Sentencia C-77 de febrero 8 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expedientes D- 11275 y D-11276

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo (literales a, b, c, d, e), parágrafos 3º y 4º del artículo 3º; los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º; los artículos 8º, 10, 13, 14, 15, 17 (parcial); el inciso 1º del artículo 20; los incisos 2º, 3º y 5º del artículo 21; y el artículo 29, todos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural económico y social, Zidres

Actores: Rocío del Pilar Peña Huertas y otros (D-11275), e Iván Cepeda Castro y otros (D-11276)

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Las normas demandadas

A continuación, se transcribe el texto completo de la ley demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 49770 de 29 de enero de 2016. La ley fue impugnada en su integridad por vicios de procedimiento. En el texto se destacan con subrayas los apartes que fueron objeto de cuestionamiento por razones de fondo.

LEY 1776 DE 2016

(Enero 29)

Diario Oficial 49770 de 29 de enero de 2016

Congreso de la República

“Por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPÍTULO I

Disposiciones preliminares

ART. 1º—Objeto. Créanse las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres, como territorios con aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola identificados por la unidad de planificación rural agropecuaria, UPRA, en consonancia con el numeral 9º del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012(3), o la que haga sus veces, que se establecerán a partir de planes de desarrollo rural integral en un marco de economía formal y de ordenamiento territorial, soportados bajo parámetros de plena competitividad e inserción del recurso humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental.

Las Zidres deberán cumplir con estos requisitos: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; o carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos.

Los proyectos de las Zidres deben estar adecuados y corresponder a la internacionalización de la economía, sobre bases de alta competitividad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.

PAR. 1º—Las Zidres promoverán e implementarán la formación de capital humano y social en sus áreas rurales para sustentar una amplia competitividad empresarial; dotarán estos territorios de instrumentos equitativos para el desarrollo humano; auspiciarán las actividades productivas rurales basadas en el capital social y sistemas de producción familiar respaldados en estrategias de sostenibilidad y convivencia de las unidades familiares; propiciarán la sustentabilidad de los procesos y el acompañamiento e intervención sobre lo rural de las entidades públicas y privadas fortalecidas con políticas públicas unificadas para favorecer la vida rural.

PAR. 2º—Las Zidres se consideran de utilidad pública e interés social, excepto para efectos de expropiación.

PAR. 3º—Las entidades encargadas de la asistencia técnica agraria y de comercio, prestarán atención regular y continua a los productores vinculados a los proyectos productivos de las Zidres en aspectos como calidad e inocuidad de alimentos; aptitud de los suelos; en la selección del tipo de actividad a desarrollar y en la planificación de las explotaciones; en la aplicación y uso de tecnologías y recursos adecuados a la naturaleza de la actividad productiva; en las posibilidades y procedimientos para acceder al crédito; en la dotación de infraestructura productiva; en el mercadeo apropiado de los bienes producidos; en sistemas de inteligencia de mercados e información de precios; en formas de capacitación empresarial; en sanidad animal y vegetal; en tecnologías de procesos de transformación; en la promoción de formas de organización empresarial, y en la gestión para determinar necesidades de servicios sociales básicos de soporte al desarrollo rural. Dichas entidades informarán periódicamente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre los resultados de la evaluación y seguimiento a las actividades de generación y transferencia de tecnología, a fin de verificar los resultados de desempeño y eficiencia de este componente en los proyectos productivos.

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ART. 2º—Objetivos. Las Zidres deberán constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional a partir de:

— Promover el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la Nación.

— Promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la Nación como agentes sociales, productivos y emprendedores.

— Promover el desarrollo de infraestructura para la competitividad en las Zidres y las entidades territoriales en las que se establezcan dichas zonas.

— Promover la responsabilidad social empresarial, RSE, y la responsabilidad ambiental empresarial, RAE, de las personas jurídicas que desarrollen proyectos productivos en las Zidres.

— Priorizar aquellas iniciativas productivas destinadas a la producción de alimentos con destino a garantizar el derecho humano a la alimentación adecuada de los colombianos.

— La promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, la modernización y especialización del aparato productivo, el desarrollo humano sostenible, la agricultura dinámica y de contrato anticipado, la recuperación y regulación hídrica frente al cambio climático, en un marco de integración empresarial de la sociedad.

— La promoción y consolidación de la paz y la convivencia, mediante mecanismos encaminados a lograr la justicia social y el bienestar de la población dedicada a la actividad rural, procurando el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, y de estas en relación con la región.

— La formulación, implementación y ejecución de proyectos agrícolas y pecuarios.

— Generación de valor agregado y transferencia de tecnologías mediante el procesamiento, comercialización e industrialización de todos sus productos, a partir de procesos asociativos empresariales.

— Constituir e implementar zonas francas agroindustriales como instrumento para la creación de empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital, que promoverán la competitividad en las regiones donde se establezcan y el desarrollo de procesos industriales altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales. Las zonas francas agroindustriales contarán con bancos de maquinaria y equipos que serán utilizados en todo el territorio Zidres.

— La creación o fortalecimiento de parques de ciencia, tecnología e innovación, centros de investigación y desarrollo de la agricultura tropical y de investigación en biodiversidad y recursos naturales.

— Construcción de una oferta científico-tecnológica sustentada en la formación competitiva de la población económica activa, PEA, del sector primario de la economía mediante el establecimiento de centros de formación de educación, inmersos en la zona rural, uniendo las TIC con la enseñanza, como actividad de aprendizaje de valores y de reingeniería para técnicos, tecnólogos y profesionales del campo.

— La construcción de modelos habitacionales en un marco de desarrollo humano, ecohábitat, energías renovables y sostenibilidad ambiental en lo rural.

— Desarrollar procesos de producción familiar y comunitaria para la sostenibilidad alimentaria y la generación de excedentes agropecuarios, mediante el establecimiento de unidades agrícolas integrales a partir de producción agrícola para la familia (soberanía alimentaria y ahorro), producción agrícola para la comunidad (generación de rentabilidad social) y plantaciones para procesos industriales (generación de capital).

— El manejo sostenible de los recursos naturales y una organización socioempresarial ligada a procesos técnicos eficientes, dirigida por expertos en el territorio.

CAPÍTULO II

De los proyectos productivos

ART. 3º—Componentes de los proyectos productivos. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:

a) Un enfoque territorial que armonice los: plan de ordenamiento territorial, POT, plan básico de ordenamiento territorial, PBOT, y esquema de ordenamiento territorial, EOT, con los criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad, definidos por la unidad de planificación rural agropecuaria, UPRA, para el área de influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9º del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012, o la que haga sus veces.

b) Un esquema de viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental.

c) Un sistema que garantice la compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto.

d) Un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de seguridad alimentaria del país.

e) Un sistema que permita que los recursos recibidos a través de los créditos de fomento, sean administrados a través de fiducias u otros mecanismos que generen transparencia en la operación.

f) Estudio de títulos de los predios que se tengan identificados y se requieran para el establecimiento del proyecto.

g) Identificación de los predios sobre los cuales se va a adelantar el proyecto productivo y, si es el caso, la descripción de la figura jurídica mediante la que se pretende acceder a la tierra requerida para el desarrollo de este.

Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos: 

a) La determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados. 

b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios, sin tierra, puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente. 

c) Un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios en la gestión del crédito ante el sistema bancario, para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto. 

d) Un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal. 

e) Un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan. 

PAR. 1º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación, reglamentará el procedimiento para la inscripción, aprobación y seguimiento de estos proyectos en un término no mayor a 120 días contados a partir de la promulgación de la presente ley.

PAR. 2º—El pequeño y mediano productor que decida adelantar proyectos productivos en las Zidres, contará con el apoyo técnico de las entidades prestadoras del servicio de asistencia técnica directa rural para el diseño y presentación de las propuestas, de conformidad con los requisitos exigidos en el presente artículo.

PAR. 3º—No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley. 

PAR. 4º—Tanto los proyectos productivos que a la expedición de la presente ley se encuentren en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, como los nuevos proyectos gozarán de los mismos: incentivos, estímulos y beneficios, siempre y cuando se inscriban ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Promoviendo la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida. 

PAR. 5º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación de los proyectos productivos dentro de las Zidres que contemplen la inversión nacional y extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía alimentaria. El Gobierno Nacional reglamentará lo mencionado de conformidad con el parágrafo primero del presente artículo.

CAPÍTULO III

Sistema nacional e instancias de coordinación

ART. 4º—Sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres. El Gobierno Nacional reglamentará la integración, organización y funcionamiento del sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres, que será coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Las entidades que lo integran se agruparán en sistemas, con las atribuciones y objetivos que determine el Gobierno Nacional.

La definición del carácter y naturaleza jurídica de los organismos integrantes del sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres se sujetará a lo establecido en la Ley 489 de 1998.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo del sector rural, acordará las inversiones orientadas a promover el desarrollo de las áreas rurales y evaluará periódicamente el desempeño del sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres, para lo cual sesionará al menos dos (2) veces por año.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios.

Asimismo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural definirá la frontera agrícola teniendo en cuenta las definiciones de las zonas de reserva ambiental y demás restricciones al uso del suelo impuestas por cualquier autoridad gubernamental.

Con anterioridad a la fecha de inscripción de los proyectos en el banco de proyectos de inversión del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural enviará a las entidades y organismos que integran el sistema una relación de las zonas seleccionadas como prioritarias para la estrategia de desarrollo rural Zidres, así como los programas que en ellas se adelantarán, para los cuales se determinará la participación que le corresponde a cada una de tales entidades.

El Departamento Nacional de Planeación apoyará la coordinación entre los distintos ministerios y entidades del Gobierno Nacional, con el fin de facilitar la formulación de las políticas de desarrollo rural y de que se tomen las medidas para su ejecución en los planes anuales de inversión. Los organismos y entidades integrantes del sistema nacional deberán incorporar en los respectivos anteproyectos anuales de presupuesto las partidas necesarias para desarrollar las actividades que les correspondan, conforme con lo establecido en el artículo 346 de la Constitución Política.

ART. 5º—Instancias de coordinación. El consejo seccional de desarrollo agropecuario, Consea, que opera a nivel departamental será la instancia de coordinación de las prioridades y de concertación entre las autoridades, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas y privadas para los proyectos Zidres, en concordancia y armonía con las prioridades establecidas en los planes de desarrollo nacional y departamental y el plan de desarrollo rural integral de la Zidres elaborado por la UPRA.

PAR.—Los consejos municipales de desarrollo rural, creados por el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, serán la instancia de identificación de las prioridades y de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial.

CAPÍTULO IV

Instrumentos de fomento, incentivos, garantías y cofinanciación

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ART. 6º—Instrumentos para el fomento de proyectos productivos. El establecimiento de las Zidres habilita al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para orientar y focalizar estímulos e instrumentos de política a los proyectos productivos que se suscriban en esta.

El fomento de los proyectos productivos tendrá en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que preside las relaciones entre los distintos niveles territoriales, previstos en el artículo 288 de la Constitución Política de 1991.

ART. 7º—De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos:

a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios.

b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos.

c) Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.

d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo.

e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.

PAR. 1º—Solo resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos los proyectos asociativos, siempre y cuando integren como asociados al pequeño o al mediano productor. 

PAR. 2º—Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación. 

PAR. 3º—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará las condiciones para que los instrumentos financieros aprobados por el Gobierno Nacional y los programas de estímulo gubernamental atiendan las necesidades de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales vinculados a los proyectos.

PAR. 4º—Los profesionales con maestría y doctorado en áreas afines al sector agropecuario y agrícola que se vinculen con proyectos productivos o de investigación y desarrollo tecnológico en las Zidres también serán beneficiarios de estos incentivos.

ART. 8º—De las garantías para los proyectos Zidres. Para dar seguridad a las inversiones, el Estado no modificará los contratos celebrados o que se celebren, excepto en los casos específicos acordados con el inversionista y en eventos excepcionales determinados por circunstancias imprevistas o de fuerza mayor. 

En el caso de modificación de la legislación agraria, de fomento agroindustrial y de incentivos tributarios para el sector, se dejarán a salvo los derechos adquiridos por los inversionistas con fundamento en la legislación vigente en el momento de suscribir los convenios y contratos que dieron lugar a la inversión, sin perjuicio de que puedan acogerse a todo lo que les sea favorable en la nueva ley. 

ART. 9º—Garantía real. Para cualquiera de las clases de derechos con fines comerciales a que se refiere la presente ley, el volumen aprovechable constituye garantía real para transacciones crediticias u otras operaciones financieras.

ART. 10.—Bienes muebles por anticipación. Cuando se trate de bienes muebles por anticipación, de los que trata el artículo 659 del Código Civil, dichos bienes, podrán ser susceptibles de enajenarse a cualquier título, gravarse, transferirse, o constituirse en propiedad fiduciaria, comodato y usufructo, de manera independiente del bien inmueble al que se encuentran adheridos, de tal suerte que su transferencia no se tenga que hacer de manera simultánea al inmueble donde están ubicados, y su titularidad siempre puede ser escindida. 

ART. 11.—Garantía de la plantación. Toda plantación forestal, agroforestal o silvopastoril de carácter productor realizada con recursos propios, implica el derecho de su titular al aprovechamiento o a darle el destino que determine, con base en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos, en cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.

ART. 12.—Cofinanciación. Los organismos o entidades oficiales competentes en el respectivo sector de inversión, podrán participar en la cofinanciación de los planes, programas y proyectos de desarrollo rural en las Zidres, que sean aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, cuando estos hagan parte de una actividad de las entidades territoriales.

Autorízase a las empresas industriales y comerciales del Estado, a las entidades territoriales, a las entidades de carácter mixto público-privado, a los fondos de pensiones, a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, a efectuar inversiones para el desarrollo de proyectos productivos en las zonas rurales prioritarias y la construcción de redes de producción, comercialización, procesamiento y consumo de alimentos originados en la economía campesina u otra forma de pequeña producción. Estas inversiones serán sujeto de los estímulos y exenciones tributarias previstas para el sector y sin que estos sean incompatibles con los estímulos e incentivos en materia ambiental.

CAPÍTULO V

De los bienes para la ejecución de proyectos productivos

ART. 13.—De bienes inmuebles de la Nación. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la Nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hacen referencia el artículo 3º de esta ley. En todo caso la entrega de inmuebles de la Nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor. 

La determinación de las condiciones del contrato se hará de acuerdo con las características y aptitudes de las zonas específicas en las cuales se desarrollen proyectos productivos, y de conformidad con la reglamentación especial que expida para tal efecto el Gobierno Nacional. La duración de los contratos se determinará según los ciclos productivos del proyecto. También, se establecerán las condiciones óptimas en que la tierra debe ser devuelta tras la culminación del contrato, en estudio técnico que hará parte integral del negocio jurídico suscrito. 

Los contratos establecerán, además, las garantías correspondientes y las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del contratista, que podrán incluir la terminación del contrato y la devolución de los inmuebles de la Nación en óptimas condiciones de aprovechamiento, sin pago de mejoras por parte del Estado. 

PAR. 1º—Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Los contratos de derecho real de superficie no se podrán celebrar en las tierras despojadas, las afectadas por restitución de tierras y los territorios étnicos. 

PAR. 2º—Una vez fenecido el contrato, los elementos y bienes contemplados en el mismo, pasarán a ser propiedad del Estado, sin que por ello se deba efectuar compensación alguna. 

PAR. 3º—No se permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir, cuando haya lugar a ello, las diferencias surgidas por causa o con ocasión del contrato celebrado. Los conflictos jurídicos surgidos serán debatidos y resueltos ante la jurisdicción competente. 

PAR. 4º—Si dentro de los tres (3) años siguientes a la aprobación del proyecto productivo por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la entrega de los bienes inmuebles de la Nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, no se ha dado inicio al proyecto productivo, será causal de terminación del contrato, devolviendo a la Nación el respectivo predio y pagando un porcentaje equivalente al 5% del valor del proyecto, como sanción pecuniaria, que será definido por el Gobierno Nacional, como sanción pecuniaria. Los recursos recaudados serán destinados al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión, FDREI, o quien haga sus veces. Exclúyase de esta pena pecuniaria a los pequeños productores. 

ART. 14.—De la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la Nación. La entrega de los bienes inmuebles de la Nación, bajo concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, dará lugar al pago de una contraprestación dineraria, que será reglamentada por el Gobierno Nacional, atendiendo las variables relacionadas con el área del terreno y los volúmenes de producción, sin perjuicio de que estos bienes se integren solo para efectos de producción con los predios de propiedad privada de los ejecutores del proyecto, al igual que con los predios cuyo dominio estén en cabeza de pequeños y medianos productores. 

El valor de la contraprestación recibida por el Estado, a cambio de la entrega de los inmuebles de la Nación, será destinada al Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión. 

PAR.—También para la explotación de los bienes inmuebles de la Nación se podrá hacer uso de las alianzas público-privadas, para el desarrollo de infraestructura pública y sus servicios asociados, en beneficio de la respectiva zona, y de conformidad con la Ley 1508 de 2012, o la que haga sus veces. 

ART. 15.—De los aportes. En las Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo. 

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en compañía del Ministerio Público, vigilarán el proceso de adquisición, aporte de los predios y la vinculación del campesino, trabajador agrario y mujer rural al proyecto. 

PAR.—En el caso de que los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto productivo tengan la condición de campesinos, mujer rural o trabajadores agrarios, no se permitirá la existencia de pacto arbitral con el fin de dirimir diferencias o conflictos, cuando haya lugar a ello. 

CAPÍTULO VI

De la participación asociativa del pequeño productor

ART. 16.—Indemnidad del campesino, mujer rural y/o del trabajador agrario. Cuando el campesino, trabajador agrario ocupante o poseedor de buena fe, cumpla con los requisitos que distinguen al pequeño productor y no cuente con título que acredite la propiedad de la tierra sobre la que este desempeña sus labores agrarias, el Gobierno Nacional garantizará la titularidad de dichos predios mediante un plan de formalización de la propiedad de la tierra dentro de las Zidres.

ART. 17.Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo. 

CAPÍTULO VII

Modernización tecnológica e innovación

ART. 18.—Modernización tecnológica. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con las entidades del sistema nacional de ciencia y tecnología y con los institutos de investigación del sistema nacional ambiental y teniendo en cuenta la agenda de competitividad, definirá una política de generación y transferencia de tecnología para la estrategia de desarrollo rural, orientada a mejorar la productividad y la competitividad, optimizar el uso sostenible de los factores productivos, facilitar los procesos de comercialización y de transformación, y generar valor agregado, que garantice a largo plazo la sostenibilidad ambiental, económica y social de las actividades productivas, y que contribuya a elevar la calidad de vida, la rentabilidad y los ingresos de los productores rurales.

Con base en los lineamientos de dicha política, organizaciones como Corpoica, los centros especializados de investigación agropecuaria, de silvicultura tropical y pesquera, el ICA, el SENA, las universidades y las demás entidades responsables de la generación y transferencia tecnológica programarán las actividades de investigación, adaptación y validación de tecnologías requeridas para adelantar los programas de modernización tecnológica en las Zidres.

Los servicios de asistencia técnica y transferencia de tecnología estarán orientados a facilitar el acceso de los productores rurales al conocimiento y aplicación de las técnicas más apropiadas para mejorar la productividad y la rentabilidad de su producción, y serán prestados a través de las entidades y organizaciones autorizadas para el efecto por el Gobierno Nacional. Las entidades y organismos o profesionales prestadores de servicios de asistencia técnica y transferencia de tecnología serán fortalecidos técnica, operativa y financieramente para cumplir con este propósito.

ART. 19.—Parques científicos, tecnológicos y de innovación PCTI. Con el fin de asegurar el manejo sostenible de los bosques productores, el desarrollo de las industrias agrícolas y pecuarias y la estabilidad del empleo, se crearán en las zonas potenciales de producción parques científicos, tecnológicos y de innovación PCTI, se fortalecerá la capacitación de la fuerza de trabajo en todas las áreas del conocimiento de los bosques productores y el agro y su cultura. El Estado, las empresas y las instituciones de formación y capacitación, contribuirán a satisfacer esta necesidad, en consonancia con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 1753 de 2015.

La investigación forestal de acuerdo con el plan nacional de innovación, investigación y transferencia de tecnologías forestales se orientará al enriquecimiento del conocimiento, la innovación, el desarrollo y transferencia de tecnología; el conocimiento sobre ecosistemas forestales; la diversidad biológica; su importancia cultural; la evaluación y valoración de los recursos derivados del bosque; el aprovechamiento de la industria forestal; la prevención y control de incendios y protección de áreas forestales; las técnicas agroforestales y silvopastoriles; el desarrollo tecnológico de los productos forestales; el mejoramiento genético; aspectos económicos relacionados con el mercado, rendimientos, incentivos, productividad y competitividad; centros de transformación y zonas francas agroindustriales; y los demás aspectos que promuevan y apoyen el desarrollo forestal nacional en un marco de competitividad y desarrollo humano sostenible.

CAPÍTULO VIII

De las competencias y de las obligaciones

ART. 20.—Aprobación de Zidres. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley, aprobará los proyectos presentados, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnologías y vinculación del capital rural.

El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios.

ART. 21.—Identificación de las Zidres. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1º de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad.

La delimitación de las Zidres identificadas será establecida por el Gobierno Nacional a través de documento Conpes. 

La aprobación de cada una de las Zidres se efectuará a través del consejo de ministros mediante decreto a partir de la identificación de las áreas potenciales, su delimitación y los proyectos productivos propuestos. 

El Gobierno Nacional destinará a la UPRA los recursos requeridos para la elaboración de los planes de desarrollo rural, así como la planificación e identificación de las Zidres.

Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública. 

PAR. 1º—El informe que elabore la UPRA debe contener un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad en el que participarán bajo un contexto de cooperación interinstitucional las entidades que tengan competencia para la regularización de los mismos y se procederá a sanear las situaciones imperfectas garantizando la seguridad jurídica, previa a la aprobación del área.

PAR. 2º—La UPRA deberá remitir a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, el acto administrativo de identificación y delimitación de las Zidres, para que se realice la respectiva anotación y publicidad en los folios de matrícula inmobiliaria, que identificarán a todos los predios que comprenden dicha actuación.

PAR. 3º—Cuando en una Zidres se encuentren proyectos productivos cuyos usos del suelo no se ajusten a las alternativas establecidas por la UPRA, esta, en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las autoridades departamentales o municipales, establecerá un régimen de transición y acompañamiento que estimule la reconversión productiva de estos proyectos, hacia los estándares fijados por la UPRA.

CAPÍTULO IX

Del Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión

ART. 22.—Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión de los recursos obtenidos de los contratos de concesión. Artículo corregido por el artículo del Decreto 269 de 2016. El nuevo texto es el siguiente: Créase el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión, FDREI, como una cuenta especial del Incoder, o quien haga sus veces, cuyos recursos están constituidos por los ingresos obtenidos de los contratos a que hace referencia el artículo 14 o(sic) de la presente ley.

Los recursos del fondo serán invertidos preferencialmente en la adquisición de tierras para campesinos y trabajadores agrarios susceptibles de ser adjudicatarios, de acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994, por fuera de las Zidres y obligatoriamente en el sector agropecuario.

CAPÍTULO X

Disposiciones generales

ART. 23.—Garantía de cumplimiento para la implementación de proyectos productivos en Zidres. La persona natural, jurídica o la empresa asociativa a quien se le apruebe la ejecución de un proyecto productivo propuesto para las Zidres, deberá constituir una garantía de cumplimiento en favor del Estado sobre el monto inicial de inversión del proyecto aprobado, donde se respalde el inicio de la ejecución del proyecto productivo en el área autorizada, de conformidad con los parámetros fijados por la UPRA, por un término de tres (3) años contados a partir de la aprobación por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ART. 24.—Asociaciones público-privadas. El sector empresarial vinculado a las Zidres y el Gobierno Nacional podrán pactar asociaciones público-privadas, APP, y concesiones para el desarrollo de la infraestructura y servicios públicos necesarios al desarrollo agroindustrial de estas.

ART. 25.—Predios en proceso de restitución de tierras. Mientras no exista una decisión definitiva en firme por parte del juez o Magistrado Civil Especializado en Restitución de Tierras, en las Zidres no podrán adelantarse proyectos en predios sometidos a este tipo de procesos.

ART. 26.—Predios con sentencia de restitución en firme. Los predios ubicados en las Zidres que hayan sido restituidos en el marco de la Ley 1448 de 2011, no podrán enajenarse durante los dos (2) años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo de restitución o de entrega, pero podrán vincularse a los proyectos a que se refiere esta ley.

ART. 27.—Zonas afectadas por declaración de desplazamiento forzado. La declaratoria de una Zidres sobre un área en la que pesa una declaración de desplazamiento forzado o en riesgo de desplazamiento forzado no podrá efectuarse sin el aval del Comité territorial de justicia transicional correspondiente.

El comité evaluará las condiciones de violencia y desplazamiento, luego autorizará el levantamiento de la declaración, si las condiciones de seguridad lo permiten.

ART. 28.—Predios afectados por medidas de protección contra el desplazamiento forzado. No podrán adelantarse proyectos en predios ubicados en una Zidres que sean objeto de medidas de protección individual a causa del desplazamiento forzado, salvo que medie la voluntad y el levantamiento previo de la medida por parte del respectivo propietario.

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ART. 29.—Restricciones a la constitución de las Zidres. No podrán constituirse Zidres en territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus veces, territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de las comunidades negras. 

PAR. 1º—Los consejos comunitarios y/o autoridades reconocidas legalmente como representantes de las zonas de reserva campesina y territorios colectivos titulados podrán bajo expresa solicitud, avalada por el Ministerio del Interior, solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ser incluidos dentro de los procesos de producción establecidos para las Zidres.

PAR. 2º—Previo a la declaratoria de una Zidres, se deberá agotar el trámite de consulta previa de conformidad con el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, siempre y cuando el Ministerio del Interior certifique la presencia de comunidades étnicas constituidas en la zona de influencia de la declaratoria.

Es deber del Ministerio del Interior liderar y acompañar a la UPRA de manera permanente en el proceso de consulta previa con las comunidades étnicas cuando sea requerido.

ART. 30.—No podrán constituirse Zidres en territorios que comprendan áreas declaradas y delimitadas como ecosistemas estratégicos, parques naturales, páramos y humedales.

ART. 31.—Facultad reglamentaria. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional de Planeación deberán en un término de seis (6) meses reglamentar todos los contenidos pertinentes de la presente ley.

ART. 32.—Vigencia de la ley. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las leyes y normas que le sean contrarias.

El presidente del honorable Senado de la República,

Luis Fernando Velasco Cháves.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Gregorio Eljach Pacheco.

El presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Alfredo Rafael Deluque Zuleta.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

Jorge Humberto Mantilla Serrano.

República de Colombia-Gobierno Nacional

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 29 de enero de 2016.

Juan Manuel Santos Calderón

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Mauricio Cárdenas Santamaría.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural ad hoc,

Juan Fernando Cristo Bustos.

El Director del Departamento Nacional de Planeación,

Simón Gaviria Muñoz.

(...).

EXTRACTOS: «VII. Fundamentos de la decisión

Competencia de la Corte

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241-4 de la Constitución Política, por estar dirigida contra disposiciones contenidas en una ley de la República.

Cuestiones preliminares

Inexistencia de caducidad

1. De conformidad con el artículo 241.3 de la Constitución las acciones de inconstitucionalidad fundadas en vicios de procedimientos caducan en el término de un año contado a partir de la publicación del respectivo acto. Observa la Sala que la Ley 1776 de 2016, fue publicada el 29 de enero de 2016(15) y las demandas radicadas en la secretaría general de la Corte el 4 de marzo de 2016, lo que significa que fueron presentadas dentro del término previsto en la norma constitucional.

Delimitación del ámbito del pronunciamiento de la Corte. Aptitud sustantiva de la demanda

2. Algunos de los intervinientes y la Procuraduría General de la Nación, solicitan a la Corte un pronunciamiento inhibitorio. En este sentido la Presidencia de la República sugiere un pronunciamiento de tal índole respecto de los cargos por violación del principio de prohibición de regresividad; el relacionado con el quebrantamiento del principio de democratización en el acceso a la tierra y protección de la propiedad privada; el de violación al patrimonio público; el fundado en desconocimiento de la reserva de ley en materia de baldíos; y el relativo a la vulneración de la prevalencia del interés general sobre el particular y sobre la potestad legislativa. El Departamento Administrativo de Planeación propone la inhibición en relación con el cargo por omisión en la celebración de una consulta previa legislativa, al estimar que el cargo “es hipotético, en tanto pone en duda si el proceso de consulta se surtió o no”. Y agrega respecto a este cargo que “se compartimenta la demanda, en la medida en que no se dirige contra toda la normatividad acusada, sino únicamente contra algunas de sus expresiones, lo que, a su parecer, debilita la consistencia del cargo”.

La Procuraduría General de la Nación, por su parte, considera que la Corte debe inhibirse respecto de los cargos que se dirigen contra los artículos 3º parágrafo 3º; 8º y 15 de la Ley 1776/2016 por falta de certeza en su formulación.

3. Procede la Corte a examinar si las demandas contienen cargos en cuya formulación no se cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, desarrollado por la jurisprudencia de esta Corte.

En reiterada jurisprudencia(16), esta corporación ha subrayado la importancia de requerir del ciudadano actor el cumplimiento de unas mínimas cargas de comunicación y argumentación, que provea de razones conducentes para hacer posible el debate, con las que se informe adecuadamente al tribunal constitucional, para que este profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados.

Esto significa que el demandante debe plantear acusaciones comprensibles o claras, que recaigan verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser ciertas; mostrar de manera específica cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinaria ni referidos a situaciones puramente individuales o de conveniencia. Finalmente, la argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte(17). Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado(18); en tal medida, “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”(19).

4. Pasa la Corte a analizar si conforme lo expuesto, la demanda cumplió con estas exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo en el presente proceso.

4.1. En relación con el cúmulo de argumentos y censuras que se agrupan en el primer cargo (primera parte de la demanda D-11276), encuentra la Corte que la argumentación allí plasmada se concentra, fundamentalmente en tratar de demostrar que las medidas relativas a la destinación de bienes baldíos, contempladas en los preceptos acusados, introducen un régimen que consideran regresivo respecto del consagrado en la Ley 160 de 1994.

Sin embargo, a este cargo central adicionan otras censuras que no cuentan con un respaldo argumentativo con idoneidad y suficiencia para provocar un pronunciamiento de mérito. Así ocurre con el cuestionamiento atinente a la vulneración del patrimonio público. La demanda sustenta este cargo en argumentos hipotéticos como la posible afectación o daño patrimonial que la destinación de bienes baldíos prevista en la ley pueda acarrear al Estado, e invoca para ello preceptos de la Ley 472 de 1998 y la Ley 600 de 2000. Este tipo de argumentación está despojado de los requisitos de pertinencia y suficiencia, comoquiera que no establece un verdadero debate constitucional contrastando las normas acusadas con preceptos superiores, y adicionalmente no logra generar una mínima duda sobre la constitucionalidad de las normas frente al interés público que invoca. Por ende, la Corte se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo sobre esta censura.

Similar determinación se adoptará en relación con los cuestionamientos por presunta violación del derecho a la igualdad y a la propiedad de los campesinos y trabajadores agrarios, por falta de claridad y suficiencia en el planteamiento, comoquiera que se sustenta el cargo en el tratamiento disímil que daría la ley a los campesinos ubicados en territorios Zidres, frente a aquellos que tienen sus parcelas por fuera de esos territorios. La demanda no asume la carga de demostrar por qué se trata de situaciones equiparables, no obstante que el examen recae sobre una ley que realiza la formulación de una política de desarrollo rural integral para determinadas zonas del país, y en ese marco introduce ingredientes de carácter social, económico, técnico, tecnológico, etc. que comportan una mayor carga argumentativa en aras de demostrar que, pese a ello, se trata de situaciones que son equiparables.

También se inhibirá la Corte en este aparte, de emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo por violación de la reserva legal en materia de baldíos, formulado contra el artículo 10, toda vez que los ciudadanos se limitan a establecer un listado de materias que desde su punto de vista deberían ir incluidos en la norma acusada, que por lo demás no está directamente relacionada con “la apropiación, adjudicación o recuperación de baldíos”, materias respecto de las cuales se exige la reserva legal. La norma censurada se limita a remitir a la figura del Código Civil sobre bienes muebles por anticipación, para efectos de la regulación de la enajenación del producto de los inmuebles a que se refiere la ley, sin que pueda afirmarse que su objeto es la apropiación, adjudicación o recuperación de bienes baldíos; al contrario la norma se ocupa de diferenciar el régimen de enajenación, afectación o transferencia de los productos de los inmuebles y las cosas accesorias a ellos, del que corresponde a estos. El cargo carece, así, de pertinencia y suficiencia.

Así las cosas, en relación con este primer cargo, el pronunciamiento de fondo se limitará a la censura en torno a la cual giran, de manera fundamental, los argumentos de la demanda, esto es, la eventual vulneración del principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de baldíos.

4.2. El segundo cargo (segunda parte de la demanda D-11276) se orienta a demostrar que algunos preceptos (3º, 7º y 17) de la Ley 1776 de 2016, quebrantan el derecho social de los campesinos a la democratización del acceso a la propiedad, y la reserva legal en materia de baldíos. Sobre la primera censura encuentra la Sala argumentación clara, cierta, pertinente, específica y suficiente para ingresar en el estudio de fondo. No ocurre lo mismo con el cuestionamiento relativo al presunto quebrantamiento de la reserva legal en materia de baldíos. Al respecto exponen los promotores de la acción que los literales a), b), c), del inciso segundo del artículo 3º son inconstitucionales en tanto a través de ellos se delega una función constitucional del legislador a personas naturales, jurídicas y empresas asociativas que propongan proyectos al interior de las Zidres. Indican que “la redacción de los artículos demandados permite afirmar que se usurpan competencias del Estado”, comoquiera que establecen que serán los empresarios proponentes, los que al inscribir el proyecto Zidres ante el Ministerio de Agricultura determinen los terrenos destinados a ser adquiridos por campesinos y el sistema que garantizará que adquieran la tierra junto con el plan de acción para la financiación crediticia. Así, indican que “esta función de formular mecanismos y programas de acceso progresivo a la propiedad de la tierra corresponde al legislativo —reserva legal del Congreso— y al ejecutivo - Ministerio de Agricultura y entidades adscritas como la actual Agencia Nacional de Tierras en materia de acceso progresivo a la tierra, y en materia de crédito al Banco Agrario y Finagro”. Para respaldar su censura menciona como fuentes normativas desconocidas el Decreto 2363/2015 por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, se fija su objeto y su estructura; el Decreto 2656/2014 por el cual se aprueba la modificación a la estructura del Banco Agrario; y la Ley 16/90(20) por la cual se constituye el sistema nacional de crédito agropecuario (Finagro) y se dictas otras disposiciones.

Como puede advertirse esta censura carece de claridad, suficiencia y pertinencia. En cuanto a la ausencia de claridad, porque en la enunciación del cargo hace referencia al presunto desconocimiento de las cláusulas previstas en el artículo 150 C.P. numerales 18 (reserva de ley en materia de apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías), y 21 (leyes de intervención económica) de la Carta, y posteriormente alude a preceptos de rango legal e incluso reglamentario que acreditarían la afirmada “usurpación” de competencias al Congreso y al ejecutivo. Tal planteamiento despoja el cargo de los requisitos de suficiencia y pertinencia. Por consiguiente la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre el cargo relativo a violación de reserva de ley en materia de apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos, y leyes de intervención económica, formulado contra los literales a), b) y c) del inciso segundo del artículo 3º.

Similar situación se presenta con el cuestionamiento relativo a la presunta violación del principio de descentralización administrativa por parte del artículo 17, el cual carece de especificidad, pertinencia y suficiencia en cuanto se centra en cuestionar la adscripción de competencias que deberían estar en cabeza del Incoder y la Unidad Nacional de Tierras.

Tampoco encuentra la Corte, en este aparte, argumentación suficiente para sustentar de manera autónoma censuras relacionadas con el quebrantamiento de los artículos 13, 58 y 334 C.P., mencionados en el cargo, por lo que centrará su análisis en el cargo que convoca argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, relativos a la violación del derecho de los campesinos y trabajadores agrarios al acceso progresivo a la tierra. Se insiste en que las demás censuras se presentan como consecuenciales a este último cuestionamiento, lo que es insuficiente para provocar su análisis autónomo.

4.3. El tercer cargo (tercera parte de la demanda D-11276), se sustenta en argumentos orientados a demostrar el quebrantamiento (arts. 3º, 7º, 13 y 17 —parciales—) del derecho a la libre asociación, en su dimensión negativa, en conexión con otras garantías afines, de los campesinos y trabajadores agrarios, así como de los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Carta. Sobre estas censuras se evidencia la presentación de argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, que ameritan un pronunciamiento de mérito.

4.4. El cuarto cargo (cuarta parte de la demanda D-11276) se focaliza en demostrar que los artículos 4º inciso 4º (parcial) y los incisos primero del artículo 20 y segundo y tercero del artículo 21 de la Ley Zidres, quebrantan los principios de descentralización y autonomía de los entes territoriales (C.P., arts. 287 y 288) y las competencias que la Constitución atribuye a los consejos municipales, al centralizar la toma de decisiones sobre la definición, delimitación y aprobación de las zonas Zidres, sin contar con mecanismos para la concurrencia y coordinación con las autoridades locales. El cargo presenta así argumentos con idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo.

4.5. El quinto cargo (quinta parte de la demanda D-11276) se dirige contra los artículos 8º y 13 de la Ley 1776/2016, y menciona como transgredidas un conjunto de normas constitucionales (arts. 1º, 6º, 58-2, 80, 95-8, 150-1 y 333). Sin embargo, en la sustentación se hace referencia a la vulneración de principios de contratación administrativa previstos en normatividad de rango legal, en particular en la Ley 80 de 1993. Realiza así mismo, un planteamiento teórico que destaca la importancia del interés público inmerso en los bienes comunes que hacen parte del patrimonio público de la Nación, pero no aporta argumentos encaminados a demostrar de qué manera los contenidos normativos de los preceptos legales que impugna, contravienen ese principio de derecho. La Corte se abstendrá de estudiar de fondo este cargo, por falta de pertinencia, especificidad y suficiencia en su construcción.

4.6. El sexto cargo (demanda D-11275) se orienta a demostrar una omisión legislativa en el artículo 29 de la ley que reduce el ámbito de protección de los territorios indígenas, frente a lo que prevé la ley para las comunidades afro. El cargo enuncia y hace un esfuerzo argumentativo por demostrar la concurrencia de los elementos del test de omisión legislativa relativa por lo que esta impugnación presenta idoneidad para provocar un pronunciamiento de mérito.

4.7. Ninguna objeción en materia de aptitud sustantiva de la demanda, encuentra la Corte en lo que concierne a los cargos fundados en quebrantamiento de las normas y principios que rigen el procedimiento legislativo, como tampoco en lo que respecta a la presunta omisión de consulta previa a las comunidades étnicamente diferenciadas, por lo que abordará su estudio de fondo.

Planteamiento de los problemas jurídicos y metodología de decisión

5. De acuerdo con los elementos que arroja el debate suscitado por las demandas e intervenciones ciudadanas, tomando en consideración tanto los escritos presentados en el juicio de constitucionalidad como los argumentos expuestos en la audiencia pública adelantada por la Corte, así como el concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte debe resolver son los siguientes problemas jurídicos:

5.1. ¿Las medidas legislativas adoptadas mediante la Ley 1776 de 2016 comportan afectaciones directas y específicas a comunidades étnicamente diferenciadas que hacían imperativo el agotamiento de un proceso consultivo previo?

5.2. ¿Se incurrió, en el proceso de formación de la ley, en la prohibición de sesiones simultáneas (comisión y plenaria) durante el primer debate del proyecto de ley 223 Cámara adelantado en la Comisión Quinta de esta célula legislativa?

5.3. ¿Se incurrió, en el proceso de formación de la ley, en un vicio de procedimiento consistente en la omisión de votación nominal del título de la ley, que según los actores fue objeto de modificación?

5.4. ¿El parágrafo 3º del artículo 3º y los artículos 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5º de la Ley 1776 de 2016 contravienen los artículos 58, 64, 65 y 93 de la Carta, y el 2.1 del Pides, en la medida en que modifican el régimen de baldíos, incorporando, sin justificación constitucional, medidas regresivas en materia democratización del acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado?

5.5. ¿El artículo 3º, inciso 2º, literales a), b), y c), los artículos 7º y 17 (parciales) son contarios al artículo 64 C.P., comoquiera que reducen el marco de protección del derecho social al acceso a la tierra?

5.6 ¿El inciso segundo (literales a, b, c, d y e) y el parágrafo 4º del artículo 3º; así como los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º; el artículo 13 (parcial); el artículo 15 inciso primero (parcial) y parágrafo; y el artículo 17 de la Ley 1776/2016, al establecer una determinada forma asociativa entre campesinos y empresarios vulnera los derechos al libre desarrollo de la personalidad (art. 16), a la libertad de escogencia de profesión u oficio (art. 26), y a la libertad de asociación (art. 38) de los campesinos, así como los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución, comoquiera que, a juicio de los actores, se sustenta en relaciones asimétricas, se impone a los campesinos el deber de asociarse para acceder a la tierra y se limita su libertad de elegir si continúan ejerciendo su oficio en la forma tradicional?

5.7. ¿El parágrafo 4º del artículo 4º, el inciso 1º del artículo 20, y los incisos segundo y tercero del artículo 21 son contrarios a los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales (C.P., arts. 187, 288 y 311), en cuanto desconocen las funciones que la Constitución asignó a los municipios en materia de ordenamiento del desarrollo de su territorio y regulación de los usos del suelo?

5.8. ¿Incurrió el legislador en el artículo 29 de la Ley 1776/2016, en una omisión legislativa relativa al establecer la prohibición de constituir Zidres en territorios colectivos en proceso de titulación de las comunidades negras, y no extender la misma prohibición a los territorios en proceso de titulación de resguardos indígenas?

6. Para resolver los problemas jurídicos fundados en eventual desconocimiento de los principios y reglas de procedimiento legislativo, la Sala recordará su jurisprudencia sobre: (i) el derecho fundamental a la consulta previa y las reglas aplicables al desarrollo de los procesos consultivos, en especial lo relativo a su ámbito de aplicación; así mismo en el desarrollo de los cargos por vicios de forma, se hará referencia a las reglas jurisprudenciales sobre: (ii) la simultaneidad en las sesiones del Congreso que genera vicio; y (iii) la exigencia de votación nominal y pública para la votación cuando se propone la modificación al título de la ley.

7. De otra parte, con miras a dar respuesta a los problemas jurídicos de fondo identificados, la Sala reconstruirá las líneas jurisprudenciales que esta Corte ha desarrollado sobre las siguientes materias: (i) El corpus iuris de los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios, partiendo de la concepción de los campesinos y los trabajadores rurales como sujetos de especial protección constitucional; (ii) El derecho de acceso a la tierra de los campesinos y trabajadores rurales. En particular al régimen de baldíos y el acceso a la tierra; (iii) El desarrollo agroindustrial en el marco del Estado social de derecho, y el necesario equilibrio entre desarrollo, equidad, participación, soberanía alimentaria y el ambiente sano; (iv) El principio de prohibición de regresividad en derechos sociales, con especial referencia al acceso a la titulación de la tierra; (v) El principio de autonomía de las entidades territoriales en la planeación territorial y la regulación de los usos del suelo; (vi) El alcance del derecho a la libertad de asociación de las comunidades campesinas; (vii) Finalmente, en ese marco teórico abordará el análisis de los cargos que resultaron aptos para provocar un pronunciamiento de mérito.

Corpus iuris de los derechos de los campesinos y trabajadores agrarios. Los campesinos y los trabajadores rurales como sujetos de especial protección constitucional

8. La jurisprudencia de esta corporación ha considerado que los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios. Lo anterior, atendiendo a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que se están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los recursos naturales. Teniendo en cuenta la estrecha relación que se entreteje entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los campesinos con la tierra, nuestro ordenamiento jurídico también reconoce en el “campo” un bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida. Este corpus iuris está compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participación, los cuales pueden interpretarse como una de las manifestaciones más claras del postulado de la dignidad humana.

9. Nuestro ordenamiento jurídico no reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios, per se, como sujetos de especial protección constitucional(21); no obstante, a nivel jurisprudencial se han establecido algunos criterios bajo los cuales adquieren esta condición.

El primero de ellos se encuentra relacionado con el nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente. La Constitución Política de 1991, al igual que la jurisprudencia de esta corporación, reconoce la situación de marginalización y vulnerabilidad que afecta a la población campesina y a los trabajadores rurales en el país. El artículo 64 de la Carta establece así que el Estado tiene el deber de adoptar una serie de medidas en materia de acceso a tierras y a otros servicios públicos (i.e. salud, vivienda, seguridad social, créditos) “con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos”. Lo anterior, bajo el entendido de que la explotación irracional e inequitativa de la tierra, basada en “la concentración latifundista, la dispersión minifundista y la colonización periférica depredadora”, impide que la población campesina satisfaga de manera adecuada sus necesidades(22). La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha reiterado que los campesinos y trabajadores agrarios son una población vulnerable que se ha encontrado históricamente invisibilizada y, con ello, “tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación” por razones económicas, sociales, políticas y culturales(23). Esta Corte, por lo tanto, ha considero(sic) que “dentro de la categoría de campesinos se encuentran algunos sujetos que gozan de especial protección constitucional como los hombres y mujeres campesinos en situación de marginalidad y pobreza”(24).

El segundo criterio se fundamenta en que algunos segmentos de la población campesina ya han sido considerados por la jurisprudencia, por sí mismos, como población vulnerable que merece una especial protección constitucional. Así ocurre, por ejemplo, con la población desplazada por la violencia, las madres cabeza de familia, los menores, el adulto mayor(25), y aquellas comunidades campesinas que dependen de los recursos naturales para su subsistencia y para su identidad cultural, teniendo en cuenta que se trata, en su mayoría, de personas con bajos ingresos(26).

10. Como ha sostenido esta corporación, una persona, familia o comunidad se encuentran en estado de vulnerabilidad cuando enfrentan dificultades para procurarse su propia subsistencia y lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que están expuestos por situaciones que los ponen en desventaja en sus activos(27). Los riesgos pueden surgir de la permanencia de las situaciones que les impiden a las personas garantizarse de manera autónoma su subsistencia, o de cambios que amenazan con sumergirlas en una situación de incapacidad para procurar su mantenimiento mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar(28).

Para la población campesina del país, los riesgos surgen tanto de la permanencia de un estado de cosas específico, esto es, el nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente; como de los cambios que están teniendo lugar en los últimos tiempos, a saber: las modificaciones profundas en la producción de alimentos, al igual que en los usos y en la explotación de los recursos naturales(29).

Al respecto, es importante recordar que para la población campesina el nivel de vulnerabilidad es indisociable de su relación con la tierra o con el campo. A pesar de que la situación de los campesinos no es análoga a la de los pueblos indígenas y las comunidades afro descendientes(30), esta Corte ha avanzado una línea jurisprudencial en la que resalta la importancia de las significaciones culturales, sociales y económicas que se establecen entre determinadas comunidades, distintas a las minorías étnicas, y el territorio(31).

Lo anterior, en contextos en los cuales se evidencia la importancia del entorno para que la persona y/o el grupo familiar puedan acceder a un ingreso mínimo para su sustento y, en términos más amplios, para el desarrollo de las actividades que permiten el “sostenimiento del proyecto de vida de la persona”(32). Así ocurre con los campesinos y demás comunidades (i.e. pesqueras) que derivan sus ingresos y despliegan su modo de vida alrededor de la explotación rudimentaria de los recursos naturales: “estas son comunidades de personas que en su libre determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la siembra, producción y distribución de alimentos con la utilización de medios rudimentarios y artesanales”(33).

