•Sentencia C-77 de febrero 17 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2110

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Actor: Efraín García Torres

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º literal e), 7º y 8º de la Ley 20 de 1991.

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de mil novecientos noventa y nueve.

I. Antecedentes

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios del proceso a que de lugar la acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir en sentencia de mérito sobre la demanda presentada por el ciudadano Efraín García Torres contra la Ley 20 de 1991, o en su defecto contra sus artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º literal e), 7º y 8º.

La Corte afirma su competencia para decidir en el presente asunto, en virtud de las atribuciones que le otorga el artículo 241-5 de la Constitución.

II. Texto de las normas acusadas

Se transcribe a continuación el texto de las normas acusadas:

LEY 20 DE 1991 

(Febrero 20)

“Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad técnica o la profesional tecnológica especializada de la fotografía y camarografía y se dictan otras disposiciones”.

ART. 1º—Reconózcase y en tal virtud legalízase el ejercicio de la actividad técnica y la profesión tecnológica especializada de la fotografía y camarografía en Colombia como una modalidad de educación superior de conformidad con lo previsto en el artículo 25 del Decreto-Ley 80 de 1980.

ART. 2º—Otórgase el título de técnico en la actividad tecnológica o de tecnólogo en el ejercicio de la profesión tecnológica especializada de la fotografía y camarografía a toda persona que cumpla con uno de los requisitos establecidos en el artículo 3º de la presente ley.

ART. 3º—Para el ejercicio de la actividad de técnico o tecnólogo especializado de la fotografía o camarografía en el territorio nacional se deberán llenar uno de los siguientes requisitos:

a) Poseer título de técnico o tecnólogo especializado en los términos señalados por los artículos 26, 27 y 28 del Decreto-Ley 80 de 1980 expedido por una institución de educación post-secundaria debidamente aprobado por el Icfes;

b) Demostrar en los términos previstos en esta ley haber ejercido en forma continua la profesión de fotógrafo o camarógrafo durante un lapso no inferior a cinco años, retroactivos a la vigencia de esta ley y aprobado el interesado exámenes de cultura general y conocimientos fotográficos y camarográficos, según reglamentación que exige el Icfes en coordinación con el consejo nacional de la fotografía y camarografia, y

c) Los egresados de institución superior de otros países con los cuales existan convenios de convalidación de títulos y cuyos estudios hayan sido aprobados por el Icfes.

PAR. 1º—En cualquiera de las situaciones establecidas en este artículo el aspirante debe inscribirse y obtener del consejo nacional de la fotografía y camarografía la matrícula respectiva que le permitirá ejercer la actividad técnica o la profesión tecnológica especializada.

PAR. 2º—Los aspirantes a obtener la matrícula de técnico o tecnólogo especializado en fotografía y camarografia que reúnan los requisitos establecidos en el literal b) de este artículo deberán tramitar ante el consejo profesional la respectiva solicitud dentro de los cuatro años siguientes a la expedición de esta ley.

ART. 4º—El Ministerio de Educación Nacional en coordinación con el consejo nacional de fotografía y camarografía reglamentará el procedimiento para comprobar el lleno de los requisitos exigidos en el literal b) del artículo 3º de la presente ley y el trámite en la expedición de la respectiva tarjeta.

ART. 5º—Créase el consejo profesional nacional de la fotografía y camarografia integrado de la siguiente manera:

a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado;

b) Un representante de la Federación Colombiana de Fotógrafos Profesionales Camarógrafos y afines;

c) Un representante de la asociación sindical de fotógrafos camarógrafos con mayor número de afiliados debidamente reconocida por el Ministerio de Trabajo que no esté afiliada a federación, y

d) Un representante de las instituciones tecnológicas con programas de estudio en fotografía y camarografía elegido por ellas.

