas(35), la obligación de generar un contexto de garantía a la libertad religiosa(36) y el mantenimiento de la igualdad y consiguiente prohibición de discriminación por motivos religiosos(37).

Sobre el punto que ahora mayor interés representa, que es el carácter de las actuaciones de un Estado laico respecto de las distintas confesiones, debe destacarse que de forma reiterada y unánime en la jurisprudencia colombiana se ha establecido la necesidad de procurar de manera sustancial el principio neutralidad estatal.

En este sentido, ha sostenido la Corte Constitucional que la neutralidad. estatal en materia religiosa es contraria a la actividad de patrocinio o promoción estatal de alguna religión(38), pues en un Estado laico el papel que debe esperarse de las instituciones públicas, de acuerdo con las competencias asignadas a cada una, consiste en proporcionar todas las garantías para que las distintas confesiones religiosas cuenten con el marco jurídico y el contexto fáctico adecuado para la difusión de sus ideas y el ejercicio de su culto, sin que en dicha difusión y práctica tenga intervención directa el Estado, sentido que ha compartido la Corte Europea de los Derechos Humanos(39).

La neutralidad, derivada de la laicidad, no consistirá en la búsqueda por parte del Estado de un tratamiento igual a las religiones a partir de las actividades que este realice en relación con ellas. La neutralidad estatal comporta que las actividades públicas no tengan fundamento, sentido u orientación determinada por religión alguna —en cuanto confesión o institución—, de manera que las funciones del Estado sean ajenas a fundamentos de naturaleza confesional. En este sentido, la igualdad no se logra motivando las funciones estatales con base en intereses de todas las religiones por igual —algo, por demás, de imposible realización en la práctica—, pues esta pretendida igualdad, en cuanto vincula motivos religiosos en las actividades estatales, sería diametralmente contraria al principio de secularidad que resulta ser el núcleo del concepto de laicidad estatal y, de su concreción, el principio de neutralidad.

La neutralidad, en desarrollo del carácter secular del Estado, honra la igualdad por medio de los límites que impone a este respecto de los motivos religiosos e influencia religiosa que sus actividades tengan. Por esta razón es que la igualdad en este específico punto se materializa como un valor —entendido en cuanto objetivo constitucional— que se busca alcanzar por vía del principio de laicidad estatal, que comportará el carácter secular de las acciones estatales y, por tanto, la neutralidad de la actuación estatal.

Sin embargo, el análisis constitucional no conduce a entender que la neutralidad estatal implica un total aislacionismo de la religión respecto de los intereses del Estado. Empero, las actividades que desarrolle el Estado en relación con la religión deben tener como único fin el establecer los elementos jurídicos y fácticos que garanticen la libertad de conciencia, religión y culto de las personas, sin que se encuentre fundamento legítimo para que las funciones públicas se mezclen con las que son propias de las instituciones religiosas, siendo ejemplo de estas últimas las que atienden a la definición de su ideología, su promoción y difusión. Contrario sensu, no puede ser el papel del Estado promocionar, patrocinar, impulsar, favorecer o realizar cualquier actividad de incentivo respecto de cualquier confesión religiosa que se practique en su territorio(40).

Debe aclararse que, en razón de la neutralidad que debe guardar el Estado, los órganos constituidos no podrían realizar una campaña de apoyo o incentivo de todas y cada una de las confesiones que se profesan en su territorio o de algunas de ellas arguyendo que están tratando a todas por igual o que en el futuro lo harán. Aunque este sería un tratamiento equitativo, dista bastante de ser neutral, pues lejos de abstenerse, se estarían promocionando las confesiones religiosas, resultado totalmente contrario al preceptuado por la Constitución respecto de los poderes públicos.

En este sentido, el papel del Estado no debe buscar una igualdad de resultado; esto conduciría a conclusiones tan contradictorias como que dentro del abanico de las funciones de un Estado laico —y secular— podría verse incluida la promoción por igual de todas las religiones presentes en el territorio del Estado. El entendimiento acorde con los términos constitucionales debe estar guiado por los estrictos parámetros establecidos en el derecho fundamental establecido en el artículo 19 de la Constitución, que garantiza el derecho a la libertad de conciencia, religión y culto; así, las actividades estatales deberán encaminarse, en cuanto se relacionen con las confesiones —entendidas como ideología, así como institución—, a garantizar las condiciones de ejercicio adecuado de dicha libertad. Es esta la acción del Estado que en consecuencia creará una igualdad de oportunidades entre las distintas confesiones existentes dentro de su territorio. Esto no garantiza que todas las religiones tengan la misma aceptación por parte de la ciudadanía, pues no es este el objetivo perseguido. Lo que debe garantizar por parte del Estado es que todas tengan la misma oportunidad y desarrollen sus actividades en ejercicio de una plena libertad, entendida esta en los términos del ordenamiento constitucional.