11. En la medida en la que la subsistencia y la realización del proyecto de vida de las comunidades campesinas dependan de la explotación de la tierra y de sus frutos, se establece una relación fundamental entre la población campesina, su nivel de vulnerabilidad, y la tierra (o el “campo”). Por lo tanto, la jurisprudencia constitucional ha revestido con una especial importancia la protección de las economías tradicionales de subsistencia, bajo el entendido de que quienes las ejercen son usualmente comunidades que “han dedicado su vida a una actividad de producción específica y con ella aseguran sus ingresos y medios de subsistencia, porque venden los frutos en el ejercicio de su práctica, y adicionalmente, tienen acceso permanente al alimento para su vida y la de sus familias”(34).

En estas situaciones de dependencia frente a la tierra, una modificación drástica en los usos del suelo o de las prácticas productivas agrícolas puede aumentar el nivel de vulnerabilidad de estas comunidades —ya bastante elevado debido a la situación de invisibilización y marginalización en la que se encuentra el campo—, exponiéndolas a ser heridas, lesionadas o dañada ante los cambios en las situaciones externas.

Al respecto, esta corporación encontró que: “las comunidades que se dedican a las economías tradicionales de subsistencia, en su mayoría rurales, se han enfrentado, por un lado, a un gran crecimiento y tecnificación de la industria de producción de alimentos, y por otro, a la exploración y explotación de recursos naturales para la realización de macroproyectos. Las dos situaciones ha ocasionado un detrimento en las prácticas tradicionales de agricultura y/o acuicultura provocando el aislamiento del oficio y producción de comunidades tradicionales del mercado de alimentos, y con ello, la afectación de las economías tradicionales de subsistencia”(35).

Esta problemática ha sido investigada a profundidad por la Asamblea General de las Naciones Unidas. El Consejo de Derechos Humanos no solo ha insistido en los factores históricos que mantienen a la población campesina en niveles elevados de vulnerabilidad y discriminación, relacionados con cuestiones climáticas, geográficas y humanas, como la distribución inequitativa de la tierra; sino que ha llamado la atención sobre nuevos riesgos que están surgiendo en materia de explotación de recursos y de adquisiciones de tierra a gran escala, los cuales amenazan la subsistencia y forma de vida de los pequeños agricultores y los trabajadores rurales que se dedican a las economías tradicionales de subsistencia(36).

Así las cosas, las modificaciones drásticas en la producción de alimentos, al igual que en los usos y la explotación de los recursos naturales, les exigen al Estado una especial protección de las economías tradicionales de subsistencia, y de las comunidades que dependen de ese tipo de actividad económica para garantizar su sustento y la realización del proyecto de vida (i.e. campesinas, pesqueras)(37).

Por esta razón, la Corte Constitucional ha reconocido en el campo, más que un espacio geográfico, un bien jurídico de especial protección constitucional, cuya salvaguarda es necesaria para garantizar el conjunto de derechos y prerrogativas que dan lugar a esa forma de vida de los trabajadores rurales amparada constitucionalmente(38). Lo anterior, bajo el entendido de que las personas campesinas entretejen una relación alrededor de la tierra que los orienta como personas y comunidades y, con ello, posibilita el desenvolvimiento de sus relaciones sociales, culturales y económicas(39).

12. Como consecuencia de lo anterior, nuestro sistema jurídico establece a favor de la los campesinos y trabajadores agrarios, en tanto sujetos de especial protección constitucional, una serie de derechos de los que gozan de manera preferente, buscando así superar la situación de vulnerabilidad y marginalización en la que se encuentran(40), la cual responde, como lo entrevió el constituyente primario, a la explotación irracional e inequitativa de la tierra, entre otras razones(41).

La singularidad de este conjunto de derechos, por lo tanto, atiende a la relación de dependencia que guarda la población campesina con la tierra, y se justifica en la permanencia de las condiciones de pobreza y exclusión que afecta a la población campesina, de una parte y, de la otra, en los cambios profundos que se están produciendo en materia de producción de alimentos y en los usos y en la explotación de los recursos naturales. Este corpus iuris está orientado a garantizar la subsistencia y a promover la realización del proyecto de vida de la población campesina. Tal es la interpretación que esta Corte ha realizado del artículo 64 C.P.(42).

13. A pesar de que las fronteras no son siempre claras, los derechos reconocidos jurisprudencialmente relacionados con la subsistencia de esta población son los derechos fundamentales al mínimo vital, a la alimentación y al trabajo. Por su parte, los derechos concernientes a la realización del proyecto de vida se encuentran relacionados con las libertades de asociación, para escoger profesión u oficio, para el desarrollo de la personalidad, y el derecho a la participación en los asuntos que los afectan. Bajo este entendimiento, la Corte Constitucional ha tutelado en varias ocasiones los derechos de comunidades cuya vida se articula alrededor de la tierra mediante su explotación a través de las economías tradicionales de subsistencia, como los campesinos y las comunidades pesqueras. Lo anterior, atendiendo a los riesgos que se encuentran asociados con el crecimiento y la tecnificación de la industria de producción de alimentos, y con la exploración y explotación de recursos naturales para la realización de macroproyectos.

Al respecto, esta Corte ha interpretado que del artículo 65 de la Constitución Política —el cual dispone que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado—, se desprende otra garantía como lo es la seguridad alimentaria: “se vulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto Superior, cuando se desconoce el grado de garantía que debe tener toda la población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones”(43).

Tal como ha consignado esta corporación en distintos pronunciamientos(44), el derecho a la seguridad alimentaria ha sido acogido, concebido y establecido como obligación para los Estados en distintos instrumentos internacionales(45). Entre ellos, es importante detenerse en el Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, Pidesc, quizás el instrumento internacional que se detiene en el derecho a una alimentación adecuada de una manera más extensa(46), y en las observaciones que al respecto ha realizado el Comité de derechos económicos, sociales y culturales.

14. El Pidesc consagra en su artículo 11 el derecho de toda persona a una alimentación adecuada, a estar protegida contra el hambre, a mejorar continuamente las condiciones de su existencia y la de su familia e impone en los Estados la obligación de adoptar los correctivos para lograr una producción, conservación y distribución eficiente y justa de los alimentos(47). El Comité de derechos económicos, sociales y culturales precisa en su observación general 12 el contenido normativo del derecho a una alimentación adecuada, el cual no debe interpretarse de manera restrictiva en términos de elementos nutritivos concretos, sino que tiene que comprenderse en términos de adecuación, sostenibilidad, accesibilidad y disponibilidad de los alimentos(48).

En esta dirección, el comité hace unas observaciones centrales para los campesinos y los trabajadores agrarios, en tanto privilegia la posibilidad de que los individuos se alimenten directamente a través de la explotación de la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos(49), en el marco de “políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas orientadas a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos por todos”(50). Esto implica poner especial atención en aquellos grupos vulnerables, empobrecidos y discriminados que enfrentan riesgos y dificultades para acceder a la tierra y trabajarla(51), lo cual involucra, por ejemplo, garantizar que los costos asociados con la adquisición y la producción de alimentos no sean tales que impliquen poner en riesgo otras necesidades básicas(52).

El comité es claro en sostener que el Pidesc le impone dos tipos de obligaciones a los Estados, unas de respetar y de proteger, y otras de realizar (facilitar y hacer efectivo). Estos deberes en cabeza del Estado se mantienen a pesar de las dificultades económicas o de otra índole que puedan estar enfrentando(53). Estas obligaciones se corresponden con los distintos riesgos que afectan a la población campesina, tanto por la permanencia como por los cambios en las circunstancias que los ponen o pueden llegar a poner en riesgo, en relación con los medios que les permitan acceder a una alimentación adecuada.

Así, el comité afirma que los Estados tienen la obligación de abstenerse de incurrir en prácticas que representen cambios que amenacen con sumergir a las personas en una situación de incapacidad para procurar su alimentación adecuada, lo cual incluye “velar por que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada”(54).

A su vez, los Estados tienen el deber de adoptar medidas para superar la permanencia de las situaciones que les impiden a las personas marginadas, vulnerables y discriminadas, garantizarse de manera autónoma su subsistencia. Lo anterior, facilitando a las personas que no tienen asegurados sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria, el acceso a los recursos y medios respectivos; o garantizando directamente la alimentación de las personas y grupos que definitivamente carecen de la capacidad para asegurar su alimentación(55).

Las actuaciones para superar las situaciones de vulnerabilidad, marginalización y discriminación en materia del acceso a una alimentación adecuada pueden ser de distinta índole. Aquellos aspectos sobre los cuales llama la atención el Comité de derechos económicos, sociales y culturales coinciden en buena medida con el contenido del artículo 64 de nuestra Constitución Política y, por lo tanto, hacen especial énfasis en el acceso a la tierra y en la protección de su explotación y de su trabajo por cuenta propia, como alternativa para asegurarse una vida digna(56).

Ahora bien, en el marco del deber estatal de prestar una especial atención a la necesidad de prevenir la discriminación en el acceso a los alimentos, al tenor del artículo 11 del Pidesc y de la observación general 12, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha venido acogiendo y sistematizando paulatinamente las problemáticas que afectan a las personas campesinas y a los trabajadores rurales, junto con las estrategias que estas personas adoptan para luchar contra la vulnerabilidad y discriminación que los ha afectado históricamente, y que parece acentuarse ante los nuevos desafíos ambientales y agroindustriales(57).

15. El Consejo de Derechos Humanos aprobó así la declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales(58). Si bien es cierto que, al tratarse de instrumentos que han sido considerados como soft law, no se trata de disposiciones que sean per se vinculantes para los Estados; también lo es que este tipo de documentos no hacen otra cosa sino sistematizar los principales instrumentos de derechos humanos ratificados por los Estados (Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, y el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales), y articularlos en clave de determinadas problemáticas o grupos poblacionales(59). Tampoco hay que olvidar que esta Corte ya ha hecho uso de estos instrumentos para solucionar casos concretos(60), y para evaluar la constitucionalidad de otras disposiciones legales, en la medida en que ha considerado que coinciden con los preceptos constitucionales(61).

16. Así las cosas, una lectura del artículo 11 del Pidesc y de la observación general 12, desde la perspectiva de la población campesina y los trabajadores rurales, permite concluir que el derecho a una alimentación adecuada se encuentra ligado, de manera estrecha, con: el aprovechamiento por parte de los campesinos de su propia tierra(62); el respeto de sus formas tradicionales de producción y la garantía de sus necesidades básicas(63); la preservación de sus prácticas y saberes tradicionales(64); y verse protegidos frente a los efectos colaterales que pueden seguirse de la agroindustria(65). Así ha sido comprendido por parte de esta corporación: “la soberanía alimentaria implica que los procesos de producción de alimentos garanticen el respeto y la preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala, acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y pesqueros”(66).

El derecho a la alimentación, por lo tanto, está íntimamente relacionado con la garantía del mínimo vital y del derecho al trabajo. Esto es así porque, tal como quedó recogido en la observación general 12, relativa al derecho a una alimentación adecuada, esta última no puede hacerse depender de otras necesidades básicas insatisfechas(67). O en otros términos, la alimentación adecuada presupone que las personas y comunidades tienen acceso suficiente y oportuno a los medios, bienes y recursos que son necesarios para garantizar sus otras necesidades elementales.

17. Acerca del mínimo vital, esta corporación ha reiterado que se trata del derecho “que tienen todas las personas a vivir bajo unas condiciones básicas o elementales que garanticen un mínimo de subsistencia digna, atravésdelosingresos que les permitan satisfacer sus necesidades más urgentes como son la alimentación, el vestuario, la vivienda, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la atención en salud, la educación, entre otras” (énfasis agregado)(68).

Como ha explicado esta corporación, el mínimo vital tiene una dimensión positiva, relacionada con la obligación del Estado de garantizar “a todas las personas las condiciones materiales de su existencia y las prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente, cuando se encuentren en una situación en la que no puedan acceder a ellas autónomamente”(69); y una dimensión negativa: “mientras no existan razones imperiosas, no puede el Estado restringir ese espacio de autonomía de manera que se comprometa esa posibilidad de las personas de asegurar por sí mismas sus medios de subsistencia”(70).

Esto implica que el Estado debe, en principio, respetar las formas tradicionales de producción de los campesinos y el aprovechamiento de su propia tierra; facilitar a estas personas el acceso a los bienes y prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente (i.e. créditos, asistencia técnica, herramientas de producción, tecnología); y garantizarles, cuando no se encuentran en capacidad de hacerlo autónomamente, las condiciones mínimas materiales de existencia. Como lo ha sostenido esta Corte, estas obligaciones en cabeza del Estado se justifican porque lo que está en juego es la capacidad que tienen los trabajadores agrarios para garantizar, mediante sus formas tradicionales de generar ingresos (i.e. economías de subsistencia), su derecho fundamental al mínimo vital(71).

18. Ahora bien, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional, el mínimo vital guarda una relación intrínseca con el derecho al trabajo de las comunidades campesinas(72). Para la generalidad de las personas, este vínculo se sustenta en una relación instrumental para garantizarse una calidad de vida específica(73). Para las comunidades campesinas, no obstante, esta corporación ha reconocido que el trabajo también se vuelve un fin en sí mismo, ya que su identidad, relaciones sociales y configuraciones culturales se entretejen alrededor del trabajo de la tierra(74). Así, el trabajo no es para los campesinos una simple profesión u oficio que se ejerce, entre otras actividades, en determinados momentos y circunstancias; sino que se trata, por el contrario, de uno de los rasgos distintivitos de su forma de vida. De ahí que ellos se conciban a sí mismos como trabajadores agrarios(75).

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, varias disposiciones constitucionales reflejan la protección reforzada que la Constitución Política le otorga al trabajo(76). El derecho al trabajo, por lo tanto, tiene una triple dimensión en nuestro ordenamiento jurídico: es una directriz que orienta las políticas públicas; un principio rector que informa la estructura de nuestro Estado social de derecho; y es un derecho y un deber social que tiene un contenido de desarrollo programático, de una parte y, de la otra, un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le otorga carácter de fundamental(77).

En tanto derecho y deber social que goza de un núcleo de protección subjetiva, el Estado debe procurar y mantener las condiciones materiales necesarias para que las comunidades campesinas y trabajadores agrarios puedan satisfacer autónomamente, mediante su trabajo, sus requerimientos vitales, “aun cuando ello, en ocasiones, pueda entrar en conflicto con otros objetivos de la actividad estatal(78). Esta protección subjetiva del derecho al trabajo se refuerza toda vez que, como se acaba de explicar, el trabajo del agro envuelve para esta población un conjunto de significados culturales y sociales mucho más amplios que el de ser un simple medio para garantizar cierta calidad de vida.

La protección del trabajo entraña, en consecuencia, la salvaguarda de otros derechos relacionados que adquieren un significado especial para la población campesina debido a su estrecha relación con la tierra. Como se explicó con anterioridad, nuestro ordenamiento jurídico concede una especial protección a las comunidades que dependen de sus formas de producción tradicionales, no solo para garantizar su sustento, sino también para la realización de sus proyectos de vida como sujetos autónomos. Por lo tanto, la protección del trabajo también implica el amparo de las libertades relacionadas con la escogencia de profesión u oficio y el desarrollo de la personalidad, en tanto los campesinos son personas que se han dedicado al trabajo de la tierra “en su libre determinación y por su identidad cultural”(79). Este tribunal ha considerado que la libertad para escoger profesión u oficio es una expresión del artículo 65 C.P. para el caso de los pobladores rurales(80).

19. Un elemento fundamental de este corpus iuris es el derecho a la participación de la población rural, el cual se halla en estrecha relación de complementariedad con la libertad de asociación.

Es preciso reiterar que esta corporación ha rechazado de manera enfática que se implementen, de manera unilateral, tanto las políticas públicas que afectan a las poblaciones que dependen de su entorno para garantizar su subsistencia y perseguir su forma de vida, como las medidas concebidas para evitar, mitigar u ofrecer alternativas en casos de impactos negativos en sus espacios vitales(81). La Corte Constitucional, por lo tanto, ha resaltado la importancia de que en todas estas intervenciones se cuente con la participación y la concertación de las comunidades afectadas.

Lo anterior es una manifestación de la participación concebida como un principio (C.P., preámbulo, arts. 1º y 2º), y un derecho (C.P., arts. 40 y ss.) que atraviesan todas nuestras instituciones, el cual adquiere un rol fundamental en materia ambiental (C.P., art. 79), en sintonía con los instrumentos internacionales(82). Más aún, este tribunal ha considerado que la participación es uno de los mecanismos para garantizar que las comunidades afectadas en su entorno por políticas de desarrollo puedan, ante los riesgos que usualmente se ciernen sobre ellas, llevar una vida autónoma y preservar sus formas de vida en el marco de un desarrollo sostenible en términos sociales y culturales(83).

20. Aclarando que estas medidas de participación y concertación son distintas a las que se adoptan en un proceso de consulta previa con las minorías étnicas(84), este tribunal ha puntualizado que siempre que “se vayan a ejecutar obras o políticas que impliquen la intervención de recursos naturales, los agentes responsables deben determinar qué espacios de participación garantizar según los sujetos que vayan a verse afectados; si se trata de una comunidad [cuya] subsistencia depende del recurso natural que se pretende intervenir, también será obligatoria la realización de espacios de participación, información y concertación”(85).

Conforme lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, la participación comunitaria es relevante en estos asuntos cuando: “(i) los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen una oportunidad apropiada para participar en las decisiones sobre una actividad propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público y las preocupaciones de todos los participantes son efectivamente tenidas en cuenta y susceptibles de influir la toma de decisiones y (iii) los responsables de decidir promueven y facilitan la participación de aquellas personas y/o grupos potencialmente afectados”(86).

21. La libertad de asociación se puede manifestar en organizaciones asociativas y en formas solidarias de propiedad. Dichas manifestaciones son esenciales en el Estado social de derecho y en el régimen constitucional instituido en 1991.

En este sentido, el artículo 1º determina que ‘Colombia es un Estado social de derecho, (...) fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general’; el artículo 38 garantiza ‘el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad’; el artículo 58 (inc. 3º) prescribe que ‘El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad’; el artículo 60 establece el derecho que tienen los trabajadores y ‘las organizaciones solidarias y de trabajadores’, para acceder a la propiedad accionaria; el artículo 64 alude al deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, ‘en forma individual o asociativa’; el artículo 103 ordena al Estado contribuir a ‘la organización, promoción y capacitación de las asociaciones (...) comunitarias (...) sin detrimento de su autonomía’; en tanto que el artículo 333 le impone al Estado fortalecer ‘las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial’”(87).

22. Las normas constitucionales citadas previamente evidencian que el constituyente, de manera deliberada, optó por consagrar un régimen económico fundado en la solidaridad(88), que le impone al Estado el deber de implementar las medidas para garantizar las organizaciones asociativas y las formas solidarias de propiedad. Para ello se requiere “la adopción de una legislación adecuada que propicie el surgimiento y desarrollo de esa clase de organizaciones en el marco de la libertad de asociación y de la libertad de empresa”(89). En todo caso, la Corte ha resaltado que “si bien el legislador goza de amplia competencia configurativa en relación con el sector solidario y especialmente con las cooperativas, mediante la implementación de adecuados mecanismos de control y promoción de su gestión, resulta claro que esta intervención no puede llegar al extremo de afectar el contenido esencial de la libertad de asociación tanto en su aspecto negativo —libertad de no asociarse—, como en su aspecto positivo —libertad de crear otras asociaciones—”(90). En este mismo sentido se pronunció en la Sentencia C-1145 de 2004, en la que afirmó: el“[l]egislador en ejercicio de su potestad de configuración en esta materia no puede llegar a afectar el derecho de asociación, como tampoco desconocer la autonomía que la Constitución reconoce a las organizaciones solidarias (C.P., arts. 103)”(91).

23. De manera que, las medidas legislativas tendientes a promover las organizaciones asociativas y las formas solidarias de propiedad no pueden afectar el derecho fundamental a la asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución. Este derecho “constituye una clara derivación del derecho al libre desarrollo de la personalidad de todos los ciudadanos. En virtud de este derecho se reconocen dos facultades. De una parte, la facultad de integrar organizaciones reconocidas por el Estado, con capacidad para adquirir derechos y obligaciones y para emprender proyectos económicos, sociales, culturales o de cualquier otra índole y, de otro lado, la facultad de no formar parte de determinada organización”(92). Así pues, el derecho fundamental de asociación tiene dos dimensiones, que gozan de reconocimiento y protección constitucional. Por un lado, una dimensión positiva que se manifiesta en la posibilidad libre de formar parte de una organización asociativa; y, por otro lado, una dimensión negativa, que garantiza la potestad de abstenerse a formar parte o a vincularse a una organización asociativa(93). En este sentido, la libertad de asociación supone un ejercicio libre de parte del ciudadano, que puede decidir con base en su autonomía y proyecto de vida si desea o no ejercer el derecho de asociación.

24. Por la razón anterior, “constituye una violación del derecho de asociación y en consecuencia una afrenta al derecho constitucional, forzar a las personas a vincularse a una determinada organización, o hacer de tal vinculación un elemento necesario para tener acceso a un derecho fundamental, —como el trabajo, por ejemplo—, o condicionar los beneficios que normalmente podrían lograrse sin tener necesariamente que asociarse(94), a la existencia de un vínculo obligatorio en este sentido. Es por ello que en virtud del aspecto negativo del derecho de asociación, surge a cargo del Estado la misión de evitar que al interior de la sociedad, las organizaciones que ostentan algún tipo de preeminencia, costriñan (sic) a las personas a vincularse a una organización específica, no solo porque el derecho de asociación es un claro derecho ‘de libertad, cuya garantía se funda en la condición de voluntariedad(95)’, sino porque ‘la afiliación tanto como la pertenencia a una asociación, son actos voluntarios y libres, que dependen siempre y exclusivamente de la decisión de la persona’, (96) en virtud de su derecho a determinar libremente sus propias opciones vitales”(97).

En otros términos, la dimensión negativa de la libertad de asociación proscribe medidas que constriñan, de alguna manera, a las personas a formar parte de una asociación. Por ello, se vulnera este derecho fundamental cuando (i) se condiciona la garantía de un derecho fundamental a la vinculación a la asociación y (ii) se exige la vinculación a determinada organización. Así pues, la vinculación de un ciudadano a una asociación debe ser reflejo de su voluntad libre e informada de hacerlo.

25. En particular, la Corte Constitucional ha establecido que, si el derecho de asociación tiene que ver con proyectos económicos su reconocimiento se enmarca en el derecho de libertad de empresa, consagrado en el artículo 333 de la Constitución. Al respecto, la Corte Constitucional ha afirmado que dicho artículo:

“(C)onsagra el derecho al libre ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común; prohíbe que para su ejercicio se exijan permisos previos y requisitos sin autorización de la ley; concibe la libre competencia como un derecho que supone responsabilidades; afirma la función social que tiene la empresa; le impone al Estado el deber de impedir la obstrucción de la libertad económica y evitar el abuso de la posición dominante y, finalmente, sujeta el ejercicio de ese derecho a los límites que imponga la ley cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

(...).

En ese marco, es comprensible que surjan tensiones con ocasión de las normas que configuran límites para el ejercicio de las libertades de asociación(98) y económica pues los titulares de estas pueden argumentar la imposición de restricciones no autorizadas por el constituyente. Ese tipo de tensiones le imponen al órgano de control constitucional el deber de considerar los intereses que se hallan en juego y los derechos que ellos comportan pues si las restricciones impuestas corresponden a propósitos armónicos con la Carta y no desbordan la razonabilidad y proporcionalidad que les son exigibles, no hay motivos para cuestionar su validez normativa(99) (negrilla fuera de texto).

26. Así pues, cuando se trata de asociaciones enmarcadas en un proyecto económico es imprescindible que el legislador armonice la libertad económica con la libertad de asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa. Las asociaciones entre campesinos y empresarios fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación en la Sentencia C-644 de 2012, en la que estudió la constitucionalidad del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que consagraba la posibilidad de llevar a cabo “proyectos especiales o agropecuarios”. En estos los campesinos podían enajenar su propiedad a título de aporte para ser parte de una forma asociativa de producción. Al respecto, esta corporación afirmó:

“Tal figura, que en principio podría resultar tan consistente y coherente con el mandato constitucional de ordenación económica, al buscar una alianza entre los objetivos de la igualdad material y del desarrollo competitivo de la economía colombiana, de cara al mercado interno y a los mercados globales, no ofrece empero, ninguna pauta hermenéutica que permita reconocer que las medidas adoptadas en tales preceptos mejorarán efectivamente la condición de acceso de los campesinos a mercados, a procesos productivos, a conocimiento para hacerlos más competitivos, es decir que el progreso tan anhelado sea representativo en este esquema de eficiencias económicas. Ello porque la norma los deja apenas en calidad de accionistas pero desprovistos del dominio de su tierra la cual es sin duda su fuente de trabajo, ocupación, seña de identidad cultural, esto es, campesinos con representación de sus inciertos intereses en el mercado de valores, pero sin tierra.

Es que si bien la permisión de aportes a sociedades de la propiedad de los predios en cuestión, encuentra una fundamentación a partir de propósitos constitucionales valiosos como la promoción de formas asociativas de producción y estímulo del desarrollo empresarial, la disposición en estudio se encuentra regresiva y desproporcionada al restringir los alcances de una verdadera alianza productiva que no necesariamente entrañe desprenderse del dominio de la tierra, pues en este caso la norma reduce la alianza a la enajenación de la propiedad rural a título de ‘aporte’ representada aquella en acciones. Lo anterior, no solo porque de igual manera favorece la concentración de propiedad a la cual la normatividad demandada no establece límite alguno, sino porque despoja al campesino de la propiedad de la tierra a cambio de la condición de accionista en un proyecto productivo, desnaturalizando con ello el fin de la reforma agraria.

Esto último, en la medida en que al convertir al campesino en accionista se le desvincula de su relación con la tierra, con lo cual se favorece el desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues tal como lo plantea la norma, se asegura a este dividendos, mas no se le garantiza la posibilidad de participar y contribuir con su trabajo al proyecto productivo o de asegurarle el reintegro del aporte, esto es, la devolución del predio al finalizar el proyecto productivo, la liquidación de la sociedad o retiro voluntario de aquella desnaturalizando los propósitos que llevaron en su momento al Estado a adjudicar baldíos o a invertir sus recursos en la entrega directa de subsidios”(100).

27. De las consideraciones expuestas previamente, se concluye que la Corte Constitucional resaltó que las asociaciones de producción que involucren a los campesinos y trabajadores agrarios deben garantizar su condición de sujetos de especial protección, que tienen una relación con el territorio en el que viven. Por ello, la reducción de su aporte a la tierra, sin la oportunidad de participar de manera activa en el proyecto desnaturaliza su condición de trabajador agrario o de campesino. Además, resaltó la Corte que tal y como estaba planteado, también perdían la relación con el predio, pues no se aseguraba su devolución o reintegro.

28. Además, la Corte Constitucional consideró que el plan de desarrollo está fundando en un “supuesto insostenible que allí existe un acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un lado y, por otro los empresarios e inversionistas de los Pedaf y que además se estableció un proceso de aprobación igualmente equilibrado con corte garantista. Pero vale recordar que el libre mercado garantiza la existencia de los actores económicos fuertes, que cuentan con el capital necesario para impulsar los proyectos de compra y explotación de tierras, los de uso y usufructo sobre los baldíos del Estado. Mas la norma brilla por la ausencia de medidas que respalden al pequeño propietario campesino en la decisión de venta o aporte a proyectos empresariales, las normas acusadas no señalan alternativas y tampoco, medidas con las que se generen las condiciones más adecuadas para que los campesinos efectivamente, como sujetos de especial protección, accedan a los procesos de integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen desarrollándose”(101).

29. Bajo esa misma línea argumentativa, la Corte Constitucional sostuvo en la sentencia mencionada que los artículos 60, 61 y 62 del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 constituían medidas regresivas desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. Sobre el asunto consideró que “perder la tierra por su venta o aporte al Pedaf, o perder la opción de acceder a la adjudicación de baldíos por ser estos asignados en grandes extensiones a empresarios de macroproyectos productivos, anula para el campesino en varias zonas del país su economía tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, así como encarece su forma de vida”(102). Además, señaló que dicha regresividad no fue sustentada de manera suficiente por el Congreso ni por el Ministerio de Agricultura, ni tampoco se presentaron “estudios cuidadosos o serias justificaciones que permitieran evidenciar cómo al autorizar a los trabajadores del campo la libre enajenación de predios inicialmente adjudicados o comprados por el Estado y, la concentración de estos en manos de particulares, se favorece el interés general en términos de producción de empleo, seguridad alimentaria, incremento de ingresos locales y nacionales, mejora en la calidad de vida de los habitantes de las áreas que rodean las zonas de desarrollo empresarial, así como en qué medida estos cambios benefician a esos pequeños propietarios enajenantes y cómo el Estado frente a ese nuevo modelo asegura su calidad de vida, su relación con la tierra y con medios adecuados de subsistencia”(103).

Por las razones anteriores, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de las medidas reseñadas, en tanto “la norma en estudio demuestra un claro desbalance del modelo en la medida en que resulta benéfico para los inversionistas en proyectos productivos y, en cambio en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio una persona natural o jurídica que no vive en estado de vulnerabilidad y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi, podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin límite alguno, sin reparar en el esfuerzo del Estado en identificar y adjudicar baldíos a los campesinos marginados y la inversión de recursos públicos en estos propósitos”(104).

30. En síntesis, conforme a la jurisprudencia constitucional reseñada previamente, las medidas legislativas que promuevan la asociación de los campesinos y los trabajadores agrarios en proyectos económicos deben garantizar de manera efectiva: (i) el derecho de asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa y (ii) el derecho al territorio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional a los campesinos y a los trabajadores agrarios. Además, deben reconocer que el campesino o trabajador agrario no se encuentran en condiciones de igualdad frente al empresario, por ende, se deben establecer los correctivos necesarios para que el campesino pueda decidir de manera autónoma y libre si desea o no formar parte de la asociación.

31. El corpus iuris que nuestro sistema jurídico reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios es una articulación de derechos y deberes que quizás expresa de la manera más clara y contundente el postulado de la dignidad humana, entendida como principio fundante y valor de nuestro ordenamiento legal, como principio constitucional y como derecho fundamental autónomo; toda vez que recoge las tres aristas que la jurisprudencia de esta corporación ha extraído de esa expresión, a saber: “(i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)”(105).

El derecho de acceso a la tierra de los campesinos y trabajadores rurales. El régimen de baldíos y el acceso a la tierra

32. El derecho al acceso progresivo a la tierra de los campesinos y trabajadores rurales juega un papel transversal para garantizar el corpus iuris que nuestro ordenamiento jurídico reconoce en cabeza de la población rural del país, y para salvaguardar el “campo” entendido como bien jurídico de especial importancia constitucional. Este derecho, que hace parte de una “estrategia global de desarrollo rural”, articulada alrededor de los artículos 64, 65 y 66 C.P., impone en cabeza del Estado obligaciones de respetar y de proteger, y otras de realizar (facilitar progresivamente), cuyo cumplimiento le permite a la población campesina garantizar su sustento y realizar su proyecto de vida. A pesar de que, en principio, el legislador puede hacer distintos usos de los bienes baldíos, esta Corte ha sentenciado una afectación prioritaria de dichos terrenos, a saber: destinarlos para alcanzar los fines que se persiguen con la reforma agraria. Esta destinación no solo es acorde con algunos de los preceptos que informan nuestro Estado social de derecho (i.e. arts. 13 y 58), sino que se instaura como un mandato primordial, progresivo, y generalizable en cabeza del Estado, a favor de los trabajadores del campo que carecen de tierra.

33. La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido de manera reiterada que el artículo 64 de la Constitución Política constituye el fundamento de la acción estatal para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, con la finalidad de lograr un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de las personas campesinas(106). Este artículo, como lo ha sostenido este tribunal, “es el producto del reconocimiento de los constituyentes de 1991 de la mayor vulnerabilidad —por razones económicas, sociales y culturales— que enfrenta la población rural (...) con la finalidad de establecer una igualdad no solo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro”(107).

Como se afirmó en la sección anterior, el constituyente comprendió que una de las razones que explican la vulnerabilidad y marginación histórica que afecta a la población campesina y a los trabajadores rurales, es la explotación irracional e inequitativa de la tierra, basada en “la concentración latifundista, la dispersión minifundista y la colonización periférica depredadora”(108). Por lo tanto, como una de las alternativas para superar tal situación, y así mejorar la calidad de vida y el nivel de ingresos de la población campesina, el constituye llamó la atención sobre la importancia de fomentar la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra, a favor de los trabajadores agrarios(109).

El artículo 64 C.P. no solo incorpora un mandato que persigue asegurar un título de propiedad de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, sino que también incluye otros elementos como el acceso a vivienda, tecnología, mercados, asistencia financiera y empresarial, buscando así fortalecer el nivel de ingreso de la población campesina e incidir de esta manera en su calidad de vida(110). Este artículo hay que leerlo de manera conjunta con el artículo 65 C.P., que le otorga una especial protección a la producción de alimentos y le da prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, junto con la construcción de obras de infraestructura física en el campo; y con el artículo 66 C.P., el cual fija condiciones especiales para acceder al crédito agropecuario, atendiendo a las variables que pueden afectar la inversión y oportuna recuperación (i.e. ciclos de las cosechas, de los precios, calamidades ambientales). Estas disposiciones entrañan así “el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el constituyente configuró como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural”(111).

34. El derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos y de los trabajadores agrarios implica, conforme lo ha resaltado este tribunal, “la intervención del legislador, quien se encarga de definir los contornos de los programas o de las políticas con las cuales se alcanza la voluntad del constituyente”(112). En desarrollo de los artículos 64, 65 y 66 C.P., el legislador ha expedido un entramado complejo de normas, entre las que sobresalen las leyes 101 de 1993 y 160 de 1994, con la finalidad de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, y de proteger el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina(113).

En el marco de esta “estrategia global de desarrollo rural”, la Corte ha reiterado que el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente a favor de quienes la trabajan, lo materializa el Estado a través de varios tipos de políticas, relacionadas con la concesión de créditos especiales(114), la facilitación de mecanismos para la compra de tierras, entre ellos, la entrega de subsidios(115), el fomento de actividades agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre otras(116).

Por lo tanto, este tribunal señaló que nuestro ordenamiento jurídico protege tres dimensiones del derecho al acceso a la tierra. (i) La garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación, la mera tenencia, entre otras. (ii) Acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población rural, como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial. (iii) Acceso a propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas(117).

35. Como se explicó en la sección anterior, el sistema jurídico colombiano reconoce la relación estrecha que se entreteje entre la población campesina y la tierra, la cual posibilita la garantía de su subsistencia y la realización de su proyecto de vida. El derecho al acceso progresivo a la tierra, por lo tanto, juega un papel crucial en la garantía del corpus iuris que se encuentra en cabeza de los campesinos y trabajadores rurales, y en la salvaguarda del “campo” entendido como un bien jurídico de especial protección constitucional: “el derecho a la propiedad de los trabajadores, como titularidad de la disposición plena, con las limitaciones constitucionales y legales, de la tierra adjudicada o subsidiada”, afirma este tribunal, es inescindible “del ánimo de preservar su oficio, conocimiento y proyecto de vida, valioso para sí mismo y para la sociedad”(118). Lo anterior, porque hace las veces del engranaje que permite articular, en todas sus dimensiones, las significaciones culturales, sociales y económicas que se establecen entre las comunidades campesinas y el territorio.

En efecto, la garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia contribuye a procurar y mantener las condiciones materiales necesarias para que las comunidades campesinas y los trabajadores agrarios puedan satisfacer autónomamente, mediante su trabajo, sus requerimientos vitales. Con ello se protegen no solo el derecho al trabajo, sino a la alimentación, el mínimo vital, y las libertades relacionadas con la escogencia de profesión u oficio y el desarrollo de la personalidad(119). Por lo tanto, se establece en cabeza del Estado una obligación de evitar que los derechos reales de los trabajadores agrarios se vean afectados de manera arbitraria y sin una justificación suficiente y poderosa(120).

Además de respetar ese espacio de autonomía que les permite a las comunidades agrícolas asegurar por sí mismas sus medios de subsistencia y realizar su proyecto de vida, el derecho al acceso a la tierra incluye la adopción de medidas para facilitar a estas personas, paulatinamente, el acceso a los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar esa forma de vida campesina amparada constitucionalmente, promoviendo así el postulado de la dignidad humana(121). Lo anterior, como parte de un mandato programático orientado a fomentar la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra, a favor de las personas que la trabajan, el cual prioriza el desarrollo integral de actividades agrícolas, forestales y agroindustriales(122).

36. Dentro de esta “estrategia global de desarrollo rural” es preciso detenerse con más profundidad en el régimen de baldíos y su relación con el acceso a la tierra. Como ha reiterado la jurisprudencia de esta corporación, la Constitución de 1991, al igual que la de 1886, no incorpora una definición jurídica de los baldíos, ni establece un modo específico para orientar su administración. Por el contrario, en ambos casos se atribuyó al legislador la competencia para regular todo lo referente a la apropiación, adjudicación y recuperación de tierras baldías. En consecuencia, para delinear los aspectos relevantes en materia del régimen de baldíos es preciso remitirse a otras fuentes normativas como la ley y la jurisprudencia proferida por esta corporación(123).

Los baldíos son bienes públicos que pertenecen a la Nación en los términos definidos en el artículo 102 C.P.(124), y se encuentran catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables. Como recordó esta corporación, los bienes públicos se dividen en bienes de uso público en sentido estricto (C.P., arts. 63, 72, 75) y en bienes fiscales. Los primeros se caracterizan, al tenor del artículo 647 Código Civil, porque están dispuestos para su uso por parte de los habitantes de un territorio. Los bienes fiscales, por su parte, están divididos en los bienes fiscales propiamente dichos, es decir, aquellos que hacen parte de la propiedad de las entidades de derechos público, y sobre los cuales se ejerce un dominio similar al de los particulares sobre sus propios bienes(125); y los bienes fiscales adjudicables, es decir, todas aquellas tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la Nación, carecen de otro dueño, de acuerdo con el artículo 675 del Código Civil.

Sobre los terrenos baldíos, en tanto bienes fiscales adjudicables, se ejerce un dominio distinto del dominio pleno que practican de ordinario los particulares en relación con sus haberes y la Nación sobre los bienes fiscales en sentido estricto. Al respecto, la jurisprudencia ha considerado que “la Nación es propietaria de los bienes baldíos y puede, en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a los particulares o a otras entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera otro derecho de carácter real que se pueda desprender de aquella propiedad // por tanto, bien puede la Nación reservarse las tierra baldías en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la ley a las entidades administrativas que se desprenden de la Nación, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a dichos bienes”(126).

La adquisición de dominio de los bienes baldíos, en consecuencia, se exceptúa a la regla general contenida en la legislación civil para adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los demás derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones señaladas por la ley (prescripción adquisitiva o usucapión). Por el contrario, los terrenos baldíos se adquieren por la ocupación y posterior adjudicación, de conformidad con el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador, quien puede no solo declarar la imprescriptibilidad de los bienes baldíos (C.P., art. 63), sino que está facultado para regular la forma específica como se adquiere su propiedad, los mecanismos de adjudicación y los procedimientos a seguir en cada caso(127).

Así las cosas, esta corporación ha reiterado que el constituyente mantuvo el sentido prescriptivo del artículo 76-21 de la Carta de 1886, bajo el entendido de que le confirió al legislador amplias atribuciones para regular los asuntos relacionados con terrenos baldíos, concretamente para "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías” (C.P., art. 150-18)(128).

37. En el marco de estas atribuciones, el legislador puede, en principio, hacer usos distintos de los bienes baldíos: puede conservar esos bienes en cabeza de la Nación y limitar su acceso a los particulares, tal como ocurre en materia ambiental(129), o por cuestiones de orden público(130), a manera de ejemplo. También está facultado para transferir a otras entidades de derecho público la propiedad fiscal de los bienes baldíos(131). A su vez, el legislador tiene la potestad para traspasar las tierras baldías a las personas que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley(132), ya sean personas naturales o jurídicas, creando zonas especiales para la promoción del desarrollo agropecuario o con la finalidad de impulsar la democratización y acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios (C.P., arts. 64, 65 y 66)(133).

En relación con este último aspecto, la Corte Constitucional ha recordado que el legislador está facultado, en desarrollo de la atribución conferida en el numeral 18 del artículo 150 C.P., para regular “lo relacionado con la forma como se adquiere la propiedad de los baldíos, las limitaciones a su adjudicación, las restricciones que reclaman su disposición o enajenación una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a través de los cuales se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede someterse su aprovechamiento económico, entre otros aspectos”(134).

Ahora bien, entre los distintos usos que el legislador puede hacer de los bienes baldíos, su adjudicación a favor de los trabajadores agrarios que carecen de tierra se volvió central desde la expedición de la Ley 135 de 1961(135). A partir de entonces, el régimen de baldíos adquirió un rol protagónico no solo en las normas que se expidieron con posterioridad, dirigidas a la democratización de la propiedad rural (i.e. L. 160/94), sino en la misma jurisprudencia constitucional, la cual ha encontrado en la adjudicación de baldíos una de las herramientas princípiales e indispensables para alcanzar la reforma agraria.

38. Acerca de la Ley 160 de 1994, esta corporación ha reiterado que se trata de un estatuto que persigue “intereses generales y superlativos” que deben ser amparados constitucionalmente(136), en tanto responde, conforme lo manifestó el legislador, al interés de desarrollar los cánones de la Carta de 1991(137), y a corregir las dificultades que se presentaron con la aplicación de la normatividad agraria precedente, en particular, la contenida en la Ley 135 de 1961(138). Mediante esta norma el legislador no solo contempló como mecanismo para el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo la adjudicación de tierras baldías de la Nación, sino que dispuso de recursos administrativos, institucionales y financieros para alcanzar los objetivos y finalidades constitucionales de igualdad material, crecimiento y desarrollo sostenible (Cf. L. 160/94, arts. 65 a 78)(139). Por lo tanto, conforme lo ha manifestado la Corte Constitucional, este estatuto establece una serie de prerrogativas y gravámenes para adjudicar los bienes baldíos, los cuales resultan determinantes para ejercer control sobre “la destinación de los recursos invertidos por el Estado en una política de redistribución de la propiedad rural, a fin de que estos recursos no terminen beneficiando a personas no destinatarias de la reforma implementada en la Ley 160 de 1994”(140).

En efecto, la Ley 160 define el área adjudicable de bienes baldíos, con el fin de prevenir su acaparamiento; el área mínima susceptible de titulación, para evitar la proliferación de minifundios que la hacen improductiva e impiden al campesinado obtener excedentes de capital que les faciliten mejorar su condiciones de vida; la prohibición de adjudicar baldíos en favor de quienes posean otros bienes rurales o un patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales, buscando con ello el acceso a la propiedad de la tierra a favor de quienes carecen de ella; la autorización a las personas beneficiarias de la adjudicación para que transfieran su tierra solo a campesinos sin tierra o a minifundistas, con el objeto de completar las unidades agrícolas familiares, con la finalidad de garantizar la permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados; entre otras limitaciones relacionadas con la ocupación, adjudicación y disposición de baldíos(141).

Al realizar el control abstracto de constitucionalidad sobre este cuerpo normativo, este tribunal ha encontrado ajustadas a la Constitución Política distintas disposiciones contenidas en la Ley 160 de 1994.

Así, esta Corte consideró que las restricciones que impone la unidad agrícola familiar, en relación con el tamaño mínimo y máximo que puede tener un bien adjudicado, son acordes con la Constitución(142). Lo anterior, no solo porque previene el latifundio y el minifundio, sino porque promueve tanto el crecimiento del sector campesino, como una mejora de su calidad de vida al impulsar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en el marco de una explotación de las parcelas más eficiente(143).

En la misma dirección, esta corporación afirmó que la prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la unidad agrícola familiar es ajustada a la Carta, en la medida en la que esta restricción es: acorde con la función social de la propiedad, en tanto comporta el ejercicio de esta conforme al interés público social; promueve el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (C.P., art. 64)(144); y “garantiza la permanencia de la titularidad campesina sobre predios adjudicados”(145).

A su vez, la Corte Constitucional estableció que el requisito que se impone a los posibles beneficiarios de un bien baldío, de haberlo ocupado y explotado económicamente, es constitucional porque “la obligación de explotar económicamente esos terrenos evita la ociosidad de los mismos, permite el acceso a la propiedad a quienes no la tienen, y precave la inequitativa concentración de la propiedad en manos de unos pocos”(146).

En última instancia, este tribunal consideró que todas estas restricciones son constitucionales en la medida en la que la adjudicación de los bienes baldíos debe guiarse “según la filosofía que inspira la reforma agraria”(147), buscando así revertir los sistemas de tenencia y explotación de la tierra que son propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contrarían aquellos principios políticos fundamentales que informan el Estado social de derecho(148).

39. Como se desprende de lo anterior, a partir de la interpretación de estas disposiciones de la Ley 160, se ha venido decantando una jurisprudencia constitucional que señala que el régimen de adjudicación de tierras baldías ocupa un lugar fundamental en el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto es acorde con distintos mandatos constitucionales que son centrales en nuestro Estado social de derecho(149). La adjudicación de bienes baldíos a favor de los trabajadores rurales no solo es una expresión de los artículos 64, 65 y 66 (C.P.), sino que es acorde con el artículo 13 (C.P.), en tanto “responde al deber que tiene el Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”(150); y también es ajustado al artículo 58 (C.P.), porque impulsa la función social de la propiedad, al prevenir su concentración inequitativa e ineficiente en manos de unos pocos(151).

De acuerdo con esta línea jurisprudencial, la adjudicación de baldíos a los trabajadores agrarios sin tierra que cumplan con los requisitos legales, en los términos definidos en la Ley 160, no solo es acorde con los postulados constitucionales, sino que, de manera mucho más profunda, adquiere las características de un deber ineludible de progresivo cumplimiento que debe perseguir el Estado, de manera primordial y generalizada, buscando alcanzar así los postulados de la reforma agraria.

Al respecto, este tribunal fue enfático al sostener que: “la destinación de los bienes baldíos debe contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 64 C.P.(152). Lo anterior, como parte del derecho de los campesinos a que “el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana”(153). De esta forma, esta Corte agregó que: “el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 superior, implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”(154).

A su vez, este tribunal sentenció que a pesar de los distintos usos que el legislador le puede dar a los bienes baldíos, resalta una afectación o destinación prioritaria, la cual debe ser la regla, a saber: su adjudicación a los trabajadores agrarios que carecen de tierra y que cumplan con los requisitos establecidos en la ley. Al respecto, este tribunal sostuvo que: “solo como excepción operan figuras como las reservas a favor de las entidades públicas para realizar actividades especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva campesina, las relacionadas con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas de desarrollo empresarial que se sustraen del régimen general de adjudicación” (énfasis agregado)(155). Por lo tanto, la Corte Constitucional afirmó que el objetivo primordial del legislador al dictar las normas sobre apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos, debe ser la búsqueda de los fines que el Estado colombiano persigue según la filosofía que inspira la reforma agraria: “el objetivo primordial de la adjudicación de baldíos es permitir el acceso a la tierra a quienes carecen de ella”(156).