ART. 6º—Son atribuciones del comité nacional de fotografía camarografia las siguientes:

a) Clasificar según su especialización a los profesionales de la fotografía y camarografía;

b) Organizar, conservar y actualizar periódicamente el registro legal de estos profesionales;

c) Expedir el código de ética profesional y establecer las sanciones en caso de su violación;

d) Asesorar a las instituciones de educación superior que tengan programas de estudio de esta modalidad y al Icfes, y

e) Expedir las tarjetas profesionales.

ART. 7º—Quien ejerza profesionalmente, ya sea independientemente, vinculado a una organización gremial sindical, la profesión de fotógrafo o camarógrafo sin haber obtenido la tarjeta profesional correspondiente, estará sujeto a las sanciones establecidas en el código de ética profesional.

PAR.—Fíjase como término para la aplicación de este artículo un lapso de cuatro (4) años, contados con posterioridad a la fecha de expedición de la presente ley.

ART. 8º—El comité nacional del fotógrafo y camarógrafo conocerá en primera instancia de las quejas por el ejercicio ilegal de la profesión y sus decisiones se absolverán mediante resolución motivada, contra la cual procederá el recurso de reposición interpuesto dentro de los tres días siguientes a la fecha de notificación.

ART. 9º—Todo fotógrafo o camarógrafo profesional o la entidad a la cual esté vinculado permanentemente será reconocido como propietario del negativo original, fotografía, transparencia y película cinematográfica que haya tomado y en tal razón se le reconocerán sus derechos de autor, según la Ley 23 de 1982 y demás normas sobre la materia que rige en la legislación colombiana, para efectos posteriores de publicación o reproducción, salvo el motivo original para el que fueron tomadas.

ART. 10.—El rubro de los derechos de autor será independiente de las sumas cobradas por concepto de las fotografías, filmaciones realizadas por estos profesionales.

Complementando la anterior disposición, no se permitirá la publicación o reproducción total o parcial de fotografías o cintas cinematográficas con fines comerciales sin pagar previamente los derechos de autor y acreditar debidamente el nombre del fotógrafo o camarógrafo profesional o de la entidad correspondiente.

ART. 11.—Señálese como día nacional del fotógrafo profesional colombiano, el día en que esta ley sea aprobada por el Congreso de la República. Será función del consejo nacional del fotógrafo y camarógrafo profesional, organizar anualmente la celebración de tal fecha.

ART. 12.—Será función del consejo nacional del fotógrafo y camarógrafo profesional colombiano organizar la reglamentación y la afiliación del fotógrafo y del camarógrafo profesional al Instituto de Seguros Sociales, ISS.

ART. 13.—Esta ley rige desde su sanción y promulgación.

(...).

Vl. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Cuestión preliminar

Es de observar que la demanda fue admitida sólo con respecto a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, literal e), 7º y 8º de la Ley 20 de 1991. No obstante, dada la unidad inescindible que presentan las diferentes disposiciones de dicha ley, la Corte considera necesario hacer un estudio integral de las mismas y pronunciarse en relación con todas ellas.

2. El problema jurídico planteado

Conforme a los cargos formulados en la demanda, las intervenciones relacionadas anteriormente y el concepto del señor Procurador General de la Nación, le corresponde a la Corte determinar, si la competencia para reglamentar, las profesiones, ocupaciones, artes y oficios corresponde al legislador o al Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria. Además, bajo el supuesto de admitir la atribución del legislador en esta materia, si éste puede exigir formación académica y título de idoneidad para el ejercicio de la fotografía y la camarografía, o si por el contrario, se trata de una ocupación, arte u oficio que no requiere formación académica y su ejercicio, por lo mismo, es libre, por no implicar un riesgo social

3. La solución al problema planteado

3.1. En primer término, debe la Corte adelantar el examen del cargo que formula el demandante, en el sentido de que la ley es inconstitucional, en virtud de que las regulaciones en ella contenidas corresponden a la potestad reglamentaria, propia del Presidente de la República, conforme al artículo 189-11 de la Constitución.

Anota la Corte que el actor confunde la potestad reglamentaria del Presidente de la República con la regulación o reglamentación de una actividad o ejercicio de un derecho, como el consagrado en el artículo 26 de la Constitución, que es potestativa del Congreso.