En conclusión, la igualdad de trato en materia religiosa está íntimamente relacionada con el carácter laico y, por consiguiente, con la naturaleza secular de las actividades que puede desarrollar el Estado. Razón por la cual la valoración de las funciones que el Estado realice respecto de la religión deberá tener en cuenta el entendimiento de la laicidad secular y su relación con la adecuada garantía de la libertad de conciencia, religión y culto.

3. Solución al caso concreto.

En la presente oportunidad el Gobierno Nacional se opone a un proyecto de ley que declara “ciudad santuario” al municipio de La Estrella en Antioquia —artículo 2º—; que obliga a la Nación a contribuir al fomento, divulgación, desarrollo de programas y proyectos para exaltar al municipio como ciudad santuario —artículo 3º—; que autoriza a publicar en archivos electrónicos de la Nación los hechos y tradiciones que le hacen ser reconocido como ciudad santuario —artículo 4º—; y, finalmente, colocar una placa tallada en piedra que exalte al municipio como ciudad santuario —artículo 5º—.

El problema jurídico que surge ante la Corte Constitucional consiste en determinar si la declaratoria de un municipio como “ciudad santuario” contraría la neutralidad que, respecto de las distintas confesiones, debe mantener un Estado laico, como es el Estado colombiano.

El primer paso consiste en establecer el contenido de las disposiciones objetadas. El proyecto de ley aprobado por el Congreso tiene como objeto conmemorar “el jubileo de las ‘bodas de oro de la coronación pontificia de la imagen de la Virgen de nuestra señora del Rosario de Chiquinquirá’”; con este propósito el artículo segundo declara como “ciudad santuario y patrimonio de interés cultural al municipio de La Estrella, en el departamento de Antioquia, previo el lleno de los requisitos legales” y encarga al Ministerio de Cultura la labor de asesoramiento “a la comunidad religiosa para el inicio y culminación de los trámites pertinentes, con el objeto de declarar como ‘bien de interés cultural y ciudad santuario’, todo esto como un reconocimiento por parte del Estado de “la amplia tradición cultural y religiosa basada en la devoción y las prácticas de fe de sus ciudadanos y como homenaje a su Basílica-Santuario de la Virgen del Rosario de Chiquinquirá”. En su artículo tercero la ley objetada asigna al Ministerio de Cultura labores de “fomento, divulgación, desarrollo de programas y proyectos que adelanta el municipio de La Estrella y sus fuerzas vivas para exaltar este municipio como ciudad santuario”. Y, finalmente, el artículo 5º de la norma determina que el “Senado de la República colocará una placa conmemorativa de dos (2) metros de alto por uno (1) de ancho en la Basílica de Nuestra Señora de Chiquinquirá, tallada en piedra, con la siguiente inscripción: ‘Congreso de Colombia, Senado de la República, ley de honores al municipio de La Estrella exaltándolo como ciudad santuario, como reconocimiento a la devoción y la fe de sus ciudadanos durante más de tres siglos de existencia de la población y como homenaje a la Virgen del Rosario de Chiquinquirá’.

La comprensión adecuada de la norma pasa por determinar el significado de la declaración de un municipio como ciudad santuario. Debe anotarse que la legislación colombiana no incluye este concepto, de manera que al tratarse de una mención originada en honor de un símbolo católico —la Virgen del Rosario de Chiquinquirá— es necesario remitirse al Código de Derecho Canónico(41) para determinar el sentido que la religión católica otorga al término santuario. En este sentido en su artículo 1230 consagra “[c]on el nombre de santuario se designa una iglesia u otro lugar sagrado al que, por un motivo peculiar de piedad, acuden en peregrinación numerosos fieles, con aprobación del ordinario del lugar”; en igual forma resulta clarificador el artículo 1234 numeral 1º que consagra “[e]n los santuarios se debe proporcionar abundantemente a los fieles los medios de salvación, predicando con diligencia la palabra de Dios y fomentando con esmero la vida litúrgica principalmente mediante la celebración de la eucaristía y de la penitencia, y practicando también otras formas aprobadas de piedad popular”.