40. Así las cosas, en estos dos acápites quedó claro que la población campesina es un sujeto de especial protección constitucional, no solo atendiendo a la vulnerabilidad que es resultado de su marginalización histórica, sino ante los nuevos riesgos que traen consigo las profundas modificaciones en materia de producción de alimentos y en el uso de los recursos naturales. Ante estos riesgos, nuestro ordenamiento jurídico reconoce en el “campo” un bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida.

Este corpus se encuentra atravesado en su integralidad por el derecho al acceso progresivo a la tierra, de forma tal que se establece en cabeza del Estado una serie de obligaciones, no solo de proteger y de abstenerse de intervenir, de manera arbitraria y sin justificación suficiente, en ese espacio de autonomía que les permite a las comunidades agrícolas asegurarse por sí mismas sus medios de subsistencia y realizar su proyecto de vida; sino de procurarle a la población campesina, paulatinamente, el acceso a los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida amparada constitucionalmente, promoviendo así el postulado de la dignidad humana.

Esto último, como parte de un mandato programático orientado a fomentar la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra, a favor de las personas que la trabajan. Se trata de un mandato que impone en cabeza del legislador un deber ineludible de progresivo cumplimiento que debe perseguir de manera primordial y generalizada, en materia de adjudicación de bienes baldíos a los trabajadores rurales que carecen de tierra, buscando así alcanzar los postulados de la reforma agraria. Este es el significado profundo que la jurisprudencia constitucional le ha otorgado al artículo 150-18 C.P., en sintonía con el artículo 64 C.P.: “la destinación de los bienes baldíos debe contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, lo cual no solo se logra mediante la garantía del acceso a la tierra sino de los bienes y servicios complementarios requeridos para su explotación y para su mejoramiento social y cultural. En definitiva, con la adjudicación de dichos bienes el Estado persigue no solo satisfacer el derecho del acceso a la tierra sino también otros componentes que elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios, en concordancia con el artículo 64 superior”(157).

El desarrollo agroindustrial en el marco del Estado social de derecho. El necesario equilibrio entre desarrollo, equidad, participación, soberanía alimentaria y el ambiente sano

41. La Carta Política y la jurisprudencia constitucional reconocen la importancia de la empresa, la iniciativa privada, la competitividad y el despliegue de todas las actuaciones estatales de manera eficaz y eficiente, en el marco de las relaciones de mercado, como factores que son determinantes para alcanzar el desarrollo y el crecimiento económico en general, al igual que en el sector agrario en particular. En esa medida, se le reconoce al legislador un amplio margen de configuración normativa para definir el modelo económico y de desarrollo que debe orientar las políticas sociales y económicas, incluyendo las políticas agrarias.

No obstante, estos modelos deben articularse con los postulados que informan nuestro Estado social de derecho (i.e. igualdad material, equidad, sostenibilidad, participación), razón por la cual el poder de configuración legislativo no es absoluto ni discrecional sino que debe, por el contrario, sujetarse al respeto de los derechos constitucionales reconocidos en nuestro ordenamiento, y a materializar los principios y los valores superiores. En caso contrario, es deber del juez constitucionalidad intervenir mediante el control abstracto de las leyes para proteger los derechos afectados, preservar los valores que consagra la Carta, y prevenir que se hagan inoperantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado. Esto implica, en materia rural, que la adopción de cualquier modelo de desarrollo debe respetar el corpus iuris que nuestro sistema jurídico reconoce en favor de la población campesina, y debe materializar los principios y valores que orientan la reforma agraria, conforme a las reglas que este tribunal ha decantado con el paso del tiempo.

42. La Constitución Política de 1991 reconoce en las libertades y derechos económicos, al igual que en la empresa, la iniciativa privada y la competitividad, un pilar articulador del orden económico constitucional, en la medida en la que desempeñan un papel central en materia de promoción del desarrollo, del crecimiento económico y del bienestar social (C.P., arts. 333 y 334). Con ello, nuestra Carta dispone que, en principio, la actividad económica y la iniciativa privada son libres, y que el Estado, por medio del legislador, tiene la responsabilidad de estimular el desarrollo empresarial, impedir que se “restrinja la libertad económica, y controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el marcado” (C.P., art. 333).

Conforme lo ha interpretado la jurisprudencia constitucional, los artículos 333 y 334 C.P. reconocen que la empresa y la iniciativa privada son el motor de la economía y del desarrollo social(158) y, por esa vía, este tribunal acepta “la importancia de una economía de mercado y de la promoción de la actividad empresarial”(159). Por lo tanto, la Corte Constitucional ha considerado que, en principio, son bienvenidos el crecimiento económico y el desarrollo, junto con la mayor competitividad y productividad que se afianzan en el país, como resultado de las tendencias globales que imponen la política internacional y las tesis económicas imperantes(160). Lo anterior, en sintonía con otras disposiciones de rango constitucional que establecen que el Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, sobre la bases de la conveniencia nacional, la soberanía, la equidad y la reciprocidad (C.P., arts. 9º, 226, 227).

43. Ahora bien, el Estado también tiene la responsabilidad de delimitar, por mandato de la ley, el alcance de las libertades y derechos económicos “dentro de los límites del bien común” y “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” (C.P., art. 333). Lo anterior, como parte de un mandato más amplio en cabeza del Estado concerniente a la dirección general de la economía, que lo faculta para intervenir en varios ámbitos de la misma con la finalidad de materializar los pilares que informan nuestro ordenamiento jurídico (C.P., art. 334)(161).

Al respecto, el artículo 334 superior incorpora una cláusula relacionada con la intervención del Estado en la economía para superar progresivamente las desigualdades existentes, en el marco de una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, lo cual se encuentra en consonancia con el preámbulo constitucional y con los artículos 1º, 2º y 13 C.P.(162). Esto implica, al tenor del texto constitucional, que el Estado debe intervenir en la economía para mejorar la calidad de vida de todos los habitantes, mandato que involucra asegurarles de manera progresiva el acceso al conjunto de los bienes y servicios básicos, con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores ingresos. Lo anterior, en el marco de una “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano” (C.P., art. 334).

Sobre el particular, esta corporación ha resaltado que: “la Constitución dota al Estado de una serie de instrumentos de intervención en la esfera privada, en el mundo social y económico, con el fin de que a partir de la acción pública se corrijan los desequilibrios y desigualdades que la propia Carta reconoce y se pueda buscar, de manera real y efectiva, el fin ontológicamente cualificado que da sentido a todo el ordenamiento”(163).

En última instancia, nuestro ordenamiento jurídico reconoce la importancia de proteger las libertades y derechos económicos de todos los ciudadanos, en tanto las libertades de empresa, de competencia y la iniciativa privada son elementos imprescindibles para alcanzar el desarrollo y el crecimiento económico. Sin embargo, conforme lo entrevió el constituyente, la salvaguarda de estas libertades y derechos no es un fin en sí mismo —como si nuestra Constitución definiera que un buen gobierno es aquel que gobierna menos en materia económica—(164); sino, por el contrario, es un medio para alcanzar los objetivos característicos del Estado social de derecho(165).

Como expresión de lo anterior, la Constitución Política establece en cabeza del legislador amplias facultades para definir el orden económico y los elementos que lo integran(166). Por ello, lo reviste con la responsabilidad de delimitar aspectos tan variados como “los derechos y libertades económicas, las instituciones de intervención, las reglas generales para el ejercicio y funcionamiento de unas y otras, los objetivos, finalidades, principios y controles necesarios para que las políticas diseñadas alcancen los resultados esperados”(167).

44. El nivel amplio de configuración normativa en cabeza del legislador en asuntos económicos se encuentra justificado, de acuerdo con lo sostenido por esta corporación, no solo en las exigencias propias de los asuntos económicos, caracterizados por su inestabilidad y dinamismo, sino también en la primacía de los postulados de pluralidad, alternación, deliberación y representatividad que subyacen al principio democrático que inspira la función legislativa(168). Por lo tanto, bien puede el legislador, al igual que las autoridades gubernamentales, diseñar distintos modelos económicos, de tal manera que la adopción de determinadas concepciones políticas o económicas no pueden ser tachadas, per se, como contrarias a la Constitución(169).

Este marco de configuración legislativa, sin embargo, se encuentra acompañado de ciertas restricciones que se derivan de los fines constitucionales dentro de los cuales se ejerce la actividad económica. En efecto, al establecer en cabeza del legislador la responsabilidad de definir el orden económico junto con los elementos que lo integran, la Constitución lo facultó para “decantar la mejor opción de orden económico justo del preámbulo constitucional y demás bienes constitucionales llamados a ser protegidos”(170). El legislador carece, en consecuencia, de un poder de configuración del orden económico discrecional y absoluto: todos los ámbitos de regulación deben respetar los límites impuestos por el conjunto de derechos y libertades civiles, sociales, económicas y culturales reconocidas en nuestro ordenamiento, al tiempo que deben operar conforme a los valores y principios rectores que consagra nuestra Constitución Política(171).

Si bien es cierto que estos principios rectores de la política social y económica del Estado no siempre pueden ser exigibles de manera inmediata ante las autoridades, al incorporar mandatos de progresivo cumplimiento; también lo es que una de “las garantías más importantes para su protección es el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan las políticas sociales y económicas”(172).

Sobre el particular, es importante recordar que en materia económica el juez constitucional debe actuar de manera prudente, teniendo en cuenta que la Constitución consagra la dirección de la economía en cabeza del Estado y dota al legislador con un marco amplio de configuración normativa, razón por la cual debe respetar, en términos generales, las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación popular. En consecuencia, el tribunal constitucional solo puede declarar la inconstitucionalidad de una norma en estas materias cuando se presente una vulneración manifiesta de la Constitución Política o cuando se establezcan regulaciones manifiestamente irracionales: “solo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma”(173).

En última instancia, la libertad que tiene el legislador para definir un modelo económico y de desarrollo, entre otros, no puede traducirse en que incorpore en el sistema jurídico disposiciones que contraríen abierta o manifiestamente los preceptos que informan nuestro Estado social de derecho, ya sea por incorporar disposiciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, que vulneran de manera directa los derechos reconocidos constitucionalmente o que desconocen los valores y principios rectores que consagra la Carta. En caso de presentarse una actuación semejante, esta Corte se encuentra en la obligación de intervenir mediante el control de constitucionalidad de las leyes: “el marco constitucional otorga a los actores políticos un amplio margen de libertad, al interior del cual es posible diseñar modelos económicos alternativos. Pero dichos modelos deben, en todo caso, estar encaminados a la realización de los valores que consagra la Carta, a hacer operantes los principios rectores de la actividad económica y social del Estado y velar por la efectividad de los derechos constitucionales”(174).

46. La jurisprudencia constitucional ha venido precisando algunos parámetros para establecer cuándo el legislador desconoce en materia económica los valores y principios rectores que informan nuestra Carta, y vulnera de manera directa los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en nuestro sistema jurídico. Tal como se explicará con más detalle en otra sección, el legislador encuentra un límite para definir un modelo económico específico en el principio de progresividad. En efecto, los DESC tienen un reconocimiento no retórico en nuestro ordenamiento constitucional, se encuentran revestidos de garantías propias para su exigibilidad, y adquieren el rango de derechos fundamentales en ciertas ocasiones, razón por la cual el principio de progresividad ha sido utilizado como un parámetro para realizar el control abstracto de constitucionalidad de las leyes que establecen las políticas sociales y económicas(175).

Conforme lo ha sostenido este tribunal, el principio de progresividad ha sido interpretado como un mandato al legislador en el sentido de “erradicar las injusticias presentes”(176), de “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos”(177). Dicho principio, en consecuencia, ha sido concebido como un límite al ejercicio de las competencias del legislador, cuya amplia libertad de configuración en relación con la delimitación de un orden económico específico se ve restringida en los siguientes aspectos: de una parte, “no caben en el sistema jurídico colombiano, normas discriminatorias o que vulneren la igualdad de oportunidades”(178) y, de la otra, “todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio inconstitucional”(179).

Por lo tanto, queda claro que el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan las políticas sociales y económicas se establece como una de las garantías más importantes para velar porque el legislador oriente sus actuaciones a la finalidad de garantizar un nivel de vida adecuado a favor de todas las personas y a superar progresivamente las desigualdades existentes, como parte de una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos. Lo anterior, conforme a los valores y principios rectores que consagra la Carta Política (C.P., preámbulo y arts. 1º, 2º, 13, 333 y 334), en armonía con la estructura de los derechos sociales (i.e. arts. 43, 46, 47, 48, 49, 60, 64, 66), y con la forma como han sido reconocidos por las normas de derechos humanos que vinculan al Estado (Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, art. 2.1, Convención americana de derechos humanos, art. 26 y Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención americana de derechos humanos, art. 1º)(180).

47. En el marco de lo anterior, este tribunal ha sostenido que es necesario realizar un escrutinio judicial estricto cuando el Estado implementa políticas sociales y económicas que afectan a segmentos del país que se encuentran en situación de vulnerabilidad, buscando que la adopción de decisiones basadas en la eficiencia, el libre mercado, y la búsqueda del desarrollo, no afecten sus condiciones para subsistir y llevar una vida digna: “los persistentemente elevados índices de desempleo, las condiciones estructurales de pobreza y la situación de informalidad en la que sobreviven muchas personas, impone al Estado el desarrollo de políticas que enfoquen de manera integral esa realidad y hacen imperativo evaluar muy cuidadosamente, en cada caso, el impacto que dichas políticas puedan tener sobre sectores marginados y discriminados. // La actuación del Estado no puede cumplirse a partir, exclusivamente, de consideraciones de eficiencia o de adecuación técnica, o con un enfoque unilateral, centrado en la satisfacción de ciertos fines socialmente valiosos, sin considerar el impacto que la misma puede tener sobre las condiciones de supervivencia de esos sectores marginados y excluidos de buena parte de las oportunidades que ofrece el desarrollo”(181).

49.(sic) Ahora bien, entre las distintas leyes que profiere el legislador en materia social y económica existe un tema que reviste una mayor sensibilidad por las implicaciones sociales que apareja, a saber: las políticas agrarias(182). Al respecto, no hay que olvidar que las funciones atribuidas al legislador en temas agrarios hacen parte de las competencias que le conciernen en materia de desarrollo económico, a través de las libertades económicas y las relaciones de mercado, y son una manifestación de la función general de la intervención del Estado en la economía(183).

48.1. En efecto, la Carta Política establece que la producción de alimentos gozará de especial protección y que, en consecuencia, el Estado promoverá mediante la ley las acciones necesarias para incrementar la productividad, otorgando prioridad, entre otros sectores, a las actividades agroindustriales, a la construcción de obras de infraestructura física y a la adecuación de tierras (C.P., arts. 64 y 65). En la misma dirección, el artículo 334 (C.P.) dispone que el Estado, a través del legislador, deberá intervenir, entre otras cosas, en el uso del suelo y en la explotación de los recursos naturales, para así racionalizar la economía para promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido la vigencia y la importancia que tiene para el sector rural la promoción del uso productivo y eficiente de la tierra, buscando con ello la expansión de la producción a través de la promoción de la competitividad y de la inversión privada, en el marco de la inserción del país en la economía mundial y la apertura de los mercados(184).

La jurisprudencia constitucional, por lo tanto, ha señalado la importancia de explotar la tierra de manera eficiente y productiva, atendiendo a las aptitudes propias del suelo y a las características de las diversas regiones del país, buscando así evitar la ociosidad de la misma(185); reconociendo, de antemano, que la adopción de políticas eficaces y eficientes también es un imperativo que debe perseguir la administración pública en todas sus actuaciones(186). Sobre el particular, este tribunal señaló que “las políticas de privatización, reconversión industrial y en general modernización del Estado encuentran respaldo constitucional en los principios de eficiencia y eficacia de la administración, siempre que se realicen dentro de los límites expresos arriba enunciados”(187). En igual sentido, la Corte Constitucional ha sido clara al sostener que no es legítimo descartar de plano “la importancia del crecimiento sostenido del capital para el bienestar social”, así como tampoco es válido defender, de entrada, un modelo particular de desarrollo entre otros(188).

Así las cosas, es claro que la Constitución Política y la jurisprudencia de este tribunal reconocen el amplio margen de maniobra con el que cuenta el legislador para definir el modelo de desarrollo agrario que considere más conveniente. Por esta razón, la adopción de políticas rurales que promuevan el aumento de la producción a través de la promoción de la iniciativa privada y de la competitividad, en el marco de las relaciones de mercado, no solo es legítima, sino que puede ser incluso necesaria para lograr una política agraria eficaz y eficiente.

50.(sic) No obstante, tal como se advirtió en las páginas anteriores, esta libertad de configuración para definir el modelo de desarrollo agrario no es arbitraria ni absoluta, sino que persigue el único propósito de decantar la mejor opción de orden económico y social justo en el sector rural, a partir del preámbulo constitucional y de los demás bienes constitucionales llamados a ser protegidos. Por lo tanto, las políticas agrarias inspiradas en las libertades económicas y las relaciones de mercado no pueden vulnerar de manera directa los derechos reconocidos constitucionalmente a favor de la población campesina, así como tampoco es constitucionalmente admisible que dichas políticas desconozcan los valores o hagan inoperantes los principios rectores que consagra nuestra Carta Política en materia de reforma agraria(189).

La búsqueda del desarrollo agrario debe, en consecuencia, respetar el principio de equidad que se desprende del preámbulo constitucional y de los artículos 1º, 2º y 13 de la Constitución Nacional; principio que, conforme quedó recogido en nuestra Carta, debe informar la actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza del Estado, quien intervendrá en la misma para lograr la “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” (C.P., 334).

Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que la búsqueda del desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socioeconómicas entre los distintos actores involucrados en el sectores rural(190); máxime cuando en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus vivendi(191).

Si bien el fomento de la competitividad y de la inversión privada en el marco de una economía de mercado son instrumentos válidos y necesarios para impulsar el desarrollo en el campo, “no se trata de finalidades constitucionalmente imperiosas, en el sentido que deban prevalecer sobre otros bienes constitucionales como los DESC reconocidos a los campesinos —sujetos de especial protección—”(192).

51. En consecuencia, las políticas agrarias deben orientarse a favor de las comunidades rurales, no porque sean las políticas “más eficientes desde el punto de vista económico, sino porque son más sostenibles en términos humanos, sociales, alimentarios, culturales y también en términos de democracia económica, como pluralidad de actores y agentes en todos los planos de los mercados y de los espacios de producción de bienes y servicios públicos”(193). Esto implica que el legislador debe ajustar sus actuaciones, más que a la productividad del campo en términos brutos, a la plena realización de los derechos sociales constitucionalmente reconocidos de las personas campesinas, reparando no solo en el presente sino en su futuro, de acuerdo con los postulados y los valores constitucionales que se siguen de la reforma agraria(194).

Como se desprende de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo que el desarrollo agrario debe ser sostenible. Al respecto, la Corte Constitucional ha tomado nota de los riesgos que surgen al confiarse única y excesivamente en las bondades del mercado como instancia preferente para impulsar el desarrollo. También ha resaltado las limitaciones y condicionamientos que se han impuesto al ejercicio de la libertad económica, junto con el replanteamiento de la amplitud y flexibilidad con que se pondera el concepto de bienestar económico. El ejercicio desmedido de la libertad económica, conforme lo ha entendido este tribunal, puede aumentar las brechas sociales, amenazar la soberanía alimentaria, la diversidad étnica y cultural de la Nación, producir daños irreversibles en el medioambiente, entre otros factores que “ponen en entredicho el valor real del progreso perseguido, y que cuestionan el supuesto balance positivo final en términos de costo-beneficio”(195).

Así, esta Corte ha reiterado que desde el plano económico, “el sistema productivo ya no puede extraer recursos ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la Nación, [dentro de los límites] del bien común y la dirección general a cargo del Estado (arts. 333 y 334)”(196). Desde el plano de la producción de alimentos, este tribunal ha reiterado que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 65 C.P., el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad alimentaria de todos los habitantes del territorio(197). Esto implica garantizar no solo la disposición y el acceso permanente a los alimentos que cubran los requerimientos nutricionales de los ciudadanos, buscando reducir la dependencia externa, sino también velar porque esa garantía cubra a las generaciones venideras, buscando así “la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones”(198). Esto implica, conforme lo ha establecido las Naciones Unidas, sujetar la producción y el acceso a los alimentos a una gestión pública y comunitaria prudente y sostenible, “a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras”(199).

Por lo anterior, a nivel jurisprudencial se ha enfatizado en el precepto constitucional desarrollo sostenible (C.P., art. 80) y se ha venido profundizando en este concepto porque permite encausar la libertad de empresa, la iniciativa privada y la competitividad —consideradas en nuestro ordenamiento jurídico como la “base del desarrollo” en el seno de una economía de mercado—, dentro de los límites impuestos por el respeto del interés social, el medio ambiente, el patrimonio cultural y el bienestar común (C.P., art. 333), bajo la dirección general de la economía a cargo del Estado (C.P., art. 334).

52. Acerca del concepto de desarrollo sostenible, esta Corte lo ha definido como “el modelo de desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas propias”(200). Esto implica que la satisfacción de las necesidades actuales implica un ejercicio de planificación económica y de asunción de responsabilidad en materia de orden económico y modelo de desarrollo(201). Especial énfasis se ha puesto en la necesidad de satisfacer las necesidades esenciales de los sectores menos favorecidos de la población; acento que, conforme lo ha establecido esta corporación, “se hace más importante en países como los nuestros, donde la pobreza mayoritaria está unida a la escasez, pues no habrá desarrollo sostenible mientras casi la mitad de la población viva en niveles de extrema pobreza”(202).

El desarrollo sostenible, por lo tanto, busca corregir las condiciones de exclusión socioeconómica, proteger los recursos naturales y la diversidad cultural, en el marco de una repartición equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, estando acorde con los fines más altos que persigue nuestro ordenamiento jurídico. Así, desde sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha sostenido que el desarrollo sostenible tiene cuatro aristas: “(i) la sostenibilidad ecológica, que exige que el desarrollo sea compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica y los recursos biológicos, (ii) la sostenibilidad social, que pretende que el desarrollo eleve el control que la gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad, (iii) la sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible con la cultura y los valores de los pueblos afectados, y (iv) la sostenibilidad económica, que pretende que el desarrollo sea económicamente eficiente y sea equitativo dentro y entre generaciones”(203).

No hay que olvidar que el concepto de desarrollo sostenible adquiere una importancia capital para las prácticas y actividades que desarrollan tradicionalmente las comunidades rurales y los trabajadores campesinos, atendiendo a la relación que se entreteje entre su oficio y el espacio en el que no solo subsisten, sino en el que desarrollan su proyecto de vida; relación que, como ya se afirmó, los constituye como comunidades que llevan una forma de vida amparada constitucionalmente (supra). Al respecto, esta Corte sostuvo de manera categórica que: “el derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible está atado al reconocimiento y a la protección especial de los derechos de las comunidades agrícolas, a trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el entorno donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la alimentación”(204).

Como expresión de lo anterior, esta Corte ha sostenido que no pueden ejecutarse políticas públicas que desconozcan la relación existente entre las comunidades y los espacios en los cuales se cimientan las actividades económicas, sociales y culturales que les permiten a estas comunidades garantizar su subsistencia y desarrollar su proyecto de vida(205). Lo anterior, recordando que la adopción de medidas semejantes no solo afecta sus derechos a la alimentación(206), al mínimo vital y al trabajo, sino que “desconoce el deber del Estado de garantizar espacios de autonomía para que las personas puedan procurarse el sustento y las condiciones de una vida con dignidad”(207).

En consecuencia, cuando se implementan política públicas que generan impactos negativos sobre poblaciones que dependen de su entorno, tal como puede ocurrir con los efectos que produce la agroindustria en las comunidades campesinas, se impone un escrutinio judicial estricto en orden a establecer dos aspectos: (a) si se han adoptado medidas para evitar o mitigar el impacto, y si la mismas resultan adecuadas desde la perspectiva del mínimo vital, la dignidad y la autonomía de quienes resultan afectados; (b) o si se han adoptado medidas alternativas que, a la luz de los distintos factores en juego, puedan tenerse como razonables y proporcionadas(208).

Con base en lo expuesto, la Corte Constitucional ha sido explícita al sostener que las autoridades no pueden darle prevalencia a las libertades económicas y a la iniciativa privada en materia rural sobre los valores y principios rectores que informan nuestra Constitución Política en materia de reforma agraria, ni sobre los DESC reconocidos a las personas campesinas. En caso de hacerlo, las autoridades incurren en una vulneración del principio de progresividad(209) y, ante esas situaciones, es obligación del juez constitucional intervenir mediante el control de constitucionalidad abstracto de las normas: “cuando la visión de la política agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los campesinos a un segundo plano para priorizar a los agentes con capacidad jurídica y económica, es deber del juez constitucional defender los intereses de las comunidades campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores marginados”(210).

53. Por lo tanto, la adopción de las políticas agrarias que busquen una explotación más productiva y eficiente de la tierra, incentivando la iniciativa privada, la competitividad y la actividad agroindustrial, deben estar orientadas, en términos generales, a la finalidad de garantizar un nivel de vida adecuado a favor de todos los habitantes rurales y a superar progresivamente las desigualdades existentes. Lo anterior, como parte de una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, dando observancia a las exigencias que impone el desarrollo sensible, la equidad, la seguridad alimentaria y la participación.

En los casos en los que las políticas de desarrollo rural generen impactos negativos sobre las comunidades cuyo modus vivendi depende de su entorno, sometiéndolas a una mayor vulnerabilidad que la que enfrentan de ordinario, ya sea por una modificación drástica en los usos del suelo o en las prácticas productivas agrícolas, es deber del juez constitucional realizar un escrutinio estricto para establecer si se han adoptado medidas para evitar o mitigar el impacto; si la mismas resultan adecuadas desde la perspectiva del mínimo vital, la dignidad y la autonomía de las comunidades rurales afectadas; o si se han adoptado medidas alternativas que, a la luz de los distintos factores en juego, sean consideradas como razonables y proporcionadas.

54. De acuerdo con estas consideraciones, la Corte Constitucionalidad ha declarado la inconstitucionalidad de algunas normas que exceden las amplias facultades que tiene el legislador para definir la política agraria y el modelo de desarrollo para el campo, al encontrar que contradicen abierta o manifiestamente los preceptos que informan nuestro Estado social de derecho (i.e. igualdad material, equidad, desarrollo sostenible, participación). Lo anterior, ya sea por vulnerar de manera directa los derechos constitucionales establecidos a favor de los campesinos (corpus iuris), o por desconocer los valores y hacer inoperantes los principios que el preámbulo constitucional, al igual que los artículos 1º, 2º, 13, 64, 65, 66, 79, 150-18, 333 y 334 consagran de manera articulada, en materia rural, a favor del “campo” y de los campesinos.

Así las cosas, la Corte Constitucional ha encontrado que el legislador excede la órbita de configuración en materia de definición del modelo económico agrario en los siguientes casos.

(i) Cuando las políticas agrarias implican una intervención arbitraria y sin justificación suficiente en el espacio que les permite a las comunidades campesinas, de manera autónoma, subsistir y adelantar su forma de vida, vulnerando sus derechos al mínimo vital, a la dignidad y a la autonomía, esto es, el corpus iuris de la población campesina (C.P., preámbulo y arts. 1º, 2º, 13, 333 y 334).

La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la garantía del corpus iuris de las personas campesinas y de los trabajadores agrarios implica que las políticas agrarias presten especial atención a la diversidad de los modos de producción de los campesinos, haciendo eco de la sostenibilidad social y cultural que debe informar la explotación del campo(211). En esta dirección, la Corte Constitucional ha sostenido que el modelo de desarrollo agrario debe garantizar la soberanía alimentaria, la cual no se circunscribe a la libertad que tienen los Estados para determinar sus procesos de producción de alimentos, buscando con ello garantizar la disposición y el acceso permanente a los alimentos que cubran los requerimientos nutricionales de los ciudadanos; sino que implica “que esos procesos de producción garanticen el respeto y la preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala, acorde con sus propias culturas y la diversidad de los modos campesinos y pesqueros”(212). Por lo tanto, la búsqueda del desarrollo agrario no puede “privilegiar una visión empresarial del campo en desmedro de la explotación campesina, de la preservación de su cultura y forma de vida”(213), sino que debe lograr equilibrar la producción capitalista con el respeto y la protección de las economías tradicionales de subsistencia(214).

Conforme lo ha establecido este tribunal, las autoridades protegen los derechos al mínimo vital, a la dignidad y a la autonomía de las comunidades campesinas cuando las políticas agrarias conservan y fomentan su espacio vital, al igual que las condiciones materiales que subyacen a su forma de vida (i.e. economías tradicionales de subsistencia), lo que implica preservar la productividad de los sistemas naturales, respetar sus prácticas tradicionales de producción y mejorar las condiciones socioeconómicas de las comunidades como parte del desarrollo sostenible(215). Dando cumplimiento a estas obligaciones el Estado contribuye a la sostenibilidad social y cultural en tanto las comunidades campesinas mantienen o elevan el control que tienen sobre sus vidas, y preservan su identidad como comunidad: “el desarrollo sostenible exige proteger los ecosistemas en los cuales las comunidades ejercen su actividad, en especial cuando de intervención estatal o particular puedan afectar las prácticas tradicionales de subsistencia”(216).

Con estas obligaciones como trasfondo, este tribunal declaró la inconstitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, por medio de la cual se creó la figura de los proyectos especiales de desarrollo agropecuario o forestal, Pedaf. En esta ocasión, la Corte Constitucional encontró que las disposiciones demandadas incorporaban un modelo agrario que privilegiaba la visión empresarial sobre las formas de explotación campesina, el cual interfería de manera arbitraria y sin una justificación suficiente, en los espacios y modos de producción tradicionales a partir de los cuales las comunidades campesinas subsisten y desarrollan su proyecto de vida, afectando así su corpus iuris. Al respecto, este tribunal encontró que para el campesino “perder la tierra por su venta o aporte al Pedaf anula en varias zonas del país su economía tradicional de subsistencia a partir del autoabastecimiento, así como encarece su forma de vida”(217).

Al adoptar un modelo de desarrollo rural de tales características el legislador terminó ignorando dos aspectos cruciales: de una parte, la definición de “contenidos mínimos de protección a la producción de alimentos, para la seguridad alimentaria de los campesinos y sus derechos sociales relacionados con la alimentación contemplados desde el DIDH”(218). De la otra, la liberalización del mercado tampoco se encontró acompañada de alternativas que permitieran, a través de criterios de equidad o compensación de derechos equiparables, contrarrestar los efectos que se producen al enajenar la titularidad de la propiedad(219).

En la misma dirección, este tribunal encontró contrario a la Constitución, entre otras disposiciones que les restan autonomía a las comunidades campesinas, aquellas que contribuyan a que pierdan su condición de propietarios, debido al rol fundamental que desempeña la propiedad sobre la tierra para que las comunidades campesinas puedan resguardar ese espacio vital dentro del cual garantizan autónomamente su sustento y fomentan su modus vivendi(220).

(ii) Sumado a lo anterior, el legislador excede la órbita de configuración en materia de definición del modelo de desarrollo rural cuando promueve políticas agrarias que se abstienen de procurarle a la población campesina, paulatinamente, el acceso a los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida amparada constitucionalmente (C.P., arts. 64, 65 y 66).

Sobre el particular, este tribunal consideró que los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 son inconstitucionales porque se limitaron a liberalizar las restricciones para la transferencia y acumulación de UAFS y, en términos más amplios, de las tierras baldías de la Nación, con la finalidad de beneficiar a los inversionistas privados y el crecimiento económico del sector agrario; sin que se adoptaran medidas que le permitieran a la población campesina desenvolverse en el mercado. En esa medida, al evaluar la constitucionalidad de los artículos mencionados, este tribunal reprochó la ausencia de medidas como las previstas en los artículos 64, 65 y 66 C.P., orientadas a fomentar la forma de vida campesina como parte de la búsqueda de la igualdad material y de lograr un crecimiento equitativo del agro(221).

(iii) Finalmente, el legislador se extralimita al legislar en materia agraria cuando desconoce el deber ineludible de progresivo cumplimiento que tiene que perseguir el Estado, de manera primordial y generalizada, relacionado con la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que la trabajan y carecen de ella, mediante la adjudicación de bienes baldíos.

Las políticas agrarias desconocen el anterior mandato cuando: (a) los actores que no son sujetos de reforma agraria se terminan beneficiando, directa o indirectamente, de los programas destinados para esa finalidad, “sin reparo en que el recurso público y esfuerzo material invertido por el Estado en la población rural de escasos recursos pase a manos de personas con capacidad económica”(222); y sin que tenga lugar una compensación social y pública que justifique los recursos y el esfuerzo público invertido persiguiendo los fines de la reforma agraria(223);

(b) cuando la excepción que consiste en entregar bienes baldíos a favor de empresas, sustrayéndolas al régimen común de adjudicación a favor de campesinos, se vuelve la regla(224), situación que apareja una restricción para que los campesinos pobres accedan a la adjudicación de baldíos en contextos de escasez de tierra(225), y que dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados por otros trabajadores agrarios no propietarios(226);

(c) cuando se entregan tierras baldías sin límite alguno a favor de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad económica para generar proyectos productivos, privilegiando “el crecimiento nudo, la competitividad de la producción agrícola, y las tendencias económicas de acumulación de tierras en el mundo”; lo anterior, por encima del mandato progresivo de democratizar la propiedad rural y garantizarle al campesino el acceso progresivo a la misma, en el marco de un desarrollo agrario sostenible y equitativo que sea acorde con los “mandatos constitucionales de pluralidad de actores en el mercado [sostenibilidad social y cultural], equilibrio en las contraprestaciones, garantías de igualdad material y acciones afirmativas de distinción positiva que ameritan los sujetos de especial protección [sostenibilidad económica]”(227);

(d) cuando se eliminan las restricciones diseñadas para fomentar la democratización y el acceso a la propiedad rural de los campesinos, sin que se establezcan compensaciones efectivas y equitativas a su favor que permitan una mejora “en su ingreso y calidad de vida a largo plazo”(228), preservando, no obstante, tanto su autonomía como su identidad cultural y su vínculo con la tierra(229). Al respecto, este tribunal ha rechazado enfáticamente que la ejecución de las políticas públicas se conviertan, ante la falta de mecanismos complementarios, proporcionales y eficaces, en una fuente de empobrecimiento para los afectados, ya que en estos casos se presenta una vulneración evidente y manifiesta “de las obligaciones internacionales del país en materia de promoción de los derechos económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio constitucional del Estado social de derecho y sus diversas manifestaciones a lo largo de la Carta”(230).

Esta obligación adquiere una especial relevancia cuando las políticas públicas afectan de manera acentuada a grupos que, como los campesinos y los trabajadores agrarios, se encuentran en una situación de marginalidad y vulnerabilidad evidente. Así, al implementar sus políticas de desarrollo agrario, el Estado debe velar para que estos grupos poblacionales no solo vean satisfechos sus derechos al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de dignidad(231); sino que debe orientar todas sus actuaciones para evitar que sobre ellos recaigan “cargas públicas desproporcionadas”(232). No hay que olvidar que la jurisprudencia de esta corporación ha insistido en la importancia de preservar el acceso equitativo a los bienes públicos y el reparto igualmente equitativo de las cargas públicas (sostenibilidad económica), lo que incluye por supuesto los recursos agrarios y ambientales, en sintonía con el mandato de superación de las injusticias presentes que afecta a los grupos de especial protección constitucional(233).

Finalmente, este tribunal sostuvo que se desconoce el mandato ineludible, progresivo, primordial y generalizado de perseguir los fines de la reforma agraria a través de la entrega de bienes baldíos, (e) cuando los esquemas asociativos desconocen la situación de desigualdad que se presenta entre los campesinos y los grandes empresarios, sometiendo a los primeros a una situación de desequilibrio que les impide acceder equitativamente a “los procesos de integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen desarrollándose”(234), de una parte y, de la otra, cuando incorporan a los campesinos en las cadenas productivas como eslabones insignificantes(235).

El principio de prohibición de regresividad en derechos sociales, con especial referencia al acceso a la titulación de la tierra

55. La Corte Constitucional ha sostenido que el principio de progresividad(236) y la prohibición de regresividad son elementos esenciales del Estado social de derecho colombiano(237). Estos se derivan tanto de la Constitución Política como de la adhesión al Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales de 1966 y al protocolo adicional a la Convención americana de derechos humanos de 1988. Su valor constitucional se traduce en “que el Estado no se debe limitar a proclamar los derechos sino que tiene que tomar las medidas conducentes para hacerlos efectivos [los derechos económicos, sociales y culturales]”(238). Las obligaciones estatales que se derivan del principio de progresividad y de la prohibición de regresividad tienen dos dimensiones: “de una parte, el deber del Estado de avanzar en la materialización del derecho en cabeza de todas las personas, procurando el alcance de mayores beneficios por parte de la población y, de otra, la prohibición general, en principio, de establecer medidas regresivas, es decir, medidas que desconozcan reconocimientos que se hayan logrado a favor de los asociados”(239).

56. Bajo esta línea argumentativa, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que el principio de progresividad “no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, los contenidos mínimos de esos derechos”; sino que, por el contrario, como lo señala el principio 16 de Limburgo tiene “la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de los derechos contenidos en el pacto [internacional de derechos económicos, sociales y culturales]”(240). De manera que, el Estado tiene la obligación de promover medidas tendientes a garantizar el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales. Por esa razón

“(L)a Corte no solo reconoce que la defensa de muchas de las facetas prestacionales de un derecho constitucional requiere acciones variadas y complejas por parte del Estado. También reconoce que les compete a las autoridades constitucionalmente establecidas para tal labor, decidir cuáles son las acciones y medidas necesarias para que se garantice el derecho del accionante. Garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del poder público y determina una de sus funciones principales en un Estado social de derecho”(241).

57. En este escenario, el principio de progresividad “implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida por el estándar logrado. En otras palabras, todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático”(242). Adicionalmente, esta corporación afirmó que el deber de las autoridades de garantizar el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales está asociado con el cumplimiento del “objetivo de igualdad material y acceso a los bienes y servicios básicos, como formas de hacer efectivas las libertades de los sujetos, es que se ha ido consolidando el significado y razón de ser del principio de progresividad, en particular con relación a los derechos sociales”(243).

58. Bajo esta línea argumentativa, la Corte Constitucional ha resaltado que las medidas regresivas desconocen los fines del Estado y que conforme con la observación general 3 sobre las obligaciones derivadas del Pidesc, emitida por el Comité de derechos económicos, sociales y culturales de Naciones Unidas, “todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga”(244). El comité reiteró, en la observación 14 de 2000, sobre el derecho a la salud, que “existe una fuerte presunción de que no son permisibles las medidas regresivas (...) si se adoptan cualesquiera medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado Parte demostrar que se han aplicado tras el examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas están debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos enunciados en el pacto en relación con la plena utilización de los recursos máximos disponibles del Estado Parte”(245).

59. Por lo anterior, la prohibición de regresividad constituye un parámetro de constitucionalidad de las normas que regulen el acceso y la garantía de los DESC, en la medida que existe una “doctrina sobre la prohibición prima facie de las medidas que constituyan un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente aceptada por la jurisprudencia y doctrina internacionales de derechos humanos”(246). Así pues, desde el año 2000(247) el mandato constitucional del principio de progresividad y la prohibición de regresividad son criterios para analizar la constitucionalidad de las normas tanto en control abstracto como en el control concreto. Lo anterior se justificó con dos argumentos principales: “[e]l primero, según el cual dicho principio [el de progresividad y no regresividad] integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por mandato del inciso 2º del artículo 93 superior, que opera como un dispositivo amplificador de la protección debida a los derechos sociales contenidos en la Constitución(248). Y el segundo, según el cual dicho principio cualifica el tipo de obligaciones que adquieren las autoridades públicas del Estado social de derecho, cuya nota definitoria es el reconocimiento no retórico de la importancia constitucional, la fundamentalidad y la existencia de garantías propias de los llamados derechos sociales(249)(250).

60. La jurisprudencia constitucional ha identificado que una medida es regresiva “(1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad)”(251). En seguida se expone brevemente las consideraciones que ha expuesto para cada una de las circunstancias mencionadas.

61. Con respecto a los casos en que se recorta o limita el ámbito sustantivo de protección de un derecho en la Sentencia C-252 de 2010 afirmó que es deber del Estado “avanzar con la mayor oportunidad posible hacia la satisfacción del servicio de la salud deriva en lo que se ha llamado la prohibición prima facie de retrocesos, consistente en que toda pretensión de regresividad frente al nivel de protección constitucional alcanzado debe presumirse inconstitucional al contradecir el mandato de progresividad”(252). Con respecto a las medidas que aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al goce de un derecho, pueden citarse como ejemplos las sentencias C-428 de 2009(253) que declaró la inexequibilidad del requisito de fidelidad para acceder a la pensión de invalidez consagrado en Ley 860 de 2003; y, C-556 de 2009 que decidió la inconstitucionalidad del requisitos de fidelidad para la pensión de sobreviviente establecido en los literales “a” y “b” de la Ley 797 de 2003. En este mismo sentido se pronunció esta corporación en la Sentencia T-1318 de 2005, en la que tuteló los derechos de la accionante por considerar que se aumentaron los requisitos de acceso a una vivienda de interés social, con lo que la accionante veía obstaculizado su derecho a gozar de manera efectiva de una vivienda digna(254).

62. Finalmente, en cuanto a las medidas que disminuyen o desvían los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la materialización del goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales “exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta “gradualidad progresiva”. En este sentido, la Corte Constitucional, siguiendo el derecho internacional, ha entendido que, en general, la obligación del Estado en materia de derechos sociales, es la de adoptar medidas “hasta el máximo de los recursos posibles, para lograr progresivamente la plena efectividad de tales derechos”(255). En todo caso, esta corporación ha hecho la salvedad de que la falta de recursos “no puede ser obstáculo para lograr esa meta en el menor tiempo posible, pues de no cumplirse con prontitud se estarían desconociendo los fines esenciales del Estado y, por ende, en flagrante violación de los artículos 48 y 49 del estatuto supremo”(256). Si bien esta salvedad está circunscrita a una decisión sobre un asunto relacionado con la seguridad social, es aplicable respecto de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general. En síntesis, si bien la Corte Constitucional ha reconocido que la limitación de recursos con la que cuenta el Estado, no obsta para que este destine el máximo posible de sus recursos a la garantía material y efectiva del goce de derechos económicos sociales y culturales. Pues lo contrario implica el desconocimiento de los fines estatales y de los compromisos internacionales, que por bloque de constitucionalidad, debe cumplir Colombia. Con base en esa comprensión del principio de progresividad y de la prohibición de regresividad, esta corporación ha afirmado que el recorte de recursos disponibles para garantizar el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales desconoce los fines esenciales del Estado(257).

63. En síntesis, el principio de progresividad y la prohibición de regresividad imponen al Estado colombiano el deber de no recortar ni limitar el ámbito sustantivo de protección de un derecho, no aumentar los requisitos para el acceso efectivo al goce de un derecho, ni disminuir o desviar recursos que han sido usados para la satisfacción de un derecho. En razón a lo anterior, la jurisprudencia ha establecido dos reglas. La primera es la inconstitucionalidad prima facie de las medidas regresivas que imponen al juez de tutela el deber de inaplicarlas, mediante la acción de inconstitucionalidad. La segunda es el deber que tiene el legislador de justificar de manera suficiente la adopción de medidas regresivas, so pena de ser declaradas inconstitucionales. En seguida se desarrolla este asunto.

64. La jurisprudencia de la Corte ha establecido, de manera reiterada y sistemática, la doctrina de la inconstitucionalidad prima facie de las medidas regresivas en los derechos económicos, sociales y culturales(258). En cumplimiento de la mencionada doctrina, los operadores judiciales deben inaplicar, a través de la excepción de inconstitucionalidad, las disposiciones regresivas dado que se presumen inconstitucionales. Lo anterior debido a que toda medida regresiva desconoce “la jurisprudencia de la Corte en materia de progresividad de los derechos sociales, el Pacto de San José de Costa Rica y el Comité de derechos económicos, sociales y culturales de Naciones Unidas”(259). Por ejemplo, en cumplimiento de esta regla jurisprudencial, la Corte Constitucional protegió el derecho a obtener la pensión de invalidez, inaplicando el requisito de fidelidad consagrado en la Ley 860 de 2003 en control concreto(260), hasta que dicha norma fue declarada inconstitucional en la Sentencia C-428 de 2009(261). Igualmente, aplicó dicha doctrina con respecto al requisito de fidelidad para la pensión de sobreviviente establecido en los literales “a” y “b” de la Ley 797 de 2003(262).

65. En cuanto a la libertad de configuración del legislador en relación con el principio de progresividad y la prohibición de regresividad, la jurisprudencia de esta corporación ha afirmado que existe “un mandato al legislador en el sentido de ‘erradicar las injusticias presentes’(263), de ‘corregir las visibles desigualdades sociales’ y ‘estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos’(264). En el mismo sentido, dicho principio también ha sido interpretado como un límite al ejercicio de las competencias del legislador cuya amplia libertad de configuración en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: ‘todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio inconstitucional’(265). Así pues, la limitación a la libre configuración del legislador es de naturaleza constitucional(266).

66. Lo anterior dado que “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”(267). No obstante, ello no implica, de manera alguna, una limitación absoluta a la libertad de configuración del legislador. Los cambios normativos que impliquen una regresión en la garantía de derechos económicos, sociales y culturales deben estar justificados con razones constitucionalmente imperiosas que evidencien la necesidad de adoptarlas(268).

67. En otras palabras, debe satisfacerse un test de razonabilidad, que permita desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que se predica de las normas regresivas. En palabras de la Corte:

“(E)l mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Ahora bien, como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social(269) (negrilla fuera del texto).

68. En este mismo sentido, la Corte Constitucional se expresó en la Sentencia C-428 de 2009, en la que afirmó: “la prohibición de regresividad no es absoluta ni petrifica la legislación en materia de derechos sociales, significando lo anterior que, si bien un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, puede ser justificable a través, eso sí, de un control judicial más severo. La jurisprudencia ha determinado que para que pueda ser constitucional el cambio normativo regresivo, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese retroceso en el desarrollo de un derecho social”(270).

69. En síntesis, las medidas regresivas (i) se consideran prima facie inconstitucionales por desconocer el principio de progresividad y la prohibición de regresividad; razón por la que, para que dicha presunción sea desestimada, (ii) las autoridades tienen el deber de demostrar la existencia de razones constitucionales imperiosas que expliquen su necesidad. La Sentencia C-507 de 2008 expresó que le corresponde al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes “(1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja”(271).

70. Además, el test de razonabilidad para analizar la constitucionalidad de normas regresivas debe ser estricto en los siguientes casos: “1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental; 4) cuando se examina una medida que crea un privilegio”(272).

71. Esta corporación ha declarado la inconstitucionalidad o la exequibilidad condicionada de medidas regresivas en las siguientes decisiones:

71.2. En la C-1165 de 2000 declaró la inconstitucionalidad del artículo 34 de la Ley 344 de 1996 que modificaba el literal c) del artículo 221 de la Ley 100 de 1993, por considerar que “esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social que ordena el artículo 48 de la Carta”(273).

71.3. En la C-671 de 2002 declaró la constitucionalidad condicionada del parágrafo 3º del artículo 24 del Decreto-Ley 1795 de 2000(274).

71.4. En la C-931 de 2004 declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 2º de la Ley 848 de 2003, en el entendido que el gobierno y el Congreso “debe incluir las partidas necesarias para mantener, cuanto menos, los niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio público de educación superior”(275).