3.2. La jurisprudencia de esta corporación(1) se ha orientado en el sentido de que el derecho reconocido por el artículo 26 de la Constitución, constituye una modalidad de la libertad, que implica no sólo la facultad o la opción libre que tiene toda persona para escoger la profesión u oficio que considere más conveniente, según sus aptitudes, capacidades, destrezas y preferencias o gustos, acorde con sus posibilidades socioeconómicas, sino el derecho al ejercicio de una actividad laboral concreta, independiente o subordinada, acorde con la naturaleza de la profesión o del oficio escogidos.

(1) Sentencias C-600/92, C-540/93, C-377/94, C-280/95, C-619/96, C-087/98, C-031/99.

Se diferencia así claramente una esfera de libertad del individuo, conforme a la cual le corresponde autónomamente elegir la profesión o el oficio lícitos, sin la interferencia de las autoridades del Estado ni de terceros, del ejercicio concreto de la actividad que corresponde a la profesión o al oficio escogidos, el cual puede ser objeto de la imposición de ciertas restricciones o cargas por las autoridades, según lo demande el respeto por los derechos de los demás y el interés público o social(2). Es decir, que a diferencia del derecho a elegir profesión u oficio, que determina la materia del trabajo o de la ocupación, el desarrollo o ejercicio de aquellas se encuentra expresamente condicionada; es así como el artículo 26 confiere a las autoridades competentes la facultad para inspeccionar el ejercicio de las profesiones, cuando quiera que su práctica implique un riesgo social y para imponer, por esta misma razón, limitaciones a las artes y oficios, cuyo ejercicio, en principio, es libre.

(2) Sentencia C-031/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero, considerando 2 fundamentos jurídicos.

3.3. Dice el primer inciso del artículo 26 de la Constitución:

“Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones, las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social”.

La norma transcrita consagra, en primer término, el principio de la libre escogencia de profesión u oficio para toda persona. En segundo lugar, habilita al legislador para exigir títulos de idoneidad, en general, es decir, tanto para las profesiones como para los oficios. Luego, la referida disposición consagra para las autoridades competentes la facultad para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones y, finalmente, declara que las ocupaciones, artes y oficios que no exigen formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.

La Constitución no se compromete con la definición de los conceptos de ocupación, profesión, arte u oficio, ni ofrece los elementos objetivos requeridos para elaborar las correspondientes nociones. No obstante, acorde con la jurisprudencia de la corporación, antes citada, puede deducirse de una interpretación integral y sistemática de la norma, que el concepto de ocupación constituye una noción genérica, que comprende las profesiones, las artes y los oficios. De este modo, es posible inferir que se puede exigir título de idoneidad para el ejercicio de cualquiera de las ocupaciones, esto es, para las profesiones, artes u oficios que impliquen un riesgo social.

En la sentencia C-226 de 1994(3) la Corte se refirió a la posibilidad del control del Estado en el ejercicio de las profesiones y oficios, en los siguientes términos:

(3) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“De la lectura de la disposición anterior se deduce una cierta diferenciación entre las profesiones y las ocupaciones artes y oficios; en las primeras la regla general es la inspección y vigilancia por parte de las autoridades competentes y en las segundas, en cambio, en principio opera el libre ejercicio. Lo expuesto se fundamenta en que el constituyente supone que las profesiones van ligadas a una necesaria cuota de escolaridad la cual se presentaría como garantía de aptitud para realizar la labor profesional. De esa manera se reduce el riesgo social que puede implicar para la sociedad el ejercicio de una actividad profesional. En cambio el constituyente entiende que las ocupaciones artes y oficios por lo general, no requieren formación académica y no comportan un riesgo social. Así se presenta la necesidad de controlar el ejercicio de las profesiones y la posibilidad del libre ejercicio de las ocupaciones artes y oficios. Sin embargo la propia Carta fundamental establece la posibilidad de reglamentación inspección y vigilancia sobre aquellas ocupaciones no profesionales que exijan formación académica o que, a pesar de no necesitar la mencionada formación impliquen un riesgo social”.