Lo anterior conduce a concluir que el Congreso de la República, al nombrar como santuario católico al municipio de La Estrella en el departamento de Antioquia, está desarrollando una labor que tiene íntima relación con la Iglesia Católica. Adicionalmente, y en consecuencia de dicho nombramiento, asigna tareas públicas de, entre otras, promoción a la Iglesia Católica —artículo 3º—, en cuanto debe publicitar la calidad de santuario del municipio de La Estrella. Finalmente, ordena la realización de un homenaje al municipio en razón de su calidad de ciudad santuario —artículo 5º—.

Siendo este el contenido que se deriva de las disposiciones objetadas, encuentra la Corte que declarar a un municipio como “ciudad santuario” constituye una acción de promoción y favorecimiento a la Iglesia Católica por parte del Estado y, en el caso del proyecto analizado, implica una serie de actividades que redundarían en beneficio de la mencionada confesión religiosa; todo lo anterior conlleva un resultado contrario al principio de neutralidad estatal que rige las relaciones Iglesia - Estado dentro de un Estado laico(42). De la misma forma resulta contrario a la laicidad del Estado el que sus poderes autoricen u ordenen la realización de programas o proyectos que tengan como objetivo primordial la difusión, patrocinio o promoción de confesiones religiosas o de manifestaciones directas de estas, como son el reconocimiento de la devoción y la fe religiosa de los fieles de una iglesia —artículos 3º y 5º del proyecto de ley—. Esta relación también se crea cuando, por canales públicos, se hace difusión del carácter de ciudad santuario que tenga un municipio —artículo 4º—; se emplean medios que vinculen al Estado con cualquier forma de reconocimiento de la condición de ciudad santuario del municipio —artículo 2º—; o se utilizan las instituciones públicas para difundir o reconocer la devoción o las prácticas que manifiestan la fe de un grupo social —artículo 3º—.

No puede admitirse el argumento de acuerdo con el cual se está haciendo un reconocimiento religioso por parte de un órgano del Estado, con base en que dicha religión es actualmente la mayoritaria, de manera que cuando otra religión obtenga el apoyo suficiente podrá acceder a un reconocimiento equivalente por parte del órgano legislativo, incluso en el mismo municipio por lo que no existiría una vulneración a la neutralidad esperada por parte del Estado.

Esta afirmación contraría radicalmente el principio de secularidad que debe inspirar el actuar neutro de los poderes públicos al interior de un Estado laico, pues implica una evidente confusión de las actividades públicas y aquellas correspondientes a las instituciones religiosas. En este sentido, al interior de un Estado laico “el carácter más extendido de una determinada religión no implica que esta pueda recibir un tratamiento privilegiado de parte del Estado, por cuanto la Constitución de 1991 ha conferido igual valor jurídico a todas las confesiones religiosas, independientemente de la cantidad de creyentes que estas tengan. Se trata de una igualdad de derecho, o igualdad por nivelación o equiparación, con el fin de preservar el pluralismo y proteger a las minorías religiosas”(43).

De lo anterior se concluye que el Estado no simplemente debe desarrollar un trato equitativo respecto de las confesiones presentes en su territorio; además, deberá evitar que el fundamento o la motivación de las decisiones que tomen los órganos públicos tengan una naturaleza religiosa, que implique la contradicción del principio de secularidad estatal. No es papel del Estado el promocionar las distintas confesiones religiosas, así lo haga respetando la igualdad entre ellas, pues se estaría ante actividades que no se podrían catalogar como seculares y, por consiguiente, que irían en contra del principio de laicidad en que se funda el Estado democrático colombiano.

Otro aspecto que resulta necesario aclarar es el supuesto carácter cultural que tendría la declaración del municipio de La Estrella como ciudad santuario. Dentro de los argumentos expuestos el Congreso de la República resaltó el carácter cultural de la declaratoria que se hace, añadiendo que el proyecto objetado no vulnera la libertad de culto o de religión, pues “se trata de exaltar a través de una ley de honores una manifestación cultural y religiosa como es en este caso la conmemoración de los 50 años de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella Antioquia” —folio 13—, manifiesta, además que es una manifestación que pueden realizar otras religiones, lo que garantiza la igualdad ante la ley.

