Sentencia C-77 de febrero 20 de 1997

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Exp. D-1389

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Actor: Álvaro Tafur Galvis

Norma demandada: Decreto 2150 de 1995, artículos 40, 41, 42, 43, 44, 45, 143 y 144.

Santafé de Bogotá, D.C., veinte de febrero de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS: «II. Texto de las normas acusadas

Se transcribe a continuación el texto de la norma demandada:

“DECRETO 2150 DE 1995

Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública.

(...).

“ART. 40.—Supresión del reconocimiento de personerías jurídicas. Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.

Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:

1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervenga como otorgantes.

2. El nombre.

3. La clase de persona jurídica.

4. El objeto.

5. El patrimonio y la forma de hacer aportes.

6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.

7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.

8. La duración precisa de la entidad y sus causales de disolución.

9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la corporación o fundación.

10. Las facultades y obligaciones del revisor fiscal, si es el caso.

11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.

Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individuales considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye.

PAR.—Con sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio.

“ART. 41.—Licencia o permiso de funcionamiento. Cuando para el ejercicio o finalidad de su objeto la ley exija obtener licencia de funcionamiento, o reconocimiento de carácter oficial, autorización o permiso de iniciación de labores, las personas jurídicas que surjan conforme a lo previsto en el artículo anterior, deberán cumplir con los requisitos previstos en la ley para ejercer los actos propios de su actividad principal.

“ART. 42.—Inscripción de estatutos, reformas, nombramientos de administradores, libros, disolución y liquidación. Los estatutos y sus reformas, los nombramientos de administradores, los libros, la disolución y la liquidación de las personas jurídicas formadas según lo previsto en este capítulo, se inscribirán en la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica en los mismos términos, tarifas y condiciones previstos para el registro de los actos de las sociedades comerciales.

Para la inscripción de nombramientos de administradores y revisores fiscales se requerirá la aceptación previa de las personas designadas.

“ART. 43.—Prueba la existencia y representación legal. La existencia y la representación legal de las personas jurídicas de derecho privado a que se refiere este capítulo, se probará con certificación expedida por la Cámara de Comercio competente, la cual llevará el registro de las mismas, con sujeción al régimen previsto para las sociedades comerciales y en los mismos términos, tarifas y condiciones que regulan sus servicios.

“ART. 44.—Prohibición de requisitos adicionales. Ninguna autoridad podrá exigir requisito adicional para la creación o el reconocimiento de personas jurídicas a las que se refiere este capítulo.

“ART. 45.—Excepciones. Los dispuesto en este capítulo no se aplicará para las instituciones de educación superior, las instituciones de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicios de vigilancia privada, las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros; las reguladas por la Ley 100 de seguridad social, los sindicatos y las asociaciones de trabajadores y empleados; partidos y movimientos políticos; cámaras de comercio y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la ley expresamente regule en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales.

(...).

“ART. 143.—Constitución de entidades de naturaleza cooperativa, fondos de empleados y asociaciones mutuas. Las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, así como sus organismos de integración y las instituciones auxiliares del cooperativismo, son entidades sin ánimo de lucro y se constituirán por escritura pública o documento privado, el cual deberá ser suscrito por todos los asociados fundadores y contener constancia acerca de la aprobación de los estatutos de la empresa asociativa.

PAR.—Las entidades de que trata el presente artículo formarán una persona distinta de sus miembros individuales considerados, cuando se realice su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la empresa asociativa, el fondo de empleados o la asociación mutua.

“ART. 144.— Registro en las cámaras de comercio. La inscripción en el registro de las entidades previstas en el artículo anterior, se someterán al mismo régimen previsto para las demás entidades privadas sin ánimo de lucro, contenido en el Capítulo II del Título I de este decreto”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. Alcance del pronunciamiento de la Corte.

1.1. Mediante la Sentencia C-395 del 22 de agosto de 1996(1), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los artículos 40, 41, 42, 43, 44 y 45 del Decreto 2150 de 1995.