71.5. En la C-507 de 2008(276) declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 2º de la Ley 848 de 2003, a que no se desconozca la prohibición de regresividad.

71.6. En la C-428 de 2009 declaró la inconstitucionalidad del requisito de fidelidad para acceder a la pensión de invalidez, contenido en el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003(277).

71.7. En la C-444 de 2009 declaro la constitucionalidad condicionada del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “en el entendido de que continúa vigente la obligación de los vendedores de vivienda de interés social de otorgar una garantía de calidad y estabilidad de los inmuebles que enajenan. A esta conclusión llega después de exponer que de la Constitución Política y de las obligaciones internacionales del Estado colombiano se deriva directamente la obligación de no retroceso en materia de protección del derecho a la vivienda digna de interés social”(278).

71.8. En la C-556 de 2009(279) declaró la inconstitucionalidad de los literales “a” y “b” del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, por considerar que el requisito de fidelidad para acceder a la pensión de sobreviviente constituía una medida regresiva.

72. Como se expuso, el principio de progresividad y la prohibición de regresividad irradian los deberes de las autoridades colombianas, en especial de los jueces de tutela y del legislador. De los primeros en tanto les corresponde inaplicar las medidas regresivas dado que se presumen inconstitucionales. Del segundo debido a que la expedición de normas debe estar orientada bajo la prohibición de regresividad, so pena de ser declaradas inconstitucionales en aquellos casos en que no sea evidente la necesidad constitucional de consagrar una medida regresiva. En seguida se desarrolla de manera concreta el tratamiento que ha tenido el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en el derecho al acceso progresivo a la tierra que tienen los trabajadores agrarios.

El principio de progresividad y la prohibición de regresividad frente al derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios

73. El principio de progresividad y la prohibición de regresividad son mandatos que guían a las autoridades estatales para garantizar el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios. Ello se concluye del artículo 64 de la Constitución que expresa: “[e]s deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. En otros términos, de dicho mandato “se deriva, por una parte, el derecho de la población agraria a tener una calidad de vida adecuada, así como su derecho al territorio —que implica acceso a la tierra—; y por otra, la correlativa obligación del Estado de garantizar esos derechos”(280).

Más aún, la Corte Constitucional ha afirmado que “la intervención del Estado es fundamental para mejorar las condiciones de vida de esa población históricamente excluida y marginada. Además, el constituyente previó, por ejemplo, que el acceso a la propiedad de los bienes baldíos debía ser en beneficio los trabajadores rurales. Con base en dicha norma, la jurisprudencia de esta corporación(281) ha establecido que el Estado tiene la obligación de tomar medidas que faciliten el acceso a la propiedad de la población campesina, con el propósito de garantizar el derecho al territorio de este grupo que merece especial protección constitucional”(282). Bajo esta línea argumentativa, el artículo 64 de la Constitución “ha servido para: (1) calificarlo como un título para la intervención del Estado en la propiedad rural con el propósito de establecer medidas legislativas o administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya adjudicados; (2) señalar que constituye una norma de carácter programático que requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; y (3) que se trata de un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de marginación; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un único camino para su cumplimiento; y (5) que al artículo 64 se vincula un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad”(283). La Sentencia C-644 de 2012 se pronunció en detalle sobre el contenido del artículo 64 de la Constitución, por ello en seguida se retoman in extenso las consideraciones planteadas:

“(E)l derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 superior, implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. Esto quiere decir que el derecho de acceder a la propiedad implica no solo la activación de derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En la medida en que el Estado solo concentre su propósito y actividad en la producción de la tierra, olvidando su deber constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional.

En el mismo sentido y sobre la base de que el acceso a la propiedad debe tener al menos las mismas garantías del régimen común (art. 58), las posiciones jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador del campo, son:

1. El derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto;

2. El derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa;

3. El derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana;

4. El derecho que por esta misma vía, además se proteja la seguridad alimentaria.

Todas estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el artículo 64 constitucional impone “una estrategia global”, pues solo así el campesino —como sujeto de especial protección— mejora sus condiciones de vida. Esto, desde la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su incorporación a los mercados y sus eficiencias. Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos.

Por último y como suele suceder con estos derechos que contienen una dimensión programática y de realización progresiva, las normas legales que concretan el deber del Estado de configurar posiciones jurídicas definitivas de derecho para sus titulares, deben fijar parámetros de control de constitucionalidad de las reformas que los modifiquen y afecten. En este sentido, esta corporación considera necesario afirmar, coincidiendo con varias de las intervenciones ciudadanas, que la prohibición de adopción de medidas regresivas hace parte del contenido constitucionalmente protegido, conforme lo dispuesto en la Constitución y también en la ley que se modifica”(284).

74. En síntesis, en cumplimiento del mandato imperativo e inequívoco consagrado en el artículo 64 de la Constitución, las autoridades estatales deben adoptar medidas progresivas estructurales mediante las que se garantice de manera efectiva el acceso a la tierra. Es esencial que en los procesos establecidos como desarrollo del mandato se vincule al campesino, de forma que, este pueda participar en estos. Además, dado que el principio de progresividad debe guiar las actuaciones del Estado, se presumen inconstitucionales las medidas regresivas, toda vez que la prohibición de regresividad hace parte del derecho protegido.

75. En este contexto, el legislador al dictar medidas que tengan un impacto sobre el acceso a tierras de los trabajadores agrarios debe tener en cuenta que (i) los campesinos son sujetos de especial protección, que han permanecido invisibilizados históricamente y que viven en condiciones de vulnerabilidad, (ii) el campo es un bien jurídico especialmente protegido por la Constitución, (iii) el derecho a la tierra y al territorio son derechos fundamentales. Los tres ejes anteriores, están sustentados en la finalidad constitucional de garantizar a los trabajadores agropecuarios (iv) la realización de su derecho a la igualdad material. Actualmente, en el sistema jurídico colombiano, la Ley 160 de 1994 es la que regula lo relacionado con el acceso progresivo a la tierra, está “inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”(285). Debido a lo anterior, la Ley 160 de 1994 es un parámetro para analizar si las medidas legislativas adoptadas con posterioridad a dicha normativa son regresivas o no.

76. Como una medida para lograr los objetivos de la Ley 160(286), esta dispuso que, de manera preferente, los campesinos son los sujetos calificados para la adjudicación de bienes baldíos. Por consiguiente, dicha adjudicación “... tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (L. 160/94, arts. 71 y 72), como también contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida...”(287). Con el fin de garantizar las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho a la propiedad de campesinos, la Ley 160 de 1994 estableció que únicamente puede darse la adjudicación de una (1) unidad agrícola familiar, UAF. La jurisprudencia de esta corporación interpretó que dicha limitación tiene dos objetivos principales. Por un lado, garantizar el derecho del acceso progresivo a la tierra a un mayor número de campesinos y trabajadores agrarios; y, por otro lado, evitar la concentración de la propiedad. Al respecto esta corporación afirmó en la Sentencia C-536 de 1997 que:

“Este límite a la adjudicación guarda congruencia con el precepto acusado, que prohíbe a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión excede de una UAF, precepto que consulta la función social de la propiedad que comporta el ejercicio de esta conforme al interés público social y constituye una manifestación concreta del deber del Estado de ‘promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios... con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos (C.P., art. 64).

Es evidente que si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de adjudicación de baldíos a una UAF, como lo prevé el acápite normativo acusado, más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico...”(288).

77. De manera que las disposiciones de la Ley 160 de 1994 han sido comprendidas por la jurisprudencia constitucional como medidas que tienen el objetivo de salvaguardar el acceso progresivo a la tierra de los campesinos. En ese contexto el trabajador agrario ha sido reconocido como un sujeto de especial protección, que tradicionalmente ha sido inviabilizado y que no goza de las condiciones mínimas de dignidad. Dicho reconocimiento está sustentando en que la Constitución de 1991 “otorga al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no solo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistasdelagro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que laintervencióndelEstadoenestecampodelaeconomíabuscamejorarlascondicionesdevidadeunacomunidadtradicionalmentecondenadaalamiseriaylamarginaciónsocial...”(289).

78. Bajo esta línea argumentativa, el mandato constitucional contenido en el artículo 64 está dirigido a dignificar la vida de los campesinos y los trabajadores agrarios, en tanto sujetos de especial protección constitucional en situación de vulnerabilidad. En este sentido se pronunció esta corporación en la Sentencia C-189 de 2006 en la que afirmó que el artículo 64 de la Constitución dispone “... la creación de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de esta y para su mejoramiento social y cultural...”(290).

79. Además, el campo ha sido considerado como un bien jurídico especialmente protegido, “tanto desde los imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a través de la competitividad y el correcto ejercicio de las libertades económicas. Así, la denominación dada a la expresión “Campo” se entiende para efectos de este estudio como realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa. De otra parte, es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados”(291).

80. De manera que, el campesino, como sujeto de especial protección constitucional, y el campo, como bien jurídico especialmente protegido, tienen un valor esencial en la Constitución; razón por la que, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-006 de 2002, debe recibir “tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no solo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”(292). Ello implica que la creación de las condiciones requeridas para garantizar el acceso progresivo también supone que se le dé prioridad a este grupo de la población. En este sentido se pronunció esta corporación en la Sentencia C-180 de 2005, en la que afirmó: “Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo”(293).

81. Así mismo, esta corporación ha sostenido que el artículo 64 de la Constitución es el fundamento normativo de los derechos fundamentales a la tierra y al territorio del que gozan los campesinos. La Sentencia C-536 de 2015 los diferenció así: “el primero hace alusión a la base física de un asentamiento humano, mientras que el territorio hace referencia a las relaciones espirituales, sociales, culturales, económicas, entre otras, que construyen las personas y las comunidades alrededor de la tierra(294)”. De manera que, el derecho fundamental al territorio implica que este sea considerado como una garantía subjetiva, que impone al Estado el deber de “posibilitar que en torno a ese lugar geográfico se desarrollen relaciones espirituales, sociales, económicas, culturales, etc.”(295). La naturaleza fundamental del derecho al territorio de los trabajadores agrarios está fundada en:

a. El reconocimiento en el artículo 64 de la Constitución de la obligación del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, integra el capítulo 2 sobre derechos económicos, sociales y culturales, derechos constitucionales que esta corporación ya ha señalado que tienen naturaleza fundamental.

b. El derecho reconocido en el artículo 64 constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional, y se encuentra dirigido a la realización de la dignidad humana.

c. La jurisprudencia constitucional ha señalado que son fundamentales los derechos subjetivos dirigidos a la realización de la dignidad humana.

82. Por tanto, bajo una comprensión del campesino como sujeto de especial protección, el campo como un bien jurídico especialmente protegido y la naturaleza fundamental de los derechos a la tierra y al territorio “[e]l objetivo primordial de la adjudicación de baldíos es permitir el acceso a la tierra a quienes carecen de ella pues, se exige que el adjudicatario no posea otros bienes rurales ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales. La destinación de los bienes baldíos debe contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a la dignificacióndelavidadelostrabajadoresdelcampo, lo cual no solo se logra mediante la garantía del acceso a la tierra sino de los bienes y servicios complementarios requeridos para su explotación y para su mejoramiento social y cultural. En definitiva, con la adjudicación de dichos bienes el Estado persigue no solo satisfacer el derecho del acceso a la tierra sino también otros componentes que elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios, en concordancia con el artículo 64 superior”(296).

83. El marco jurisprudencial descrito se armoniza con la función del legislador consagrada en el artículo 150 numeral 18 de la Constitución, conforme con el que le corresponde al Congreso “dictar las normas sobre adjudicación y recuperación de las tierras baldías”. Esta corporación consideró en la Sentencia C-644 de 2012 que dicha competencia constituye una “de las funciones del Estado para materializar los propósitos de igualdad material y el desarrollo económico a través de libertades económicas y relaciones de mercado y que en el Estado social de derecho y en el sistema económico que se protege por la Constitución de inequívoco valor trascendental. De manera tal que al tratarse de bienes públicos, no pueden ser las reglas del mercado las que lo ordenen ni la ausencia de medidas idóneas y con resultados las que legitimen situaciones de facto que ordenan por encima de la legislación y en contravía de los objetivos constitucionales”(297).

El principio de autonomía territorial de las entidades territoriales en la planeación territorial

84. El Estado colombiano, conforme al artículo 1º de la Constitución, está “organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales...”. De esta forma la Constitución establece un modelo institucional fundado en la armonización de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, es decir, entre dos principios que definen la organización territorial en el modelo constitucional de 1991: el principio de organización territorial unitaria del Estado y el principio de autonomía de las entidades territoriales. Dicha distribución está enmarcada en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., art. 288). Al respecto, esta corporación, en la Sentencia C-535 de 1996, afirmó que “[l]a unidad así expresada no puede entonces confundirse con centralismo y hegemonía pues la forma de Estado unitaria no choca con el reconocimiento de la diversidad territorial”(298).

85. El principio de autonomía territorial, consagrado en el artículo 287 de la Constitución, establece los siguientes derechos de las entidades territoriales: “1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales”. Dichos “derechos constituyen el contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, implican un poder de dirección tanto política como administrativa en el ámbito territorial respectivo, son exigibles a las autoridades superiores del Estado y deben ser respetados por estas por ser esencial dicha institución en la estructura del Estado colombiano”(299) (negrilla fuera del texto). En otros términos, el núcleo esencial del principio de autonomía territorial está conformado por los derechos mencionados, de los que deviene la dirección política y administrativa de los entes territoriales.

86. Por un lado, la dirección política “se manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada localidad por la comunidad a través del principio democrático, y en especial al municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado (C.P., art. 311)”(300). Y, por otro lado, la dirección administrativa se refiere a la potestad de las entidades territoriales de gestionar sus intereses. Este poder está ligado a “la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se requiere una participación permanente que permita que la decisión ciudadana se exprese sobre cuales (sic) son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (C.P., arts. 1º, 2º y 3º). El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central. La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad”(301).

87. En síntesis, la jurisprudencia de esta corporación ha identificado dos justificaciones principales, además de las normas constitucionales respectivas, de la autonomía de las entidades territoriales. En primer lugar, supone el reconocimiento del municipio como “el ente idóneo para solucionar los problemas locales en la medida en que conoce realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión territorial”(302). Y, en segundo lugar, con el reconocimiento de las autoridades locales como aquellas que materializan la soberanía y la democracia participativa en el ámbito local, para responder a las necesidades de cada comunidad.

88. En todo caso, el ejercicio de la dirección administrativa y política de las entidades territoriales está circunscrito a los límites que la Constitución y la ley establecen, tal y como lo dispone el artículo 287 superior. Además, debe armonizarse con el principio de organización territorial unitaria del Estado. La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que no existe ninguna contradicción entre los principios de autonomía de las entidades territoriales y de organización territorial unitaria del Estado, sino que debe encontrarse un equilibro entre estos, para garantizar su plena vigencia, pues

“Como bien lo señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. De esa manera se afirman los intereses locales, pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.

El equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”(303).

89. De manera que, “la interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución, ha adoptado una forma de organización territorial unitaria”(304). Esta corporación reiteró(305) en la Sentencia C-123 de 2014 que “el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites que impone la forma unitaria de Estado, lo cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jurídicos desconozcan la obligación que tienen de respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos por la Constitución(306) (negrilla fuera de texto). Al respecto también afirmó: “el principio unitario permite la existencia de parámetros generales que deban seguirse en todo el territorio del Estado, mientras que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales”(307).

90. Así pues, la armonización de los principios analizados exige su coexistencia en pleno equilibrio. En palabras de esta corporación, “la interpretación y aplicación de estos principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales centrales(308) (negrilla fuera del texto).

91. Bajo el contexto analítico anterior, la armonización de los principios de organización territorial y de autonomía de los entes territoriales implica la determinación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En la Sentencia C-931 de 2006, esta corporación afirmó que: “el legislador deberá tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P., art. 287), una de cuyas manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 superior, hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador. // No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones básicas de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización de funciones”(309).

92. En consecuencia, la armonización del principio de autonomía de los entes territoriales y el principio de organización territorial unitaria del Estado debe darse conforme a, al menos, dos criterios. Por un lado, el legislador debe enmarcar lo relacionado con la regulación de la autonomía de los entes territoriales en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Y, por otro lado, el núcleo esencial del principio de autonomía territorial es indisponible a la regulación legal; como se mencionó, dicho núcleo hace referencia a los derechos establecidos en el artículo 287 superior. En seguida se desarrolla lo relacionado con los límites que la armonización de la autonomía de las entidades territoriales y el principio de estado unitario imponen al legislador.

93. Conforme al artículo 288 de la Constitución, le corresponde al legislador regular mediante ley orgánica la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. La norma constitucional citada establece que “[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. Los principios mencionados tienen “el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón suficiente”(310).

94. La Sentencia C-149 de 2010 definió el principio de concurrencia como aquel que reconoce, “en determinadas materias, [que] la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”. Estableció que el principio de coordinación “tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”. Y, finalmente, sobre el principio de subsidiariedad indicó que “corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización solo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”(311).

95. En pocas palabras, las leyes que fijen competencias de los distintos niveles de participación deben (i) garantizar la participación de las entidades cuya intervención sea necesaria para lograr la materialización de la acción estatal, (ii) permitir el ejercicio armónico de las competencias de la Nación y de las entidades territoriales; y, por último, (iii) reconocer que, en virtud del principio de subsidiariedad, el Estado debe intervenir en el nivel más próximo al ciudadano y que únicamente le corresponde a las autoridades de mayor nivel central actuar cuando estas se muestren incapaces o ineficientes para cumplir efectivamente con sus responsabilidades. Ello es coherente con el artículo 311 de la Constitución Política, que estableció “[a]l municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado...”, por considerar que es el nivel administrativo más cercano a la participación ciudadana en la toma de decisiones que tengan un impacto directo sobre sus vidas.

96. Y, por el otro lado, el núcleo esencial del principio de autonomía territorial constituye un límite a la regulación que el legislador puede realizar. Ello es así en tanto el constituyente determinó que las autoridades territoriales cuentan con unos derechos que son indisponibles a ley. Al respecto la Sentencia C-535 de 1996 afirmó:

“El núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del legislador, por lo cual la Constitución ha establecido una garantía institucional a la misma, pues el principio autonómico es un componente esencial del orden constitucional, por lo cual su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta. Por ello la Constitución asegura la existencia de la autonomía —y de otras instituciones y principios que gozan también de garantía institucional— estableciendo un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador. Así, si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado.

La garantía institucional, así expuesta, encuentra además expresión y sustento en dos principios constitucionales: la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (C.P., arts. 288 y 311). El primero de ellos es desarrollo del principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos. El principio de subsidiaridad, reconoce el papel primordial del municipio como entidad eje de todo el ordenamiento. Según este principio, las instancias superiores de autoridad solo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se muestren incapaces o sean ineficientes para hacerlo”(312).

97. Bajo esta misma línea argumentativa, en la Sentencia C-1258 de 2001, la Corte Constitucional precisó sobre la configuración de la autonomía territorial que existe un “rango variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales... el límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. Hacen parte de este atributo, por ejemplo, los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo 287 de la Carta Política, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los artículos 300, 305, 313 y 315 y los principios y sistemas específicos de articulación administrativa (planeación, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre otros)”(313) (negrilla fuera del texto). Y, con respecto al límite máximo, la sentencia citada indicó que “la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1º de la Constitución al establecer que Colombia es una República unitaria”(314).

A manera de conclusión, la Sentencia C-1258 de 2001 afirmó que: “[e]l legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución —en un extremo, el núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado—, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales”(315). Así pues, el principio de autonomía de las entidades territoriales “no significa que el legislador no pueda entrar a regular directamente, en ningún caso, asuntos de carácter regional o municipal. La autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro”(316). En consideración de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas”(317).

98. Conforme al marco jurisprudencial expuesto previamente, la Sentencia C-123 de 2014 sostuvo que “no bastará con que se alegue la existencia de un interés nacional para que una disposición legal que limita el ejercicio de competencias a entidades territoriales se entienda acorde con los preceptos constitucionales; ante un conflicto entre estos principios, los órganos de la administración, el legislador y, en última instancia, el juez de la constitucionalidad deberán evaluar si dicha limitación, que tiene como fundamento el principio de organización unitaria del Estado —artículo 1º de la Constitución—, resulta excesiva respecto del otro principio constitucional que se está limitando, es decir, del principio de autonomía territorial”(318). Y a manera de conclusión reiteró que “las limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente aceptables, solo cuando se concluya que estas son razonables y proporcionadas en el caso concreto”(319).

99. En síntesis, la armonización del principio de autonomía de los entes territoriales y el principio de organización territorial unitaria del Estado se debe realizar en el siguiente marco: (i) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad constituyen un criterio para la distribución de competencias de los diferentes niveles administrativos; y, (ii) el núcleo esencial del principio de autonomía territorial es indisponible a la regulación legal. Además, las limitaciones a la autonomía territorial solo serán constitucionales si son razonables y proporcionadas. Enseguida se expone lo relacionado con la competencia de las autoridades municipales para la regulación de los usos del suelo y de la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

La competencia de las autoridades territoriales para la reglamentación del uso del suelo

100. La Constitución determinó que el concejo municipal es la autoridad competente para la reglamentación del uso del suelo y la expedición de normas para preservar y defender el patrimonio ecológico y cultural de los municipios (C.P., arts. 311 y 313 nums. 7º y 9º). Lo anterior es congruente con el principio de subsidiariedad expuesto previamente y con la comprensión del municipio “como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado...”(320).

101. Como se observa, la Constitución atribuye de manera directa e inequívoca a las autoridades municipales la competencia de “reglamentar los usos del suelos y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (C.P., art. 313, num. 7º); y, de “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (C.P., art. 313, num. 9º). Lo anterior es coherente con la interpretación que esta corporación ha planteado sobre la regulación de ordenamiento territorial, que:

“La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros”(321).

Al ser estos los aspectos que Constitución y ley entienden que conforman el ordenamiento territorial, se evidencia la trascendencia de la función asignada a concejos distritales y municipales por los artículos 311 y 313 numeral 7º, lo relevante que resulta la participación en la reglamentación de los usos del suelo por parte de estas autoridades y lo fundamental que es que en un Estado unitario, con autonomía de sus entidades territoriales y que adopta como pilar fundamental la participación de sus habitantes en las decisiones que los afectan, se entienda el papel de estas corporaciones como un elemento identificador de la esencia y determinador del desarrollo práctico del régimen territorial previsto por la Constitución”(322).

102. En este mismo sentido la Ley 1454 de 2011(323) indica en el artículo 2º que “El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. // La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional” (negrilla fuera del texto).

De la norma citada se tiene que el ordenamiento territorial está definido como una manifestación de la autonomía territorial, que reconoce en las entidades territoriales su eje axial, pues su finalidad es “promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial”. Para lo cual reconoce la necesidad de que exista una concertación de las políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales. Dicha concertación debe reconocer la diversidad de local, sus características propias. En ese sentido es razonable afirmar el rol fundamental de las autoridades locales para determinar cuáles son las necesidades de sus comunidades y para anticipar las consecuencias e impactos que el ordenamiento territorial diseñado pueda tener en los habitantes de un territorio específico.

En otros términos, el ordenamiento territorial es competencia de los concejos municipales, en la medida que son la autoridad municipal más cercana al ciudadano que se verá afectado de manera directa por las decisiones que se tomen en torno a ese asunto. Ello garantiza que existan espacios de decisión y participación ciudadana de aquellos sobre quienes las repercusiones de diferente orden van a caer en el ámbito local, esto es sobre las personas y los territorios en los que se lleva a cabo la afectación del suelo.

Análisisdeloscargossobreviciosdeprocedimiento: 

Inexistencia de vicio por simultaneidad de sesiones de la Comisión Quinta y la plenaria de la Cámara

103. Sostienen los demandantes (D-11276) que en el proceso de formación de la Ley 1776 de 2016 se incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable consistente en la simultaneidad de sesiones, lo que conduciría al quebrantamiento de los artículos 149 y 157 de la Constitución, así como de los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992.

Para sustentar el cargo, afirman que hubo coincidencia entre las sesiones de la Comisión Quinta y la plenaria de la Cámara de Representantes, toda vez que las dos se celebraron el 3 de junio de 2015 y según se certificó por el secretario de la Comisión Quinta “la sesión finalizó a las 10:20 a.m. aproximadamente”, en tanto que en la plenaria “el registro de asistencia a la sesión fue abierto a las 10:17 a.m. Cuando todavía se encontraba sesionando la Comisión Quinta de Cámara”.

Frente a este cargo la Sala se planteó el siguiente problema jurídico:

¿Se incurrió, en el proceso de formación de la ley, en la prohibición de sesiones simultáneas (comisión y plenaria) durante el primer debate del Proyecto de Ley 223 Cámara adelantado en la Comisión Quinta de esta célula legislativa?

104. Para resolver esta censura, cabe recordar que los artículos 83 (en su último inciso) y 93 del reglamento del Congreso (L. 5ª/92), que con expresiones diversas, coinciden en prohibir que las comisiones y las plenarias de una misma cámara sesionen de manera concurrente(324). Al respecto, la Corte ha precisado que dicha prohibición o restricción aplica exclusivamente en relación con las sesiones simultáneas que se puedan presentar entre las comisiones constitucionales permanentes y las sesiones plenarias; razón por la que la prohibición de simultaneidad no aplique frente a las sesiones que celebren otra clase de comisiones del Congreso de la República (v. gr. legales, especiales y las accidentales) y las plenarias(325).

Dicha prohibición se fundamenta en la necesidad de permitir a los miembros del Congreso cumplir con todas las obligaciones y compromisos derivados de su alto cargo, especialmente la de asistir a cada una de las sesiones a las que fuere citado con el fin de tomar parte en el ejercicio de las funciones congresuales atribuidas a las cámaras legislativas(326). De igual manera, con la prohibición de sesiones simultáneas se busca el cumplimiento de otros propósitos de hondo calado constitucional tan determinantes como el principio democrático y la participación(327), o la igualdad(328). En relación con ello, la Corte ha advertido que “el mandato contenido en los artículos 83 y 93 del reglamento del Congreso (...) no es entonces una simple regla procedimental, sino una directamente relacionada con la realización de principios esenciales del texto constitucional”(329).

En ese sentido, se tiene que el reglamento del Congreso busca entonces contribuir a garantizar la existencia del contexto necesario para el correcto y adecuado ejercicio de la función parlamentaria, razón por la cual el cumplimiento de estas reglas tiene significativa incidencia en el proceso de formación de la voluntad colectiva del órgano legislativo(330).

105. Comoquiera que los demandantes argumentan que el vicio por presunta simultaneidad de sesiones en la Comisión Quinta y la plenaria de la Cámara debe ser declarado en razón de que concurre en este trámite, una situación “idéntica” a la que condujo a la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2012(331), debe la Corte precisar que de acuerdo con su jurisprudencia vigente el parámetro temporal para determinar el quebrantamiento de dicha prohibición no es la apertura del registro de asistencia, sino el momento en que, después de verificado el quórum, el presidente de la respectiva Cámara declara la sesión abierta a debate, según lo prevé el artículo 91 de la Ley 5ª de 1992. Así lo determinó la Corte en la Sentencia C-784 de 2014(332), en la que además de precisar la ratio decidendi de la Sentencia C-740 de 2013 que invocan los demandantes, rectificó la interpretación que sobre esta materia se había plasmado en esta última sentencia. Al respecto indicó:

“El hecho desencadenante de la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2012 fue el constatar que en plenaria de Cámara “se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate a este proyecto la Comisión Primera de la Cámara”. La Corte también expresó que era un vicio porque “(...) durante el quinto debate del proyecto antecedente de este acto legislativo cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos del reglamento del Congreso”. La Sala constató entonces que los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992 prohíben realizar sesiones simultáneas, y entendió que esta prohibición se fundaba en principios sustantivos del procedimiento, pero además que esta prohibición se infringió “mientras” se aprobaba ese proyecto(333)”.

Y enfatizó en que: “En el trámite del acto legislativo, que dio tránsito a la Sentencia C-740 de 2013, la simultaneidad se presentó “mientras” se aprobaba en quinto debate el Acto Legislativo 2 de 2012 que la Corte declaró inexequible, por este vicio de procedimiento en “su formación” (C.P., art. 241). Por consiguiente: “La Sentencia C-740 de 2013 se contrajo a sostener, y esa es su ratio decidendi, que existe un vicio de procedimiento en un proyecto si este agota una de las etapas de su trámite mientras hay sesiones funcionando de forma simultánea”.

Adicionalmente, en la Sentencia C-784 de 2014, de manera explícita, la Corte modificó el entendimiento sobre la simultaneidad de sesiones, plasmado en la Sentencia C-740 de 2013, invocada por los demandantes. Al respecto indicó:

“56.10. En esta ocasión, además, la Corte resuelve modificar su entendimiento anterior, sobre el momento en que inicia la sesión parlamentaria. En la Sentencia C-740 de 2013 la corporación señaló que “las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro que busca verificar el número de congresistas asistentes”(334). La Sala revisa ahora esa posición. Según la Ley 5ª de 1992, el inicio de una sesión coincide con el momento en que, después de verificarse el quórum, el Presidente de la respectiva Cámara declara la sesión abierta a debate (art. 91). La apertura del registro de asistencia se verifica en un momento anterior a la iniciación de la sesión, según el artículo 91 de la Ley 5ª de 1992, que establece:

“Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula:

‘Ábrase la sesión y proceda el secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión’”.

De manera que, de conformidad con el precedente vigente, la simultaneidad ilegítima en los debates legislativos solo existe cuando dos comisiones, o una comisión y una plenaria, efectivamente sesionan al mismo tiempo “una vez se ha declarado abierta la sesión”, no desde el momento en que inicia el registro para la verificación el quórum. Esta interpretación de la Corte, autorizada a su vez por el artículo 91 de la Ley 5ª de 1992, permite concluir que no se presenta el fenómeno de la simultaneidad con poder invalidante, si la sesión de una comisión coincide temporalmente con la apertura del registro en otra, o en una plenaria, pues la apertura del registro solo cumple con el propósito de verificar el número de congresistas asistentes. El debate comienza, formalmente, cuando el presidente de la comisión o de la plenaria declara abierta la sesión.

106. Pues bien, en el trámite legislativo que es objeto de control en esta oportunidad, no se presentó ningún tipo de coincidencia temporal mientras se adelantaba el segundo debate en Cámara del Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara, como pasa a demostrarse con las constancias de las actas y las gacetas legislativas correspondientes.

La alegada simultaneidad de sesiones en la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y la plenaria de la misma corporación, habría ocurrido el 3 de junio de 2015, día en el cual se aprobó en primer debate el proyecto de ley bajo control. La Comisión Quinta de la Cámara de Representantes sesionó desde las 08:45 a.m.(335) hasta aproximadamente las 10:20 a.m., momento en el cual —tal como lo señalan los demandantes(336)— se levantó oficialmente la sesión. El 3 de junio de 2015 también sesionó la plenaria de la Cámara de Representantes, la cual se había citado para las 09:00 a.m.(337). Sin embargo, solo hasta las 10:17 a.m. se abrió el registro de asistencia(338), iniciando formalmente la sesión a las 10:53 a.m.(339), momento en el cual se constituyó quórum deliberatorio (con el registro de 52 representantes), y con el que con posterioridad se dio lectura al orden del día(340) y la apertura al debate y deliberación general sobre los distintos asuntos en plenaria de la Cámara(341).

Adicionalmente, conviene registrar que, en el momento en el que se estaba realizando la votación del Proyecto de Ley 223/2015 en la Comisión Quinta de la Cámara, el Representante Arturo Yepes Alzate solicitó a la presidencia que se cerciorara si ya se había abierto el registro en la plenaria de la Cámara, pues de ser así solicitaba aplazar la votación para el siguiente día y evitar la simultaneidad de sesiones. A continuación, el presidente (E) de la comisión (Nicolás Echeverry Alvarán) confirmó que “se abrió el registro por parte de un honorable Representante”. Inmediatamente, el ministro Juan Fernando Cristo indicó que “solo cuando se lea el orden del día y se abra formalmente la sesión, es cuando no pueden estar funcionando las comisiones. Luego la comisión puede estar totalmente tranquila”(342).

De lo anterior, se concluye que la sesión del 3 de junio de 2015 de la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes terminó antes (10:20 a.m.) de que se diera apertura a la sesión en la plenaria de la Cámara de Representantes(343) (10.53 a.m.), razón por la que no se presentó una simultaneidad entre las sesiones.

Por consiguiente no se configura el vicio alegado por los demandantes, comoquiera que no hubo sesiones simultáneas, lo que se traduce en que no se estableció una transgresión a los artículos 149 y 157 de la Constitución, ni a los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992, como tampoco a los principios sustantivos de participación democrática e igualdad que orientan el trámite legislativo.

Inexistencia de vicio por omisión de votación nominal y pública en la modificación al título del Proyecto de Ley 223 de 2015

108. Los ciudadanos demandantes (D-11276), consideran que existe un vicio de forma que afecta la constitucionalidad de la ley, dado que se omitió llevar a cabo la votación nominal en lo que ellos consideran “modificación del título de la ley”. Sostienen que, conforme a las actas del trámite legislativo, el título fue modificado, “suprimiéndose la referencia a que se modificaban algunas disposiciones de la Ley 160 de 1994”; sin embargo, la votación fue ordinaria y no nominal, como lo establece la Ley 5ª. Ello, señalan, desconoce el numeral 17 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con los artículos 149 y 157 de la Constitución.

Frente a esta censura la Sala se planteó el siguiente problema jurídico:

¿Se incurrió, en el proceso de formación de la ley, en un vicio de procedimiento consistente en la omisión de votación nominal del título de la ley, que según los actores fue objeto de modificación?

Para resolverlo es preciso recordar la normatividad, y las subreglas fijadas por la Corte en materia de votaciones en el seno del Congreso, con especial referencia a la relativa al título de los proyectos de ley.

109. De acuerdo con el reglamento del Congreso (L. 5ª/92), en el trámite legislativo se pueden presentar tres tipos de votaciones: (i) ordinaria, (ii) nominal, o (iii) secreta (arts. 128 a 131)(344).

El artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2009, establece que el voto de los congresistas debe ser nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. “Esta regla general, como lo ha explicado la Corte, se justifica en el propósito del constituyente derivado de 2009 de fortalecer el sistema de partidos e imponer mayores niveles de razonabilidad y transparencia al trabajo legislativo”(345).

En desarrollo de lo anterior, el Congreso de la República expidió la Ley 1431 de 2011(346), con la cual se reformaron los aspectos pertinentes a las votaciones en la Ley 5ª de 1992. El artículo 2º modificó el artículo 130 del reglamento del Congreso, en el sentido de determinar que “como regla general las votaciones [serán] nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen”. A su vez, el artículo 1º modificó el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, estableciendo la forma en la que se debe llevar a cabo la votación ordinaria y en donde se presenta el listado taxativo de excepciones a la regla general de votación nominal y pública(347). En dicho artículo “(...) se establecen las (...) excepciones al voto nominal y público de los congresistas: (...) El título de los proyectos siemprequenotengapropuestademodificación (num. 17)” (subrayas no originales).

Así las cosas, es evidente que el legislador ha previsto un listado taxativo de modalidades de votación ordinaria (que deben interpretarse restrictivamente(348)), por lo que aquellas actuaciones del Congreso que no se hallen descritas en dicho listado, se comprenden subsumidas en la regla general que prevé la mencionada norma superior(349). Esto salvo que se trate de votaciones secretas, también expresamente identificadas por la legislación orgánica(350). Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que la regla general de la votación nominal y pública y sus correlativas excepciones se sustentan en el principio de supremacía constitucional, razón por la cual solo aquellas excepciones previstas en la ley quedan incorporadas a la aplicación de la votación ordinaria. De no ser así, se contravendría el principio de supremacía constitucional al realizar una interpretación flexible de estos tipos exceptivos(351).

En relación con ello, la Corte ha determinado que cuando se adelante una votación ordinaria sin que se presente alguna de las causales establecidas en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (y en consecuencia no se realice la votación nominal y pública), se configura un vicio procedimental insubsanable.

Lo anterior, por cuanto la Corte Constitucional ha indicado que los trámites para el perfeccionamiento de las leyes se destinan a lograr la eficacia y fortalecimiento del principio democrático(352), presupuesto a partir del cual se derivan dos principios —en apariencia contradictorios pero en realidad complementarios— que guían el juez constitucional en la verificación del cumplimiento de las normas procedimentales de formación de las leyes. De una parte, el principio de instrumentalidad de las formas, mandato de interpretación teleológica que exige asumir los procedimientos como medio para alcanzar una adecuada formación de la voluntad democrática; y de otra parte, el principio de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional, o meras formalidades(353).

En particular, se ha referido que cuando no se realiza la votación nominal y pública, tal omisión constituye una grave trasgresión a los principios de publicidad y transparencia, y a los derechos de las minorías parlamentarias; y en consecuencia, supone un vicio en el procedimiento de formación de la ley susceptible de afectar su validez(354). Dicho vicio se torna insubsanable cuando:

(i) implica la repetición de etapas estructurales del trámite —lo que dista radicalmente del concepto de corrección que no comprende el rehacer una etapa de tal carácter(355)—, previstas en el artículo 157 de la Constitución Política(356). Específicamente, la Corte ha establecido que una etapa estructural se presenta antes de que se hubiera formado válidamente la voluntad política de una de las cámaras(357). La voluntad de una cámara legislativa se entiende formada siempre que en su plenaria se haya cumplido el segundo debate y, por lo tanto, el vicio que llegara a presentarse después de surtida esta etapa es subsanable(358), no siéndolo, por consiguiente, el que haya tenido lugar antes de la culminación de ese segundo debate(359); y

(ii) cuando la irregularidad afecta un mandato, principio, derecho, o valor sustantivo, como sucede con la votación nominal y pública para la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, y por tanto tienen una entidad grave y un carácter sustancial que afecta contenidos de índole sustantiva y vicia de manera integral el proceso de formación de la ley aprobatoria(360).

En relación con lo anterior, la Corte Constitucional ha indicado incluso que en caso de que advierta que se configura un vicio insubsanable, no podría hablarse en sentido estricto de un vicio de procedimiento, sino antes bien de una ausencia o inexistencia de procedimiento, que por lo tanto no puede ser subsanada, y no se puede llamar saneamiento a lo que en realidad es la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se burlarían los fines sustantivos de las exigencias procedimentales(361).

110. En el presente asunto, observa la Corte que el proyecto de ley que dio origen a la Ley 1776 de 2016 efectivamente tenía el siguiente título: “Por la cual se crean y desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres, yseadicionanlosartículos31y52delaLey160de1994” (se destaca).

Sin embargo, antes de que la ponencia fuera sometida a votación, el pliego de modificaciones(362), que es el documento que efectivamente se somete a votación, suprimió del título la frase “y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”. Así se lee en la Gaceta 338 de 2015:

“PLIEGO DE MODIFICACIONES

AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 223

DE 2015 CÁMARA

por la cual se crean y se desarrollan las Zonas

de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres.

De esta forma, el texto que efectivamente, y desde un comienzo, fue sometido a votación, respecto del cual no hubo ninguna propuesta de modificación, es el que corresponde actualmente al título de la Ley 1776 de 2016. Así, el título que identifica la Ley 1776 de 2016 “por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres” recibió los cuatro debates constitucionales por para de las comisiones de Cámara y Senado, y las plenarias de ambas cámaras.

Pese a que la versión original del proyecto de ley, propuesta por el Gobierno Nacional incluía la expresión “y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”, y que dicha frase fue incluida también en el texto de la ponencia para primer debate, el título realmente sometido a votación en primer debate, y los tres debates subsiguientes, nunca incluyó este fragmento, lo que conduce a sostener que tanto las comisiones como las plenarias votaron siempre el mismo título de la ley.

El sentido que subyace en la norma de la Ley 5ª de 1992 que exige la votación nominal del título de la ley cuando media una propuesta de modificación, es evitar que dicho cambio quede despojado de control durante el trámite legislativo. No obstante, en el caso del Proyecto de Ley 223 de 2015 Cámara/174 de 2015 Senado, el título de la ley fue el mismo desde el momento de la votación en primer debate, por lo que no operaba la exigencia de votación nominal en la aprobación del mismo, y en cambio se activaba la excepción prevista en el numeral 17 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, según el cual el título de los proyectos “siempre que no tenga propuesta de modificación” constituye una excepción a la regla general que exige el voto nominal y público de los congresistas.

No observa la Corte que en virtud de la situación que se pone de presente en la demanda para construir este cargo, se produzca irregularidad que afecte contenidos de índole sustancial con idoneidad para viciar el proceso de formación de la Ley 1776 de 2016. En consecuencia la censura por presunta violación del deber de votación nominal y pública del título de la ley, cuando este involucre una propuesta de modificación de uno que ya hubiese sido aprobado, no prospera.

Inexistencia de vicio de procedimiento por omisión de agotamiento de trámite de consulta previa legislativa

111. Los accionantes(363) solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1776 de 2016, porque contraría la Constitución al haber desconocido el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades que se verán afectadas de manera directa, específica y particular por dichas medidas legislativas. En criterio de los demandantes se cumplen las subreglas que la Corte Constitucional ha fijado con respecto al derecho a la consulta previa, esto es: la necesidad y la oportunidad.

Sostienen que la necesidad de adelantar una consulta previa: (i) deviene del objeto de la Ley 1776 de 2016 dado que “tiene la virtualidad de afectar territorios de comunidades étnicas” y puede interferir en la relación de las comunidades étnicas con sus territorios.

(ii) Destacan que existe un desconocimiento del precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-175 de 2009, en la que indicó que “la regulación de la propiedad agraria, en la que se encuentran asentadas las comunidades indígenas y tribales es un asunto de especial relevancia para la definición de su identidad”. Y, en cuanto a la oportunidad, los accionantes afirman que, conforme a lo establecido en las sentencias C-891 de 2002, C-702 de 2010 y C-317 de 2012, la consulta previa debía efectuarse antes de la radicación del proyecto de ley.

112. Las opiniones de los intervinientes en torno a este cargo se encuentran divididas. Así, la Presidencia de la República, la Agencia Nacional para la Defensa del Estado, la Procuraduría General de la Nación, entre otros intervinientes, estiman que no concurría la obligación de agotar la fase de consulta previa legislativa, comoquiera que los demandantes no demostraron las afectaciones directas y específicas a las comunidades étnicamente diferenciadas, y agregan que la alegada omisión se subsanó con la inclusión del parágrafo 2º del artículo 29, que impone el agotamiento del trámite de consulta en forma previa a la declaratoria de una Zidres. Otros conceptos (Defensoría del Pueblo, ONIC, Tierra Digan, entre otros) sostienen que existía una obligación de consultar debido a las afectaciones directas y específicas que la ley generaba a los pueblos indígenas, especialmente de la región de la altillanura y del departamento del Vichada, haciendo énfasis en los impactos exacerbados para aquellas comunidades cuyos territorios étnicos aún no han sido reconocidos.

113. En relación con este cargo la Corte se planteó el siguiente problema jurídico:

¿Las medidas legislativas adoptadas mediante la Ley 1776 de 2016 comportan afectaciones directas y específicas a comunidades étnicamente diferenciadas que hacían imperativo el agotamiento de un proceso consultivo previo?

Para resolver este cargo, es preciso recordar las reglas que la Corte ha establecido(364) sobre la necesidad de tramitar una consulta previa legislativa, haciendo énfasis en lo relativo a su ámbito de aplicación.

114. Reitera la Corte en esta oportunidad el estatus de derecho fundamental que la jurisprudencia de esta corporación le ha atribuido a la consulta previa, consideración que tiene como punto de partida el reconocimiento que se ha hecho, tanto en el escenario internacional, como en el ámbito interno, del valor de las minorías étnicas como portadoras de unas formas de vida y de unos saberes diversos que merecen ser protegidos y conservados. La idea de que ese valor se salvaguarda permitiendo que las comunidades étnicamente diferenciadas decidan autónomamente sobre sus propios asuntos explica la importancia del papel que cumple la consulta previa dentro del marco jurídico que rige las relaciones entre esos colectivos y el Estado.

115. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo caracteriza a la consulta previa como el mecanismo a través del cual se garantiza que los pueblos indígenas y tribales participen de forma efectiva en la adopción de las decisiones que los afectan directamente. El compromiso que vincula a los Estados signatarios del convenio a desarrollar, “con la participación de los pueblos interesados”, una acción coordinada y sistemática orientada a proteger sus derechos y a garantizar el respeto de su integridad, y a adoptar las medidas que se requieran para salvaguardar a sus integrantes, a sus instituciones, sus bienes, su trabajo, su cultura y su medio ambiente se satisface, principalmente, por vía de la consulta previa.

116. Para cumplir con esos propósitos, los procesos consultivos deben seguir los parámetros contemplados en el convenio. Su artículo 6º exige, por ejemplo, que la consulta se lleve a cabo con las instituciones representativas de las comunidades concernidas y a través de procedimientos apropiados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Con ese mandato en perspectiva, y en el contexto de las disposiciones constitucionales que caracterizan a Colombia como un Estado étnica y culturalmente diverso, participativo y pluralista, la Corte ha precisado cuál es el ámbito de aplicación de la consulta previa.

117. Aunque el Convenio 169 indica que los pueblos indígenas y tribales deben ser consultados “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, contempla, también, un catálogo de medidas respecto de las cuales la consulta debe agotarse siempre. Dentro de ese catálogo se encuentran aquellas que: i) involucran la prospección o explotación de los recursos existentes en las tierras de los pueblos indígenas o tribales(365); ii) las que implican su traslado o reubicación de las tierras que ocupan(366); iii) las relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos sobre estas fuera de su comunidad(367); iv) las relacionadas con la organización y el funcionamiento de programas especiales de formación profesional(368); v) la determinación de las condiciones mínimas para crear instituciones de educación y autogobierno(369) y vi) las relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua(370).

118. Las medidas que no encuadran en esas hipótesis deben examinarse bajo la óptica de la regla general de afectación directa. Esto, a su vez, exige valorar las especificidades de cada caso, pues es posible que el impacto que determinada medida cause en cierta comunidad sea mayor o menor del que le generaría a otra. La tarea del juez constitucional frente a una discusión de esas características es, por eso, especialmente compleja. El Convenio 169 y los criterios de decisión fijados por esta corporación al abordar ese tipo de controversias le brindan un marco de orientación para realizar ese ejercicio.

La Sentencia T-661 de 2015(371) proferida por la Sala Primera de Revisión sintetizó los estándares bajo los cuales es posible establecer si determinada medida puede enmarcarse en la hipótesis de afectación directa a la que alude el Convenio 169. Al respecto señaló que a partir de los criterios previstos en los fallos de tutela y de unificación de esta corporación, de sus sentencias de constitucionalidad y de los pronunciamientos del Relator de la Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, el concepto de afectación directa alude a la intervención que una medida —plan, política o proyecto— genera sobre cualquiera de los derechos de las comunidades étnica y culturalmente diversas.

La afectación directa se presentaría, entonces: (i) cuando la incidencia que la medida tiene sobre estas comunidades es distinta de la que genera frente al resto de la población, (ii) cuando se orienta a desarrollar el Convenio 169 y cuando le atribuye cargas o le impone beneficios a una comunidad de una manera que supone la modificación de su situación o de su posición jurídica.