Igualmente, señaló que “a la luz de la nueva ley de la cultura que el sistema nacional de patrimonio cultural de la Nación está constituido por el conjunto de instancias públicas del nivel nacional y territorial que ejercen competencias sobre el patrimonio cultural de la Nación, por los bienes y manifestaciones del patrimonio cultural de la Nación, por los bienes de interés cultural y sus propietarios, usufructurarios a cualquier título y tenedores, por las manifestaciones incorporadas a la lista representativa de patrimonio cultural inmaterial, por el conjunto de instancias y procesos de desarrollo institucional, planificación, información, y por las competencias y obligaciones públicas y de los particulares, articulados entre sí, que posibilitan la protección, salvaguardia, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural de la Nación” —folios 14 y 15—.

La Corte considera que en el presente caso no puede argüirse que la declaratoria de ciudad santuario, si bien algún sentido religioso tiene, adquiere un carácter predominantemente cultural, siendo, por tanto, una declaración en la que primaría una naturaleza secular, o, incluso, que la declaración de ciudad santuario trasciende la significación religiosa y representa, simplemente, el reconocimiento a la tradición de una determinada población colombiana.

Para la Corte el argumento planteado por el Congreso de la República serviría para avalar la constitucionalidad de la ley, siempre y cuando se comprobara que en dicha declaratoria prima el carácter cultural y que, por consiguiente, el elemento religioso es meramente accidental o accesorio a la declaratoria. En otras palabras, sería acorde a los preceptos constitucionales una ley por medio de la cual el Estado declara a un municipio ciudad santuario, si se demostrara que tal acción no tiene un significado primordialmente religioso, sino que, por el contrario, dicha declaración concreta una manifestación secular del ejercicio de funciones estatales.

Este ha sido el principio que ha servido para evaluar la adecuación constitucional de distintas decisiones estatales en ocasiones anteriores. Así, al evaluar la constitucionalidad de consagrar como día de descanso laboral el domingo y declarar como días festivos a nivel nacional días importantes para la Iglesia Católica, la Corte concluyó que, si bien el origen de dichas determinaciones pudo tener, raíces religiosas, actualmente se superpone y prima en ellas el elemento cultural propio de la sociedad colombiana.

Respecto del descanso dominical la Corte manifestó

“Los pueblos desde los primeros tiempos de su vida civilizada, han comprendido la necesidad del descanso que sigue a la actividad ordinaria, como un procedimiento de recuperación de la fuerza o energía gastada en aquella, y como una manera de gozar de sus frutos. Pues bien, los registros de la cultura ponen de presente que esas oportunidades de descanso vinieron a coincidir con el ejercicio de prácticas religiosas. Durante la edad media, por ejemplo, los burgos eran sitios dedicados no solo al mercado dominical sino también a la actividad judicial y a la práctica del culto. Lugares a los que concurrían los habitantes de una comarca, en oportunidad de vacancia, para fines de esparcimiento y en definitiva de abandono de su actividad ordinaria o regular. Ese día de mercado, característico de las sociedades europeas, así como de la práctica de nuestros pueblos andinos, por las necesidades de la población de intercambio de sus productos y, de alguna manera, para salir del aislamiento de la vida campesina, trajo como resultado que dicho día de descanso coincidiera con vacancias, que podían incorporar, según las culturas de cada comunidad, ciertas prácticas religiosas. Ni en los pueblos más primitivos, ni en la actualidad, ese día de descanso fue exclusivamente religioso. Lo anterior, sin perjuicio de que existan culturas en las cuales la intensidad religiosa en el día de descanso sea mayor.

Por lo que respecta a la actual República de Colombia, este fenómeno del día de descanso y la práctica religiosa coincidente, se remonta al periodo de la colonia. Desde el cual hubo como un marcado elemento cultural, representado por la doctrina cristiana del catolicismo. Elemento que, por infinidad de variables de orden económico, histórico, social, psicológico que no es del caso examinar aquí, vino a integrar los elementos de nuestra cultura y nuestra civilización de manera rotunda; haciendo parte de nuestra idiosincrasia, de nuestra sensibilidad política, social y por supuesto moral(44) —negrilla ausente en texto original—

Por otra parte, al referirse a la consagración de festivos de origen católico determinó

“Allí se dispone que además del día de descanso dominical, serán de descanso obligatorio ciertas fiestas patrias, conmemorativas de determinados acontecimientos históricos de carácter laico, y algunas referidas a la celebración del rito católico. Observando las motivaciones del legislador en el señalamiento de los días de descanso de estas celebraciones religiosas, encontramos una evolución en sus contenidos que, de un carácter reconocedor de las festividades religiosas, y de una obligación de la práctica del rito y de un compromiso del Estado con la autoridades eclesiásticas, de tales fines se pasa gradualmente, a motivaciones de carácter laico, que buscan asegurar el esparcimiento, el gozo, el descanso de los asociados, o la previsión social de las clases trabajadoras, o sus condiciones de remuneración, o elementos económicos principalmente concernientes a la productividad en este sector, de manera general o de manera específica en un subsector del mismo; tal el caso de las motivaciones que precedieron a la Ley 51 de 1983, como se verá más adelante”(45) —negrilla y cursiva ausente en texto original—.