1.2. Para declarar la exequibilidad de dichas normas, en dicho fallo se hicieron los siguientes razonamientos:

“El artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, el principal de los acusados, tiene dos partes: en la primera se suprime el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y las demás entidades privadas sin ánimo de lucro; en la segunda se dispone, como mecanismo para sustituir dicho reconocimiento con miras a establecer cuándo y cómo nacen las respectivas personas jurídicas, la constitución de las mismas por escritura pública o documento privado y su registro ante la cámara de comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la entidad constituida.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-340 del 1º de agosto de 1996, dejó en claro que, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, podía el gobierno dictar decretos con fuerza de ley cuyo objetivo primordial debería radicar en suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública.

Para la Corte, ‘si la facultad otorgada radicaba precisamente en eso, gozaba el gobierno de un razonable margen de apreciación, perfectamente ligado a su experiencia y conocimiento en torno al rodaje ordinario de la administración pública, para detectar y, por tanto, enunciar los requerimientos vigentes, impuestos por la ley a los particulares, llamados a desaparecer por no ser indispensables’.

Es el caso de las disposiciones que venían en vigor acerca del reconocimiento de la personería jurídica de entidades sin ánimo de lucro, precisamente la materia que se regula en la normatividad impugnada.

Todo lo concerniente al régimen de las personas jurídicas compete al legislador y, por supuesto, la determinación acerca del momento en el cual surgen ellas como entes distintos de los fundadores o asociados es algo que únicamente se perfila en cada sistema jurídico según las reglas que la ley juzgue dignas de consagrar, con arreglo a valores y principios que orientan la actividad del legislador.

En ese orden de ideas, depende de la ley la determinación de las formalidades necesarias para que se entienda nacida la persona jurídica así como para su transformación y extinción. El principio que define si las personas jurídicas lo son a partir de la decisión unilateral del Estado plasmada en acto administrativo, desde el acuerdo de voluntades de los particulares, o desde el registro público del mismo, no es anterior a la ley sino que tiene origen en ella, salvo que una de tales opciones se acoja directamente por la Carta Política, como ocurre entre nosotros con los sindicatos o asociaciones de trabajadores y empleadores, según el artículo 39 de la Constitución Política, a cuyo tenor su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

Las disposiciones sub examine, dentro del criterio de eliminar trabas y requisitos a la libre voluntad de asociación de las personas, escogen —modificando el régimen vigente— el sistema del registro de la persona jurídica de derecho privado ante la cámara de comercio con jurisdicción en el domicilio principal de aquella.

En otros términos, se suprime el acto de reconocimiento expreso y positivo del Estado, cambiando la forma de constitución de dichas entidades por la escritura pública o el documento privado, libremente otorgados por los creadores de las mismas, con la obligación posterior de proceder a su registro para dar paso a la personalidad jurídica correspondiente.

La Corte considera que en la regulación plasmada por los artículos acusados se desarrolló a cabalidad la autorización legislativa, en cuanto, entendido por el gobierno que el acto unilateral de reconocimiento de la persona jurídica implicaba un trámite engorroso y complejo, se lo reformó, en el ánimo de facilitar la asociación, y para ello estaba facultado el ejecutivo, según los términos de la norma habilitante.

Eso, naturalmente, tenía que reflejarse también en las disposiciones referentes a trámites, sobre inscripción de estatutos, reformas, nombramientos de administradores, libros, disolución y liquidación, y prueba de la existencia y representación legal de las personas jurídicas, pues, modificada la regla básica acerca del nacimiento de éstas, las reformas introducidas habrían sido inocuas si se hubiese conservado el resto de la normatividad anterior, incompatible con el nuevo sistema, y en vez de introducir un principio de orden en la materia, habrían causado desconcierto.

(...).

Del mismo modo y con base en idéntica autorización, podía el gobierno, como lo hizo en dicho artículo, estipular que las entidades a las que se refiere forman una persona jurídica distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir del indicado registro.