119. En relación con la consulta previa frente a medidas legislativas, en las sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009, la Corte demarcó de forma precisa el concepto de afectación directa, a partir de los siguientes criterios de evaluación(372):

“(...) En principio, las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual solo se materializa en la instancia aplicativa. Sin embargo, puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. || (...) procede la consulta cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa a los destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo, aspecto este que debe ser, precisamente, objeto de la consulta (...) lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos. (...) puede señalarse que no toda medida legislativa que de alguna manera concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta, puesto que como se ha visto, en el propio convenio se contempla que, cuando no hay una afectación directa, el compromiso de los Estados remite a la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos equivalentes a las que están al alcance de otros sectores de la población.

(...).

Con todo, es preciso tener en cuenta que la especificidad que se requiere en una determinada medida legislativa para que en relación con ella resulte predicable el deber de consulta en los términos del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, puede ser el resultado de una decisión expresa de expedir una regulación en el ámbito de las materias previstas en el convenio, o puede provenir del contenido material de la medida como tal, que, aunque concebida con alcance general, repercuta de manera directa sobre las comunidades indígenas y tribales”(373).

Posteriormente, en el fallo C-175 de 2009(374), la corporación precisó:

“Según lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la preservación de la identidad diferenciada de los pueblos indígenas y tribales y, de esta manera, la eficacia del mandato superior de reconocimiento y protección de la diversidad étnica, se logra a través de, entre otros mecanismos, la consulta previa. Para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta se predica solo de aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los intereses de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma (...) uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”.

120. En síntesis, de las sentencias citadas se desprenden unos criterios orientadores para la determinación del ámbito de aplicación de la consulta previa: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas; a su turno, las sentencias de constitucionalidad reiteradas plantean como supuestos de afectación directa, (ii) el hecho de que la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica. Finalmente, (iv) el Relator de las Naciones Unidas sobre la situación de derechos de los indígenas plantea que la afectación directa consiste en una incidencia diferencial de la medida frente a los pueblos indígenas y en comparación con el resto de la población.

121. Procede la Corte a examinar si, como lo señalan los demandantes, en los dos procesos de constitucionalidad, con el respaldo de algunos de los intervinientes, la Ley 1776 de 2016 se encuentra afectada por un vicio de inconstitucionalidad, derivado de la omisión de consulta previa legislativa.

Para ello, en primer lugar es preciso hacer referencia al contenido general de la ley objeto de control; seguidamente se examinará si concurre en la ley alguno de los criterios que, conforme a la jurisprudencia de la Corte, imponen la necesidad de adelantar consulta previa legislativa; posteriormente se hará referencia a la Sentencia T-213 de 2016 y finalmente se dará respuestas a los argumentos centrales de los actores.

122. La Ley 1776 de 2016, crea las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres, y define sus objetivos (capítulo I); regula los proyectos productivos (capítulo II), establece algunas directrices en relación con el sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres, y las instancias de coordinación (capítulo III); define instrumentos de fomento y de cofinanciación, incentivos, garantías (capítulo IV); determina los bienes para ejecutar los proyectos productivos (capítulo V); diseña las condiciones de la participación asociativa del pequeño productor (capítulo VI); determina algunos lineamientos en cuanto a la política de modernización tecnológica y de innovación (capítulo VII), establece competencias y obligaciones (capítulo VIII) y crea el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión (capítulo IX).

De los asuntos más relevantes establecidos por la norma se destaca que para constituir Zidres estas deben: (i) encontrarse aisladas de los centros urbanos más significativos; (ii) demandar elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas; (iii) tener baja densidad poblacional; (iv) presentar altos índices de pobreza; (v) carecer de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos (art. 1º). Asimismo, se exige que los proyectos productivos deben estar adecuados y corresponder a la internacionalización de la economía.

Por su parte, en el artículo 2º se establece que la finalidad de la norma es la de constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional(375), focalizado en determinadas zonas del país, lo cual se llevará a cabo a través de la inclusión social y productiva de los campesinos en procesos asociativos empresariales mediante la constitución e implementación de zonas francas agroindustriales como instrumento para la creación de empleo y para la captación de nuevas inversiones de capital, en un modelo en donde se inserte la producción agrícola para la familia, la producción agrícola para la comunidad y las plantaciones para procesos industriales.

En lo que tiene que ver con los proyectos productivos (art. 3º), se establece que estos pueden ser adelantados por personas jurídicas, naturales o empresas asociativas. Se establece que cuando se trate de proyectos asociativos, se debe determinar —inter alia— el terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados. Asimismo, se indica que “No podrán adelantar proyectos productivos dentro de las Zidres, las personas jurídicas o naturales que ostenten propiedad sobre bienes inmuebles adjudicados como baldíos después de la expedición de la Ley 160 de 1994, que cumplan las condiciones establecidas en los incisos noveno y catorceavo del artículo 72 de la mencionada ley” (par. 3º). Por otra parte, se establece que el “Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la aprobación de los proyectos productivos dentro de las Zidres que contemplen la inversión nacional y extranjera debe garantizar que no se afecte la seguridad, autonomía y soberanía alimentaria” (par. 5º).

Por otro lado, se establece que los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán incentivos y estímulos (art. 7º), pero estos solo serán entregados a aquellos proyectos asociativos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor (par. 1º). Asimismo, los “proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos, solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación” (par. 2º).

En relación con los bienes para la ejecución de los proyectos productivos, se podrá “solicitar al Gobierno Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la Nación ubicados en las Zidres” (art. 13), siempre y cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor. En relación con lo anterior, el inciso 5º del artículo 21 establece que “Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública”. Asimismo, se establece que la personas (no se determina si naturales o jurídicas) que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las Zidres, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos o celebrar contratos de derecho real de superficie, que permitan el uso, goce y disposición de la superficie de los predios rurales que ocupen, sin perjuicio de los derechos adquiridos (par. 1º).

Respecto de los aportes, el artículo 15 determina que en las Zidres “el ejecutor del proyecto (...) podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo”. Asimismo, el artículo 17 establece que en los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujeres rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, para lo cual —en el contrato de asociatividad— se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo.

Finalmente, el artículo 29 establece algunas restricciones a la constitución de las Zidres, excluyendo explícitamente su constitución en “territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus veces, territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de las comunidades negras”. Prevé, así mismo, esta disposición en su parágrafo 2º, la exigencia del trámite de consulta previa a la declaratoria de una Zidres, “siempre y cuando el Ministerio del Interior certifique la presencia de comunidades étnicas constituidas en la zona de influencia de la declaratoria”.

123. Revisados así los componentes esenciales de la Ley 1776 de 2016, encuentra la Sala que las medidas legislativas adoptadas en la mencionada ley, orientadas a la creación y desarrollo de las denominadas Zidres no están diseñadas para desarrollar el Convenio 169 de la OIT. En esa medida, no incluye normas que involucren la prospección o explotación de los recursos existentes en tierras pertenecientes a los pueblos indígenas o tribales; tampoco se visualizan en la normatividad examinada preceptos que impliquen el traslado o reubicación de estas poblaciones de las tierras que ocupan; ni disposiciones encaminadas a regular su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos sobre estas fuera de su comunidad; como tampoco normas relacionadas con la organización y el funcionamiento de programas especiales de formación profesional, o que determinen las condiciones mínimas para crear instituciones de educación y autogobierno, o relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua.

Los territorios en que se crearían las Zidres, se encuentran caracterizados en el artículo 1º de la ley, según el cual se trataría de territorios con aptitud agrícola, pecuaria, forestal y piscícola, que se encuentren aislados de los centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productivas por sus características agrológicas o climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; o carezcan de la infraestructura mínima para el transporte y la comercialización de los productos.

Esto indica que si bien la ley establece unas características predicables de los territorios en los que se ubicarían las Zidres, de ello no puede concluirse que dichos rasgos coincidan con aquellos en que se asientan comunidades étnicamente diferenciadas. Por el contrario, se trata, en abstracto, de condiciones geográficas, agrológicas, sociológicas, de acceso y de infraestructura que pueden coincidir con muchas zonas del territorio nacional. No obstante, el legislador tomó la previsión de excluir como áreas utilizables para establecer Zidres aquellas ubicadas en territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina, territorios colectivos de las comunidades negras, exigiendo la consulta administrativa como procedimiento previo a la declaratoria de una Zidres cuando se establezca la presencia la comunidades étnicas en las zonas de influencia de la declaratoria (art. 29, inc. 1º y par. 2º).

Debe aclarar la Corte que la referencia a este último precepto no implica pronunciamiento de constitucionalidad sobre su contenido material, el cual será examinado en el aparte de esta sentencia que se pronuncie sobre los vicios de fondo propuestos en las demandas, uno de los cuales se dirige contra el artículo 29.

Contrario a lo que sostienen los demandantes y quienes avalan la inexequibilidad por ausencia de consulta previa legislativa, esta medida permitirá que mediante la consulta previa administrativa se pueda realizar de manera focalizada en las poblaciones directamente concernidas, titulares del derechos fundamental a la consulta previa, el proceso consultivo correspondiente, el cual debe utilizar mecanismos apropiados para proteger genuinamente sus derechos, garantizar el respeto de su integridad, y conducir a la adopción de las medidas que se requieran para salvaguardar a sus integrantes, sus instituciones, sus bienes, su trabajo, su cultura y el medio ambiente.

Esa manera amplia, genérica, con altos niveles de abstracción como se describen en la ley enjuiciada las zonas del país potencialmente aptas para una Zidres, impide identificar una incidencia directa de la medida legislativa sobre comunidades étnicamente diferenciadas en forma distinta a la que se generaría frente al resto de la población ubicada en zonas apartadas del territorio nacional, con baja densidad poblacional, con dificultades de acceso y altos índices de pobreza. Esa misma configuración normativa genérica impide identificar cargas o beneficios que impliquen la modificación de la situación o posición jurídica de comunidades indígenas, negras o tribales. La ley tiene como destinatarios a la población campesina, el empresariado, e involucra a una multiplicidad de actores institucionales y privados, sin que sea posible identificar medidas que de manera directa y específica afecten positiva o negativamente a comunidades que sean titulares de la consulta; si este nivel de afectación focalizado se logra establecer una vez se identifique una zona en la que se planea constituir una Zidres, surge inmediatamente el deber de desarrollar el proceso consultivo correspondiente en los términos indicados por el Convenio 169 y la jurisprudencia de esta Corte.

Si bien está prohibido por la propia ley constituir Zidres en territorios pertenecientes a resguardos indígenas, zonas de reserva campesina, territorios colectivos de comunidades negras, el deber de consulta previa surge ante la constatación de presencia de comunidades étnicamente diferenciadas en la zona de influencia de una Zidres, durante el curso de un trámite administrativo para evaluar su declaratoria.

124. Los demandantes y quienes los acompañan en su pretensión (Defensoría del Pueblo) argumentan que la inconstitucionalidad de la ley por omisión de consulta previa legislativa, encuentra respaldo en eventos como el retiro de un proyecto de ley(376) que en similar sentido se había presentado en 2014, al ser persuadidos los ponentes sobre la necesidad de la consulta; en conceptos emitidos por la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio del Interior que en algún momento (aunque después se retractaron) sostuvieron la necesidad de adelantar procedimiento de consulta previa legislativa sobre el proyecto de ley Zidres; y especialmente en que la omisión que acusan desconoce el precedente sentado por esta Corte en la Sentencia C-175 de 2009 que controló la constitucionalidad de la Ley 1152 de 2007, “por la cual se dicta el estatuto de desarrollo rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”.

125. Sobre los dos primeros argumentos la Sala pone de presente que el control de constitucionalidad de las leyes recae sobre la materialidad de la ley misma sometida a control o sobre su trámite legislativo, sin que pueda inferirse el quebrantamiento de la Constitución de otros elementos normativos o conceptuales que incorporen una materia similar a la enjuiciada. Son ajenos igualmente al control abstracto de constitucionalidad argumentos encaminados a demostrar que una determinada región del país (la altillanura colombiana), que el texto de la ley no menciona de manera específica, alberga una importante cantidad de comunidades indígenas. Sobre el particular conviene enfatizar en la prohibición prevista en la propia ley en relación con la constitución de Zidres en “territorios declarados como resguardos indígenas, zonas de reserva campesina debidamente establecidas por el Incoder, o quien haga sus veces, territorios colectivos titulados o en proceso de titulación de las comunidades negras”(377).

Como se dejó establecido en este acápite, del examen del contenido normativo de la Ley 1776 de 2016 no se puede inferir que la ley incorpore medidas de intervención que afecten de manera directa los derechos de comunidades étnicas, indígenas o afrodescendientes. Ellas, eventualmente podrán verse afectadas por encontrarse asentadas en el ámbito de influencia de una zona Zidres, caso en el cual surge el imperativo de provocar el consentimiento libre, previo e informado de la comunidad a través de una consulta previa administrativa. No se estableció que la ley bajo examen adopte una medida, política o plan que implique una intervención sobre los derechos de comunidades étnicas, o establezca cargas o beneficios en forma diferenciada en comparación con el resto de la población.

126. Como argumento final los demandantes sostienen que con la omisión de la consulta previa legislativa en el trámite de la Ley 1776 de 2016 se produjo un desconocimiento del precedente establecido en la Sentencia C-175 de 2009, en la que esta Corte, al ejercer el control de constitucionalidad de la Ley 1152 de 2007 “por la cual se dicta el estatuto de desarrollo rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”, declaró su inconstitucionalidad.

Sin embargo, es preciso aclarar que el contenido normativo de ese estatuto (L. 1152/2007) es muy distinto al que es objeto de examen de constitucionalidad en esta oportunidad. El estatuto de desarrollo rural contenido en dicha ley fue declarado inexequible al considerar que en su trámite debió surtirse el procedimiento de consulta previa, con base en dos criterios diferenciados: (i) El hecho de que la norma acusada sea un régimen integral que regule el tema del desarrollo rural; y (ii) la existencia en el EDR de disposiciones que prescriben, de manera puntual y específica, tópicos que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes(378).

En cuanto al primer criterio, cabe recordar que la Ley 1776 de 2016, a diferencia de la 1152 de 2007 (EDR), no tiene el propósito de establecer un régimen integral que incorpore la política de desarrollo rural para todo el territorio nacional, incluyendo las áreas en las que residen las comunidades indígenas y afrodescendientes. Sobre el particular la C-175/2009 indicó:

“(...) el EDR se organiza como un cuerpo normativo sistemático, que reúne las normas sustanciales y de procedimiento relacionadas con el aprovechamiento agropecuario de la tierra. Se trata, bajo esa perspectiva, de una regulación de carácter general, que incide en los intereses de la población que reside y deriva su sustento de las actividades agrícolas enzonasrurales,delacualhacenpartelascomunidadesindígenasyafrodescendientes”.

Por el contrario, el objetivo de la Ley 1776 de 2016 es el de crear unas zonas especiales, que serán objeto de delimitación en sede administrativa, con unas características específicas, en las que se pretende promover e impulsar el desarrollo de actividades productivas. De dichas zonas están explícitamente excluidos los territorios pertenecientes a resguardos indígenas, zonas de reserva campesina, territorios colectivos de comunidades negras (art. 29). Esto descarta el primer criterio utilizado en la C-175 de 2009 para sustentar la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007.

Adicionalmente, y en relación con el segundo criterio utilizado en la Sentencia C-175 de 2009, tampoco concurre en la Ley 1776/2016, comoquiera que en esta como ya se dejó establecido, no se incorporan medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas, indígenas o afrodescendientes, que modifiquen su estatus o su posición jurídica, o que se encaminen a desarrollar el Convenio 169 de la OIT. Cosa distinta se constató en la Sentencia C-175/2009 respecto del contenido de la Ley 1152/097(sic). En efecto, en ese estatuto el legislador incorporó una serie de “regulaciones particulares y específicas que hacen referencia expresa a la relación entre las autoridades gubernamentales que ejercen competencias relacionadas con el desarrollo rural y las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes que habitan en territorios rurales”(379).

En esta oportunidad la Corte reitera su doctrina en el sentido que “(...) En principio, las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual solo se materializa en la instancia aplicativa. Sin embargo, puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. || (...) procede la consulta cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa a los destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo, aspecto este que debe ser, precisamente, objeto de la consulta (...) lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos (...)”(380).

No obstante, la Corte llama la atención sobre el hecho de que, si bien no halló en el contenido abstracto de la Ley 1776 de 2016 normas orientadas a regular situaciones que repercutan de manera directa y específica en la vida de las comunidades étnicas, indígenas y tribales, es indispensable que previamente a la declaratoria de una Zidres, en cuya zona de influencia haya presencia de comunidades étnicas, indígenas o afrodescendientes, se debe adelantar el proceso de consulta previa con observancia de los requisitos establecidos por la jurisprudencia de esta Corte(381), garantizando el establecimiento de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre los voceros representativos de los pueblos indígenas y tribales y las autoridades públicas, bajo un procedimiento que dote de efectividad e incidencia material a la participación de las comunidades indígenas y afrodescendientes en la determinación del contenido de las medidas susceptibles de afectarles directamente(382).

127. Cuando se trata de consulta previa legislativa, como bien lo ha dicho la Corte(383) y lo invocan los demandantes, la obligación de realizar este procedimiento implica que deba surtirse con anterioridad a la radicación del proyecto de ley; es esta una condición imprescindible para dotar de efectividad e incidencia material a la participación de las comunidades indígenas y afrodescendientes en la determinación del contenido de las medidas susceptibles de afectarles directamente. Sin embargo, la necesidad de constatar el cumplimiento de este presupuesto de oportunidad solo surge cuando se ha verificado el aspecto sustancial relativo a que las medidas legislativas afecten de manera directa y específica a las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes, aspecto que no fue corroborado en este proceso.

128. En la Sentencia T-213 de 2016(384) la Sala Séptima de Revisión negó una acción de tutela instaurada por la OPIAC(385) en contra del Proyecto de Ley 223 Cámara(386) encaminada a que se archivara dicho proyecto, y el Gobierno Nacional se abstuviera de adelantar cualquier iniciativa legislativa o reglamentaria que involucrara los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, hasta tanto se agotara el procedimiento de consulta previa. Consideró esta Sala, mayoritariamente(387) que “no era obligación de las entidades accionadas realizar el proceso de consulta previa frente al Proyecto de Ley 223 de 2015, ya que al momento del debate al interior del Congreso de la República, no existía una real afectación a los intereses de las comunidades étnicas representadas por la Opiac, pues los terrenos en donde se constituirían las Zidres no habían sido determinados. De hecho desde el primer texto del proyecto de ley acusado, en su artículo 19, se previó la exclusión de los resguardos indígenas para la selección de los territorios que serían seleccionados para la constitución de las Zidres”.

Como se puede advertir la conclusión a la que llegó la Sala Séptima de Revisión en esa oportunidad, respecto de la censura sobre la necesidad de agotamiento de la consulta previa es similar, aunque con motivaciones distintas, a la que se acoge en esta oportunidad. Observa la Sala que en la mencionada sentencia de tutela se consignó un aparte que resulta ajeno al ámbito de un pronunciamiento de control concreto y por ende, a la competencia de una Sala de Revisión, en cuanto parece anticipar un pronunciamiento de constitucionalidad de la Ley 1776 de 2016 frente al artículo 64 de la Carta, asunto que compete al pleno de esta corporación (C.P., art. 241.4). En efecto, en el punto 3.3.1.4 de esa providencia se consigna lo siguiente:

“Conforme los argumentos expuestos, se concluye que los objetivos y finalidades que persigue la Ley 1776 de 2016 se ajustan al ordenamiento superior, en especial a lo previsto en el artículo 64 ibídem, pues esta propende por constituir Zidres en terrenos incultos y subexplotados que podrían ser altamente productivos, para incorporarlos en forma sostenible a los procesos de fortalecimiento de la seguridad alimentaria de los colombianos, mediante la producción eficiente de alimentos, generando beneficios a favor de la población campesina que será favorecida por la adjudicación de tierras en las que invertirá el Fondo de Desarrollo Rural. Económico e inversión”.

La Sala Plena no está atada a este pronunciamiento comoquiera que no constituye un precedente(388), ni jurisprudencia en vigor(389) conforme a la doctrina de esta Corte, toda vez que en esa oportunidad el objeto de pronunciamiento de la Sala Revisión, en sede de control concreto, era la eventual vulneración, en un proyecto de ley, del derecho fundamental a la consulta previa de cual son titulares las comunidades étnicamente diferenciadas, y no el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios. De manera que el asunto relativo a la compatibilidad o no, de la Ley 1776 de 2016, con el artículo 64 de la Constitución (control abstracto) será objeto de estudio en esta sentencia cuando se aborden los cargos que atacan el contenido material de la ley.

129. Por las razones consignadas en este aparte, la Corte no encuentra mérito para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1776 de 2016 por el cargo relativo a la omisión de consulta previa legislativa. Así, en vista de que no se configura ninguno de los vicio de procedimiento invocados por los demandantes, ni la omisión de consulta previa a las comunidades étnicas exigida por el Convenio 169 de la OIT, procede la Corte al examen de los cargos que resultaron aptos para un pronunciamiento de fondo.

Análisisdeconstitucionalidaddeloscargosdecontenidomaterialodefondo 

Cargo fundado en la vulneración del principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, derivada de la modificación del régimen de baldíos previsto en la Ley 160/94

130. Este cargo se dirige contra los artículos 3º (par. 3º), 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5º de la Ley 17767 de 2016. Para sustentarlo los accionantes sostienen, que los preceptos acusados modifican el régimen de baldíos regulado por la Ley 160 de 1994, introduciendo medidas regresivas que desconocen los contenidos mínimos del derecho de acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado, sin que medie una justificación del legislador, que lleve a considerar su constitucionalidad.

131. En criterio de los demandantes la modificación del régimen de baldíos se evidencia en que la Ley 1776 de 2016 cambia la destinación de los bienes baldíos y los beneficiarios de esos terrenos. Indican que mientras la Ley 160 de 1994 tiene la finalidad de lograr la distribución de la tierra y evitar su acumulación por medio de la adjudicación, la 1776 de 2016 desconoce dicha finalidad. Por una parte, la Ley 160 estableció como requisitos para el acceso (adjudicación) a los baldíos: (i) que haya una ocupación de 5 años, (ii) que el sujeto de adjudicación sea una familia o campesinos pobres, (iii) que se exploten las 2/3 partes de la superficie, (iv) que se garantice la conservación ambiental; y, finalmente, (v) que el beneficiario no tenga predios ni posesiones rurales. De otra parte, la Ley 1776 de 2016 introduce cambios que modifican el régimen de baldíos, en tanto: (i) el artículo 13 autoriza la entrega de baldíos por medio de diferentes modalidades contractuales no traslaticias de domino, (ii) no se califica al sujeto beneficiario, es decir que puede ser nacional o extranjero y dados los requisitos para ser ejecutor del proyecto, este debe contar con un músculo financiero; y, (iii) no establece límite de la extensión ni regula la duración de los contratos con que se haga la entrega de los terrenos.

A partir de esta comparación los accionantes afirman que se trata de una medida regresiva, dado que: (i) desconoce la finalidad que cumplen los baldíos de la Nación, que son bienes adjudicables a los trabajadores agrarios; (ii) se disminuyen las tierras baldías disponibles para la adjudicación y promueven la acumulación de tierras más allá de la unidad agrícola familiar; (iii) se privilegia la competitividad de la producción agrícola por encima del dominio de la tierra del trabajador rural, lo cual incumple con la obligación constitucional de garantizar el acceso progresivo de la tierra y a otros beneficios inherentes a la propiedad; (iv) beneficia a quienes han llevado a cabo actuaciones ilegales. Adicionalmente, (v) los campesinos, los trabajadores agrarios y las mujeres rurales sin tierra no tienen mecanismo de acceso y dotación de tierras más que la posibilidad de adquirir tierras de la calidad y proporción que determine el proponente del proyecto; (v) no se estipulan medidas afirmativas para garantizar que los trabajadores agrarios y los campesinos sean los destinatarios preferentes y prioritarios, pues la inclusión de pequeños y medianos productores no garantiza necesariamente que estos se vean beneficiados.

Finalmente, los accionantes aducen que no hay una justificación que permita sostener la constitucionalidad de las normas acusadas, comoquiera que, si bien encuentran que el fin perseguido es constitucional, la medida no es necesaria, porque hay otras alternativas o estrategias que no conllevan a una afectación del régimen de baldíos.

Con el propósito de resolver este cargo la Corte se planteó el siguiente problema jurídico:

¿El parágrafo 3º del artículo 3º y los artículos 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5º de la Ley 1776 de 2016 contravienen los artículos 58, 64, 65 y 93 de la Carta, y el 2.1 del Pides, en la medida en que modifican el régimen de baldíos, incorporando, sin justificación constitucional, medidas regresivas en materia democratización del acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado?

132. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha desarrollado una herramienta analítica destinada a verificar el cumplimiento de los mandatos progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales(390), metodología que ha aplicado específicamente, en materia de acceso a la titulación de la tierra(391).

A continuación se reseña el test de progresividad o no regresividad, tal como fue sintetizado en la Sentencia C-644 de 2012, herramienta que guiará el análisis en este juicio:

“Para establecer si se ha cumplido con el régimen de protección constitucional de los derechos sociales se utiliza tradicionalmente a nivel jurisprudencial el test de no regresividad, que verifica tres elementos, a saber:

1. Si la medida es regresiva,

2. Si afecta contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, y

3. Si de existir regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se encuentra justificada.

1. El primero de estos elementos tiene a su vez una condición habilitante para efectos de desplegar el control de constitucionalidad. El debate constitucional no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva.

La regresividad, en palabras de la Corte, implica que la disposición demandada modifica las condiciones normativas que le preexisten, ya sea porque reduce el “radio de protección de un derecho social”, disminuye “los recursos públicos invertidos en [su] satisfacción”, aumenta “el costo para acceder al derecho”, o en términos generales, tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social”(392).

Para precisar si la disposición demandada constituye una medida regresiva es indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo. Debe verificarse entonces que ambas normas guarden una suerte de identidad entre sí, o en otras palabras, que ambas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica. Esta verificación se pude adelantar a partir de una comparación entre los elementos normativos de la disposición posterior (demandada) con los elementos normativos de la disposición anterior (conducta regulada, circunstancias normativas, destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás elementos que puedan ser relevantes según el caso). Para la Corte, el escrutinio constitucional comprende “una comparación con los estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente”(393).

2. Una vez establecido el carácter regresivo de la medida i.e. de la disposición demandada, la Corte debe examinar si esta no desconoce los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales. No existen reglas generales en los tratados internacionales ni en la jurisprudencia de esta Corte que precisen cuál es el contenido mínimo intangible de los derechos sociales. Este análisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del comité para la vigilancia del Pidesc y, sobre todo, el régimen constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de la seguridad social, y unas diferentes en relación con el derecho a la educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte consideró que las reformas a las garantías del derecho al trabajo no desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el salario mínimo y el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la jornada máxima de ocho horas”, tal y como estas habían sido precisadas en la Constitución y en los tratados internacionales pertinentes(394). En el mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consideró que la reforma a los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el caso de los aviadores civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos adquiridos” entendida como un contenido mínimo inalterable del derecho a la seguridad social(395).

3. Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida regresiva. El legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso. Está ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el Pidesc y el Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales solamente podrán ser introducidas mediantes leyes formales “promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan el propósito y razón” de los derechos sociales (Protocolo de San Salvador, art. 4º) o que “sea[n] compatible[s] con la naturaleza de esos derechos” (Pidesc, art. 4º). En este sentido, el comité Pidesc ha indicado que “las medidas de carácter deliberadamente retroactivo (...) requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el pacto”(396).

A su vez, esta Corte ha cualificado el deber de justificación que pesa sobre el legislador al momento de tomar medidas regresivas. El método adoptado para determinar la justificación de las medidas es el del principio de proporcionalidad. En la aplicación de este método la Corte ha exigido que el legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue “una finalidad constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada y necesaria” y que es “estrictamente proporcional en términos (de) costo-beneficio”(397). También ha considerado, como criterio para determinar la justificación, que la medida regresiva haya sido adoptada “luego de un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados”, siempre que esté soportada en “razones ciertas, claras, suficientes y contundentes”(398). O también que las medidas regresivas “fueron cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia” bajo la premisa de que “no es necesario que la restricción promueva todos los derechos [del Pidesc]”(399). Igualmente, la Corte ha considerado que las medidas regresivas no se encuentran justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no “existen reportes sobre la existencia de un debate, en el curso del trámite legislativo de [la disposición demandada]” o no “existan datos precisos sobre la real afectación [del contenido del derecho en cuestión]”(400). O debido a que “no se vislumbra que la medida promueva la realización de otros derechos fundamentales” y que la misma “no fue acompañada de ninguna justificación de porqué (sic) una medida menos lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial”(401).

Aplicación del test de prohibición de regresividad

133. Siguiendo esta herramienta analítica, procede la Corte a examinar si los artículos 3º (par. 3º), 10, 13, 14, 15 y 21 inciso 5º de la Ley 1776 de 2016, incorporan medidas regresivas que desconocen los contenidos mínimos del derecho de acceso a la tierra y el derecho al territorio del campesinado, en la regulación del régimen de baldíos.

Para ello es preciso transcribir el contenido de los preceptos acusados y determinar si, en efecto, como lo señalan los demandantes, estos modifican, introduciendo medidas regresivas, en lo concerniente a los derechos de acceso a la tierra y al territorio de los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales, con respecto a la regulación sobre el régimen de baldíos configurado en el capítulo XII de la Ley 160 de 1994.

“ART.3º (...). 

PAR.3º—NopodránadelantarproyectosproductivosdentrodelasZidres,laspersonasjurídicasonaturalesqueostentenpropiedadsobrebienesinmueblesadjudicadoscomobaldíosdespuésdelaexpedicióndelaLey160de1994,quecumplanlascondicionesestablecidasenlosincisosnovenoycatorceavodelartículo72delamencionadaley. 

(...). 

ART.10.Bienesmueblesporanticipación.Cuandosetratedebienesmueblesporanticipación,delosquetrataelartículo659delCódigoCivil(402),dichosbienes,podránsersusceptiblesdeenajenarseacualquiertítulo,gravarse,transferirse,oconstituirseenpropiedadfiduciaria,comodatoyusufructo,demaneraindependientedelbieninmueblealqueseencuentranadheridos,detalsuertequesutransferencianosetengaquehacerdemanerasimultáneaalinmuebledondeestánubicados,ysutitularidadsiemprepuedeserescindida. 

ART.13.DebienesinmueblesdelaNación.ParalaejecucióndelosproyectosproductivossepodrásolicitaralGobierno Nacional,laentregaenconcesión,arrendamientoocualquierotramodalidadcontractualnotraslaticiadedominio,debienesinmueblesdela Nación ubicadosenlasZidres,conelfindeejecutarlosproyectosproductivosaquehacenreferenciaelartículo3º deestaley.Entodocasolaentregadeinmueblesdela Nación solotendrálugarcuandosetratedeproyectosproductivosqueintegrencomoasociadosalpequeñooalmedianoproductor.

Ladeterminacióndelascondicionesdelcontratoseharádeacuerdoconlascaracterísticasyaptitudesdelaszonasespecíficasenlascualessedesarrollenproyectosproductivos,ydeconformidadconlareglamentaciónespecialqueexpidaparatalefectoelGobierno Nacional.Laduracióndeloscontratossedeterminarásegúnlosciclosproductivosdelproyecto.También,seestableceránlascondicionesóptimasenquelatierradebeserdevueltatraslaculminacióndelcontrato,enestudiotécnicoqueharáparteintegraldelnegociojurídicosuscrito. 

Loscontratosestablecerán,además,lasgarantíascorrespondientesylasconsecuenciasdelincumplimientodelasobligacionesdelcontratista,quepodránincluirlaterminacióndelcontratoyladevolucióndelosinmueblesdela Nación enóptimascondicionesdeaprovechamiento,sinpagodemejorasporpartedelEstado. 

PAR.1º—Laspersonasqueseencuentrenocupandoprediosbaldíosyque,alafechadeladeclaratoriadelasZidres,nocumplanconlosrequisitosestablecidosenlaLey160de1994,paraserbeneficiariosdelatitulacióndelosprediosocupados,podránvincularsealosproyectosproductivosquetenganelcarácterdeasociativosocelebrarcontratosdederechorealdesuperficie,quepermitaneluso,goceydisposicióndelasuperficiedelosprediosruralesqueocupen,sinperjuiciodelosderechosadquiridos.Loscontratosdederechorealdesuperficienosepodráncelebrarenlastierrasdespojadas,lasafectadasporrestitucióndetierrasylosterritoriosétnicos. 

PAR.2º—Unavezfenecidoelcontrato,loselementosybienescontempladosenelmismo,pasaránaserpropiedaddelEstado,sinqueporellosedebaefectuarcompensaciónalguna. 

PAR.3º—Nosepermitirálaexistenciadepactoarbitralconelfindedirimir,cuandohayalugaraello,lasdiferenciassurgidasporcausaoconocasióndelcontratocelebrado.Losconflictosjurídicossurgidosserándebatidosyresueltosantelajurisdiccióncompetente. 

PAR.4º—Sidentrodelostres(3)añossiguientesalaaprobacióndelproyectoproductivoporpartedelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralyalaentregadelosbienesinmueblesdelaNación,bajoconcesión,arrendamientoocualquierotramodalidadcontractualnotraslaticiadedominio,nosehadadoinicioalproyectoproductivo,serácausaldeterminacióndelcontrato,devolviendoala Nación elrespectivopredioypagandounporcentajeequivalenteal5%delvalordelproyecto,comosanciónpecuniaria,queserádefinidoporelGobierno Nacional,comosanciónpecuniaria.LosrecursosrecaudadosserándestinadosalFondodeDesarrolloRural,EconómicoeInversión,FDREI,oquienhagasusveces. 

Exclúyasedeestapenapecuniariaalospequeñosproductores. 

ART.14.DelaretribuciónporelusoygocedebienesinmueblesdelaNación.LaentregadelosbienesinmueblesdelaNación,bajoconcesión,arrendamientoocualquierotramodalidadcontractualnotraslaticiadedominio,darálugaralpagodeunacontraprestacióndineraria,queseráreglamentadaporelGobierno Nacional,atendiendolasvariablesrelacionadasconeláreadelterrenoylosvolúmenesdeproducción,sinperjuiciodequeestosbienesseintegrensoloparaefectosdeproducciónconlosprediosdepropiedadprivadadelosejecutoresdelproyecto,aligualqueconlospredioscuyodominioesténencabezadepequeñosymedianosproductores. 

ElvalordelacontraprestaciónrecibidaporelEstado,acambiodelaentregadelosinmueblesdelaNación,serádestinadaalFondodeDesarrolloRural,EconómicoeInversión. 

PAR.Tambiénparalaexplotacióndelosbienesinmueblesdela Nación sepodráhacerusodelasalianzaspúblico-privadas,paraeldesarrollodeinfraestructurapúblicaysusserviciosasociados,enbeneficiodelarespectivazona,ydeconformidadconlaLey1508de2012,olaquehagasusveces. 

ART.15.Delosaportes.EnlasZidres,elejecutordelproyectoaprobadoporelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuralpodrá:arrendar,utilizar,explotar,adquirir,recibirenaporteprediosobtenidoslícitamenteoasociarseconlospropietariosquenodeseendesprendersedelderechodedominio,posesión,usoousufructo,hastacompletarelárearequeridaparaelproyectoproductivo. 

(...).

ART. 21.—Identificación de las Zidres.

(...).

Inciso 5º. Para la delimitación de las Zidres será indiferente que los predios cobijados sean de propiedad privada o pública. 

Determinación del alcance del conjunto de normas que se integran a este cargo

134. Las normas que son objeto de esta censura, se orientan a regular la materia relativa a la naturaleza de los bienes sobre los cuales se pueden desarrollar proyectos productivos en zonas delimitadas como Zidres, las modalidades contractuales no traslaticias de dominio, a través de las cuales se autoriza el uso y goce de los bienes inmuebles de la Nación, así como la retribución que deberá recibir el Estado como contraprestación por el aprovechamiento de esos inmuebles.

Para la determinación del alcance de este conjunto de normas que se integran en la demanda con miras a la estructuración de la censura por presunto desconocimiento del principio de progresividad y prohibición de regresividad en la regulación de los baldíos, es preciso acudir al método de interpretación sistemática, comoquiera que es necesario insertar estos preceptos en el marco del enfoque, los principios y los objetivos que orientan la ley, y relacionarlos con otros dispositivos normativos que complementan su comprensión.

134.1. Sistema nacional de desarrollo rural, SNDR: Las Zidres se inscriben en el marco de un sistema de desarrollo rural(403). Se organizan a partir de un plan de desarrollo integral, elaborado por la UPRA (unidad de planeación rural agropecuaria) (art. 1º), en armonía con los planes de ordenamiento territorial locales (art. 3º a). Dentro de este sistema, se establecen instancias de coordinación: en el nivel central, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, MADR; en el orden regional departamental el consejo seccional de desarrollo agropecuario, Consea; y en el nivel local se activan los consejos municipales de desarrollo rural, creados por el artículo 61 de la Ley 101 de 1993. Su propósito es el de identificar prioridades y ejercer como instancias de coordinación entre las autoridades, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas y privadas, en materia de desarrollo rural, en armonía con el plan de desarrollo integral y los planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial (art. 5º).

En el marco de este sistema, el Conpes aprobará la estrategia multisectorial de desarrollo del sector rural, acordará las inversiones orientadas a promover el desarrollo de las áreas rurales y evaluará periódicamente el desempeño del SNDR establecido para las Zidres.

Pese a que reforma agraria y desarrollo rural, son dos dimensiones de la política agraria integral, que deben interactuar y que se ubican en una relación de interdependencia, conviene referir a la distinción que en la exposición de motivos del proyecto de ley se efectuó sobre este tópico. En efecto, allí se destacó la diferencia entre una política de “reforma agraria”, y aquella que propende por el “desarrollo rural integral”. Respecto de la primera, se señala que sus propósitos a corto, mediano y largo plazo son: la democratización de la propiedad; la ausencia de concentración de las tierras rurales; la prevención de ejercicios especulativos sobre los factores rurales, en particular sobre la tierra; por ende, no fomenta necesariamente un uso productivo de la tierra, asunto que corresponde al desarrollo rural. Este, por su parte, responde a una “política, acciones, iniciativas e instrumentos concebidos para mejorar la calidad de vida de las comunidades no urbanas, consultando factores como el tipo de sujeto explotador de los factores productivos rurales (la tierra), la cultura tradicional local, el modelo económico propugnado por el Estado, las asimetrías o condiciones propias del entorno local, mediante la intervención de distintos actores públicos y privados”. El desarrollo rural(404) es así, “un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico sostenible, que tiene por finalidad el progreso permanente de la comunidad rural y de cada individuo integrado a ella, donde el elemento económico es la razón fundamental de la administración de los territorios, con el faro orientador de la norma constitucional (...)(405). La iniciativa cristalizada en la Ley 1776 de 2016, se inscribe, prevalentemente, en esta última dimensión de la política agraria.

Bajo el enfoque de sistema (SNDR), entre los objetivos de la ley se destacan los siguientes: (i) promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres, jóvenes rurales y ocupante tradicionales de bienes inmuebles de la Nación como agentes sociales, productivos y emprendedores; (ii) promover el desarrollo de infraestructura para la competitividad en las zonas Zidres y las entidades territoriales en las que se establezcan dichas zonas; (iii) promover la responsabilidad empresarial, en materia social y ambiental, de los agentes que desarrollen proyectos productivos en las Zidres; (iv) priorizar las iniciativas productivas destinadas a la producción de alimentos con destino a garantizar el derecho humano a la alimentación adecuada de los colombianos; (v) promover el desarrollo regional a través del ordenamiento territorial, la modernización y especialización del aparato productivo, el desarrollo humano sostenible, la agricultura dinámica y de contrato anticipado, la recuperación y regulación hídrica frente al cambio climático; (vi) desarrollar procesos industriales altamente rentables y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales; (vii) promover la construcción de modelos habitacionales en un marco de desarrollo humano, ecohábitat, energías renovables y sostenibilidad ambiental en lo rural; (ix) construcción de una oferta científico-tecnológica sustentada en la formación competitiva de la población económicamente activa del sector primario de la economía mediante el establecimiento de centros de formación inmersos en la zona rural, uniendo las TIC con la enseñanza; (x) desarrollar procesos de producción familiar y comunitaria para la sostenibilidad alimentaria y la generación de excedentes agropecuarios, mediante el establecimiento de unidades agrícolas integrales a partir de producción agrícola para la familia (soberanía alimentaria y ahorro), producción agrícola para la comunidad (generación de rentabilidad social) y plantaciones para procesos industriales (generación de capital); (xi) promover el manejo sostenible de los recursos naturales y una organización socioempresarial ligada a procesos técnicos eficientes, dirigida por expertos en el territorio.

134.2. Bienes sobre los cuales se desarrollan los proyectos productivos. El universo de bienes sobre los cuales es posible adelantar la ejecución de proyectos productivos está conformado por: (i) bienes de propiedad privada de los ejecutores del proyecto (art. 14); (ii) bienes cuyo dominio esté en cabeza de pequeños y medianos productores asociados al proyecto (art. 14); (iii) bienes obtenidos lícitamente, que el ejecutor del proyecto tome en arriendo, utilice, explote, adquiera o reciba en aporte (art.15); y (iv) bienesinmueblesdela Nación quesesolicitenalGobiernoNacionalenconcesión,arrendamientoocualquierotramodalidadcontractualnotraslaticiadedominiocuandosetratedeproyectosproductivosqueintegrencomoasociadoalpequeñooalmedianoproductor (art. 13, destaca la Sala).

Respecto de estos últimos bines cabe precisar que, aunque la norma no lo mencione de manera explícita, en el contexto de la ley, corresponden a la categoría de bienes baldíos.

Sobre el particular, conviene recordar, que la jurisprudencia ha señalado que el artículo 102 de la Constitución “(...) consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio, lo cual es “expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Nación”. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y (ii) los bienes fiscales. (i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”. El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad. (ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”, dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”(406).

Conforme a lo señalado, los denominados bienes inmuebles de la Nación (baldíos), representa solo una de las especies de bienes que pueden ser utilizados para el desarrollo de proyectos productivos en el marco de la ley examinada.

134.3. Características de los territorios Zidres. Un aspecto relevante a considerar es que los territorios sobre los cuales se desarrollarán los proyectos productivos tienen unas particulares especificaciones. Se trata de zonas del territorio nacional que deberán cumplir con las siguientes condiciones: (i) encontrarse aisladas de los centros urbanos más significativos del país; (ii) demandar elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas; (iii) presentar baja densidad poblacional con altos índices de pobreza; y (iv) carecer de la infraestructura mínima para el transporte.

Estas características de las zonas que podrán ser delimitadas como Zidres, deben ser concurrentes, para que respondan a los fines que inspiraron la ley, y coexistan sin debilitarlo, con el modelo de agricultura familiar auspiciado por la Ley 160 de 1994. En efecto, tal como se desprende de la versión original del proyecto de ley presentado por el gobierno y de su exposición de motivos(407), se trata de zonas que demandan elevados costos de adaptación productiva y que, por sus condiciones agrológicas y climáticas, resultan inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar, las cuales, como bien lo señala la Ley 160 de 1994, deben tener aptitud silvoagropecuaria (arts. 1º, punto Quino y 65)(sic).

Las características específicas de esta zonas previstas en el artículo 1º inciso 2º de la ley bajo examen, deben ser concurrentes, de forma que el uso empresarial que se prevé en la ley respecto de predios baldíos, sea verdaderamente excepcional, y orientado a generar bienestar a los habitantes de zonas apartadas del país, comoquiera que como lo ha destacado la jurisprudencia de esta Corte, el Estado desconoce su deber de garantizar el acceso progresivo a la tierra del campesinado “cuando la excepción que consiste en entregar bienes baldíos a favor de empresas, sustrayéndolas al régimen común de adjudicación a favor de campesinos, se vuelve la regla(408), situación que apareja una restricción para que los campesinos pobres accedan a la adjudicación de baldíos en contextos de escasez de tierra(409), y que dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados por otros trabajadores agrarios no propietarios(410)”.

Esas zonas deberán ser identificadas y delimitadas por la unidad de planificación rural agropecuaria, UPRA, del Ministerio de Agricultura y se establecerán a partir de planes de desarrollo rural integral “en un marco de economía formal, y de ordenamiento territorial, soportados sobre parámetros de plena competitividad e inserción del recurso humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental” (art. 1º).

134.4. Los agentes autorizados para adelantar proyectos productivos en las Zidres, son las personas jurídicas, las personas naturales y las empresas asociativas (L. 1776/2016, art. 3º). Comoquiera que la norma no especifica los contenidos de estas categorías, del contexto de la ley puede inferirse que pueden tener la condición de empresarios, pero también puede tratarse de campesinos, empresas comunitarias o cooperativas campesinas, caso en el cual gozarán de prerrogativas especiales.

134.5. Los incentivos y estímulos a los proyectos productivos aprobados por el MADR en las Zidres. Los proyectos productivos aprobados por el MADR en las Zidres, recibirán como incentivos: (i) líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios; (ii) mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos; (iii) estímulo a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales; (iv) incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo; (v) respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera (art. 7º).

Esta política de incentivos y estímulos solo aplicará a los proyectos asociativos que integren como asociados al pequeño o mediano productor, y a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.

134.6. Las Zidres se consideran de utilidad pública e interés social, excepto para expropiación (art. 1º, par. 2º).

El alcance de este principio que orienta la interpretación de toda la ley, debe ser establecido poniendo en contacto el entendimiento que al mismo le ha dado la jurisprudencia constitucional, con los postulados de la legislación agraria sobre la materia.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha indicado que los términos “utilidad pública e interés social” son conceptos jurídicos indeterminados, por lo que corresponde al legislador llenarlos de contenido en ejercicio de su potestad de configuración legislativa, facultad que también comprende la posibilidad de determinar los diferentes medios que puede utilizar la administración para lograr dichos objetivos(411). Ha precisado la Corte que “en la medida en que son conceptos jurídicos indeterminados, la declaratoria de una actividad como de utilidad pública o interés social no conlleva implícitamente que el Congreso le esté otorgando a la administración la facultad para adelantar procesos de expropiación (...). Así, el Congreso podría definir una actividad como de utilidad pública o interés social, sin facultar a la administración para iniciar procesos de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros tipos de gravámenes sobre la propiedad, como servidumbres, o limitar temporalmente el derecho de propiedad en la medida en que sea necesario para desarrollar determinadas actividades o prestar ciertos servicios públicos definidos como de utilidad pública o interés social”(412).

En principio se ha determinado —a partir del artículo 58 superior— que los conceptos de utilidad pública e interés social son determinantes como criterio sustancial por el que se autoriza al legislador intervenir en la propiedad y en los derechos económicos individuales. En este sentido, se plantean no solo como (i) causa expropiandi o de imposición de servidumbres, sino también (ii) como fundamento para aplicar el principio de prevalencia del interés social o público ante el cual debe ceder el interés particular por los intereses que aquellos representan(413). De esta manera, cuando exista un derecho que proteja una posición o relación jurídica en situaciones particulares y concretas que nazcan y se desarrollen en el marco de relaciones que tengan un vínculo con la utilidad pública o el interés social, dichos derechos no resultan intangibles, por lo que el Estado cuenta con la capacidad de limitar, gravar, restringir o expropiar el derecho de propiedad(414).