El anterior criterio ha sido reiterado en distintas oportunidades, ejemplo de las cuales son la Sentencia C-107 de 1994, en la cual se examinó la constitucionalidad de la Ley 51 de 1983, “por la cual se traslada el descanso remunerado de algunos días festivos”; o la Sentencia C-1261 de 2000, en la que se decidió sobre la exequibilidad del artículo 172 de Ley 50 de 1990, que estableció “la obligación del empleador de dar descanso dominical a todos sus empleados”.

En estos casos, aunque la connotación religiosa de los días que fueron declarados festivos era clara, se entendió que el declararlos como festivos a nivel nacional respondía primordialmente a una “larga tradición cultural”. Adicionó la Corte que los fines de estas decisiones, lejos de la promoción de alguna confesión religiosa, fueron el aseguramiento del esparcimiento, el gozo, el descanso de los asociados, o la previsión social de las clases trabajadoras, o sus condiciones de remuneración(46).

Una síntesis de la posición de la Corte Constitucional se encuentra en la Sentencia C-152 de 2003, ocasión en la que al estudiar la adecuación constitucional de la denominada “Ley María” se manifestó “[e]n conclusión, el criterio empleado por la Corte para trazar la línea entre las acciones constitucionalmente permitidas al Estado en materia religiosa tiene que ver con el propósito o finalidad buscada por las autoridades públicas en su intervención, no pudiendo la medida desconocer los principios de separación entre las iglesias y el Estado, así como los principios de pluralismo religioso e igualdad de todas las confesiones ante la ley que le imponen al Estado laico el deber de ser neutral frente a las diversas manifestaciones religiosas”.

En conclusión, el Estado podría promocionar, promover, respaldar o tener acciones de expreso apoyo y protección jurídica respecto de manifestaciones que, incluyendo algún contenido religioso, tuvieran un claro e incontrovertible carácter de manifestación cultural para un grupo o comunidad de personas dentro del territorio colombiano. Elemento cultural que deberá ser el protagonista de dicha manifestación. Son ejemplo de este tipo expresiones culturales las festividades populares en las que se exalta un santo o un acontecimiento religioso —fiestas de San Francisco de Asís en Quibdó o las fiestas de San Pedro en el Huila—, pero que, sin lugar a dudas, involucran como elemento fundacional y principal una manifestación de la cultura de dicha población.

Respecto del caso que ahora se estudia, la Corte recuerda que, independientemente de los otros posibles significados, la denominación de santuario tiene un sentido predominantemente religioso, que se superpone a otros usos en contextos culturales e, incluso, históricos que puedan atribuirse a esta denominación. Esto se confirma al comprobar que el Código Canónico incorpora este concepto —artículo 1230—; que el término no es utilizado por el ordenamiento jurídico secular; y que el concepto no deja lugar a dudas sobre la íntima relación que tiene con la práctica del culto católico que, como es de esperar, involucrará contenidos que se relacionan íntimamente con las creencias propias de dicha religión.

Contrario sensu, no encuentra la Corte un elemento secular que se superponga a la clara significación católica que tiene la denominación de santuario, con lo cual esta acción del Estado entraría en la esfera, prohibida en un Estado laico, de promoción de una determinada religión(47), máxime si se tienen en cuenta las consecuencias que en materia funcional y presupuestal se asignan en la ley a instituciones públicas —contenidas en los artículos 2º, 3º, 4º y 5º del proyecto de ley objetado—.

Por estas razones, para la Corte no resulta razonable la promoción y protección del patrimonio cultural, o cualquier otro objetivo constitucionalmente válido, con símbolos que sean asociados predominantemente con alguna confesión religiosa, como ocurre en el presente caso con la denominación de ciudad santuario(48).

Finalmente, tampoco resulta un argumento conducente para demostrar la constitucionalidad de la denominación “santuario” entender que su significado no es exclusivo de la religión católica, sino que también otras religiones pueden entenderse representadas por esta decisión. Claramente, se trata, en todo caso, de un desconocimiento de las exigencias derivadas del principio de neutralidad estatal que, como antes se dijo, inhibe cualquier tipo de motivación o fundamentación religiosa en las actividades de los órganos públicos cualquiera que sea el ámbito competencial en que estas se realicen.