Se enmarca también dentro de las facultades la disposición del artículo 41 acusado, según la cual, cuando para el ejercicio o finalidad de su objeto la ley exija obtener licencia de funcionamiento, o reconocimiento de carácter oficial, autorización o permiso de iniciación de labores, las personas jurídicas aludidas están obligadas a cumplir con los correspondientes requisitos legales para ejercer los actos propios de su actividad principal.

En efecto, ya que la facultad extraordinaria conferida permitía al Presidente de la República determinar cuáles eran los trámites y requisitos no necesarios dentro de las actuaciones administrativas, es lógico que pudiera —como en este artículo se hizo— reiterar también cuáles de dichas exigencias deben seguir rigiendo por estimarlas indispensables con miras a realizar los fines propios del Estado, en este caso los de vigilancia oficial sobre las personas jurídicas.

Por su parte, el artículo 42, objeto de proceso, establece la inscripción, en las cámaras de comercio, de los estatutos, reformas, nombramientos de administradores, libros, disolución y liquidación de las personas jurídicas formadas según el mismo ordenamiento, lo cual viene a ser apenas una consecuencia de la norma principal ya examinada.

(...).

Tampoco prospera el cargo relativo a la posible transgresión del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, en lo concerniente al uso de facultades extraordinarias para expedición o reforma de códigos, en este caso el civil —según lo expuesto en la demanda—, si se tiene en cuenta que, a juicio de la Corte, los artículos atacados no se expidieron con el objeto de modificar tal ordenamiento sino —como se desprendía de las atribuciones conferidas— con el fin de suprimir y reformar trámites derivados de varios preceptos que se hallaban en vigor sobre las personas jurídicas sin ánimo de lucro, no necesariamente incorporados al Código Civil y, por el contrario, la mayoría de ellos consagrados en estatutos diferentes.

Es cierto que el Título XXXVI del Libro Primero del Código Civil contiene una regulación general, que en su momento comprendía toda la normatividad alusiva al régimen de las personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Sin embargo, el desarrollo posterior de la legislación, merced a la expedición sucesiva de numerosas normas no incluidas en la preceptiva del código en referencia (por ejemplo, la Ley 22 de 1987 y los decretos 3130 de 1968, 54 de 1974, 1318 de 1988 y 2344 del mismo año, y las disposiciones sobre instituciones de utilidad común y juntas de acción comunal, entre otras), modificó sustancialmente esos mandatos iniciales, derogó algunos de ellos, dio lugar a la existencia de nuevas modalidades de personas jurídicas, excediendo el primitivo criterio que las limitaba a corporaciones y fundaciones de beneficencia pública, y plasmó requisitos específicos para la constitución, objeto, estatutos, reforma y disolución de los diversos tipos de entidades, reconocimiento de personería jurídica, control y vigilancia, por lo cual las reformas sobre tales aspectos no implican per se, como lo entiende la actora, la reforma del mencionado título del Código Civil.

(...).

El artículo 44 se ajusta sin duda a la Constitución, como que se limita a reiterar, en lo relativo a la materia, lo dispuesto en los artículos 84 y 334 de la Constitución Política”.

1.3. Como el pronunciamiento de la Corte contenido en la Sentencia C-395 de1996 tiene la fuerza de cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia. En tal virtud, el pronunciamiento de la Corte se limita al examen de la alegada inconstitucionalidad de los artículos 143 y 144.

2. Análisis de los cargos contra los artículos 143 y 144.

2.1. Según el artículo 143 del Decreto 2150 de 1995, las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales, son entidades sin ánimo de lucro y se constituirán por escritura pública o documento privado, el cual debe ser suscrito por todos los asociados fundadores y contener constancia acerca de la aprobación de los estatutos de la empresa asociativa. El parágrafo de esta disposición agrega, que tales entidades formarán una persona diferente a sus miembros individualmente considerados, cuando se realice su registro respectivo en la cámara de comercio competente.

2.2. Por su parte el artículo 144 establece, que la inscripción en el registro de las referidas entidades se someterá al régimen establecido por el decreto para las demás entidades privadas, sin ánimo de lucro, a que se refiere el Capítulo II, Título I del mismo decreto.