Para dar contenido y alcance de la figura de la utilidad pública e interés social, la Corte ha indicado que no se debe confundir necesariamente con el término “interés general”, en tanto cada uno tiene connotaciones diferentes dentro del ámbito del derecho constitucional colombiano. El concepto de interés general es una cláusula más indeterminada cuyo contenido ha de hacerse explícito en cada caso concreto. Entre tanto, el de “interés social”, que la Constitución actual emplea en sus artículos 51, 58, 62, 333 y 365, es una concreción del interés general que se relaciona de manera inmediata con la definición del Estado como social y de derecho (art. 1º). En tal medida, el apelativo de social le imprime una finalidad y un límite a la actividad estatal, que implican, a su vez, (i) una necesaria intervención social de su parte, que tiene como finalidad inmediata y directa, y como límite constitucionalmente exigible, el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, en particular el de las menos favorecidas(415); y (ii) la prevalencia del interés general para cumplir los fines esenciales del Estado de que trata el artículo 2º superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución(416).

En particular, se ha precisado que los motivos de utilidad pública e interés social que se fijen en la ley serán acordes con los mandatos constitucionales si respetan los valores fundamentales del Estado social de derecho(417), y que dichos motivos no están consignados en una única norma, sino que dependen de la materia específica que esté siendo regulada, por lo que para determinarlos será necesario realizar un análisis de las normas que regulan la materia específica de que se trate(418).

Así las cosas, tratándose de temas agrarios y rurales, es necesario remitirse a las normas agrarias pertinentes (i.e. D. 2666/94, arts. 1º y 3º(419)), las cuales establecen que los “fines de utilidad pública e interés social” son los consagrados en los ordinales segundo, tercero y quinto del artículo 1º de la Ley 160 de 1994, a saber:

(i) Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.

(ii) Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.

(iii) Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización.

En ese sentido, debe entenderse que la declaratoria de las Zidres como de utilidad pública e interés social (L. 1776/2016, art. 1º, par. 2º(420)) abarca dos dimensiones: (i) una derivada de la Constitución que provee fundamento para aplicar en la creación y desarrollo de las Zidres, el principio de prevalencia del interés social o público como una concreción de las finalidades y límites que impone el Estado social de derecho a la actividad estatal; ello implica una necesaria intervención social de su parte, orientada al mejoramiento de las condiciones de vida de las personas, en particular el de las menos favorecidas; a la promoción de la prosperidad general y a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y (ii) deben estar orientadas a satisfacer los objetivos plasmados en los ordinales segundo, tercero y quinto del artículo 1º de la Ley 160 de 1994. Este es el sentido constitucional que debe darse a la categorización de las Zidres como de utilidad pública e interés social.

135. En síntesis, puede decirse que las normas acusadas se orientan a regular lo relativo a los bienes sobre los cuales pueden desarrollarse proyectos productivos en zonas Zidres. Estos pueden ser bienes inmuebles de la Nación (baldíos) recibidos bajo una modalidad contractual no traslaticia de dominio, o bienes privados de los ejecutores del proyecto o de pequeños o medianos productores que se asocien al mismo. Los bienes inmuebles de la Nación pueden ser entregados bajo modalidad no traslaticia de dominio a personas naturales, jurídicas o empresas asociativas, siempre que los proyectos asocien a pequeños y medianos productores. Se trata de inmuebles ubicados en zonas de especiales características, lo que conduce a que, por sus condiciones agrológicas, de acceso e infraestructura, requieran elevados costos de adaptación productiva, y por ende, en principio, no sean aptas para la constitución de unidades agrícolas familiares.

La delimitación de estas zonas y su destinación a proyectos productivos agrícolas, pecuarios, forestales y/o piscícolas, está enmarcada dentro de un enfoque de desarrollo rural (SNDR), que promueve el desarrollo regional, en un marco de ordenamiento territorial (art. 4º); la competitividad empresarial, la modernización y la transferencia de tecnología al sector rural; el “auspicio de actividades productivas rurales basadas en el capital social y sistemas de producción familiar respaldados en estrategias de sostenibilidad y convivencia de las unidades familiares” (art. 1º, par. 1º).

Elementos esenciales de la regulación del régimen de baldíos previsto en la Ley 160 de 1994

136. Siguiendo con el test acogido como metodología de análisis, en este aparte es necesario referir a los elementos esenciales de la regulación que sobre el régimen de baldíos establece la Ley 160 de 1994 (título XII), ámbito en el cual los demandantes ubican las modificaciones introducidas por la “ley Zidres”, que, en su sentir, resultan regresivas frente al derecho de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad rural y el derecho al territorio.

En relación con los bienes baldíos, la Ley 160 de 1994 estableció en su capítulo XII todo un régimen orientado a su regulación, cuyos rasgos fundamentales son los siguientes:

(1) La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, por lo que incluso se previó que los ocupantes no tienen la calidad de poseedores de conformidad con la normatividad civil; (2) la adjudicación de baldíos solo se puede hacer bajo los siguientes presupuestos: (i) preferentemente en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas(421) (art. 65), cuya titulación se realizará en unidades agrícolas familiares(422), UAF (art. 66). El parágrafo 2º del artículo 67(423), al regular las extensiones de “baldíos productivos” adjudicables mediante UAF, reitera que estos deben tener como destinatarios a familias pobres”(424); (ii) que acrediten una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años para tener derecho a la adjudicación (arts. 65 y 69), y que dicha explotación económica sea de al menos las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación se solicita; y (iii) que las personas naturales o jurídicas que solicitan la adjudicación no sean propietarias ni poseedoras —a cualquier título— de otros predios rurales en el territorio nacional (art. 72). En particular, el inciso 5º del artículo 40 determina que “En ningún caso un solo titular, por sí o por interpuesta persona, podrá ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más de una (1) unidad agrícola familiar”.

Asimismo, (3) se establecen dos restricciones (art. 72, inc. 9º), consistentes en que: (i) ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación representados por las unidades agrícolas familiares; y (ii) serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan la unidad agrícola familiar.

Adicionalmente, es preciso señalar que la Ley 160 de 1994, estableció la posibilidad de que la autoridad competente delimite zonas de baldíos que tendrán el carácter de zonas de desarrollo empresarial de las respectivas regiones (art. 82), y prevé que se podrán adjudicar baldíos en zonas de desarrollo empresarial a sociedades especializadas del sector agropecuario o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, en las extensiones que al efecto determine la autoridad competente, siempre y cuando se celebre un contrato en el que la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo (art. 83).

137. Por otra parte, es pertinente anotar que la Ley 160 de 1994 fomenta, promueve y protege un modelo de economía campesina.

Al respecto, el inciso octavo del artículo 1º estableció que deben garantizarse las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario a las mujeres campesinas e indígenas para su efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina. Asimismo, el artículo 2º creó el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino como mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina. Por su parte, el capítulo XVII creó la figura de cooperativas de beneficiarios de la reforma agraria con el objeto de racionalizar la prestación de los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina (art. 94), “cuyo objeto preferencial será la comercialización de productos agropecuarios, y además la obtención de créditos de producción, la prestación de asistencia técnica y servicios de maquinaria agrícola, el suministro de semillas e insumos agropecuarios y otros servicios requeridos para incrementar la producción y mejorar la productividad en el sector rural”.

En particular, el artículo 43 establece el programa de apoyo a la gestión empresarial rural para beneficiarios de los programas de adquisición y redistribución de tierras, constitución o ampliación de resguardos y adjudicación de baldíos; mientras que el artículo 79 determina que las actividades que desarrolle el Incora (o la entidad que haga sus veces) en los procesos de colonización tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario. Para ello se regulará, limitará y ordenará la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación con la finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica y crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos.

138. Pues bien, una vez presentados los elementos normativos de la regulación anterior (L. 160/94) y de la demandada, en materia de baldíos, observa la Corte que, de manera general, no se encuentra en la ley objeto de control una pretensión de sustituir o modificar la regulación que, sobre baldíos destinados a garantizar el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, contempla la normatividad anterior. Los instrumentos previstos en dicha normatividad para la democratización del acceso la propiedad rural, el control sobre la concentración de la misma y la prevención de ejercicios especulativos sobre tierras con aptitud para programas de reforma agraria, se mantienen intactos.

Las normas que son objeto de control (L. 1776/2016, arts. 3º (par. 3º), 10, 13, 14, 15 y 21 inc. 5º), hacen referencia a inmuebles de la Nación que no tendrían aptitud para desarrollar programas de reforma agraria, comoquiera que, por su ubicación y condiciones agrológicas demandan altos costos de adaptación para su productividad. Así, las normas acusadas se inscriben, no en un contexto de reforma agraria encaminada a la redistribución de la propiedad rural, sino en un marco de desarrollo económico rural focalizado en zonas específicas del país, que responde a un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico, que debe ser sostenible desde el punto de vista humano, social y ecológico; y que no es incompatible sino que debe coexistir, preservar y fortalecer el modelo de empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, desarrollado a través de las unidades agrícola familiares.

El sistema nacional de desarrollo rural para Zidres, previsto en la Ley 1776 de 2016, no tiene como propósito modificar las reglas establecidas en el título XII de la Ley 160 de 1994, orientadas estas a regular la adjudicación de tierras baldías con aptitud agropecuaria, a través de unidades agrícolas familiares, para dotar de tierra a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos económicos, que no la posean. Su contexto (L. 1776/6)(sic) es bien distinto, en cuanto no se orienta a desarrollar programas de adjudicación de tierras con aptitud agropecuaria, sino a promover el desarrollo de proyectos productivos en zonas que presenten especiales condiciones geográficas, agrológicas, de acceso e infraestructura, que en principio no serían aptas para desarrollar programas de reforma agraria, mediante contratos no traslaticios de dominio y a través de formas asociativas de producción. En estas condiciones, los preceptos que forman parte de la Ley 1776/2016, se inscriben con mayor acierto en un propósito de reforma de los contenidos de la Ley 160 de 1994 relativos al desarrollo rural mediante la delimitación de zonas de desarrollo empresarial, hipótesis prevista en los artículos 82 y 83(425) de dicho estatuto (capítulo XIII), y no como lo sostienen los demandantes, en una iniciativa de reforma de las reglas relativas a la adjudicación de baldíos para garantizar el derecho fundamental al acceso progresivo a la propiedad por parte del campesinado (capítulo XII).

139. Para sustentar el carácter regresivo de las normas acusadas, los demandantes sostienen que las medidas allí consignadas: (i) desconocen la finalidad que cumplen los baldíos de la Nación, que son bienes adjudicables a los trabajadores agrarios; (ii) se disminuyen las tierras baldías disponibles para la adjudicación y promueven la acumulación de tierras más allá de la unidad agrícola familiar; (iii) se privilegia la competitividad de la producción agrícola por encima del dominio de la tierra del trabajador rural, lo cual incumple con la obligación constitucional de garantizar el acceso progresivo de la tierra y a otros beneficios inherentes a la propiedad; (iv) los campesinos, los trabajadores agrarios y las mujeres rurales sin tierra no tienen mecanismo de acceso y dotación de tierras más que la posibilidad de adquirir tierras de la calidad y proporción que determine el ponente del proyecto; (v) no se estipulan medidas afirmativas para garantizar que los trabajadores agrarios y los campesinos sean los destinatarios preferentes y prioritarios, pues la inclusión de pequeños y medianos productores no garantiza necesariamente que estos se vean beneficiados; (vi) beneficia a quienes han llevado a cabo actuaciones ilegales.

140. La primera observación común a este grupo de argumentos es que parten del supuesto de que las normas acusadas modifican las reglas de adjudicación de bienes baldíos con aptitud agrícola y pecuaria, a través de unidades agrícolas familiares (capítulo XII). Esto no es exacto, comoquiera que como ya se indicó, los preceptos acusados se insertan en una política de desarrollo productivo rural regional, regulan el uso y goce (contratos no traslaticios de dominio) de bienes inmuebles de la Nación (baldíos), ubicados en territorios que en principio no serían aptos para adjudicación mediante UAF, comoquiera que demandan elevados costos de adecuación para su productividad, para lo cual se requiere el concurso del capital privado, y los incentivos y estímulos del Estado, siempre que se estructuren formas asociativas con pequeños y medianos productores.

Esta diferenciación ya permite señalar que, en principio, no existe una relación de identidad entre las normas anteriores (L. 160/94, título XII) y las que se insertan en la reforma cuestionada por su carácter regresivo; y por ende, de manera general, no se está frente a disposiciones que regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica, presupuesto indispensable para adelantar un juicio de regresividad. Se reitera que la mayoría de las disposiciones acusadas tiene vocación de modificar los preceptos contenidos en el capítulo XIII de la Ley 160/94 relativo a la adjudicación de baldíos a empresas especializadas del sector agropecuario para desarrollar sistemas sustentables de producción, sin que tengan la virtualidad de modificar sustancialmente el régimen de baldíos adjudicables pare efectos de reforma agraria conforme al título XII de la mencionada ley.

141. De manera puntual, frente a los argumentos que expone la demanda, es preciso señalar que: (i) el régimen de baldíos, con aptitud agrícola y pecuaria, adjudicables a campesinos y trabajadores agrarios para garantizar la democratización de la propiedad rural, y el derecho fundamental al acceso progresivo a la tierra de campesinado, se mantiene intacto en su esencia, tal como ha sido regulado por la Ley 160/94 y desarrollado por la jurisprudencia de esta Corte, comoquiera que no fue el objeto de reforma de la Ley 1776/2016, focalizada esta en diseñar un modelo de desarrollo económico regional, sobre territorios que demandan altos costos de adecuación para su productividad, y por ende no son aptos para constituir UAF.

Por esta misma razón, (ii) tampoco resulta admisible el argumento consistente en que con la regulación establecida en la ley examinada, se disminuyen las tierras baldías disponibles para la adjudicación y promueven la acumulación de tierras más allá de la unidad agrícola familiar. Como ya se ha indicado, a partir de una interpretación sistemática de los preceptos acusados en el marco de los principios y propósitos que orientan la ley Zidres, se determinó que los territorios a los que refiere esta regulación, cuentan con unas especificaciones geográficas, agrológicas, de infraestructura y acceso que las ubica en un universo distinto al conformado por los inmuebles con aptitud productiva (agrícola, acuícola, pecuaria, etc.) para ser adjudicados a través de las UAF a familias pobres. Adicionalmente, dadas las especificaciones derivadas de su ubicación, acceso, condiciones geográficas particulares y requerimientos para su delimitación y aprobación de proyectos Zidres, la destinación de baldíos mediante contratos no traslaticios de dominio para la explotación agroindustrial debe ser excepcional, frente a la política general y permanente que en desarrollo de la ley de reforma agraria que debe adelantar el Estado para garantizar el acceso de los campesinos a la propiedad de tierras con aptitud para el establecimientos de unidades agrícolas familiares.

Esta consideración conduce así mismo a desvirtuar el argumento relativo a que con la Zidres, (iii) se privilegia la competitividad de la producción agrícola por encima del dominio de la tierra del trabajador rural, lo cual incumple con la obligación constitucional de garantizar el acceso progresivo de la tierra y a otros beneficios inherentes a la propiedad.

142. Insiste la Corte, en que el establecimiento de zonas especiales, en las que, de manera planificada, excepcional, controlada y vigilada por el Estado, se desarrollen proyectos agroindustriales en los que se incluyan a los pequeños y medianos productores, no puede implicar una renuncia del Estado al mandato programático orientado a fomentar la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra, a favor de las personas que la trabajan. Se trata de un mandato permanente que impone en cabeza del legislador un deber ineludible de progresivo cumplimiento que debe perseguir de manera primordial y generalizada, en materia de adjudicación de bienes baldíos a los trabajadores rurales que carecen de tierra, buscando así alcanzar los postulados de la reforma agraria.

Como lo ha recalcado esta Corte “este es el significado profundo que la jurisprudencia constitucional le ha otorgado al artículo 150-18 C.P., en sintonía con el artículo 64. C.P.: la destinación de los bienes baldíos debe contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, lo cual no solo se logra mediante la garantía del acceso a la tierra sino de los bienes y servicios complementarios requeridos para su explotación y para su mejoramiento social y cultural. En definitiva, con la adjudicación de dichos bienes el Estado persigue no solo satisfacer el derecho del acceso a la tierra sino también otros componentes que elevan la calidad de vida de los trabajadores agrarios, en concordancia con el artículo 64 superior”(426).

Esto implica que el establecimiento de zonas especiales para el desarrollo de proyectos agroindustriales en los que se privilegie la utilidad pública y el interés social de la propiedad (art. 1º), lo que incluye el aprovechamiento excepcional, de baldíos que deben ser objeto de adecuación para su productividad, son estrategias de desarrollo que deben coexistir y respetar las formas tradicionales de producción de los campesinos y el aprovechamiento de su propia tierra (UAF), “facilitando a estas personas el acceso a los bienes y prestaciones necesarias e indispensables para sobrevivir dignamente (i.e. créditos, asistencia técnica, herramientas de producción, tecnología); y garantizarles, cuando no se encuentran en capacidad de hacerlo autónomamente, las condiciones mínimas materiales de existencia. Como lo ha sostenido esta Corte, estas obligaciones en cabeza del Estado se justifican porque lo que está en juego es la capacidad que tienen los trabajadores agrarios para garantizar, mediante sus formas tradicionales de generar ingresos (i.e. economías de subsistencia), su derecho fundamental al mínimo vital”(427).

De manera que en lugar de presentarse como incompatibles, el desarrollo de la agricultura familiar con todas las protecciones derivadas de la Constitución y la ley (160/94), en especial la de garantizar ese espacio de autonomía que les permite a las comunidades agrícolas asegurarse por sí mismas sus medios de subsistencia y realizar su proyecto de vida; debe coexistir en una relación armónica y complementaria con otras formas de producción orientadas procurarle a la población campesina, paulatinamente, el acceso a los bienes y servicios necesarios e indispensables para llevar su forma de vida amparada constitucionalmente, promoviendo así el postulado de la dignidad humana.

143. De otra parte, como ya se indicó en el marco conceptual de esta sentencia, las funciones atribuidas al legislador en temas agrarios hacen parte de las competencias que le conciernen en materia de desarrollo económico, a través de las libertades económicas y las relaciones de mercado, y son una manifestación de la función general de la intervención del Estado en la economía(428).

Como lo ha recordado la Corte, la Carta Política establece que la producción de alimentos gozará de especial protección y que, en consecuencia, el Estado promoverá mediante la ley las acciones necesarias para incrementar la productividad, fomentando, entre otros sectores, a las actividades agroindustriales, a la construcción de obras de infraestructura física y a la adecuación de tierras (C.P., arts. 64 y 65). En la misma dirección, el artículo 334 (C.P.) dispone que el Estado, a través del legislador, deberá intervenir, entre otras cosas, en el uso del suelo y en la explotación de los recursos naturales, para así racionalizar la economía para promover la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido la vigencia y la importancia que tiene para el sector rural la promoción del uso productivo y eficiente de la tierra, buscando con ello la expansión de la producción a través de la promoción de la competitividad y de la inversión privada, en el marco de la inserción del país en la economía mundial y la apertura de los mercados(429).

La jurisprudencia constitucional, por lo tanto, ha señalado la importancia de explotar la tierra de manera eficiente y productiva, atendiendo a las aptitudes propias del suelo y a las características de las diversas regiones del país, buscando así evitar la ociosidad de la misma(430); reconociendo, de antemano, que la adopción de políticas eficaces y eficientes también es un imperativo que debe perseguir la administración pública en todas sus actuaciones(431). Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sido clara al sostener que no es legítimo descartar de plano “la importancia del crecimiento sostenido del capital para el bienestar social”, así como tampoco es válido defender, de entrada, un modelo particular de desarrollo entre otros(432).

144. En síntesis, en relación con las normas que regulan los bienes inmuebles para la ejecución de los proyectos productivos (art. 13); los bienes inmuebles por anticipación (art. 10); la retribución por el uso y goce de bienes inmuebles de la Nación (art. 14); los aportes en las Zidres (art. 15); y la identificación de la Zidres (art. 21, inc. 5º), no encuentra la Corte acreditado el primer paso del test de progresividad y prohibición de regresividad, comoquiera que se trata de preceptos que no modifican las normas sobre baldíos para reforma agraria a través de la adjudicación de UAF, contempladas en el capítulo XII de la Ley 160 de 1994. Su ámbito fáctico y jurídico es distinto: en cuanto a lo primero, porque los terrenos destinados para proyectos productivos a través de las Zidres, presentan características geográficas, agrológicas, de infraestructura y acceso que en principio, no las harían aptas para la constitución de UAF. Y en cuanto a lo segundo, porque la configuración normativa prevista en la Ley 1776/2016, se orienta a regular de manera más amplia, y en el marco de un sistema, las zonas de desarrollo empresarial a que hizo referencia la Ley 160/94 en su capítulo 13. Así las cosas, no se presenta respecto de estos preceptos el primer requisito que exige este test, el cual resulta habilitante para continuar con el juicio, esto es que las normas cotejadas “guarden una suerte de identidad entre sí, o en otras palabras, que ambas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica”.

145. Insiste la Sala Plena que las normas aquí examinadas, pertenecientes a la Ley 1776 de 2016, por su alcance y contenido, no tienen la vocación de modificar el capítulo XII de la Ley 160 de 1994, que establece el régimen de baldíos con aptitud para ser adjudicados a través de las UAF, así como las limitaciones al mismo. En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo 3º del artículo 3º de adelantar proyectos productivos en las Zidres respecto de titulaciones efectuadas a partir de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, cumple el propósito de no afectar situaciones consolidadas, bajo otros regímenes jurídicos, antes de la entrada en vigencia de dicha ley.

Este precepto parte del reconocimiento implícito de la existencia de diferentes regímenes de desarrollo agrícola, frente a los cuales el legislador cuenta con amplia potestad de configuración, siempre que respete los derechos constitucionales de acceso progresivo a la tierra, el mínimo vital y la seguridad alimentaria. Así, el parágrafo en mención hace referencia únicamente a un régimen, el contenido en el título XII de la Ley 160 de 1994, y que aplica a las adjudicaciones hechas en vigencia de tales disposiciones, pero que como tal, no tiene la virtualidad de dejar sin efectos las limitaciones, gravámenes y demás obligaciones que pesan sobre los bienes baldíos de acuerdo con el estatuto jurídico bajo el cual fueron adjudicados.

Bajo esta comprensión, es evidente entonces que las prohibiciones, obligaciones y demás cargas que la Ley 160 de 1994 introdujo en sus artículos 39 y 40 para el régimen de propiedad parcelaria, para cuya ejecución se crearon las UAF, se mantiene inmodificable, sin embargo, no resultan aplicables al régimen de baldíos, cuya adjudicación en UAF apenas se introduce, de modo obligatorio, con la expedición de la Ley 160 de 1994. En ese sentido el hecho de que el parágrafo 3º del artículo 3º reitere lo señalado en el artículo 72 no tiene la virtualidad jurídica de dejar sin efectos el artículo 40 de la Ley 160 de 1994 que se encarga de situaciones jurídicas (régimen parcelario) no equiparable al régimen de adjudicación de baldíos del capítulo XII de la Ley 160 de 1994.

En todo caso, advierte la Sala, el contenido y alcance del parágrafo 3º del artículo 3º mantiene vigentes las limitaciones y gravámenes que van aparejadas a la adjudicación de bienes baldíos, de acuerdo al régimen legal que le corresponda, y en esa medida, las limitaciones incorporadas en los artículos 39 y 40 de la Ley 160 de 1994, mantienen su plena vigencia, en defensa de los derechos de los campesinos, como sujetos de los programas de reforma agraria.

Segundocargo:Losartículos3º(parcial),7º(parcial)y17(parcial)delaLey1776de2016,vulneranelartículo64delaConstituciónquecontemplalademocratizacióndelaccesoalapropiedad. 

146. Los segmentos normativos acusados en esta sección son los siguientes:

“ART. 3º—Componentes de los proyectos productivos. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:

(...)

Cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente, deberá cumplir con los siguientes requisitos:

a)Ladeterminacióndelterrenodestinadoaseradquiridoporloscampesinos,lostrabajadoresagrariosy/olasmujeresrurales,sintierra,asociados. 

b)Unsistemaquegaranticequeelgrupodecampesinosytrabajadoresagrarios,sintierra,puedanadquirirlaatravésdelosprogramasdedotacióndetierrasadelantadosporlaentidadcompetente. 

c)Unplandeacciónencaminadoaapoyaraloscampesinosy/oalostrabajadoresagrariosenlagestióndelcréditoanteelsistemabancario,paralacompradelatierrayelestablecimientodelproyecto. 

(...).

ART. 7º—De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos:

PAR.1º—Soloresultaránbeneficiariosdelapolíticadeincentivosoestímuloslosproyectosasociativos,siempreycuandointegrencomoasociadosalpequeñooalmedianoproductor. 

PAR.2º—Losproyectosqueasocienaloscampesinos,trabajadoresagrariosymujeresrurales,sintierra,resultaránbeneficiariosdelapolíticadeincentivosoestímulos,solosigarantizanqueestosendesarrollodelproyectopuedenadquirirundeterminadoporcentajedetierraagrícola,calculadoconbaseensusposibilidadesdeexplotación”. 

ART. 17.—Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra. Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberánestablecerunmecanismoquepermitaque,dentrodelostres(3)primerosañosdeiniciadoelproyecto,estossehaganpropietariosdeunporcentajedetierra,fijadoporelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRuraldeacuerdoalproyectoproductivoylacapacidadfinancieradequienloadelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo”.

147. Los accionantes sostienen que los segmentos normativos acusados son inconstitucionales en cuanto vulneran el derecho al acceso a la propiedad de la tierra y al territorio, comoquiera que el Estado deja de ser el directo responsable de garantizar el acceso progresivo a la tierra, se eliminan los mecanismos preexistentes en la legislación de tierras, dejando únicamente la compra del bien con recursos propios, sin la intervención del Estado, que bajo la Ley 160 de 1994 asumía el 50% del pago de la tierra con bonos agrarios y el otro 50% lo financiaba con créditos especiales subsidiados. Como consecuencia de ello, se aumentaría el costo de la tierra para los campesinos, lo que conduce a un retroceso en el nivel de satisfacción del derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra.

148. Sobre este aparte de la demanda la Corte se formuló el siguiente problema jurídico:

¿El artículo 3º, inciso 2º, literales a), b), y c), los artículos 7º y 17 (parciales) son contarios al artículo 64 (acceso progresivo a la propiedad de la tierra) comoquiera que reducen el marco de protección del derecho social al acceso a la tierra?

149. Los literales a), b) y c) del inciso segundo, del artículo 3º establecen que cuando se trate de proyectos asociativos, adicionalmente a los componentes generales (inciso primero), deberán cumplir los siguientes requisitos: a) la determinación del terreno destinado a ser adquirido por los campesinos, los trabajadores agrarios y/o las mujeres rurales, sin tierra, asociados; b) Un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin tierra puedan adquirirla a través de los programas de dotación de tierras adelantados por la entidad competente; y c) un plan de acción encaminado a apoyar a los campesinos y trabajadores agrarios en la gestión del crédito para la compra de la tierra y el establecimiento del proyecto.

Cuando la norma refiere a “la determinación” del terreno —lit. a)— destinado a su adquisición hace referencia a la identificación del mismo, a su particularización para cumplir con un requisito específico, comoquiera que la decisión acerca de su selección debe ser plenamente decidida por los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que libremente decidan participar en el proyecto.

Adicionalmente, por tratarse de proyectos asociativos, respecto de los cuales están previstos los incentivos contemplados en el artículo 7º de la Ley 1776/2016, es preciso interpretar el alcance de estos requisitos a partir de los objetivos generales de la ley, especialmente el relativo a “promover el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la Nación”, por lo que el sistema de dotación de tierras a que refiere el literal b) debe responder a una estrategia orientada a la materialización de este principio orientador de toda la regulación. En ese mismo contexto, los créditos a que alude el literal c) forman parte de los incentivos y estímulos previstos en el artículo 7.a) como líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.

Un entendimiento de las normas examinadas bajo este contexto interpretativo, no evidencia una reducción del marco de protección del derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (art. 64), en los términos que lo plantean los demandantes, comoquiera que se trata de requisitos específicos que deben cumplir los proyectos y no de un mecanismo de acceso a la propiedad de la tierra para los campesinos que se asocien a los mismos.

150. El otro segmento de la impugnación está relacionado con el hecho de que, conforme a los parágrafos 2º y 3º del artículo 7º y el 17 de la ley enjuiciada, la política de incentivos y estímulos prevista en la ley está condicionada: (i) a la vinculación al proyecto del pequeño y mediano productor(433); y (ii) a que los campesinos trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra puedan adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación(434). Adicionalmente, (iii) los proponentes del proyecto deben establecer un mecanismo que permita que dentro de los 3 primeros años siguientes de iniciado el proyecto, los campesinos sin tierra se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el MADR de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante.

151. Como cuestión preliminar observa la Corte que la demanda contra el artículo 17 se dirige únicamente contra el segmento normativo “deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante”. Comoquiera que este aparte normativo no presenta un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderlo y aplicarlo, resulta absolutamente imprescindible integrarlo(435) con el resto del precepto del cual forma parte, la Corte extenderá su pronunciamiento a todo el artículo 17, cuyo texto es el siguiente:

ART. 17.—Condición especial para los proyectos productivos que vinculen campesinos, mujeres rurales, jóvenes rurales y/o trabajadores agrarios sin tierra.

“Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante. Para tal efecto, en el contrato de asociatividad se establecerá una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la finalización del mismo”.

152. A continuación procede la Corte a determinar si los preceptos que se aglutinan en este segmento de la impugnación —art. 7º, pars. 1º y 2º y art. 17— son compatibles con el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, previsto en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta.

La primera advertencia que debe hacer la Corte al respecto radica en que dichos preceptos, a diferencia de lo que ocurre con los contenidos en el inciso segundo del artículo 3º, no son simples requisitos específicos que se deben mencionar o incluir en el proyecto al momento de su inscripción en el MADR, se trata de dispositivos que de manera sustancial concurren a configurar un modelo de acceso a la propiedad rural por parte de los campesinos y trabajadores agrarios, ligado a la política de incentivos y estímulos.

Para abordar el análisis de constitucionalidad, recuerda la Sala que los artículos 64, 65 y 66 C.P., leídos de manera articulada, entrañan “el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el constituyente configuró como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural”(436).

En el marco de esta “estrategia global de desarrollo rural”, la Corte ha reiterado que el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente a favor de quienes la trabajan, lo materializa el Estado a través de varios tipos de políticas, relacionadas con la concesión de créditos especiales(437), la facilitación de mecanismos para la compra de tierras, entre ellos, la entrega de subsidios(438), el fomento de actividades agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre otras(439).

A partir de la estrategia global de desarrollo delineada en los preceptos superiores referidos, este tribunal señaló que nuestro ordenamiento jurídico protege tres dimensiones del derecho de acceso a la tierra: (i) La garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación, la mera tenencia, entre otras. (ii) El acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la población rural, como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial. (iii) Acceso a la propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas(440).

153. Pues bien, encuentra la Corte que varios de los elementos previstos en los segmentos normativos acusados, y que concurren a integrar el diseño de acceso a la tierra por parte de los campesinos, mujeres y trabajadores sin tierra en el marco del modelo Zidres, resultan incompatibles con el mandato constitucional de fomento de una política de democratización en el acceso a la propiedad que incluya las dimensiones enunciadas, para estos sujetos de derechos que han sido considerados de especial protección constitucional.

Cabe recordar que los proyectos productivos que se pretendan adelantar en las zonas Zidres podrán ser propuestos por personas jurídicas, naturales o empresas asociativas (art. 3º). Dado que la norma no establece ninguna otra cualificación, podrá tratarse de empresarios, o de asociaciones o cooperativas campesinas. Si se trata de proyectos propuestos únicamente por empresarios (personas naturales o jurídicas) deberán cumplir con los requisitos previstos en el artículo 3º de la ley, se desarrollarán en terrenos particulares y no gozarán de los incentivos y estímulos previstos en la ley (arts. 6º y 7º).

Para que esos proyectos productivos puedan ser desarrollados en terrenos baldíos deben forzosamente integrar como asociados al pequeño o al mediano productor (art. 13). La misma condición forzosa se impone para que los ejecutores del proyecto tengan acceso a los estímulos e incentivos que en materia de créditos especiales, garantías sobre la producción, capacitación, etc. contempla la ley (art. 7º, par. 1º).

Sin embargo, llama la atención que en el marco de esos proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujeres y jóvenes rurales, se condicione el derecho a ser beneficiarios de la política de incentivos y estímulos a que garanticen que en desarrollo del proyecto puedan adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola calculado con base en sus posibilidades de explotación; y se prevea que los proyectos (sus proponentes) “establezcan un mecanismo” que permita que, dentro de los 3 primeros años de iniciado el proyecto se hagan propietarios de un porcentaje de tierra fijado por el MADR, de acuerdo con el proyecto productivo y “la capacidad financiera de quien lo adelante” .

154. Este diseño normativo riñe con los objetivos de la propia ley, la cual formula como propósitos “promover el acceso y la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación”; así como el de “promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la Nación como agentes sociales, productivos y emprendedores”. Y se muestra como una barrera para que los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales accedan a la estrategia de desarrollo global articulada por el constituyente en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución con miras a lograr el crecimiento del sector campesino y el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural.

Ninguna de las dimensiones que conforman el diseño de desarrollo rural previsto en el plexo de normas constitucionales mencionado, inspirado este en un criterio promocional orientado a la democratización del acceso a la tierra como herramienta social fundamental para el mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural, se satisface con el modelo de inserción asociativa que se prevé en los segmentos normativos acusados respecto de los campesinos, trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales sin tierra. El acceso progresivo a la tierra para el campesinado que no la posee, constituye un elemento nuclear de ese modelo global de desarrollo para el sector rural que la Constitución promueve.

155. Una medida legislativa así diseñada resulta manifiestamente irrazonable y se constituye en una barrera para que los campesinos, trabajadores agrarios mujeres y jóvenes rurales, accedan a la tierra (con aptitud agropecuaria) y se incorporen como agentes activos al modelo de desarrollo rural previsto en la ley. La democratización en el acceso a la tierra para estos sujetos de especial protección constitucional, como presupuesto indispensable para su incorporación con libertad y eficacia en el modelo de desarrollo rural que la Constitución perfila, exigía, según lo ha dicho la jurisprudencia, la adopción de medidas promocionales como políticas relacionadas con la concesión de créditos especiales(441), la facilitación de mecanismos para la compra de tierras, la entrega de subsidios(442), el fomento de actividades agrícolas, la adjudicación de bienes baldíos, entre otras(443). Ninguna de estas medidas promocionales se identifica en las normas acusadas, comoquiera que el Estado delega en los particulares —promotores del proyecto—, un imperativo que la Constitución le impone como es el del “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual y asociativa”. Así ocurre, cuando los faculta para “establecer un mecanismo que permita que (...) estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra” (art. 17). Adicionalmente, condiciona el acceso de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra, a la política de incentivos o estímulos a sus posibilidades de adquisición de un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación (art. 7º, par. 2º).

156. La medida legislativa examinada es contraria a la Constitución, comoquiera que impone unas cargas desproporcionadas a un sector de la población —los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra— respecto del cual el Estado tiene particulares deberes de protección, dada su especial situación de vulnerabilidad y la deuda histórica que diferentes estudios, las motivaciones de las políticas públicas agrarias y la propia jurisprudencia de la Corte han reconocido en su favor.

La desproporción(444) de la medida emerge del hecho de que si bien podría identificarse una finalidad imperiosa en la norma, comoquiera que, según los objetivos trazados en la ley (art. 2º) se orientaría a promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes de la Nación, con miras a incrementar el ingreso y la calidad de vida de la población rural, finalidad que responde a los objetivos previstos en el modelo de desarrollo rural global que prevén de manera articulada los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, los medios a través de los cuales se persigue ese fin no resultan adecuados, ni efectivamente conducentes.

En efecto, no resulta adecuada ni efectivamente conducente al logro de la finalidad de promover la inclusión social y productiva de los campesinos y trabajadores agrarios en las zonas Zidres, la medida que deja en manos de los empresarios “el establecimiento de un mecanismo” para su acceso a un porcentaje del territorio (art. 17). La política de desarrollo rural con inclusión social y productiva de los campesinos y trabajadores agrarios debe ser manejada por el Estado, conforme a los artículos 64, 65 y 66 de la Carta.

Sobre el particular, llama la atención el hecho de que, cuando los proyectos asociativos vinculen a campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra, se establezca a favor de los proponentes del proyecto la prerrogativa de “establecer un mecanismo que permita” que dentro de los tres primeros años del proyecto los campesinos asociados se hagan propietarios de un porcentaje de tierra que fijará el MADR, con base en el proyecto productivo y “la capacidad financiera de quien lo adelante” (art. 17).

157. Varios problemas de índole constitucional se advierten esta regulación. En primer lugar, teniendo en cuenta que uno de los elementos del modelo de desarrollo que la ley examinada diseña es la posibilidad de que los proyectos productivos se establezcan en terrenos baldíos (art. 13), no está facultado el legislador para delegar en los particulares proponentes del proyecto la prerrogativa de “establecer un mecanismo” para que los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios accedan a la propiedad de un porcentaje de estos territorios.

En segundo lugar, el acceso a la propiedad de un porcentaje de tierra por parte de campesinos, mujer rural y trabajadores agrarios sin tierra, se sujeta a criterios ajenos a las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, como son la naturaleza del proyecto productivo y la “capacidad financiera de quien lo adelante”. Así, en lugar de establecer medidas que protejan a los campesinos de los efectos colaterales de la agroindustria, se subordina su derecho a acceder progresivamente a la propiedad de la tierra a los intereses económicos y financieros de los ejecutores del proyecto.

Esta configuración no se muestra acorde con la función prioritaria adscrita a los baldíos de contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, específicamente a “la dignificación de la vida de los trabajadores del campo”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 64 C.P.; ni plasman medidas orientadas a estimular, favorecer e impulsar progresivamente el acceso a la propiedad y el mejoramiento de su calidad de vida; por el contario, a ello se anteponen criterios asociados a la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor.

Adicionalmente, el hecho de que se condicione la inserción de estos sujetos de derecho en el modelo de desarrollo rural previsto en la ley, a través de la política de incentivos y estímulos, a que puedan adquirir una porción de tierra “calculada con base en sus posibilidades de explotación” (art. 7º, par. 2º), así como a la naturaleza del proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante (art. 17) se erigen en barreras de acceso a los beneficios del modelo productivo previsto en la ley, y los excluye de la posibilidad de acceder progresivamente a la propiedad de la tierra como un medio para ser parte activa del modelo desarrollo rural.

Se trata de una medida excesivamente gravosa para el campesinado que tampoco resulta necesaria para lograr el propósito de inclusión social y productiva en el modelo de desarrollo rural diseñado en la ley, comoquiera que la misma prevé otros mecanismos como la entrega a título no traslaticio de dominio de bienes inmuebles de la Nación para el desarrollo de proyectos productivos (art. 13) a las asociaciones de campesinos; o bien pudo acudirse a un sistema de subsidios y créditos especiales similares a los que contempla la Ley 160 de 1994 (arts. 20 a 26) para efectos de reforma agraria.

158. La medida que sujeta el acceso a la propiedad de un porcentaje de tierra por parte de campesinos, mujer rural y trabajadores agrarios sin tierra a criterios ajenos a las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, como son la naturaleza del proyecto productivo y la “capacidad financiera de quien lo adelante”, resulta también desproporcionada, en sentido estricto, comoquiera que no aporta nada a la finalidad de inclusión social y productiva de estos agentes rurales que gozan de especial protección constitucional, y en cambio sí restringe de manera significativa su derecho a ser incluidos social y productivamente en un modelo de desarrollo rural, que de conformidad con una visión articulada de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución debe promover el acceso progresivo a la propiedad sobre la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, el acceso a servicios sociales, condiciones crediticias especiales y apoyo en la comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, a fin de mejorar su ingreso y calidad de vida. El diseño previsto en las normas examinadas se muestra totalmente contrario a esos rasgos del modelo de desarrollo rural perfilado en la Constitución.

159. La decisión legislativa examinada ubica así a los campesinos y trabajadores rurales sin tierra, en una posición más desventajosa que la de los empresarios y los pequeños y mediados productores quienes pueden asociarse a los proyectos productivos aportando sus propios terrenos o solicitando al Estado, a título no traslaticio de dominio (art. 13), bienes de la Nación para tales propósitos. La medida condiciona la aplicación de la política de beneficios e incentivos a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra que se asocien a proyectos productivos, a unos mecanismos inciertos de acceso a la tierra, entre los que se encuentra el acceso al crédito bancario.

Este tratamiento desconoce lo postulados en que se sustenta un modelo de desarrollo rural con sostenibilidad social, el cual exige para los campesinos y trabajadores agrarios un “tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no solo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”(445).

Al respecto, conviene recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que la búsqueda del desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socio económicas entre los distintos actores involucrados en el sector rural(446); máxime cuando en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus vivendi(447).

Por consiguiente, teniendo en cuenta que las condiciones previstas en las normas examinadas que establecen requisitos adicionales y desproporcionados para los campesinos que se asocien a proyectos productivos, se erigen en barreras y crean situaciones inequitativas para los campesinos y trabajadores agrarios, estos serán eliminados a efecto de que los campesinos sean, prioritariamente, destinatarios de las políticas de incentivos y estímulos para ser socios de los proyectos productivos, y a su vez beneficiarios de programas orientados a la democratización del acceso a la propiedad en el contexto de la política de desarrollo rural, bajo estándares que no pueden ser inferiores a los previstos en materia de reforma agraria.

También se excluirán del orden jurídico aquellos segmentos normativos que radican en cabeza de los particulares promotores y ejecutores de los proyectos agroindustriales, como si se tratara de un componente más del proyecto, la función de establecer mecanismos orientados a dotar de tierras a campesinos y trabajadores agrarios que no la posean (art. 17); y condicionan esos mecanismos de adquisición de tierras a criterios relacionados con la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad financiera de su ejecutor (art. 17). Estas medidas, resultan contrarias al derecho de acceso progresivo de los campesinos y trabajadores rurales a la tierra, por imponer cargas desproporcionadas a sujetos que por su histórica condición de marginalidad demandan la protección reforzada del Estado.

Advierte la Corte que la facultad que se atribuye a los promotores del proyecto en el sentido de establecer un mecanismo orientado a la dotación (“hacerlos propietarios”) de tierras a los campesinos, mujeres rurales y trabajadores agrarios que se vinculen al proyecto asociativo, que la Corte considera incompatible con la Constitución, se encuentra contenido en el primer segmento del artículo 17 que prevé que “Además de los requisitos generales previstos en el artículo 3º, los proyectos asociativos que vinculen a campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios sin tierra deberán establecer un mecanismo que permita que, dentro de los tres (3) primeros años de iniciado el proyecto, estos se hagan propietarios de un porcentaje de tierra, fijado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de acuerdo al proyecto productivo y la capacidad financiera de quien lo adelante”. No obstante, a renglón seguido se establece un instrumento orientado al logro de ese propósito consistente en prever en el contrato de asociatividad una cláusula resolutoria de permanencia en el proyecto sujeta a la realización del mismo. Comoquiera que se trata de un dispositivo íntimamente relacionado con el mecanismo de dotación de tierras cuyo diseño se asigna a los promotores del proyecto, la inexequibilidad de extenderá a esta cláusula, toda vez que la misma está establecida en función de (“para tal efecto”) ese mecanismo de definición del acceso a la propiedad. Se trata de una cláusula que no posee autonomía propia, forma parte integral del mecanismo de acceso a la propiedad que la norma contempla y por ende está afectada de la inconstitucionalidad predicada de este.

160. A partir de las anteriores consideraciones la Corte declarará la inconstitucionalidad de los preceptos que conforme al escrutinio efectuado establecen barreras para el acceso a la propiedad de los campesinos y trabajadores agrarios. En esa medida excluirá del orden jurídico la expresión “solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación”, y el artículo 17, en su integridad, de la Ley 1776 de 2016.

En consecuencia, por virtud de esta declaratoria parcial de inconstitucionalidad del parágrafo 2º del artículo 7º, su texto quedará así: “Los proyectos que asocien a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos”.

161. En cuanto al parágrafo primero del artículo 7º, también acusado, será declarado exequible, por el cargo analizado, comoquiera que se limita a reiterar que la política de incentivos y estímulos prevista en la ley tiene como propósito fundamental auspiciar la asociatividad del pequeño y mediano productor a los proyectos agroindustriales, en el marco del propósito general de la ley de promover la inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la Nación como agentes sociales, productivos y emprendedores, por lo que no halla la Corte en este dispositivo legal una tacha de inconstitucionalidad adscrita al derecho de acceso de los campesinos y trabajadores agrarios a la propiedad rural.

Tercero.Cargosporvulneraciónalderechodeasociación,losobjetivosdeldesarrolloqueprevélaConstituciónyotrasgarantías

162. Según los demandantes el inciso segundo (lits. a, b, c, d y e) y el parágrafo 4º del artículo 3º; así como los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º; el artículo 13 (parcial); el artículo 15 inciso primero (parcial) y parágrafo; y el artículo 17 de la Ley 1776/2016, al establecer una determinada forma asociativa entre campesinos y empresarios vulneran los derechos al libre desarrollo de la personalidad (art. 16), a la libertad de escogencia de profesión u oficio (art. 26), y a la libertad de asociación (art. 38) de los campesinos, así como los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución.

163. A continuación, se transcriben las normas acusadas, subrayando los segmentos normativos que son objeto de reproche. Comoquiera que los artículos 3º, 7º ya fueron objeto de control por los cargos relativos a violación del derecho de acceso a la propiedad y reserva legal en materia de adjudicación de baldíos (cargo segundo), se transcribirán dichos preceptos con el contenido que presentan luego del mencionado control; bajo esta misma consideración se omite la transcripción del artículo 17, el cual fue hallado inexequible en su integridad por violación de derecho de acceso progresivo a la propiedad y el principio de reserva legal en materia de baldíos.

“ART. 3º—Componentes de los proyectos productivos. Personas jurídicas, naturales o empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las Zidres, deberán inscribir el respectivo proyecto ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y deberán contener, por lo menos, los siguientes elementos:

(...).

Cuandosetratedeproyectosasociativos,adicionalmente,deberácumplirconlossiguientesrequisitos: 

a)Ladeterminacióndelterrenodestinadoaseradquiridoporloscampesinos,lostrabajadoresagrariosy/olasmujeresrurales,sintierra,asociados. 

b)Unsistemaquegaranticequeelgrupodecampesinosytrabajadoresagrarios,sintierra,puedanadquirirlaatravésdelosprogramasdedotacióndetierrasadelantadosporlaentidadcompetente. 

c)Unplandeacciónencaminadoaapoyaraloscampesinosy/oalostrabajadoresagrariosenlagestióndelcréditoanteelsistemabancario,paralacompradelatierrayelestablecimientodelproyecto. 

d)Unplanqueasegureelsuministrodeserviciospermanentesdecapacitaciónempresarialytécnica,formacióndecapacidadesyacompañamientoenaspectospersonalesydedinámicagrupal. 

e)Unmecanismoqueasegureladisponibilidaddeserviciosdeasistenciatécnicaaloscampesinosy/oalostrabajadoresagrariosporunperíodoigualalciclototaldelproyectoyquegaranticelaprovisióndelospaquetestecnológicosquecorrespondan. 

(...).

PAR.4º—Tantolosproyectosproductivosquealaexpedicióndelapresenteleyseencuentrenenejecuciónsobreáreasruralesdepropiedadprivada,comolosnuevosproyectosgozarándelosmismos:incentivos,estímulosybeneficios,siempreycuandoseinscribananteelMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural.Promoviendolaasociatividadconcampesinosytrabajadoresagrarios,conelfindetransferirtecnologíaymejorarsucalidaddevida. 

(...).