El riesgo a que se refiere la norma del artículo 26, consiste en la contingencia dañosa a que puede verse expuesta una persona o la sociedad, por quien ejerce una ocupación sin la idoneidad necesaria que lo habilite para realizarla de manera eficiente.

Por supuesto que cualquier actividad puede, por lo menos en principio, ofrecer riesgos, pero no frente a cualquier temor el legislador está autorizado para condicionar su ejercicio a títulos de idoneidad, porque en tal caso éste no gozaría de una facultad, es decir, de la posibilidad de discernir sobre la necesidad y razonabilidad de la limitación (“La ley podrá...”), si no que constituiría una orden que fatalmente debería cumplir.

Es claro que el uso por el legislador de las facultades que le atribuye la Constitución, jamás lo habilitan para adoptar las medidas consecuentes de manera abusiva, esto es, sin tener en cuenta o desbordando los fines ínsitos o explícitos que persigue la norma habilitante y el principio de razonabilidad que le impide dictar normas arbitrarias.

La Corte se ha pronunciado sobre el tema y ha señalado al efecto(4):

(4) Sentencia C-087/98, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

“Parece claro, no obstante la forma en que el artículo está redactado (“la ley podrá,..), que no se trata de una potestad arbitraria conferida al legislador, sino de una competencia que debe ser ejercida razonablemente en vista de una finalidad que el constituyente juzga plausible (y aún inaplazable): impedir que el ejercicio torpe de un oficio (arte o profesión), produzca efectos nocivos en la comunidad. Y el motivo se hace explícito en el aparte 2, al aludir de modo inequívoco al riesgo social”.

“Se desprende entonces, sin dificultad alguna, que el ejercicio de un arte, oficio o profesión, no está condicionado por la posesión de un título académico sino cuando lo exige la ley, y que ésta sólo puede exigirlo para precaver un riesgo social”.

Es necesario señalar que cuando el legislador decide condicionar el libre ejercicio de una ocupación, imponiendo el deber de acreditar título de idoneidad, debe tener en cuenta el riesgo cierto o presumible que ofrece o se deriva de la práctica de la correspondiente actividad, es decir, la medida en que ésta representa una contingencia real de un daño con una alta probabilidad de ocurrencia. En todo caso, se requiere que la limitación sea la estrictamente necesaria y que ella sea proporcional al fin constitucional que se persigue, cual es el de evitar que el ejercicio inadecuado o negligente de la correspondiente actividad genere daño social.

3.4. La ley acusada reconoce y legaliza el ejercicio de la actividad técnica y la profesión tecnológica especializada de la fotografía y camarografia, como a una modalidad de la educación superior, sujeto a la obtención del correspondiente título. Para ejercer la mencionada actividad, en consecuencia, se requiere inscribirse y obtener del consejo nacional de la fotografía y camarografia que se crea por la ley la correspondiente matrícula y, además, poseer la tarjeta profesional correspondiente (arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º y 7º). Quien ejerce profesionalmente la referida actividad, sin haber obtenido dicha tarjeta, incurre en las sanciones establecidas en el código de ética profesional.

Según se advirtió en la exposición de motivos y se reiteró luego por los ponentes durante el trámite del proyecto en el Congreso, el objetivo de la Ley 20 de 1991 fue el de hacer realidad la vieja aspiración de las asociaciones de fotógrafos y camarógrafos de profesionalizar su actividad, de manera que en adelante su ejercicio exigiera la necesidad de acreditar un título universitario de técnico o tecnólogo en la materia otorgado por un organismo educativo de nivel superior.

Sin embargo, la ley le otorgó un tratamiento especial a los fotógrafos y camarógrafos que venían ejerciendo con anterioridad dicha actividad, al permitirles obtener el título acreditando una experiencia no inferior a cinco años y sometiéndose a “exámenes de cultura general y conocimientos fotográficos y camarográficos, según reglamentación que exige el Icfes, en coordinación con el consejo nacional de la fotografía y camarografía”.