Con base en los anteriores argumentos la Corte Constitucional encuentra que el declarar al municipio de La Estrella como “ciudad santuario” contradice el artículo 19 del texto constitucional y, en consecuencia, debe ser declarado inexequible el proyecto en estudio.

Aclara la Corte que en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del proyecto por contrariar el artículo 19 de la Constitución, carece de fundamento realizar el estudio de las razones de inconstitucionalidad que sustentan la segunda objeción presentada por el Gobierno.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE:

1. DECLARAR FUNDADA la objeción gubernamental analizada.

2. DECLARAR INCONSTITUCIONAL el Proyecto de Ley 195 de 2008 del Senado y 369 de 2009 de la Cámara de Representantes “[p]or medio del cual se conmemoran los cincuenta años de la coronación de la imagen de nuestra señora de Chiquinquirá en el municipio de La Estrella, Antioquia, y se dictan otras disposiciones”.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Mauricio González Cuervo—María Victoria Calle Correa—Juan Carlos Henao Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio—Nison Elías Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto—Luis Ernesto Vargas Silva.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Ver al respecto, Sentencia C-241 de 1994. En dicha sentencia, la Corte consideró que “El Constituyente de 1991 radicó en las cámaras plenas, la competencia de reconsiderar un proyecto de ley que ha sido objetado, bien por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las claras el quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el fragmento acusado pues, con abierto desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema que imperaba bajo la Constitución anterior, el cual fue conscientemente modificado por el Constituyente de 1991. La Corte encuentra una ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la Carta Política, comoquiera que lo normado en el artículo 197 de la Ley 5ª de 1992, de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de 1991 eliminó, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle a las plenarias de las cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no es otro que el de asegurar la activa y decisiva participación de la mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la decisión de las objeciones gubernamentales”.

(2) Sentencia C-510 de 1996; C-063 de 2002; C-068 de 2004, C- 072 de 2006 y C-315 de 2008.

(3) Sentencia C-714 de 2008.

(4) Sentencia C-819 de 2004 y C-838 de 2008.

(5) Sentencias C-036 de 1998 y C-500 de 2005.

(6) Sentencias C-068 de 2004, C-069 de 2004 y C-433 de 2004.

(7) Sentencia C-1404 de 2000.

(8) Ver entre otras sentencias C-482 de 2002, C-531 de 2005 y C-072 de 2006.

(9) Entre otras, sentencias C-874 de 2005; C-849 de 2005;

(10) Sentencia C-1146 de 2003.

(11) Sentencia C-510 de 1996; C-063 de 2002; C-068 de 2004, C-072 de 2006 y C-315 de 2008.

(12) Folio 20.

(13) Folio 11.

(14) Sentencia C-057 de 1993.

(15) Sentencia C-544 de 1996.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-544 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Se declaró exequible el aparte demandado de la Ley 32 de 1969 “por la cual se decreta la denominación de un aeropuerto”.

(17) Cfr. ibidem Sentencia C-544 de 1996.

(18) Sentencia C-057 de 1993.

(19) Sentencia C-432 de 1998.

(20) Sentencia C-859 de 2001.

(21) En este sentido pueden ser objeto de mención las leyes 46, 59 y 75 de 1993; 125, 127, 154, 158 y 159 de 1994; la Ley 196 de 1995; la Ley 259 de 1996; las leyes 346, 359, 369, 386, 390 y 394 de 1997; las leyes 423, 425, 444 y 473 de 1998; las leyes 570, 609 y 621 de 2000; las leyes 692, 695 y 713 de 2001; las leyes 736, 748 y 770 de 2002; la Ley 881 de 2004; la Ley 948 de 2005; las leyes 1038, 1042, 1054, 1056, 1068, 1078 y 1091 de 2006; las leyes 1138, 1167, 1172, 1100 y 1103 de 2007; las leyes 1235, 1248 y 1256 de 2008; las leyes 1298, 1300, 1323 y 1337 de 2009; y las leyes 1387, 1396, 1400 y 1406 de 2010.