ART. 7º—De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos:

PAR.1º—Soloresultaránbeneficiariosdelapolíticadeincentivosoestímuloslosproyectosasociativos,siempreycuandointegrencomoasociadosalpequeñooalmedianoproductor. 

PAR.2º—Losproyectosqueasocienaloscampesinos,trabajadoresagrariosymujeresrurales,sintierra,resultaránbeneficiariosdelapolíticadeincentivosoestímulos(448). 

(...).

ART. 13.—De bienes inmuebles de la Nación. Para la ejecución de los proyectos productivos se podrá solicitar al Gobierno Nacional, la entrega en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la Nación ubicados en las Zidres, con el fin de ejecutar los proyectos productivos a que hace referencia el artículo 3º de esta ley. Entodocasolaentregadeinmueblesdela Nación solotendrálugarcuandosetratedeproyectosproductivosqueintegrencomoasociadosalpequeñooalmedianoproductor.

ART. 15.—De los aportes. En las Zidres, el ejecutor del proyecto aprobado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarseconlospropietariosquenodeseendesprendersedelderechodedominio,posesión,usoousufructo,hastacompletarelárearequeridaparaelproyectoproductivo.

(...).

PAR.Enelcasodequelosaportantesdelosprediosparaeldesarrollodelproyectoproductivotenganlacondicióndecampesinos,mujerruralotrabajadoresagrarios,nosepermitirálaexistenciadepactoarbitralconelfindedirimirdiferenciasoconflictos,cuandohayalugaraello. 

(...).

ART. 17.—Inexequible.

164. Según los demandantes(449), las normas acusadas contemplan un modelo asociativo incompatible con los postulados constitucionales que consagran principios y derechos como la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de escogencia de profesión u oficio, la libertad de asociación y los objetivos de desarrollo económico establecidos en la Constitución.

Los cargos que se inscriben en este segmento de la acusación se pueden sintetizar así:

(i) Las normas demandadas desarrollan la figura de la asociatividad en las Zidres entre empresarios y campesinos, a fin de impulsar el modelo agroindustrial que la ley promueve. Esta figura presenta problemas de constitucionalidad por las relaciones asimétricas en las que se encuentran los extremos de esa relación, comoquiera que el contrato de asociación que desarrollan las normas acusadas, profundiza las desigualdades ya existentes y desconoce los objetivos del desarrollo previstos en la Constitución (art. 334); en esa relación el campesino tiene un mayor cúmulo de obligaciones y recibe exiguos beneficios que, en todo caso, están condicionados a la pérdida de su autonomía como sujeto campesino, a renunciar a su proyecto de vida fundado en la economía y el oficio campesinos.

(ii) La medida diseñada en las normas acusadas restringe derechos de sujetos de especial protección constitucional, y no supera un test de proporcionalidad, toda vez que si bien persigue algunos fines constitucionales “válidos”, los medios escogidos para alcanzarlos “no fueron debidamente justificados” por el legislador; agrega que la medida tampoco se muestra como necesaria dado que “el legislador tiene a disposición múltiples fórmulas (que no identifican) para garantizar” el desarrollo económico para el campo y propender por la productividad del campesinado. La medida tampoco es proporcional en sentido estricto, toda vez que la restricción de derechos resulta mayor al eventual beneficio que podrían obtener.

(iii) La vulneración del derecho a la libre asociación en concordancia con el derecho al libre desarrollo de la personalidad se evidenciaría en dos aspectos: a) en que las normas acusadas desconocen el aspecto negativo del derecho de asociación (potestad de abstenerse) porque el ejercicio de dicha libertad requiere de condiciones simétricas entre los asociados, y esto no es así dado que “los empresarios tienen mejores condiciones sociales, económicas y políticas”; y b) en que la ley exige indirectamente a los campesinos, con tierra o sin ella, el deber de asociarse con empresarios e ingresar a los proyectos productivos para acceder o conservar el derecho de acceso a la tierra. Por consiguiente, “el derecho del acceso a la tierra queda condicionado al requisito de la asociatividad, convirtiéndose así en un constreñimiento”. Esta obligatoriedad repercute en la violación de sus derechos a la libre elección de profesión u oficio, libre desarrollo de la personalidad y dignidad humana.

(iv) El sistema de estímulos e incentivos previsto en los artículos 3º y 7º favorece los proyectos productivos de agroindustria y no el modelo de economía campesina. Lo anterior limita la libertad del campesino, que tiene que elegir “si continúa ejerciendo su oficio a la manera campesina, o si lo hace a la manera agroindustrial”.

165. Para resolver este cargo, la Corte se planteó el siguiente problema jurídico:

¿El inciso segundo (lits. a, b, c, d y e) y el parágrafo 4º del artículo 3º; así como los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º; el artículo 13 (parcial); el artículo 15 inciso primero (parcial) y parágrafo; y el artículo 17 de la Ley 1776/16(450), al establecer una determinada forma asociativa entre campesinos y empresarios vulnera los derechos al libre desarrollo de la personalidad (art. 16), a la libertad de escogencia de profesión u oficio (art. 26), y a la libertad de asociación (art. 38) de los campesinos, así como los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución, comoquiera que, a juicio de los actores, se sustenta en relaciones asimétricas, se impone a los campesinos el deber de asociarse para acceder a la tierra y se limita su libertad de elegir si continúan ejerciendo su oficio en la forma tradicional?

El alcance de las normas demandadas

166. A fin de determinar si los reproches que formulan los demandantes son, en verdad imputables a los segmentos normativos acusados y entrañan una contradicción con la Constitución, procede la Sala a establecer cuáles son los enunciados que derivan del plexo normativo impugnado.

Un entendimiento global de los preceptos acusados, en su contenido subsistente luego del análisis de los cargos anteriores, permite sostener que ellos plasman la siguiente regulación:

(i) Incluyen como requisitos específicos para la inscripción de proyectos productivos de carácter asociativo, los siguientes: a) La identificación del terreno que habrá de ser adquirido por los campesinos; b) un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin tierra puedan adquirirla mediante programa de dotación de tierras adelantados por la entidad competente; c) un plan de acción crediticio para apoyar a los campesinos en la compra del terreno y el establecimiento del proyecto; d) un plan que asegure el suministro de servicios de capacitación empresarial y técnica permanentes, formación y acompañamiento en aspectos personales y de dinámicas grupales; e) un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica (paquetes tecnológicos) a los campesinos y trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto (art. 3º, inc. 2º).

(ii) Extiende a los proyectos productivos que a la entrada en vigencia de la ley ya se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad privada, ubicados en zonas Zidres, los incentivos, estímulos y beneficios que establece la ley(451), siempre y cuando se inscriban ante el MADR, y promuevan la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida (art. 3º, par. 4º).

(iii) Condiciona la aplicación de la política de incentivos, estímulos y beneficios a que los proyectos productivos integren como asociados al pequeño y al mediano productor, o a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales sin tierra(452).

(iv) Sujeta la entrega, bajo una modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la Nación ubicados en zonas Zidres, para la ejecución de los proyectos productivos, a que los mismos integren como asociados al pequeño o al mediano productor (art. 13, segmento final).

(v) Autoriza al ejecutor del proyecto aprobado por el MADR a asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo (art. 15, segmento final).

(vi) Excluye el pacto arbitral como mecanismo para dirimir eventuales conflictos o diferencias, cuando los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto productivo tengan la condición de campesinos, mujer rural o trabajadores agrarios.

167. Para abordar el análisis de constitucionalidad de los preceptos acusados, cuyo contenido se ha reseñado, es preciso recordar sucintamente: (i) los lineamientos que la jurisprudencia de esta Corte ha trazado en torno a los objetivos constitucionales del desarrollo conforme al artículo 334 de la Constitución; (ii) la concepción de desarrollo rural plasmada en estudios recientes que propende por un modelo que integre estrategias orientadas a promover un desarrollo integral económico, social y ambiental, que provea bienestar a los habitantes rurales y facilite el camino hacia la paz; (iii) las reglas jurisprudenciales sobre el derecho de asociación con énfasis en el sector rural.

(i) Los lineamientos que la jurisprudencia de esta Corte ha trazado en torno a los objetivos constitucionales del desarrollo conforme al artículo 334 de la Constitución.

En este aparte conviene recordar que la Carta Política reconoce al legislador un amplio margen de configuración normativa para definir el modelo económico y de desarrollo que debe orientar las políticas sociales y económicas, incluyendo las políticas agrarias. No obstante, estos modelos deben articularse con los postulados que informan nuestro Estado social de derecho (i.e. igualdad material, equidad, sostenibilidad, participación).

Los artículos 333 y 334 C.P. reconocen que la empresa y la iniciativa privada son el motor de la economía y del desarrollo social y, por esa vía, este tribunal ha aceptado la importancia de una economía de mercado y de la promoción de la actividad empresarial y ha considerado que, en principio, son bienvenidos el crecimiento económico y el desarrollo, junto con la mayor competitividad y productividad que se afianzan en el país, como resultado de las tendencias globales que imponen la política internacional y las tesis económicas imperantes. Lo anterior, en sintonía con otras disposiciones de rango constitucional que establecen que el Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, sobre la base de la conveniencia nacional, la soberanía, la equidad y la reciprocidad (C.P., arts. 9º, 226, 227).

Paralelamente, el Estado también tiene la responsabilidad de delimitar, por mandato de la ley, el alcance de las libertades y derechos económicos “dentro de los límites del bien común” y “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” (C.P., art. 333). Lo anterior, como parte de un mandato más amplio en cabeza del Estado concerniente a la dirección general de la economía, que lo faculta para intervenir en varios ámbitos de la misma con la finalidad de materializar los pilares que informan nuestro ordenamiento constitucional (C.P., art. 334).

Así, el artículo 334 superior incorpora una cláusula relacionada con la intervención del Estado en la economía para superar progresivamente las desigualdades existentes, en el marco de una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, lo cual se encuentra en consonancia con el preámbulo constitucional y con los artículos 1º, 2º y 13 C.P. Esto implica, al tenor del texto constitucional, que el Estado debe intervenir en la economía para mejorar la calidad de vida de todos los habitantes, mandato que involucra asegurarles de manera progresiva el acceso al conjunto de los bienes y servicios básicos, con especial énfasis en los ciudadanos que cuentan con menores ingresos. Lo anterior, en el marco de una “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano” (C.P., art. 334).

En materia económica el juez constitucional debe actuar de manera prudente, teniendo en cuenta que la Constitución consagra la dirección de la economía en cabeza del Estado y dota al legislador con un marco amplio de configuración normativa, razón por la cual debe respetar, en términos generales, las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación popular. En consecuencia, el Tribunal Constitucional solo puede declarar la inconstitucionalidad de una norma en estas materias cuando se presente una vulneración manifiesta de la Constitución Política o cuando se establezcan regulaciones manifiestamente irracionales.

La búsqueda del desarrollo agrario debe, en consecuencia, respetar el principio de equidad que se desprende del preámbulo constitucional y de los artículos 1º, 2º y 13 de la Constitución Nacional; principio que, conforme quedó recogido en nuestra Carta, debe informar la actividad económica y la dirección general de la economía en cabeza del Estado, quien intervendrá en la misma para lograr la “distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” (C.P., 334). La búsqueda del desarrollo en el campo no puede traducirse en un aumento de las brechas sociales, ni en la creación de mayores desigualdades socioeconómicas entre los distintos actores involucrados en el sector rural; máxime cuando en un lado de la balanza se encuentra una población vulnerable que, como las comunidades rurales, dependen de la tierra para el desarrollo de su modus vivendi.

Las políticas agrarias deben orientarse a favor de las comunidades rurales, no porque sean las políticas “más eficientes desde el punto de vista económico, sino porque son más sostenibles en términos humanos, sociales, alimentarios, culturales y también en términos de democracia económica, como pluralidad de actores y agentes en todos los planos de los mercados y de los espacios de producción de bienes y servicios públicos”(453). Esto implica que el legislador debe ajustar sus actuaciones, más que a la productividad del campo en términos brutos, a la plena realización de los derechos sociales constitucionalmente reconocidos de las personas campesinas, reparando no solo en el presente sino en su futuro, de acuerdo con los postulados y los valores constitucionales que se siguen de la reforma agraria(454).

Desde el plano de la producción de alimentos, este tribunal ha reiterado que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 65 C.P., el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad alimentaria de todos los habitantes del territorio. Esto implica, conforme lo ha establecido las Naciones Unidas, sujetar la producción y el acceso a los alimentos a una gestión pública y comunitaria prudente y sostenible, a fin de que se asegure la disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras.

A nivel jurisprudencial se ha enfatizado en el precepto constitucional desarrollo sostenible (C.P., art. 80) y se ha venido profundizando en este concepto porque permite encausar la libertad de empresa, la iniciativa privada y la competitividad —consideradas en nuestro ordenamiento jurídico como la “base del desarrollo” en el seno de una economía de mercado—, dentro de los límites impuestos por el respeto del interés social, el medio ambiente, el patrimonio cultural y el bienestar común (C.P., art. 333), bajo la dirección general de la economía a cargo del Estado (C.P., art. 334).

La adopción de las políticas agrarias que busquen una explotación más productiva y eficiente de la tierra, incentivando la iniciativa privada, la competitividad y la actividad agroindustrial, deben estar orientadas, en términos generales, a la finalidad de garantizar un nivel de vida adecuado a favor de todos los habitantes rurales y a superar progresivamente las desigualdades existentes. Lo anterior, como parte de una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los ciudadanos, dando observancia a las exigencias que impone el desarrollo sensible, la equidad, la seguridad alimentaria y la participación.

(ii) Los rasgos esenciales de un modelo de desarrollo para el campo colombiano, con perspectiva hacia la paz

En el informe “El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz”(455), se establece como objetivo central del estudio el de garantizar oportunidades económicas y derechos económicos, sociales y culturales a los habitantes rurales “para que tengan la opción de vivir la vida digna que quieren y valoran”. Se acoge una perspectiva de desarrollo basada en la “expansión de libertades y capacidades para que la población pueda llevar a cabo la vida que valoran y tienen razones para valorar”(456).

Como principios básicos que deben regir una política de desarrollo rural se contemplan:

• La necesidad de fomentar un enfoque territorial participativo que reconoce una ruralidad diferenciada, las ventajas de la asociatividad, y a los habitantes rurales como gestores y actores de su propio desarrollo.

• La concepción del desarrollo como un proceso integral, que busca la inclusión tanto social como productiva, de todos los habitantes rurales. Esta visión implica la necesidad de superar la visión asistencialista de las políticas rurales y considera a los habitantes rurales tanto como agentes de desarrollo productivo como sujetos de derechos, y por ende, como plenos ciudadanos.

• La necesidad de promover un desarrollo rural competitivo y ambientalmente sostenible basado, ante todo, en la provisión adecuada de servicios y bienes públicos que faciliten el desarrollo de actividades tanto agropecuarias como no agropecuarias.

• El desarrollo como un proceso integral, responde al concepto de “desarrollo sostenible” en sentido amplio en el que se utiliza en las Naciones Unidas(457) el cual abarca sus dimensiones económicas, sociales y ambientales. En tal sentido busca promover, ante todo, que los habitantes del campo tengan una vida digna, que garantice tanto sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, como sus derechos civiles y políticos: y entre estos últimos, muy especialmente su seguridad personal y su libertad para asociarse y participar sin miedo en las decisiones de su comunidad y de la vida nacional.

• Colocar la equidad en el centro de las políticas de desarrollo del campo y, por ende, reducir las enormes desigualdades entre los habitantes rurales y urbanos, entre los propios habitantes rurales, entre hombres y mujeres, entre distintos grupos étnicos y entre las distintas regiones.

• Esta estrategia debe estar orientada a garantizar acceso a recursos productivos apropiados, y muy especialmente, tierra, crédito, tecnología y capacitación laboral y empresarial, así como apoyo a las distintas formas de asociación de los productores y a sus alianzas con el sector empresarial de mediana y gran escala.

• Las políticas de tierras deben estar orientadas a reducir la alta concentración de la propiedad; reducir también la fragmentación del minifundio; y a superar la generalizada informalidad que caracteriza la tenencia de la tierra en el país.

• Las políticas para apoyar el desarrollo productivo deben estar dirigidas a la provisión de servicios y bienes públicos, entendidos como aquellos que benefician a la comunidad o a una porción importante de ella en forma colectiva y que, por lo tanto, no pueden ser apropiados o provistos de manera individual (e.g. ciencia, tecnología, innovación, infraestructura de transporte, electricidad, TIC y adecuación de tierras; sanidad agropecuaria; asistencia técnica y acompañamiento integral; seguridad jurídica sobre la propiedad; seguridad y justicia e información).

• Estas políticas deben garantizar un sector agropecuario competitivo, que genere un ambiente propicio para apuestas empresariales de todo tipo y que responda a la vocación del país de ser una de las despensas del mundo, como lo ha señalado la FAO.

• Sostenibilidad ambiental. El desarrollo económico debe garantizar, a su vez, la protección del medio ambiente, en particular del agua, los suelos, y la biodiversidad como elementos constitutivos y fundamentales para el desarrollo de actividades rurales.

• La misión reconoce el campo como un espacio en el que caben todos y pueden convivir armónicamente los grandes, medianos y pequeños agricultores en conjunto con otras actividades económicas. El Estado debe garantizar seguridad física y justicia para todos, reparar a aquellos que se vieron afectados por el conflicto y apoyar, preferencialmente, a los pequeños productores y a la población más vulnerable, proveer bienes de interés social y servicios y bienes públicos que beneficien al conjunto de actores rurales. “La paz empieza por saldar la deuda histórica en el campo”(458).

• Como estrategias para promover un desarrollo integral (económico, social y ambiental), propone: (i) La inclusión social(459); (ii) la inclusión productiva(460); (iii) el desarrollo de un sector agropecuario competitivo(461); (iv) el desarrollo ambiental sostenible(462); (v) el ordenamiento y desarrollo territorial(463); (vi) el arreglo institucional integral y multisectorial(464).

Los lineamientos que presenta este estudio, si bien no pueden ser considerados parámetros para el análisis de constitucionalidad, sí suministran elementos técnicos valiosos que contribuyen a una mejor comprensión del fenómeno económico, social y de política agropecuaria que pretende regular la ley bajo examen.

(iii) Las reglas jurisprudenciales sobre el derecho de asociación con énfasis en el sector rural

El derecho fundamental de asociación tiene dos dimensiones, que gozan de reconocimiento y protección constitucional. Por un lado, una dimensión positiva que se manifiesta en la posibilidad libre de formar parte de una organización asociativa; y, por otro lado, una dimensión negativa, que garantiza la potestad de abstenerse de formar parte o de vincularse a una organización asociativa. En este sentido, la libertad de asociación supone un ejercicio libre de parte del ciudadano, que puede decidir con base en su autonomía y proyecto de vida si desea o no ejercer el derecho de asociación.

Cuando se trata de asociaciones enmarcadas en un proyecto económico es imprescindible que el legislador armonice la libertad económica con la libertad de asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa.

En relación con las asociaciones de producción que involucren a los campesinos y trabajadores agrarios, ha dicho la jurisprudencia, que estas deben reconocer su condición de sujetos de especial protección, que tienen una relación con el territorio en el que viven. Por ello, ha considerado que la reducción de su aporte a la tierra, sin la oportunidad de participar de manera activa en el proyecto desnaturaliza su condición de trabajador agrario o de campesino.

En suma, conforme a la jurisprudencia constitucional, las medidas legislativas que promuevan la asociación de los campesinos y los trabajadores agrarios en proyectos económicos deben garantizar de manera efectiva: (i) el derecho de asociación, tanto en su dimensión positiva como negativa y (ii) el derecho al territorio que ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional a los campesinos y a los trabajadores agrarios. Además, deben reconocer que el campesino o trabajador agrario no se encuentran en condiciones de igualdad frente al empresario, por ende, se deben establecer los correctivos necesarios para que el campesino pueda decidir de manera autónoma y libre si desea o no formar parte de la asociación.

168. En este marco procede la Corte a examinar si, como lo señalan los demandantes lo preceptos acusados son contrarios al derecho de asociación y garantías conexas como el libre desarrollo de la personalidad, la escogencia de profesión u oficio, la dignidad de los campesinos y trabajadores agrarios; a los objetivos del desarrollo previstos en los artículos 333 y 334 C.P.; y al territorio.

Observa la Corte que el planteamiento de los demandantes parte de la idea de que la iniciativa de desarrollo rural previsto en la Ley 1776 de 2016, afecta el modelo de economía campesina diseñado en la Ley 160 de 1994 a través de UAF, establece incentivos y estímulos superiores a los allí previstos, y pone a los campesinos en la disyuntiva de elegir “si continúan ejerciendo su oficio a la manera campesina, o si lo hacen a la manera agroindustrial”.

En relación con este punto de partida de los demandantes debe reiterarse que el modelo de desarrollo que propone la ley enjuiciada toma en cuenta un enfoque territorial que reconoce las diferencias agrológicas y climáticas de las tierras en que se establecerán estos proyectos productivos, las cuales debido a su aislamiento de los centros urbanos más significativos y a la falta de infraestructura para la comercialización de productos, demandan altos costos de adaptación productiva, lo que implica que en principio resulten inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar. Esto conduce a sostener, como ya se hizo en otro aparte de esta sentencia, que el modelo economía campesina familiar basado en la UAF, diseñado en la Ley 160 de 1994 y normas concordantes, continúa desarrollándose sobre tierras aptas para reforma agraria, esto es, con aptitud agropecuaria y adaptación productiva. Uno de los propósitos que anima la ley es justamente la coexistencia del modelo de economía campesina promovido por la Ley 160/94, con un modelo de desarrollo rural, con enfoque empresarial, focalizado territorialmente y que promueve la asociatividad entre grandes, medianos y pequeños productores a través de incentivos, estímulos y beneficios.

169. Ahora bien, en relación con el diseño previsto en el inciso segundo del artículo 3º, para los proyectos productivos de carácter asociativo, encuentra la Corte que el requisito previsto en el literal a), consistente en que la inscripción ante el MADR de un proyecto de esta naturaleza exige como requisito específico la enunciación de un sistema que garantice que el grupo de campesinos y trabajadores agrarios sin tierra puedan adquirirla mediante programa de dotación de tierras adelantados por la entidad competente, no encuentra la Corte que dicho enunciado contravenga los postulados constitucionales de libre asociación y otras garantías próximas como el libre desarrollo de la personalidad, dignidad y libertad para la escogencia de profesión u oficio; tampoco los objetivos que orientan el desarrollo conforme el artículo 334 de la Carta, o el derecho al territorio (art. 64).

170. Como ya lo precisó la Corte al examinar este precepto frente al cargo de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de que son titulares los campesinos y trabajadores agrarios(465), la exigencia prevista en este segmento hace referencia no al diseño, por parte de los promotores del proyecto, de un mecanismo de dotación de tierras para los campesinos que se asocien al proyecto lo cual iría en contra del principio de reserva legal que gobierna las políticas de adjudicación de baldíos (art. 150-18). Lo que se exige en este requisito es que en el proyecto asociativo que incluya a campesinos, y trabajadores agrarios sin tierra, se involucre un mecanismo de los previstos en la normatividad de reforma agraria y desarrollo rural, orientados a garantizar el acceso progresivo de estos agentes rurales a la propiedad agraria y a los beneficios que provee el desarrollo del campo.

171. En la construcción de esta propuesta deben participar de manera activa los campesinos y trabajadores agrarios que asocien al proyecto, comoquiera que corresponde a ellos manifestar su interés en hacerse propietarios de un porcentaje de las tierras seleccionadas para el desarrollo de los proyectos productivos, con los consiguientes beneficios y compromisos que ello demanda. Deben además cumplir con condiciones de elegibilidad para ser beneficiarios de un programa de dotación de tierras(466).

Advierte la Corte que si bien, como ya lo ha admitido en otros apartes de este fallo, la Ley 1776 de 2016 se focaliza en el diseño de un modelo de desarrollo rural para determinadas zonas del país con específicas y diferenciadas condiciones geográficas, agrológicas, de acceso e infraestructura, ello no excluye que su implementación se articule con mecanismo de reforma agraria, siempre y cuando se garantice el consentimiento pleno, libre e informado de los campesinos que se asocien a estos proyectos de acceder a la propiedad de tierras con estas características, y se asegure la intervención del Estado mediante servicios e inversión pública para la adecuación productiva de estos territorios. Igualmente, la intervención vigorosa del Estado se hace necesaria a fin de introducir elementos de equilibrio en la relación, por definición asimétrica entre empresarios y trabajadores rurales.

Sobre este aspecto conviene destacar el contenido de los literales d) y e) del inciso segundo del artículo 3º, también objeto de acusación en este cargo, en los que se prevé que además de la proposición de un sistema de dotación de tierras, de aquellos previstos en la normatividad agraria (enfatiza la Corte), debe incluirse un “plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y dinámicas de grupo”, al igual que “un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica a los campesinos y/o a los trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto y que garantice la provisión de los paquetes tecnológicos que correspondan”.

Los empresarios promotores del proyecto productivo de carácter asociativo, deben proponer planes y mecanismos que garanticen el cumplimiento de estos requisitos como parte fundamental del aporte que les corresponde como socios capitalistas y con el fin de equilibrar las asimetrías consustanciales a la relación empresarios-campesinos y/o trabajadores agrarios. La idoneidad, pertinencia y suficiencia de estos planes deberá ser evaluada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como requisito previo a la aprobación de los proyectos y será objeto de la vigilancia que compete al Ministerio Público (art. 20).

Estos requisitos, lejos de incorporar cargas desproporcionadas para los campesinos y trabajadores agrarios, establece un componente que debe ser satisfecho por los empresarios promotores del proyecto con miras a una explotación más productiva y eficiente de la tierra, que contribuya a garantizar la seguridad alimentaria, pero que a su vez distribuya equitativamente cargas y beneficios entre los empresarios y los campesinos vinculados social y productivamente al proyecto.

172. Las exigencias adicionales a los proyectos asociativos, relativas a capacitación empresarial, técnica, tecnológica y de acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal (art. 3º, inc. 2º, lits. d) y e)), que deben proveer los empresarios, deben partir del reconocimiento y valorización del saber tradicional y el nivel de conciencia ambiental que los campesinos y trabajadores rurales pueden aportar al proyecto productivo asociativo. Como lo destaca un profundo conocedor de experiencias locales exitosas de desarrollo agrícola, quien ha convivido y acompañado a las comunidades rurales en su empeño por superar condiciones de marginalidad y de violencia:

“Los campesinos y campesinas son capaces de hacer productivo el campo con igual o mayor productividad que los macroproyectos agroindustriales, y que siempre serán mejores protectores de nuestras selvas y nuestros ríos, siempre y cuando se les trate con dignidad y se les asegure la tierra, la salud y la educación, la conexión a las TIC y el acompañamiento en conocimiento y tecnología, crédito e infraestructura. Nadie puede competir con las fincas campesinas de productos tropicales permanentes con seguridad alimentaria, donde se mezclan el fríjol y los plátanos; el maíz y las hortalizas; y el arroz secano(467), con productos agroindustriales como el cacao, el café, el caucho, las frutas tropicales e inclusive, la palma de aceite.

No es cierto que los que saben del campo son los grandes empresarios y agroindustriales. Y hoy, estamos en condiciones de transformar este país combinando la agricultura campesina con la empresarial, porque obviamente necesitamos del capital y la investigación que aporta la gran empresa agrícola, pero siempre entendiendo que los habitantes del campo, los moradores de esa casa verde, son quienes realmente la aman y la protegen y la saben cuidar, todos los demás llegamos allá de forasteros que desconocemos los misterios de la madre tierra (...)”(468).

Los segmentos normativos examinados previstos en el inciso segundo del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016, se orientan establecer requisitos específicos para los proyectos que asocien campesinos y/o trabajadores agrarios, con el fin de prever un componente de acceso progresivo a la tierra por parte de los campesinos, el cual no puede imponer cargas más gravosas que las previstas en la ley para programas de reforma agraria; adicionalmente impone a los empresarios un componente de capacitación técnica y empresarial permanente, acompañamiento en aspectos personales y dinámica grupal, así como la provisión de servicios de asistencia técnica y paquetes tecnológicos. Todo ello sin perjuicio del aporte que los campesinos y campesinas están en condiciones de efectuar a partir del reconocimiento de sus saberes tradicionales y de su arraigada conciencia sobre una explotación de la tierra respetuosa del medio ambiente.

En estas disposiciones se reconoce un propósito de fomento de la iniciativa privada mediante modelos asociativos entre el empresariado y los campesinos, que van acompañados de medidas de intervención como son las de asegurar que los campesinos que se asocien a los proyectos accedan, por los medios establecidos en la ley de reforma agraria, a un mecanismo que les permita progresivamente hacerse propietarios de un porcentaje de la tierra sobre la cual se desarrollará el proyecto, y que paralelamente exige un componente de capacitación técnica y empresarial, suministro de información y paquetes tecnológicos a los empresarios, durante todo el ciclo del proyecto.

No identifica la Corte en esta regulación elementos que permitan sostener, como lo hacen los demandantes, que el diseño incorpora una suerte de “constreñimiento” implícito a los campesinos para asociarse a los proyectos, como tampoco advierte las cargas desproporcionadas en que sustentan sus reparos por violación de los objetivos del desarrollo previstos en la Carta. El hecho de que los incentivos, estímulos y beneficios que prevé la ley estén condicionados a que los proyectos productivos asocien a campesinos sin tierra, o a pequeños y medianos productores, en lugar de incorporar una medida de fuerza para compeler a los campesinos y trabajadores agrarios a formar parte de los esquemas asociativos, entraña una política que promueve las ventajas de la asociatividad y alienta a los habitantes rurales a ser gestores y actores de su propio desarrollo.

173. La política de estímulos, incentivos y beneficios atada a los proyectos productivos que asocien a pequeños y medianos productores, así como a campesinos y/o trabajadores rurales sin tierra, entraña medidas de intervención que se insertan en la potestad de dirección general de la economía que compete al Estado, y se orientan a promover el desarrollo social en zonas apartadas del país, a estimular la asociatividad como forma de emprendimiento empresarial y a introducir un criterio distributivo a fin de mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales; sin perjuicio del reconocimiento de la empresa y la iniciativa privada como un motor fundamental de la economía y el desarrollo social del país.

174. En este aparte es preciso que recordar que de conformidad con el artículo 7º de la Ley 1776 los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos:

a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios.

b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos.

c) Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales.

d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo.

e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo.

Debe llamar la atención la Corte en el sentido que, tratándose de incentivos, estímulos y beneficios que cumplen el propósito promover la empresa de base y la empresa para la competitividad de las asociaciones de campesinos y aquellas mixtas que presenten un significativo componente de campesinos y/o trabajadores agrarios, así como de pequeños y medianos productores, su administración y disposición debe estar rigurosamente ligada a esos propósitos, sin que los mismos puedan desviarse para favorecer intereses estrictamente económicos del empresariado. La vinculación de estos incentivos a la promoción de los campesinos y pequeños productores como agentes activos de su propio desarrollo, y al propósito de crear mejores condiciones de vida para los habitantes de zonas rurales apartadas y de difícil acceso, exige una cuidadosa selección de los proyectos que serán beneficiarios de esta política por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y una estrecha y eficaz vigilancia, por parte del Ministerio Público (art. 20).

174.(sic) De otra parte, debe enfatizar la Corte en que, a los campesinos, con tierra o sin ella, que individual o colectivamente (a través cooperativas, o asociaciones de campesinos) decidan tomar parte en estos proyectos asociativos se les debe garantizar su plena libertad y su autonomía para actuar como gestores y actores de su propio desarrollo, como sujetos de derechos titulares de una ciudadanía plena. Este es un imperativo derivado del artículo 38 de la Carta. A fin de controlar y equilibrar las asimetrías naturalmente implícitas en esta relación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe desplegar todos los mecanismos previstos en el sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres, entre ellos condicionar la aprobación del proyecto a que incorpore instrumentos eficaces que aseguren una perspectiva de responsabilidad social empresarial y de responsabilidad ambiental empresarial (art. 2º), y convocar cuando así sea necesario para garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios, la vigilancia del Ministerio Público (art. 20).

Con base en estas consideraciones la Corte declarará la exequibilidad de los literales a),b), c) d) y e) del inciso segundo del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016, frente a los cargos relativos a violación del derecho de asociación en conexidad con libre desarrollo de la personalidad, dignidad y libertad de escogencia de profesión u oficio; así como frente al afirmado desconocimiento de los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Carta, y el derecho al territorio.

175. En cuanto al parágrafo 4º del artículo 3º observa la Corte que esta disposición extiende a los proyectos productivos que a la entrada en vigencia de la ley se encontraren en ejecución en áreas rurales de propiedad privada, ubicados en zonas Zidres, los incentivos, estímulos y beneficios que establece la ley(469), siempre y cuando se inscriban ante el MADR, y promuevan la asociatividad con campesinos y trabajadores agrarios, con el fin de transferir tecnología y mejorar su calidad de vida (art. 3º, par. 4º).

A propósito de esta configuración normativa, recuerda la Corte que si bien la Constitución reconoce al legislador una amplia potestad de configuración normativa para definir el modelo de desarrollo que debe orientar las políticas sociales y económicas en materia agraria, dicha potestad debe ejercerse en el marco de los postulados que informan el Estado social de derecho, en especial la equidad, la participación y la distribución equitativa de cargas y beneficios entre los asociados.

176. Bajo esta premisa, en relación con el precepto examinado resulta relevante efectuar algunas precisiones: En primer lugar, para que los proyectos que ya se encuentran en ejecución sobre áreas rurales de propiedad privada, gocen de los mismos incentivos, estímulos y beneficios de los nuevos proyectos deben inscribirse en el MADR. Ello implica que para que se ajusten a los objetivos y propósitos de la ley deben cumplir con los requisitos previstos en su artículo 3º que sean compatibles con este tipo de proyectos, lo que indica que se deben satisfacer los componentes previstos en el inciso primero de esta norma, relativos al enfoque territorial que armonice los planes o esquemas de ordenamiento territorial con los criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad, definidos por la UPRA; proveer información sobre la viabilidad administrativa, financiera, jurídica y de sostenibilidad ambiental del proyecto; un sistema que garantice la compra de la totalidad de la producción a precios de mercado por todo el ciclo del proyecto; presentar un plan que asegure la compatibilidad del proyecto con las políticas de seguridad alimentaria del país; así como un sistema que asegure que los recursos recibidos a través de los créditos de fomento sean administrados mediante fiducias y otros mecanismos que brinden transparencia a la operación(470).

Así mismo, teniendo en cuenta que en el contexto de la ley solamente resultarán beneficiarios de la política de incentivos o estímulos los proyectos asociativos, que integren como asociados al pequeño o al mediano productor (art. 7º, par. 1º), para que los proyectos a los que se refiere la norma sean beneficiarios de dichas prerrogativas, deben cumplir con los requisitos específicos previstos en el inciso segundo del artículo 3º, lo que implica garantizar una genuina y efectiva participación de los campesinos, trabajadores y mujeres rurales en dichos proyectos, promover su acceso progresivo a la propiedad de la tierra, y asegurar la disponibilidad de servicios de asistencia, capacitación empresarial y técnica para los campesinos asociados.

Dicho entendimiento resulta imprescindible comoquiera que la razón de ser de los beneficios, incentivos y estímulos previstos en la ley, radica en promover la inserción social y productiva de los campesinos y pequeños productores en un modelo de desarrollo del agro que mejore sus condiciones de vida, les provea de medios para adquirir autonomía y libertad para la gestión de sus propios intereses frente a una relación, por definición asimétrica como la que deben enfrentar en el modelo asociativo con los productores a gran escala. La política de incentivos, plasma una intervención del Estado que tiene como propósito equilibrar la posición dominante en que se encuentran los empresarios, y además estimular una auténtica incorporación de los campesinos y trabajadores agrarios al modelo asociativo y productivo previsto en la ley.

Bajo esta comprensión de la norma, en el contexto de la ley, se declarará su exequibilidad.

177. Ningún reparo de constitucionalidad, frente a los preceptos superiores invocados en este cargo, encuentra la Corte en el contenido de los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º de la ley enjuiciada, tal como quedaron configurados luego de la declaratoria parcial de inconstitucionalidad efectuada al analizar el segundo cargo. El contenido subsistente de estos preceptos se orienta a condicionar la aplicación de la política de incentivos, estímulos y beneficios prevista en la ley, a que los proyectos asociativos integren social y productivamente a los pequeños y medianos productores (par. 1º), ya sea mediante alianzas entre organizaciones campesinas entre sí, o entre estas y el sector empresarial. Esto implica que los proyectos productivos que de manera genuina y libre asocien al pequeño y mediano productor y/o a los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales, sin tierra, gozarán de soporte en recursos públicos como líneas de créditos especiales; mecanismos especiales de garantía sobre la producción; estímulos a la promoción, formación y capacitación, así como del respaldo del Fondo Agropecuario de Garantías.

178. El estímulo a la asociatividad de los actores rurales en situación de desventaja socioeconómica, en lugar de quebrantar la garantía prevista en el artículo 38 de la Carta y derechos afines como la dignidad, el libre desarrollo de la personalidad y el derecho a escoger profesión u oficio, contribuye a impulsar un instrumento que ha sido considerado como factor fundamental para la generación de condiciones que mejoren el nivel de vida de la población rural, comoquiera que proporciona a las familias rurales posibilidades de formalización y organización, contribuye al aumento de la competitividad y la productividad del sector, disminuye costos y logra el acceso real a los mercados, desarrolla economías de escala y aumenta el poder de negociación.

El impulso a la asociatividad como alternativa para el desarrollo de proyectos productivos agroindustriales forma parte de una política pública orientada a contribuir al mejoramiento del marco económico, social, institucional y legal para el desarrollo de la empresarización del campo, que permita mejorar la calidad de vida y la competitividad del sector. Ello, en el marco de la libertad, promoviendo que los pequeños productores y campesinos se conviertan en agentes y gestores de su propio desarrollo.

179. La promoción del modelo asociativo como una de las formas de expansión y fortalecimiento del desarrollo socioeconómico del campo debe partir del reconocimiento de las relaciones asimétricas que se presentan cuando las alianzas se establecen entre campesinos y empresarios. Para el efecto, la ley prevé unos requisitos específicos para la inscripción de proyectos productivos basados en la asociatividad que contemplen una propuesta de vinculación de los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra a un programa de dotación de este recurso; un plan de acción que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica; así como un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios y asistencia técnica a los campesinos y trabajadores agrarios y la provisión de paquetes tecnológicos. Adicionalmente condiciona la vinculación del proyecto a la política de estímulos, incentivos y beneficios, a la integración a ellos, como asociados, de los pequeños y medianos productores, y/o a los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra.

Estas medidas de intervención, armonizan los elementos del modelo asociativo contenido en los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º con los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Constitución. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte declarará la constitucionalidad de los parágrafos 1º y 2º del artículo 7º, por los cargos examinados en este aparte.

180. En lo que concierne al segmento final del artículo 13, el cual condiciona la entrega, bajo una modalidad contractual no traslaticia de dominio, de bienes inmuebles de la Nación ubicados en zonas Zidres, para la ejecución de los proyectos productivos, a que los mismos integren como asociados al pequeño o al mediano productor, no encuentra la Corte que dicha configuración vulnere la dimensión negativa del derecho a la libre asociación de los pequeños o medianos productores, ni que imponga cargas desproporcionadas a estos agentes rurales, o la renuncia a su modo de vida como campesinos.

La Corte encontró en su momento ajustada a la Constitución (al principio de prohibición de regresividad) la norma que autoriza que, de manera excepcional, en zonas que en principio no son aptas para desarrollar programas de reforma agraria, se destinen bienes inmuebles de la Nación para el desarrollo de proyectos productivos bajo la modalidad de contratos no traslaticios de dominio (art. 13). El segmento bajo examen complementa esta política al condicionar la disposición, bajo un título precario, de estos bienes públicos para el desarrollo de proyectos productivos, a que estos asocien a pequeños y medianos productores. Es justamente esta condición la que imprime un criterio de utilidad pública y de interés social a esta determinación, y la vincula a los propósitos de equiparación de cargas y beneficios entre los ciudadanos (C.P., art. 334); a la vez que promueve la asociatividad entre los promotores de los proyectos (personas, naturales, jurídicas o empresas asociativas) y agentes rurales (pequeños y medianos productores) que por su situación de desventaja económica demandan medidas de intervención del Estado.

Contario a lo que sostienen los demandantes, la configuración normativa examinada parte del reconocimiento de la asimetría en la relación entre los proponentes de los proyectos, cuando se trata de empresarios o productores a gran escala (también pueden ser asociaciones o cooperativas campesinas), y los pequeños y medianos productores. Con el propósito de introducir elementos que equilibren esa relación los proyectos asociativos inscritos deben incluir requisitos adicionales como la propuesta (en el marco de las normas de reforma agraria) de un sistema de adquisición de tierras para campesinos y trabajadores agrarios que no la posean; un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal; al igual que un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica y provisión de paquetes tecnológicos a los campesinos y trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto (art. 3º inc. 2º). En todo caso, el Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios.

No se deriva de la norma examinada ningún elemento que respalde la afirmación de la demanda en el sentido que para tener acceso a la tierra, resulta imperativo que los campesinos y trabajadores agrarios se asocien a los proyectos productivos; lo que sí emerge de ellas es una política orientada a incentivar y promover el modelo asociativo, acompañado de medidas de intervención, con miras a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales, sin que de ello pueda derivarse reproche constitucional.

En virtud de las anteriores consideraciones la Corte declarará la exequibilidad de la expresión: “En todo caso la entrega de inmuebles de la Nación solo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño y al mediano productor”, contenida en el artículo 13 de la Ley 1776 de 2016.

179. La censura por presunto desconocimiento de la libertad de asociación (38) y otras garantías afines como la dignidad (1º), el libre desarrollo de la personalidad (16) y la libertad de escoger profesión u oficio (26); así como los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Carta, se predica así mismo del segmento final del artículo 15 que establece “asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo”.

180. El segmento normativo acusado se inserta en el artículo 15, norma que regula diferentes dispositivos jurídicos a través de los cuales se pueden vincular bienes obtenidos lícitamente a un proyecto productivo sometido a aprobación del MADR, hasta completar el área requerida. Entre estas formas de vinculación de bienes se encuentran el arrendamiento, la utilización, la explotación, la adquisición, el aporte, e incluso la asociación al proyecto del propietario que no desee desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo. Esta última forma de vinculación del inmueble al proyecto es la que cuestiona la demanda, por contravenir el derecho libre asociación y las demás garantías adscritas a este.

Así, entiende la Corte que la inclusión de este segmento normativo en el objeto de la impugnación está relacionada con la pretensión de configurar una proposición jurídica completa que aglutine todos los dispositivos relacionados con el modelo de asociatividad diseñado en la ley, que los demandantes cuestionan.

Por consiguiente, reitera la Sala que la configuración normativa orientada a promover la asociatividad y la integración productiva de los campesinos al modelo de desarrollo rural focalizado previsto en la ley, parte del reconocimiento de las condiciones asimétricas que existen entre los empresarios y los pequeños y medianos productores, o entre aquellos y los campesinos propietarios, poseedores o usufructuarios de terrenos ubicados en las Zidres. Por consiguiente, debe entenderse que las asociaciones que se creen a partir de los aportes de bienes a que hace referencia la norma, están sujetas a las medidas generales y específicas de intervención diseñadas en la ley con el propósito de introducir elementos que provean equilibrio, control y vigilancia sobre dichas asociaciones.

181. En ese orden de ideas, también en estos eventos deben concurrir en los proyectos asociativos inscritos los requisitos pertinentes (componentes(471) y requisitos específicos(472)) contemplados en el artículo 3º como la propuesta sobre el sistema de incorporación de la tierra al proyecto; un plan que asegure el suministro de servicios permanentes de capacitación empresarial y técnica, formación de capacidades y acompañamiento en aspectos personales y de dinámica grupal; al igual que un mecanismo que asegure la disponibilidad de servicios de asistencia técnica y provisión de paquetes tecnológicos a los campesinos y trabajadores agrarios por un período igual al ciclo total del proyecto (art. 3º, inc. 2º). En todo caso, el Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios.

Bajo esta comprensión de la norma en el contexto de la ley, no encuentra la Corte que el dispositivo normativo que salvaguarda justamente la libertad del propietario, poseedor, o usufructuario de un predio ubicado en Zidres, de preservar su derecho real sobre el bien, en el marco de un acuerdo que le permite asociarse al proyecto productivo, vulnere las garantías vinculadas al derecho de asociación, o quebrante los objetivos del desarrollo previstos en el artículo 334 de la Carta.

Por el contrario, la norma se orienta a preservar el derecho de acceso a la propiedad rural, y a articularlo con la garantía de asociación, con miras a integrar activamente a los propietarios, poseedores o usufructuarios de terrenos improductivos o de baja productividad en zonas apartadas y de condiciones agrológicas difíciles, a los proyectos productivos que promueve la ley Zidres, en un contexto de libertad, comoquiera que no se deriva de la norma condiciones y requerimientos que coarten o menoscaben ninguna de las dimensiones del derecho de asociación.

182. Insiste la Sala en que corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural desplegar el control necesario cuando se trate de proyectos asociativos que involucren a campesinos y trabajadores rurales, a efecto de que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 3º de la ley, y los incentivos cumplan con el cometido promocional que los inspiran; y al Ministerio Público ejercer la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural conforme lo prevé el inciso segundo del artículo 20.

No hallando así configurada la tacha de inconstitucionalidad que señalan los demandantes, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho de dominio, posesión, uso o usufructo, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo”, contenida en el artículo 15 de la Ley 1776 de 2016, por el cargo analizado.

183. Finalmente, en relación con la acusación que se incluye en este aparte en contra del parágrafo único del artículo 15 que excluye la posibilidad de acudir a la justicia arbitral para dirimir las eventuales controversias que puedan surgir cuando los aportantes de los predios para el desarrollo del proyecto tengan la condición de campesino, mujer rural o trabajadores agrarios, entiende la Corte que la censura se inserta en el planteamiento global de los actores en el sentido que la fórmula asociativa configurada en la ley entre campesinos y empresarios para el desarrollo del campo, desconoce el carácter asimétrico de esta relación, y vulnera por ende, el principio de equidad y la exigencia de una protección constitucional reforzada para el campesinado.

No se requiere de grandes esfuerzos argumentativos para percibir que es justamente el reconocimiento de esa relación asimétrica y los imperativos constitucionales de protección reforzada en favor de las comunidades campesinas, lo que pone en evidencia la constitucionalidad de esta medida.

184. En efecto, las características básicas de la justicia arbitral han sido ampliamente examinadas en la doctrina constitucional(473), que ha indicado que el sustento de este mecanismo alternativo de resolución de conflictos, es el reconocimiento constitucional expreso de la decisión libre y voluntaria de las partes contratantes de no acudir al sistema estatal de administración de justicia sino al arbitraje para la decisión de sus disputas sobre bienes jurídicos disponibles. La habilitación voluntaria de los árbitros es, por lo tanto, un requisito constitucional imperativo que determina la procedencia de este mecanismo de resolución de controversias. Así, “la justificación constitucional de esta figura estriba no solo en su contribución a la descongestión, eficacia, celeridad y efectividad del aparato estatal de administración de justicia, sino en que proporciona a los ciudadanos una opción voluntaria de tomar parte activa en la resolución de sus propios conflictos, materializando así el régimen democrático y participativo que diseñó el constituyente”(474).