2.3. Al declarar exequibles las normas contenidas en los artículos 40, 41, 42, 43, 44 y 45 del Decreto 2150 de 1995, la Corte en la Sentencia C-395 de 1996 tuvo la oportunidad de analizar los cargos de inconstitucionalidad que en su oportunidad se formularon y que en esencia coinciden con los que en esta ocasión se han esgrimido.

En efecto, como se observa de los apartes de dicha sentencia que aparecen transcritos la Corte analizó los siguientes aspectos, bajo los cuales se estructuran algunos de los cargos de la demanda: a) que la facultad para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública lo habilitaba para suprimir el acto de reconocimiento expreso y positivo del Estado de las entidades a que aluden dichas normas, mudando la forma de constitución y creando la formalidad del registro en la Cámara de Comercio; b) que igualmente dicha facultad también comprendía los trámites relativos a inscripción de estatutos, libros, reformas, nombramiento de administradores, disolución y liquidación, y prueba de la existencia y representación legal de las referidas personas; c) que con la expedición de las referidas normas no se buscaba reformar el Código Civil, sino la de suprimir y reformar trámites derivados de varios preceptos que se hallaban en vigor sobre las personas jurídicas sin ánimo de lucro que no hacían parte del Código Civil y que se encontraban contenidos en estatutos diferentes; d) que corresponde a la ley la determinación de las formalidades requeridas para el nacimiento de la persona jurídica así como para su transformación y extinción y que salvo lo previsto en relación con la constitución de sindicatos o asociaciones de trabajadores y empleadores, según el artículo 39 de la Constitución, el legislador es libre para regular las referidas formalidades. En tal virtud, dentro del criterio de eliminar trabas y requisitos a la libre voluntad de asociación de las personas el legislador escogió válidamente la opción del sistema del registro de la persona jurídica del derecho privado ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de ésta.

Considera la Sala que no es del caso volver a referirse a los aspectos analizados en la aludida sentencia; reitera, por consiguiente, los criterios allí expuestos y los considera válidos para avalar la decisión que habrá de adoptarse en este proceso con respecto a los artículos 143 y 144. Sin embargo, en relación con algunas particularidades que presentan los cargos que en esta ocasión se formulan contra las normas antes mencionadas, se pronuncia de la siguiente manera:

1) Como quedó definido en las sentencias C-252 de 1994(2) y C-296 de 1995(3), no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto del artículo 150-10 de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede descodificarla. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-064 de 1997(4) la Corte consideró que el estatuto de registro (D. 1250/70) era una materia descodificada y que por lo tanto no formaba parte del Código Civil y, en tal virtud, el legislador podía conceder facultades para su reforma.

En las circunstancias descritas, considera la Corte que la materia contenida en los artículos 143 y 144, no hace parte ni del Código Civil ni del Código del Comercio, pues se encuentra regulada, entre otras normas, por las leyes 79 de 1988, 24 de 1981 y por los decretos 1480 y 1481 de 1989, como lo anota uno de los ciudadanos intervinientes en el proceso. Pero aun admitiendo que si lo estuvieran, bien podía el legislador en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas regular lo concerniente a dichas materias, por tratarse de aspectos que no afectarían la estructura normativa de dichos códigos. Por consiguiente, el registro que según las normas acusadas se ordena hacer en las cámaras de comercio, en relación con los actos de constitución, reforma, extinción y demás que se prevén en el Capítulo II del Título I del Decreto 2150 de 1995, podía ser establecido de acuerdo con las facultades que le fueron otorgadas al gobierno por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995.

2) En cuanto a la adición de las funciones a las cámaras de comercio, en razón del requisito del anotado registro, la Corte se remite a lo que ya expresó en la Sentencia C-166 de 1995(5), en el sentido de que las cámaras de comercio constituyen una modalidad de la llamada descentralización por colaboración que diferentes normas de la Constitución autorizan (arts. 2º, 123, inc. 3º, 150-23, 210 y 365), dado que, la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público sino que también incumbe a personas privadas, según la regulación que expida el legislador. De este modo, la función de registro mercantil que cumplen las cámaras, que luego fue adicionada con el registro de proponentes, la clasificación y la calificación de las personas naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales, la impugnación de dichas clasificación y calificación, en los términos del artículo 22 de la Ley 80 de 1993, y con la prevista en los artículos 40, 42 y 43 del Decreto 2150 de 1995, bien podía ser complementada con el registro previsto en el artículo 144, en relación con la cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuas.