La ley acusada regula la fotografía y camarografía como una profesión, es decir, como una actividad laboral permanente con fines lucrativos que puede desarrollarse en forma independiente o subordinada; excluye, por consiguiente, la actividad de la fotografía y camarografía meramente ocasional, sin ánimo de lucro, propia de los aficionados, la cual, por supuesto, no está condicionada a ninguna exigencia específica.

En términos generales, la actividad de la fotografía y la camarografía supone el conocimiento de una serie de técnicas y procedimientos que permiten realizar el registro permanente de una imagen o captarla y transmitirla con la ayuda de equipos especializados.

La Corte no encuentra justificada y razonable constitucionalmente la necesidad de que los conocimientos y técnicas referidos para habilitar a una persona como fotógrafo o camarógrafo sólo puedan adquirirse como resultado de una formación universitaria, cuando la realidad demuestra que grandes expertos de reconocida autoridad y amplia trayectoria en esta actividad se han formado al amparo de su propia capacidad y experiencia y con la orientación pragmática de los expertos en estos menesteres.

Tampoco encuentra la Corte una justificación plausible del condicionamiento legal anotado como medio para reducir o evitar el riesgo social que pudiera constituir el ejercicio de la fotografía y la camarografía sin una validación, pues, ¿en qué consistiría el riesgo a que podía verse expuesta la sociedad o una parte de ella, con la actividad de un fotógrafo o camarógrafo que ejerce sin título de técnico o tecnólogo en fotografía o camarografía?

La respuesta es, que para la Corte no existe una justificación razonable de la limitación impuesta por la ley acusada, porque no se aprecia que el ejercicio de la actividad de la fotografía y camarografía representen peligro o riesgo social que deba ser conjurado mediante la exigencia de título académico. En estas circunstancias, se evidencia una clara desproporción entre la medida restrictiva y el fin que persigue la norma constitucional. En efecto, la referida ley no cumple con la misión que le asigna el artículo 26 de la Constitución de proteger el interés general en cuanto a la eliminación de los riesgos sociales que implica el ejercicio de las ocupaciones, la cual debe ser el objetivo de las preocupaciones reguladoras, sino que, además de limitar, sin razón, la libertad de ejercicio profesional de una ocupación, afecta consecuentemente otros principios y derechos fundamentales como el de la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad y el trabajo. En cuanto este último, es evidente que la vigencia de la regulación legal acusada restringe el ejercicio del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

En este sentido se ha pronunciado la Corte, cuando advierte:(5)

(5) Sentencia C-606/92, M.P. Ciro Angarita Barón.

“Acorde con lo anterior, esta Corte considera que en materia de reglamentación del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, toda vez que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad humana”.

No se puede deducir de los razonamientos anteriores, que la Corte desconozca la necesidad de la capacitación que evidentemente se requiere para el adecuado y eficiente desempeño del ejercicio de la actividad de la fotografía y camarografía, como lo ha puesto de presente en diferentes oportunidades y últimamente en las sentencias C-087 de 1998 y 031 de 1999, pero ello no puede conducir a la exigencia de requisitos académicos que condicionen dicho ejercicio, limitando innecesaria e irracionalmente los aludidos derechos fundamentales, sin que lo justifique la necesidad de evitar riesgos sociales.

No se descarta que el ejercicio desviado, perverso o negligente de la referida actividad puede eventualmente afectar derechos fundamentales de otras personas; pero ello no se conjura con la limitación discrecional y hasta límites irrazonables del derecho a ejercer el mencionado oficio, pues la Constitución sólo admite restricciones cuando hay de por medio un riesgo social, aparte de que existen en el ordenamiento jurídico instrumentos efectivos de garantía que apuntan a la debida protección de los referidos derechos fundamentales.

4. En conclusión, considera la Corte que la normatividad contenida en la ley acusada es violatoria de las normas constitucionales que antes se han reseñado. Por consiguiente, será declarada inexequible en su totalidad dada su unidad temática.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrado justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 20 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

_________________________________