(22) Como las leyes 53, 54, 86, 93, 102 y 103 de 1993; las leyes 108, 113, 120, 121, 126, 129, 135 y 175 de 1994; las leyes 184, 227, 231, 234, y 235 de 1995; las leyes 254, 274, 307, 328, 329, 338, 342 y 343 de 1996; las leyes 349, 351 y 355 de 1997; las leyes 483 y 484 de 1998; las leyes 500, 501 541 de 1999; las leyes 606 y 615 de 2000; la Ley 723 de 2001; las leyes 774 y 783 de 2002; las leyes 803, 817, 832 y 835 de 2003; las leyes 910 y 935 de 2004; las leyes 950, 953, 976, 977 y 988 de 2005; las leyes 1020, 1030, 1041, 1043, 1044, 1047, 1048, 1049, 1050, 1051, 1053, 1061 de 2006; la Ley 1132 de 2007; las leyes 1299, 1332, 1339 y 1358 de 2009; y las leyes 1390, 1398, 1399 y 1401 de 2010.

(23) Las leyes 63 y94 de 1993; las leyes 110 y 156 de 1994; las leyes 202, 203, 221, 236, 237 y 239 de 1995; 255, 317 y 337 de 1996; 353, las leyes 364 y 374 de 1997; la Ley 474 de 1998; la Ley 499 de 1999; la Ley 706 de 2001; las leyes 735, 739, 751, 792 y 760 de 2002; las leyes 838, 839 y 851 de 2003; las leyes 891, 904, 907, 908, 913, 929, 933 y 936 de 2004; las leyes 957, 958, 965, 966, 983, 993 y 997 de 2005; las leyes 1007, 1022, 1026, 1035, 1036, 1039, 1040, 1045, 1046, y 1052 de 2006; las leyes 1126, 1128, 1129 y 1135 de 2007; y las leyes 1317 y 1352 de 2009.

(24) Leyes que ordenan declarar monumento nacional templos católicos como la Ley 74 de 1993, la Ley 153 de 1994, la Ley 260 de 1998, la Ley 503 de 1999, la Ley 667 de 2001, entre otras.

(25) Como la Ley 806 de 2003 que conmemoró los 100 años de la consagración de Colombia a Jesucristo y su sagrado corazón.

(26) Como las leyes 444 de 1998, por la cual se rinde homenaje a monseñor Julio Álvarez Restrepo y 959 de 2005, por la cual se rinde homenaje a la obra evangelizadora, social y pedagógica de la beata Madre Laura de Santa Catalina de Sena y su congregación.

(27) Verbigracia, la Ley 74 de 1993, que ordenó declarar monumento nacional la Parroquia del Calvario que cumplió 50 años de haber sido erigida; la Ley 153 de 1994, que ordenó declarar monumento nacional la iglesia Catedral de Nuestra Señora del Rosario del Palmar —ciudad de Palmira—; Ley 260 de 1996, que ordenó declarar monumento nacional el templo de San Roque; la Ley 503 de 1999, que ordenó declarar monumento nacional el templo Parroquial de San Sebastián; la Ley 532 de 1999, que ordenó declarar monumento nacional el templo de San Antonio de Padua; la Ley 667 de 2001, que ordenó declarar monumento nacional y patrimonio histórico el templo Parroquial de Nuestra Señora de Chiquinquirá; la Ley 862 de 2003, que ordenó declarar patrimonio cultural e histórico los edificios Bifi La Salle y San José; y la Ley 1129 de 2007, que ordenó declarar patrimonio histórico y cultural el Seminario Conciliar María Inmaculada.

(28) Ejemplo de lo cual se encuentra en el proceso de formación de Estados como el estadounidense. Al respecto Rey Martínez Fernando. La ética protestante y el espíritu del constitucionalismo: la impronta calvinista del constitucionalismo norteamericano, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2003.

(29) Gaceta Constitucional 82, pág. 10.

(30) Sentencia C-350 de 1994.

(31) Sentencia C-350 de 1994.

(32) Sentencia C-350 de 1994.

(33) Sentencia C-568 de 1993.