Es preciso considerar que el origen de las cámaras de comercio es de orden legal, y no convencional, pues son creadas por el Gobierno Nacional de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar (D. 1252/90, art. 1º, C. Co., art. 78), de tal suerte que la referida función armoniza con las originales que le fueron asignadas a dichas entidades, si se tiene en cuenta que la norma acusada busca en esencia los mismos objetivos del registro mercantil, como son la constatación, la publicidad, la identificación y el control de los sujetos y actos sometidos a dicho registro. De este modo, si bien el aludido registro incrementa cuantitativamente sus labores, ello no comporta una desviación de sus funciones ni tiene, por consiguiente, la virtud de afectar su naturaleza jurídica ni los objetivos para los cuales fueron creadas.

Debe tenerse en cuenta, además, que apelando al sistema de administración de la descentralización por colaboración y con apoyo en el segundo inciso del artículo 210 de la Carta, podía la ley asignar a las cámaras de comercio la referida función de registro, más aun cuando el artículo 86-12 del Código de Comercio, prevé que dichas entidades pueden cumplir no sólo las funciones allí determinadas, sino las que atribuyan las leyes o el Gobierno Nacional.

3) En lo que respecta a la censura del demandante en el sentido de que las normas acusadas conllevan la abolición de la función de inspección y vigilancia que corresponde al Presidente sobre dichas entidades, y al mismo tiempo una delegación de funciones presidenciales, no permitida constitucionalmente, en las cámaras de comercio, se observa:

— Es cierto que de acuerdo con el artículo 150-8 es competencia del Congreso expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución, las cuales están determinadas en el artículo 189-21-22-24-25-26, pero es de anotar que las normas acusadas en manera alguna interfieren con las referidas funciones, pues corresponde al legislador autónomamente definir cuál es el sentido y alcance de dicha inspección y vigilancia. De modo, que nada se opone a que de un lado el legislador extraordinario determine lo relativo a los requisitos que deben cumplirse para el nacimiento de las entidades cooperativas, fondos de empleados y de asociaciones mutuas como personas jurídicas y la obligación de registrar en la Cámara de Comercio ciertos actos que impliquen su mutación o transformación o su extinción o que conciernan al cumplimiento de ciertos actos de administración o gobierno, y de otro lado, que el legislador igualmente señale la forma como se debe cumplir su inspección y vigilancia, actualmente a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas – Dancoop.

— En parte alguna las normas acusadas han delegado funciones de inspección en las cámaras de comercio, pues ello no se deduce ni de su contenido ni de la intención del legislador, que fue la de suprimir regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública. Por lo tanto, el legislador dentro de la autonomía que tiene para configurar la norma jurídica consideró, con arreglo a las competencias de que es titular para señalar el alcance de las funciones de inspección y vigilancia, que lo concerniente a la materia regulada en las referidas normas no hace parte de estas funciones, sino que se trata de trámites de naturaleza administrativa.

En consideración a las razones expuestas se declararán exequibles los artículos 143 y 144 del Decreto 2150 de 1995.

VII. Decisión

La Corte Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y surtidos los trámites de rigor, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. En relación con los artículos 40, 41, 42, 43, 44 y 45, estése a lo resuelto por la Sentencia C-395 del 22 de agosto de 1996.

2. Decláranse exequibles los artículos 143 y 144 del Decreto 2150 de 1995.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese y cúmplase».

(1) Sentencia C-395 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(2) M.P. Antonio Barrera Carbonell y M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(3) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(4) M.P. Jorge Arango Mejía.

(5) M.P. Hernando Herrera Vergara.