(34) Un asunto cercano, pero diferenciable, es el de la igualdad entre religiones que ha sido tratada por la Corte Constitucional en diferentes casos, siendo ejemplos de ellos la Sentencia C-609 de 1996, la cual declaró la constitucionalidad del testimonio por certificación jurada de cardenales y obispos (D. 2700/91, art. 287), pero afirmó que dicho trato especial abarca también a miembros de igual rango de otras iglesias la sentencia (sic); la Sentencia T-568 de 1998, en la que se amparó el derecho a no prestar servicio militar de quien se encontraba cursando estudios para ser clérigo menonita; en la Sentencia T-616 de 1997, la Corte tuteló el derecho a la igualdad de la Iglesia Cristiana “Casa de la Roca” frente a la actuación de la Dirección de Impuestos y Aduanas —DIAN— que la obligaba a presentar declaración de ingresos y patrimonio, mientras que la Iglesia Católica estaba exenta de tal deber; así mismo, en la C-478 de 1999, en relación con la causal de aplazamiento del servicio militar la Corte determinó que “es exequible en la medida en que se entienda referida a todas las iglesias y confesiones religiosas reconocidas jurídicamente por el Estado colombiano”, otro tanto ocurre con la causal de aplazamiento en la Sentencia T-269 de 2001 la Corte reiteró el criterio de igualdad de las distintas iglesias frente a la ley y decidió que “el Congreso debe crear un marco jurídico que asegure la igual libertad de todas las iglesias y confesiones religiosas”. En estas ocasiones el tema central fue el igual trato que debe dar el Estado a las religiones que tengan manifestación en su territorio, lo cual no obsta para que se establezcan condiciones para que el Estado otorgue personería jurídica —aplicando parámetros de igualdad— a las confesiones religiosas que reúnan las condiciones establecidas.

(35) Configurado en la jurisprudencia de la Corte Europea a partir de casos emblemáticos como Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen contra Dinamarca, con sentencia de 7 de diciembre de 1976; Cha’are Shalom ve Tsedek contra Francia, con sentencia de 27 de junio de 2000; y en el caso del Partido de la Prosperidad contra Turquía, con sentencia de 31 de julio de 2001, providencia que destaca especialmente el papel del Estado como organizador imparcial de la práctica de la religiones en una sociedad democrática.

(36) Caso especialmente enunciativo de los lineamientos de esta obligación por parte del Estado es el que se encuentra en la sentencia de Serif contra Grecia, de 14 de diciembre de 1999.

(37) Aspecto que resulta extensamente enunciado en el caso Hoffmann contra Austria, con sentencia de 23 de junio de 1993; aunque también resulta referencia útil el caso del Partido de la Prosperidad y otros contra Turquía, de 31 de julio de 2001.

(38) Sentencia C-152 de 2003.

(39) Así, en un reciente pronunciamiento la Corte Europea de los Derechos Humanos estableció “The Court has frequently emphasised the State's role as the neutral and impartial organiser of the exercise of various religions, faiths and beliefs, and stated that this role is conducive to public order, religious harmony and tolerance in a democratic society (see Leyla ahin v. Turkey [GC], no. 44774/98, § 107, ECHR 2005-XI)” en Case of Grzelak v. Poland (Application 7710/02), sentencia de 15 de junio de 2010.

(40) Resulta referencia adecuada la reflexión hecha por la Corte Europea de los Derechos Humanos en el caso de la Iglesia Bersarabia y otros contra Moldavia, con sentencia de 13 de diciembre de 2001.

(41) Normatividad aplicable en razón del artículo III del concordato firmado entre el Estado colombiano y la Santa Sede el 12 de julio de 1973 —y que fue aprobado por la Ley 20 de 1974— precepto que a la letra dice “ART. III.—La legislación canónica es independiente de la civil y no forma parte de esta, pero será respetada por las autoridades de la República”. Esta disposición fue declarada exequible en la Sentencia C-027 de 1993, que al respecto determinó “[v]alga resaltar que en tratándose de actividades exclusiva y esencialmente dedicadas al ejercicio espiritual y culto de la religión, goza esta de todas las prerrogativas sin que el Estado pueda entrometerse en ello: es este el campo reservado a su dominio sagrado en que puede desenvolverse con toda amplitud y libertad (C.N., art. 19)”.

(42) Como se ha manifestado anteriormente en sentencias C-350 de 1994 y C-152 de 2003.

(43) Sentencia C-350 de 1994.

(44) C-568 de 1993.

(45) Sentencia C-568 de 1993.

(46) Sentencia C-107 de 1994, ocasión en la que la Corte se estuvo a lo resulto en la Sentencia C-568 de 1993 —antes comentada—, en virtud de la cual se declararon exequibles los artículos 1º y 2º de la Ley 51 de 1983.

(47) Sentencias C-350 de 1993 y C-152 de 2003.

(48) Sobre el carácter predominantemente religioso de un símbolo y la vulneración de la neutralidad estatal cuando estos son promovidos por el Estado puede verse el caso Lautsi contra Italia, resuelto por la Corte Europea de los Derechos Humanos en sentencia de 3 de noviembre de 2009.