185. No obstante, también ha destacado la jurisprudencia que se trata de un mecanismo excepcional, pues existen bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas. En distintas providencias se han identificado algunas controversias reservadas a la jurisdicción permanente del Estado, como por ejemplo, los temas relacionados con el estado civil de las personas; las obligaciones amparadas por leyes “en cuya observancia estén interesados el orden y las buenas costumbres”; las cuestiones relacionadas con los derechos de los incapaces; o los conflictos relacionados con derechos de los cuales la ley prohíbe a sus titulares disponer. También han sido incluidos en esta categoría, el conjunto de derechos mínimos de los trabajadores y el control de legalidad de los actos administrativos(475).

186. La materia que el parágrafo del artículo 15 sustrae de la justicia arbitral involucra no solamente aspectos económicos derivados del acuerdo de asociación, sino que incorpora ingredientes de interés público y utilidad social como es el de establecer salvaguardas a favor de la parte débil de la relación, y asegurar que las condiciones del contrato se ajusten a los requisitos especiales que con fines promocionales y de equiparación, la ley ha previsto a favor de los campesinos y trabajadores agrarios. Adicionalmente, subyace en esta relación un interés de satisfacción del bien común (la seguridad alimentaria) y de inclusión social y productiva de sectores tradicionalmente marginados en el desarrollo del sector rural. Estas razones de interés público justifican plenamente la restricción que impone la norma a la autonomía de la voluntad en que se sustenta la justicia arbitral, al predeterminar el foro (la justicia permanente del Estado) en el cual deben dirimir las eventuales controversias que se susciten en el desarrollo las relaciones jurídicas establecidas en virtud de los proyectos productivos que involucren a campesinos y trabajadores agrarios.

Con base en ello, el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1776 de 2016 será declarado exequible, por el cargo analizado.

Cuarto.Cargoporviolacióndelosprincipiosdeparticipación,descentralizaciónyautonomíadelosentesterritoriales 

187. Este cargo se dirige contra el inciso cuarto (parcial) del artículo 4º que establece el sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres, contra el inciso primero del artículo 20 (aprobación de las Zidres), y contra los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016 (identificación de las Zidres). El contenido de los preceptos acusados en el siguiente:

“(...).

ART. 4º—Sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres. Inciso 4º. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será responsable de liderar y coordinar la formulación de la política general de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social que permitan determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Para tal efecto, establecerá a través de la UPRA el uso actual y potencial del suelo, ordenará las zonas geográficas de acuerdo con sus características biofísicas, hidrológicas, sus condiciones económicas, sociales y de infraestructura, y definirá los lineamientos, criterios y parámetros necesarios quedebenserconsideradosparalaelaboracióndelosplanes,planesbásicosyesquemasdeordenamientoterritorialenlaszonasruralesdelosmunicipios.

(...).

ART. 20.—Aprobación de Zidres. ElMinisteriodeAgriculturayDesarrolloRural,previoelcumplimientodelosrequisitosestablecidosenlapresenteley,aprobarálosproyectospresentados,atendiendoacriteriosdecompetitividad,inversión,generacióndeempleo,innovación,altaproductividad,valoragregado,transferenciadetecnologíasyvinculacióndelcapitalrural.

El Ministerio Público ejercerá la vigilancia de los proyectos con el fin de garantizar la protección de los derechos de los campesinos, mujer rural y/o trabajadores agrarios.

ART. 21.—Identificación de las Zidres. La identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres, será establecida por la UPRA de conformidad con el artículo 1º de la presente ley y de acuerdo con criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad.

LadelimitacióndelasZidresidentificadasseráestablecidaporelGobierno NacionalatravésdedocumentoConpes. 

LaaprobacióndecadaunadelasZidresseefectuaráatravésdelconsejodeministrosmediantedecretoapartirdelaidentificacióndelasáreaspotenciales,sudelimitaciónylosproyectosproductivospropuestos”. 

188. Sostiene la demanda que las normas acusadas asignan competencias para la identificación, determinación y aprobación de una nueva figura de ordenación y definición de los usos del suelo, denominada Zidres, en cuya estructuración y aprobación final no tienen ninguna participación directa, ni la ciudadanía, ni los concejos municipales, pese a que estos tienen la facultad constitucional de regular el uso del suelo. De esta manera, subrayan, se desconocen las competencias que tienen los entes territoriales para ordenar sus territorios y en particular, la facultad de los municipios para decidir los usos del suelo y propiciar la participación comunitaria en los asuntos que le conciernen (C.P., art. 311). En esa medida se desconocerían los principios de descentralización administrativa y la autonomía de los entes territoriales (C.P., art. 287), asistidos por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., art. 288). Agregan que por virtud de la regulación acusada las funciones constitucionales de los concejos municipales son delegadas al Conpes y al consejo de ministros.

En relación con esta censura la Corte se formuló el siguiente problema jurídico:

¿El inciso cuarto del artículo 4º, el inciso primero del artículo 20, y los incisos segundo y tercero del artículo 21 son contrarios a los principios de participación, descentralización y autonomía de los entes territoriales (C.P., arts. 287, 288 y 311), en cuanto desconocen las funciones constitucionales de los municipios en materia de ordenamiento del desarrollo de su territorio y regulación de los usos del suelo?

El alcance de los preceptos acusados, en el contexto de la ley

189. El artículo 4º de la ley establece el sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres y radica en el ministerio del ramo la función de liderar y coordinar la formulación de la política de desarrollo rural, con base en criterios de ordenamiento productivo y social, y a partir de ellos determinar las áreas prioritarias de desarrollo rural. Dentro de las funciones relativas a la identificación y el ordenamiento de las zonas geográficas por sus características y condiciones biofísicas, hidrológicas, económicas, sociales y de infraestructura, le asigna a ese organismo a través de la UPRA, la definición de los lineamientos, criterios y parámetros necesarios que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios.

Adicionalmente asigna al MADR la función de aprobar los proyectos presentados, previo cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, atendiendo a criterios de competitividad, inversión, generación de empleo, innovación, alta productividad, valor agregado, transferencia de tecnología y vinculación de capital rural.

Sobre el presupuesto relativo al previo cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es preciso destacar el componente contemplado en el literal a) del primer inciso del mismo artículo 3º, según el cual los proyectos que se inscriban ante el MADR deberán incluir un enfoque territorial que armonice los planes, los planes básicos y los esquemas de ordenamiento territorial, con los criterios de ordenamiento productivo y social de la propiedad definidos por la UPRA, para el área de influencia de las Zidres, en consonancia con el numeral 9º del artículo 6º de la Ley 1551 de 2012(476).

De acuerdo con este último precepto, corresponde al municipio: “9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes, teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento del uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos”.

190. Dentro del diseño normativo examinado se hace el siguiente reparto de competencias: (i) Al Ministerio de Agricultura, a través de la UPRA, la identificación de las áreas potenciales para declarar una Zidres; (ii) al Gobierno Nacional, a través de un documento Conpes, la delimitación de las Zidres, previamente identificadas por la UPRA; (iii) al consejo de ministros, mediante decreto, la aprobación de cada una de las Zidres.

191. Es preciso señalar que el sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres (cap. III) establece unas instancias de coordinación. En este sentido prevé que el consejo seccional de desarrollo agropecuario, Consea(477), que opera a nivel departamental será la instancia de coordinación de las prioridades y de concertación entre las autoridades, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas y privadas para los proyectos Zidres, en concordancia y armonía con las prioridades establecidas en los planes de desarrollo nacional y departamental y el plan de desarrollo rural integral de las Zidres elaborado por la UPRA (art. 5º).

Esta instancia cumple funciones de coordinación y articulación de la política agropecuaria y de desarrollo rural, nacional y departamental, realiza seguimiento y evaluación el impacto de esas políticas y presenta recomendaciones al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural(478).

192. Igualmente, en relación con el ámbito municipal, la ley Zidres prevé que los consejos municipales de desarrollo rural, CMDR, creados por el artículo 61 de la Ley 101 de 1993(479), serán la instancia de identificación de las prioridades y de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial.

193. A partir del diseño normativo examinado, observa la Corte que la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres, son funciones adscritas a las autoridades del orden nacional como máximos responsables de la política de desarrollo rural integral. Advierte así mismo, que la ley asigna funciones de coordinación, con miras a la articulación de la política de desarrollo rural nacional plasmada en la ley Zidres, con los planes de desarrollo departamental, y los planes y esquemas de ordenamiento territorial de los municipios (art. 5º).

Nota sin embargo la Corte, que no se contempla en las normas enjuiciadas un mecanismo del que se derive una verdadera armonización entre los principios de organización unitaria del Estado y de autonomía de los entes territoriales, que plasme de manera clara y genuina la salvaguarda de los principios que deben orientar las leyes que fijen competencias con distintos niveles de participación. En especial, teniendo en cuenta que la identificación, delimitación y aprobación de una zona Zidres tiene gran impacto en el ordenamiento territorial de los municipios y afecta los usos del suelo, los entes territoriales (municipios), a través de sus concejos municipales deben ser convocados en virtud del principio de concurrencia al proceso de toma de decisiones sobre la identificación, delimitación y aprobación de una zona Zidres, comoquiera que un imperativo constitucional les asigna la función de “reglamentar los usos del suelo” (art. 313.7).

194. Tal como está diseñada una de las normas acusadas (el segmento final del inc. 4º del art. 4º) los lineamientos, criterios y parámetros que defina la UPRA en relación con el uso potencial del suelo en las zonas Zidres, “deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquema de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”. Vistas así las cosas, la inclusión de los criterios y parámetros de ordenamiento del suelo establecidos por la UPRA aparece como una imposición para las autoridades locales encargadas de elaborar los planes, planes básicos y esquema de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios, lo cual riñe con el modelo de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales previsto en el artículo 288 de la Carta, y con los artículos 287.2 y 313.7, que contemplan la autonomía como un derecho de las entidades territoriales, un presupuesto para la gestión autónoma de sus intereses y un límite al legislador en el ejercicio de sus competencias, siendo una de ellas la de reglamentar los usos del suelo.

Dada esta evidente incompatibilidad entre el contenido del segmento final del inciso cuarto del artículo 4º de la Ley 1776 de 2016 y los preceptos superiores mencionados, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”.

195. De otra parte, observa la Corte que no se prevé ningún mecanismo de coordinación con la autoridad local competente para regular los usos del suelo (concejo municipal), en las fases de identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres por parte del Gobierno Nacional (arts. 20 y 21).

La referencia del artículo 5º a los consejos municipales de desarrollo rural como instancia de identificación de las prioridades y de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial, no garantiza la participación auténtica que deben tener los entes territoriales, específicamente los concejos municipales en decisiones que afectan de manera significativa los usos del suelo y el ordenamiento del territorio. En primer lugar, porque de conformidad con el artículo 61 de la Ley 101 de 1993 el consejo municipal de desarrollo rural, CMDR, parece cumplir unas funciones de coordinación entre las autoridades del sector rural y las comunidades, con enfoque en el orden local; y en segundo lugar, porque la norma que remite a los consejos municipales de desarrollo rural, CMDR, como instancia de coordinación, es ambigua comoquiera que le asigna tareas de “identificación de prioridades”, “de concertación entre autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural, en armonía con los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial”, pero no hace referencia específica a una participación auténtica de las autoridades locales en la definición, delimitación y aprobación de las zonas Zidres, mediante una concurrencia y coordinación efectivas entre el Gobierno Nacional y las autoridades locales, para la adopción de decisiones que afectan de manera significativa no solamente el uso del suelo y el ordenamiento territorial, sino la vida de las comunidades rurales de los municipios.

196. Esta configuración, dado su carácter ambiguo, podría admitir una lectura consistente en que esta instancia constituye un escenario de coordinación entre el Gobierno Nacional-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y las autoridades y las comunidades locales, en materia de decisiones relacionadas con las zonas Zidres, teniendo en cuenta que la norma prevé como una de sus funciones la concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y los organismos y entidades públicas en materia de desarrollo rural en armonía con los planes de ordenamiento territorial, y que de acuerdo con el artículo 61 de la Ley 101 de 1993 el concejo municipal debe estar representado en el CMDR. Sin embargo, esa misma ambigüedad, también permite una lectura que resulta contraria a la Constitución según la cual, las decisiones sobre identificación de las áreas potenciales para declarar una zona Zidres, su delimitación y aprobación puedan adoptarse por el gobierno central sin contar con un mecanismo que permita una efectiva concurrencia y coordinación con la autoridad local, a la que la Constitución Política le asigna la función de regular los usos del suelo.

En este sentido, tratándose de contenidos normativos que admiten diversas lecturas, no todas ajustadas a la Constitución, lo que cabe es que la Corte acuda a la figura de las sentencias integradoras, en su tipo interpretativa, que le permiten a la corporación proceder a la declaratoria de exequibilidad de la norma, pero modulando su entendimiento al sentido en que la misma se aviene a la Constitución Política(480).

197. Así las cosas, con el fin de excluir esta interpretación, contraria a la Constitución, y que resulta posible dada la ambigüedad que genera la instancia de coordinación prevista en la ley, la Corte modulará su decisión declarando la constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 20, así como de los incisos segundo y tercero del artículo 21, “en el entendido que la identificación, delimitación, y aprobación de la zonas Zidres, por parte del Gobierno Nacional, deberá estar precedida de un proceso de información y concertación con los concejos municipales de los entes territoriales que resulten afectados por esas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios”.

Quinto(481).Cargoporomisiónlegislativarelativacontraelinciso1ºdelartículo29delaLey1776de2016 

198. Los accionantes (D-11275) demandaron la inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1776 debido a la presunta configuración de una omisión legislativa relativa. Lo anterior, al considerar que el legislador se abstuvo de incluir en la prohibición del artículo 29, relativa a las restricciones espaciales para constituir Zidres, a los territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como resguardos, prohibición que sí contempló de manera expresa para los territorios colectivos de las comunidades negras.

199. Para resolver este cargo la Corte se planteó el siguiente problema jurídico:

¿Incurrió el legislador en el artículo 29 de la Ley 1776/2016, en una omisión legislativa relativa al establecer la prohibición constituir Zidres en territorios colectivos en proceso de titulación de las comunidades negras, y no extender la misma prohibición a los territorios en proceso de titulación de resguardos indígenas? (integrar par. 2º, art. 29 para ajustar a la jurisprudencia el tema de exigencia de certificación).

200. La Corte Constitucional ha establecido que es procedente el control constitucional de las omisiones relativas en las que incurra el legislador. Conforme a la jurisprudencia de esta corporación, esta se configura cuando existe un silencio de parte del legislador que “puede vulnerar garantías constitucionales por vía de omisión legislativa en razón a la falta de regulación normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer”(482). En todo caso, ha aclarado que el control constitucional solo es procedente cuando se trate de una omisión legislativa relativa, en ningún caso si se trata de una absoluta: “[e]n procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso, la Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad en estas circunstancias solo puede darse, si y solo si, la omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta”(483).

201. La jurisprudencia constitucional ha definido los siguientes requisitos para determinar si es procedente el control constitucional de una norma por omisión legislativa relativa, estos son: “(a) la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”(484). Además de los (5) cinco requisitos anteriores, la Sentencia C-833 del 2013 señaló que también es necesario evaluar “[f] si la supuesta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o si se está más bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que regulan situaciones distintas”(485).

202. Procede la Corte a examinar si en el presente caso, se acreditan todos los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para establecer cuándo se configura una omisión legislativa relativa:

(a) Para la Sala es clara la existencia de una norma respecto de la cual se predica el cargo de inconstitucionalidad. Se trata del artículo 29 de la Ley 1776 de 2016 que establece que en determinados terrenos no se pueden constituir las Zidres. La norma dispone que en los territorios declarados como resguardos indígenas, en las zonas de reserva campesina debidamente establecidas por la autoridad competente, al igual que en los territorios colectivos de las comunidades negras titulados o en proceso de titulación, no podrán constituirse las Zidres.

(b) La disposición cuestionada, a su vez, excluye a los pueblos indígenas de las consecuencias jurídicas que se predican a favor de las comunidades negras. La norma establece que los territorios indígenas deben haber sido constituidos como resguardos para que así se puedan desprender las consecuencias jurídicas que dispone la ley, esto es, la prohibición de constituir Zidres en esas tierras. Por el contrario, para los territorios colectivos basta con que se haya iniciado el respectivo proceso de titulación. Este trato diferenciado excluye a los pueblos indígenas de las consecuencias jurídicas que se desprenden del artículo 29, en tanto permite constituir Zidres en territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como resguardos.

Ciertamente, las comunidades negras y los pueblos indígenas son minorías étnicas que gozan de prerrogativas y deberes que no son idénticos, debido a que unos y otros cuentan con una organización política, jurídica, económica y social distinta.(486) No obstante, conforme a los artículos 1º, 7º, 8º y 13 C.P., este tribunal ha sostenido que la situación de ambos grupos étnicos sí es análoga respecto a los derechos que tienen frente al territorio y al consecuente deber de las autoridades de adoptar todas las medidas necesarias para protegerlo(487), buscando con ello, salvaguardar a sus integrantes, a sus instituciones, sus bienes, su trabajo, cultura y medio ambiente(488). Por esta razón, este tribunal ha sostenido que “la situación de los pueblos indígenas y de las demás comunidades étnicas existentes en el país es asimilable frente a las normas del Convenio 169 de la OIT” (énfasis agregado)(489), tal como lo atestigua la extensión del derecho a la consulta previa a favor de las comunidades negras(490).

Al buscar proteger los territorios de las minorías étnicas, la prohibición de constituir Zidres recogida en el artículo 29 debió incluir los territorios indígenas en proceso de titulación como resguardos, en los mismos términos que las comunidades afrodescendientes, atendiendo a que la situación de unos y otros es análoga o asimilable en relación con el derecho al territorio en el marco del Convenio 169 de la OIT.

(c) Adicionalmente, esta Sala considera que excluir a aquellos territorios indígenas en proceso de titulación como resguardos, del artículo 29 carece de un principio de razón suficiente, en tanto no se aprecia un motivo constitucional legítimo que justifique su no incorporación. A diferencia de lo que ha ocurrido en otros escenarios, las divergencias en la organización política, jurídica, económica y social entre afros e indígenas no justifican, en el presente caso, un trato diferente en materia de protección de su territorio(491). Por el contrario, como se acaba de explicar, ambas minorías deben estar protegidas en los mismos términos en lo concerniente al derecho al territorio en el marco del Convenio 169 de la OIT(492).

La exclusión del artículo 29 no solo carece de un principio de razón suficiente, sino que transgrede el espíritu mismo de la Ley 1776 de 2016, la cual incorpora una serie de disposiciones que protegen de manera expresa a las minorías étnicas junto con sus territorios (arts. 13, par. 1º; 29). A su vez, esta omisión injustificada contraría de manera patente el Convenio 169 de la OIT y las demás proposiciones normativas que propenden por la conservación, difusión y desarrollo integral e igualitario de ambas minorías (C.P., arts. 1º, 7º, 8º y 13)(493). Al respecto, no hay que olvidar que la protección a favor de los afrodescendientes se concretó originalmente mediante la extensión de los mecanismos de amparo reconocidos inicialmente y de manera expresa a los indígenas(494), razón por la cual resulta extraño que ahora se prive a los pueblos indígenas de las medidas de las que gozan los afrocolombianos respecto a su territorio.

(d) La inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique el trato desigual entre pueblos indígenas y comunidades negras genera una desigualdad negativa entre unos y otros. Esto quiere decir que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los indígenas al colocarlos de manera arbitraria en una situación de desventaja frente a los afrocolombianos, al encontrarse sus territorios en proceso de titulación como resguardos privados de la protección consagrada en el precepto acusado. Con ello, el artículo 29 de la Ley 1776 incurre en una práctica discriminatoria en los términos descritos en la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial (1.1), al incorporar una exclusión que tiene como resultado el menoscabo del ejercicio de los derechos humanos por parte de las comunidades indígenas en condiciones de igualdad(495). En última instancia, este tribunal ha sido categórico al sostener que, conforme al artículo 13 C.P., salvo que existan razones suficientes para otorgar un trato diferente, las cuales no se aprecian en el caso bajo estudio, el legislador debe dispensar un tratamiento igual en aquellos casos en los que existen supuestos de hecho equivalentes(496).

(e) Para esta Sala es evidente la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional en cabeza de legislador para prohibir la constitución de Zidres en terrenos que se encuentren proceso de constitución como resguardos indígenas. De acuerdo con lo establecido por este tribunal, “la Constitución impone deberes expresos y particulares respecto de la protección de las comunidades étnicas”(497). Así, a partir de los artículos 7º, 8º y 63 de la C.P., interpretados conforme al Convenio 169 de la OIT, y a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se desprenden claras “obligaciones estatales no solamente de respetar la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, contribuyendo a la conservación y protección del territorio; sino, a su vez, propender al efectivo uso y goce de su tierras de acuerdo con su tradición, cultura y cosmovisión”(498). Estas obligaciones incluyen el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a la propiedad, la posesión, el uso y el control de los recursos y de los territorios que tradicionalmente ocupan, tal como se desprende de los artículos 13, 14 y 15 del Convenio 169 de la OIT(499) y del artículo 26 de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas(500).

Por lo tanto, si en cumplimiento de estas obligaciones estatales —las cuales se extendieron en su momento a favor de las comunidades negras—, el legislador estableció que los territorios colectivos en proceso de titulación se excluyen de las Zidres, es evidente la existencia de un deber correlativo de orden constitucional para proteger, en los mismos términos, los terrenos de las comunidades indígenas. Lo anterior, por tratarse de supuestos de hecho asimilables en relación con los cuales no existen razones suficientes para otorgarles un trato diferente, pues de lo contrario se incurre en una desigualdad negativa y en una práctica discriminatoria.

(f) Finalmente, conforme lo sostuvieron los accionantes, esta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta. Para determinar la naturaleza evidente de la omisión legislativa relativa esta corporación ha señalado que es necesario que concurran dos aspectos: primero, que la redacción de los preceptos demandados sea inequívoca(501) y, segundo, que su contenido exprese de manera patente una contradicción con las normas constitucionales(502).

En este caso, la redacción del artículo 29 de la Ley 1776 es inequívoca al excluir los territorios que se encuentran en proceso de titulación como resguardos, de la protección conferida a los territorios colectivos en proceso de titulación. Con ello, el legislador está desconociendo de manera evidente su deber de otorgar igual protección a la diversidad étnica y cultural de la Nación (C.P., arts. 1º, 7º, 8º, 13 y Convenio 169). A su vez, el artículo impugnado, contrario al supuesto de hecho analizado en la Sentencia C-864 del 2008, no incorpora una regulación completa, coherente y suficiente(503). Por el contrario, genera una desigualdad negativa en contra de los indígenas, como resultado del incumplimiento de los mandatos constitucionales por parte del legislador.

203. Ahora bien, esta corporación ha admitido, con fundamento en el principio democrático, que cuando se encuentra ante una omisión legislativa relativa “es competente para incorporar un significado ajustado a los mandatos constitucionales por medio de una sentencia integradora en la que se declare la exequibilidad condicionada del precepto acusado, en el entendido de que este debe además comprender aquellos supuestos que fueron indebidamente excluidos por el legislador”(504). La Sentencia C-584 de 2015 reiteró lo afirmado por esta corporación en la C-619 de 2011, que indicó: “[p]or regla general, cuando se trata de una omisión legislativa relativa, el remedio para la inconstitucionalidad advertida no es la declaratoria de inexequibilidad de la disposición que dejó por fuera de sus efectos jurídicos el elemento que se echa de menos, sino neutralizar dicho efecto contrario a la Constitución mediante la incorporación de un significado ajustado a los mandatos constitucionales”(505).

Por lo tanto, tal como se declarará en la parte resolutiva de este pronunciamiento, el artículo 29 de la Ley 1776 del 2016 es exequible bajo el entendido de que la prohibición de constituir Zidres se extiende a los territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como resguardos.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos fundados en vicios de procedimiento, la Ley 1776 de 2016 “por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres”.

2. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1776 de 2016, por el cargo de omisión de la consulta previa a las comunidades étnicas exigida por el Convenio 169 de la OIT.

3. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados

• Los literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016.

• El parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 1776 de 2016.

• Los artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso quinto de la Ley 1776 de 2016.

4. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo de reserva de ley, en relación con literales a), b), c) d) y e) del inciso segundo y los parágrafos 3º y 4º del artículo 3º de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.

5. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “que deben ser considerados para la elaboración de los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de los municipios” contenida en el inciso cuarto del artículo 4º de la Ley 1776 de 2016.

6. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “solo si garantizan que estos en desarrollo del proyecto pueden adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola, calculado con base en sus posibilidades de explotación”, contenida en el parágrafo 2º del artículo 7º de la Ley 1776 de 2016.

7. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el artículo 8º de la Ley 1776 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.

8. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 1776 de 2016.

9. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado el artículo 29 de la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que “la prohibición de constituir Zidres se extiende a los territorios indígenas que se encuentran en proceso de titulación como resguardos”.

10. Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado el inciso primero del artículo 20 y los incisos segundo y tercero del artículo 21 de la Ley 1776 de 2016, bajo el entendido que “la identificación, delimitación y aprobación de las zonas Zidres deberá estar precedida de un proceso de información, concertación y coordinación con los concejos municipales de los entes territoriales que resulten afectados por estas decisiones y tomar en cuenta los planes, planes básicos y esquemas de ordenamiento territorial en las zonas rurales de esos municipios”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

3 “Ley 1551 de 2012, art. 6º: Funciones de los municipios: Corresponde a los municipios (...) 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los planes de ordenamiento territorial serán presentados para revisión ante el consejo municipal o distrital cada 12 años”.

15 Diario Oficial 49770 del 29 de enero de 2016.

16 En particular, desde la Sentencia C-1052 de 2001 que recogió y sintetizó la línea decantada por años, se ha establecido un precedente que ha sido reiterado y consolidado en pronunciamientos posteriores. Ver al respecto las sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007, C-940 de 2008, C-761 de 2009, C-978 de 2010, entre otras.

17 Sentencia C-012 de 2010.

18 Sentencia C-814 de 2009.

19 Sentencia C-413 de 2003.

20 Notas de página 55, 56 y 57 de la demanda.

21 “Las comunidades indígenas de conformidad con reiterada jurisprudencia son sujetos constitucionales de especial protección, los campesinos o los trabajadores agrarios no han recibido tal calificación por la jurisprudencia (...). No todos los campesinos son sujetos de especial protección”. Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).

22 Acerca del artículo 64 de la Constitución Política, en la ponencia presentada por los constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina Hernández, Marco A. Chalita, Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda, para primer debate en plenaria, se afirmó lo siguiente: “La tierra como bien productivo se sustrae en alto grado del racional aprovechamiento social, originado por una inadecuada apropiación territorial, que se expresa en la concentración latifundista, dispersión minifundista y colonización periférica depredadora. Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de la población se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral equitativo, sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los recursos productivos desde el punto de vista estratégico, económico y social”. Cfr. Gaceta Constitucional 109, p. 5. Tomado de la Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

23 Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio), C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén Arango) y C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

24 Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto). En la misma dirección, la Corte afirmó de manera reciente que: “el orden constitucional establecido destaca al campesino como sujeto de especial protección constitucional como personas vulnerables por sus condiciones sociales y económicas”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén).

25 “Dentro de la categoría de campesinos se encuentran algunos sujetos que también gozan de especial protección constitucional como los desplazados, las personas de la tercera edad, y las mujeres cabeza de familia”. Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).

26 Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), reiterada por la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

27 Corte Constitucional, Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

28 “La vulnerabilidad es entendida como un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos...”. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

29 Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), reiterada por la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

30 “Subsiste una diferencia relevante entre aquellos grupos de campesinos que sí son sujetos de especial protección constitucional y las comunidades indígenas, al menos desde el punto de vista jurisprudencia constitucional. Esta corporación en reiteradas ocasiones ha reconocido el derecho fundamental de los grupos étnicos a la propiedad colectiva, como elemento indispensable para garantizar su supervivencia, dada la estrecha relación existente entre la comunidad y su territorio, lo que no ha sucedido en el caso de los trabajadores agrícolas. Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).

31 Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén). En otras ocasiones, la corte ha afirmado lo siguiente: “las comunidades indígenas como las negras y las campesinas desarrollan particulares formas de interrelación con el medio ambiente y los recursos naturales. Como consecuencia de esta relación, estos grupos han desarrollado una serie de conocimientos y prácticas de carácter tradicional, transmitidos ancestralmente por vía oral, tendentes a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales”. Sentencia C-262 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). De manera más reciente, esta Corte afirmo que: “la jurisprudencia constitucional ha señalado que en el caso de los pueblos indígenas y tribales, el derecho al territorio es un derecho fundamental. Sin embargo, tal vínculo con el territorio, existe también entre los campesinos y el espacio físico en el cual desarrollan sus labores diarias. Esa relación constituye una de las particularidades de la cultura campesina”. Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

32 Corte Constitucional, Sentencia T-244 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). Reiterada en la Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

33 Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), reiterada por la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

34 Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

35 Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

36 “Las personas que viven en las zonas rurales, entre ellas los pequeños agricultores, los trabajadores sin tierra y las personas que viven de otras actividades tradicionales se enfrentan a diversos obstáculos para hacer efectivo su derecho a la alimentación, lo que a su vez los coloca en la situación de vulnerabilidad mencionada anteriormente con respecto al hambre. Algunos obstáculos están relacionados con el medio ambiente o la situación geográfica, como las sequías, las inundaciones o las tierras estériles. Otros son de origen social o provocados por el hombre, como la distribución no equitativa de la tierra, que puede remontarse a la época colonial o ser obra de regímenes corruptos del presente. Acontecimientos nuevos, como la construcción de represas o el reciente fenómeno de las adquisiciones de tierra a gran escala por gobiernos o empresas extranjeros pueden obligar a los pequeños agricultores y a otras poblaciones rurales a abandonar sus tierras, a consecuencia de lo cual pierden su principal fuente de alimentación y su forma de vida. Entre otras causas de vulnerabilidad cabe señalar las dificultades para adquirir semillas o acceder al crédito; la falta de acceso a los mercados debido a la centralización de las cadenas de empresas agroindustriales o la falta de inversión en infraestructura; y la vulnerabilidad ante el poder de terceros, como los agentes o empresas privados”. Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. 16º período de sesiones. Estudio del Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos sobre la discriminación en el contexto del derecho a la alimentación. A/HRC/16/40. En la misma dirección, ver Consejo de Derechos Humanos. Los campesinos y el derecho a la alimentación: una historia de discriminación y explotación. AC/3/CRP.5

37 Ya en 1996, la Sala Plena de esta corporación había llamado la atención sobre la importancia de proteger a las comunidades campesinas frente a los riesgos que podría aparejar, en materia de la garantía de los medios para lograr su subsistencia, las normas de propiedad intelectual que se estaban imponiendo en materia de patentes y comercialización de nuevas variedades vegetales, en el marco de las economías de mercado: “la Corte considera que las normas sobre propiedad intelectual (sic) protección a los obtentores de nuevas variedades vegetales deben ser respetuosas de las culturas y tradiciones propias de las comunidades indígenas, negras y campesinas, de modo que so pretexto de una necesaria protección en ámbitos propios de la economía de mercado, no se imponga a dichas comunidades restricciones desproporcionadas que atenten contra su propia supervivencia”. Corte Constitucional, Sentencia C-262 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

38 “Debe concluirse que el campo no puede ser reconocido únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada, posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido dentro de su especificidad como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos e individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica pero además, es herramienta básica de la pervivencia y el progreso personal, familiar y social”. Corte Constitucional, Sentencia C- 644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén), reiterada por la Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

39 Corte Constitucional, Sentencia C-623 del 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

40 “La Constitución otorga al trabajador del campo y al desarrollo agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción, con lo cual se pretende establecer una igualdad no solo jurídica, sino económica, social y cultural, partiendo del supuesto de que el Estado debe intervenir para mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”. Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio), C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén) y C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
De manera más reciente, esta Corte sostuvo que “El campesino y su relación con la tierra debe privilegiarse y hacer parte de las prioridades de políticas económicas de intervención, en pos tanto de la igualdad material del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), como de incorporarlos en los procesos productivos y los beneficios del mercado y el ejercicio de las libertades económicas y empresariales”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén).

41 Ver nota al pie supra.

42 “En particular, el artículo 64 hace alusión al deber estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la población rural en razón a su especial condición de vulnerabilidad, con el fin de que puedan desarrollar su plan de vida. En esta medida, no solo hace referencia a la garantía de un lugar físico —acceso a la tierra— sino al deber estatal de posibilitar que en torno a ese lugar geográfico se desarrollen relaciones espirituales, sociales, económicas, culturales, etc. En los términos del artículo 64 superior: garantizar educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicación, comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de los campesinos”. Corte Constitucional, Sentencia C-623 del 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

43 Corte Constitucional, Sentencia C-864 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), reiterada en la C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén).

44 Sentencias C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén), T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

45 La Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25); la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición (1974), la Declaración Mundial sobre la Nutrición (1992), Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (1996); Resolución 2004/19 de la Asamblea General de las Naciones Unidas; Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO,1996),

46 “El derecho a una alimentación adecuada está reconocido en diversos instrumentos de derecho internacional. El Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales trata el derecho a una alimentación adecuada más extensamente que cualquier otro instrumento internacional”. Comité de derechos económicos, sociales y culturales, observación general 12.

47 “1. Los Estados Partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. // 2. Los Estados Partes en el presente pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos (...) de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan”. En la misma dirección Cf. Protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, Protocolo de “San Salvador”, de 1988 (art. 12).

48 “El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El derecho a la alimentación adecuada no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos”. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5

49 “Por disponibilidad se entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda”. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5.

50 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 13.

51 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 13.

52 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 13.

53 “Incluso en los lugares donde un Estado se enfrenta con limitaciones graves de recursos causadas por un proceso de ajuste económico, por la recesión económica, por condiciones climáticas u otros factores, —afirma el comité— deben aplicarse medidas para garantizar que se cumpla el derecho a una alimentación adecuada especialmente para grupos de población e individuos vulnerables”. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 28.

54 “La obligación de respetar el acceso existente a una alimentación adecuada requiere que los Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan por resultado impedir ese acceso. La obligación de proteger requiere que el Estado Parte adopte medidas para velar por que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada”. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 15.

55 “La obligación de realizar (facilitar) significa que el Estado debe procurar iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria. Por último, cuando un individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control, de disfrutar el derecho a una alimentación adecuada por los medios a su alcance, los Estados tienen la obligación de realizar (hacer efectivo) ese derecho directamente. Esta obligación también se aplica a las personas que son víctimas de catástrofes naturales o de otra índole”. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 15.

56 Los Estados deben “prestar una atención especial a la necesidad de prevenir la discriminación en el acceso a los alimentos o a los recursos destinados a alimentos. Esto debe incluir los siguientes elementos: garantías de un acceso completo y equitativo a los recursos económicos —especialmente para las mujeres—, incluido el derecho a heredar y a poseer tierras y otros bienes, y de acceso al crédito, a los recursos naturales y a una tecnología adecuada; medidas para respetar y proteger el trabajo por cuenta propia y los trabajos remunerados de modo que aseguren una vida digna para los asalariados y sus familias (como estipula el inciso ii) del párrafo a) del artículo 7º del pacto); mantener registros sobre los derechos a la tierra (incluidos los bosques)”. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 26.

57 Una de las asociaciones más importantes que se han creado en respuesta a las crecientes desigualdades es la vía campesina: “En junio de 2008, después de más de siete años de consultas con sus organizaciones miembros, de 69 países de todas las regiones del mundo, el movimiento aprobó la Declaración sobre los derechos de las campesinas y los campesinos, y en 2009 la presentó al Consejo de Derechos Humanos y a la Asamblea General como respuesta a la crisis mundial de la alimentación”. Op. cit., Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/16/40.

58 Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2.

59 Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículo 2º.

60 Corte Constitucional, sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

61 “Se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos. // Todas estas conexiones evidencian que el mandato consagrado en el artículo 64 constitucional impone “una estrategia global”, pues solo así el campesino —como sujeto de especial protección— mejora sus condiciones de vida. Esto, desde la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su incorporación a los mercados y sus eficiencias. // Por último y como suele suceder con estos derechos que contienen una dimensión programática y de realización progresiva, las normas legales que concretan el deber del Estado de configurar posiciones jurídicas definitivas de derecho para sus titulares, deben fijar parámetros de control de constitucionalidad de las reformas que los modifiquen y afecten”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

62 Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículo 4.2.

63 Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículos. 2.5, 3.5, y 4º.

64 Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2. Artículos 5.6 y 9º.

65 Cfr. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2.
Artículos 3º, 10, 5.2, 5.3, 10.3 y 10.4.

66 Corte Constitucional, sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

67 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación general 12. E/C.12/1999/5. Numeral 13.

68 “El mínimo vital ha sido considerado como el derecho Corte Constitucional, Sentencia T-920 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

69 Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda), reiterada por la C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

70 Corte Constitucional, Sentencia. C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

71 “En suma, todas aquellas comunidades que dependen de los recursos del medio ambiente, merecen una especial atención por parte de los Estados, toda vez que son grupos de personas, en su mayoría de bajos ingresos, que con su oficio artesanal garantizan su derecho a la alimentación y a su mínimo vital”. Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) reiterada por la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

72 “Es evidente que el sustento de la población campesina, comprendido como la consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende de la explotación económica de la tierra rural. El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima del mismo garantice su derecho al mínimo vital. Corte Constitucional, Sentencia T-076 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vagas Silva).

73 “Los derechos a ejercer profesión u oficio y al trabajo tienen, un carácter instrumental desde el punto de vista del derecho al mínimo vital ya que permite a la persona garantizarse una calidad de vida acorde con sus intereses”. Corte Constitucional, sentencias SU-111 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-1735 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-054 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-552 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-438 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

74 “Las realidades expuestas no son ajenas a la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Como se mencionó al inicio de las consideraciones, el derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible está atado al reconocimiento y a la protección especial de los derechos de las comunidades agrícolas, a trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el entorno donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la alimentación(Sent. T-652/98, M.P. Carlos Gaviria Díaz). Las prácticas y actividades que desarrollan tradicionalmente hacen parte de su desarrollo de vida y, de alguna manera, esa relación entre el oficio y el espacio en el que lo desarrollan y subsisten, los constituye como comunidades con una misma identidad cultural”. T-438 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), reiterada por la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

75 “ART. 1º—Definición de campesino: Un campesino es un hombre o una mujer de la tierra, que tiene una relación directa y especial con la tierra y la naturaleza a través de la producción de alimentos u otros productos agrícolas. Los campesinos trabajan la tierra por sí mismos y dependen sobre todo del trabajo en familia y otras formas en pequeña escala de organización del trabajo. Los campesinos están tradicionalmente integrados en sus comunidades locales y cuidan el entorno natural local y los sistemas agroecológicos”. Declaración sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales. Asamblea General de las Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. A/HRC/WG.15/1/2.

76 El artículo 25, que dispone que “el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado”; el artículo 26 regula, entre otros asuntos, la libertad de escogencia de la profesión u oficio productivo; el artículo 39 autoriza expresamente a los trabajadores y a los empleadores a constituir sindicatos y asociaciones para defender sus intereses; los artículos 48 y 49 establecen los derechos a la seguridad social en pensiones y en salud, entre otros, de los trabajadores dependientes e independientes; el artículo 54 reconoce la obligación del Estado de propiciar la ubicación laboral a las personas en edad de trabajar y de garantizar a las personas discapacitadas el derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud; el artículo 64 regula el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y la efectividad de varios derechos de los campesinos y los trabajadores agrarios y el artículo 334 establece como uno de los fines de la intervención del Estado en la economía el de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básico. Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-614 del 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

77 Corte Constitucional, Sentencia C-107 del 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

78 “Debe precisarse que el carácter fundamental del trabajo denota un reconocimiento como atributo inalienable de la personalidad jurídica que “lo dignifica en la medida en que a través de él el individuo se auto proporciona una existencia en condiciones dignas”. Es precisamente ese deber de auto proporcionarse las condiciones dignas de existencia, lo que para el caso concreto fundamenta la relación entre el derecho al trabajo y la garantía constitucional de la dignidad humana”. Cf. Corte Constitucional. Sentencias T-476 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), reiterada en la T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

79 “Teniendo clara la relación que existe entre el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión y oficio, y los beneficios que el ejercicio de ambos derechos fundamentales trae a las personas, es necesario hacer alusión a aquellas comunidades de personas que su oficio diario depende de los recursos naturales dispuestos a su alrededor, como los campesinos, quienes dependen de la tierra. Estas son comunidades de personas que en su libre determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la siembra, producción, y distribución de alimentos con la utilización de medios rudimentarios y artesanales”. Corte Constitucional, sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

80 “Una de las libertades que por su misma esencia debe ser una libertad fáctica, es la libertad de oficio, que no se refiere solamente a la libertad de escogencia, sino que, por ser de tracto sucesivo, es libre ejercicio como lo consigna la parte final del primer inciso del artículo 26 de la Constitución Política. Por supuesto que dicha libertad tiene su dique en que no implique un riesgo social. Pero, si por el contrario, es una necesidad social que el Estado debe fomentar, goza de la especial protección de este como lo señala el artículo 65 de la Carta al establecer el “fomento agropecuario, forestal y pesquero”. Corte Constitucional, Sentencia T-574 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

81 Corte Constitucional, Sentencia C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

82 La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo establece, en su artículo 22, lo siguiente: “los pueblos indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y prestar el apoyo debido a su identidad, cultura e intereses y velar porque participaran efectivamente en el logro del desarrollo sostenible”. En la misma dirección, ver Convención americana sobre derechos humanos, art. 23. Carta Democrática Interamericana (OEA) art. 6º.

83 De acuerdo con lo establecido por esta corporación, “la Corte reconoc[e] abiertamente el derecho a la participación y concertación de medidas con las comunidades en general, en las decisiones que impliquen una afectación al medio ambiente donde habitan o ejercen sus actividades tradicionales”. Corte Constitucional. Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), haciendo referencia a la Sentencia T-574 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Reiterada en la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

84 “Bien serán distintas las medidas adoptadas en una consulta previa con una comunidad indígena, que las adoptadas con una comunidad campesina en el espacio de participación con ella, toda vez que las cualidades de ambos grupos y su relación con los recursos naturales será distinta, pero de igual importancia para su subsistencia”. Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

85 Corte Constitucional, Sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

86 Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle), reiterada en la T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

87 Corte Constitucional, Sentencia C-1145 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En particular, con respecto a las disposiciones constitucionales que se refieren a la propiedad solidaria, esta corporación se refirió “al artículo 1º (la solidaridad como fundamento del Estado); el artículo 38 (derecho de asociación de los trabajadores); al artículo 51(formas asociativas de ejecución de programas de vivienda); el artículo 58 (protección y promoción de las formas asociativas y solidaria de propiedad); el artículo 60 (promoción del acceso a la propiedad y en particular de los trabajadores y las organizaciones solidarias en los procesos de privatización); el artículo 64 (obligación del Estado de promover el acceso a la propiedad de la tierra en forma individual y asociativa) y artículo 333 (obligación del Estado de fortalecer las organizaciones solidarias y promover el desarrollo empresarial). Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

88 Dicha conclusión se confirma con base en el informe de ponencia para primer debate de plenaria sobre el régimen económico, en el que se expresó: “[l]as formas de economía solidaria son consideradas no solo como una eficaz alternativa para satisfacer necesidades colectivas apremiantes mediante una distribución democrática de los excedentes, que excluye el afán indiscriminado de lucro, sino también, lo que no es menos valioso, como una pedagogía contra los excesos del individualismo”. En particular, se afirmó que la promoción de la propiedad o economía solidaria constituye un medio para alcanzar de manera efectiva condiciones de igualdad. En este sentido, el constituyente indicó que: “no basta con reconocer su igualdad formal, sino que necesita del apoyo estatal para superar la condición de debilidad en que, con frecuencia, concurre al mercado frente al vigoroso desarrollo de la empresa privada y estatal, en razón de que esta forma de organización ha sido objeto de discriminación y abandono por parte del Estado”.

89 Corte Constitucional, Sentencia C-1145 de 2004.

90 Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

91 Corte Constitucional, Sentencia C-1145 de 2004.

92 Corte Constitucional, Sentencia C-792 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

93 En este mismo sentido se pronunció la Sentencia T-781 de 1998, en la que afirmó: “se concibe desde dos puntos de vista; en un sentido positivo, consagra la libertad de los ciudadanos de unirse para la constitución de asociaciones, así como la libertad de vincularse a las que ya existen; y en un sentido negativo, implica la imposibilidad de constreñir u obligar a formar parte de alguna”. En dicha sentencia, la Sala de Revisión tuteló la dimensión negativa del derecho de asociación, luego de concluir que “la situación que ocupa la atención de la Corte, con el contenido del artículo 38 superior, es claro que se presenta la violación alegada por parte del demandante, por cuanto se le está negando la posibilidad de desafiliarse de un club, que a su juicio no le está prestando los servicios que él requiere”. Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. De igual manera, la Sentencia C-399 de 1999 expresó:(sic)

94 Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 1996, M.P José Gregorio Hernández Galindo.

95 Corte Constitucional, Sentencia C-606 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.

96 Corte Constitucional, Sentencia T-454 de 1992.

97 Corte Constitucional, Sentencia C-399 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

98 En reiterados pronunciamientos esta corporación ha negado el carácter absoluto del derecho de asociación y ha afirmado su sujeción a límites razonables cuando se trate de proteger intereses constitucionalmente valiosos. En ese sentido, puede destacarse, por ejemplo lo expuesto en la C-384 de 2000, al analizar la constitucionalidad del artículo 101 de la Ley 510 de 1999, que exige a los corredores de seguros constituirse como sociedades anónimas: “Para la Corte la orden dada por el legislador busca realizar un objetivo de rango constitucional, y lo hace adoptando medidas adecuadas y razonables de cara a la consecución del fin perseguido. En efecto, la actividad propia de los corredores de seguros, si bien no puede ser catalogada como financiera, aseguradora o bursátil, ni se relaciona con el manejo, aprovechamiento inversión de recursos captados del público, sí implica un factor de riesgo social que amerita la especial intervención del Estado en aras de la protección del interés general prevalente sobre el privado o particular de conformidad con el sistema de principios que consagra el artículo 1º de la Constitución. Dentro del proceso que culmina con la celebración del contrato de seguros, los corredores no solamente ponen en contacto a los tomadores de pólizas con las compañías aseguradoras, sino que más allá de esta labor intervienen también en operaciones complementarias de tipo técnico como la inspección de riesgos. Posteriormente llevan a cabo otras operaciones como intervención en salvamentos, por ejemplo. En ejercicio de este tipo de actividades complementarias, pueden ocasionar pérdidas económicas a terceros como consecuencia de errores u omisiones en que puedan incurrir... “Así las cosas, aunque la disposición significa la imposición de una restricción al derecho de libre asociación y a la autonomía de las sociedades intermediarias existentes, pues las obliga a adoptar en un plazo breve una forma societaria distinta de la inicialmente prevista por los socios, ella se justifica de cara a la protección del interés general inherente al Estado social de derecho, representado en este caso por el conjunto de usuarios de los servicios que prestan los corredores de seguros”.

99 Corte Constitucional, Sentencia C-792 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

100 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

101 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

102 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

103 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

104 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

105 Corte Constitucional, Sentencia T-881 del 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

106 Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-180 del 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén) y C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

107 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

108 “Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de la población se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral equitativo, sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los recursos productivos desde el punto de vista estratégico, económico y social”. Ponencia presentada por los constituyentes Angelino Garzón, Mariano Ospina Hernández, Marco A. Chalita, Carlos Ossa Escobar e Iván Marulanda, para primer debate en plenaria, Cfr. Gaceta Constitucional 109, p. 5. Tomado de la Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

109 “Se busca, por lo tanto, una democratización de la propiedad, entendida como el derecho al acceso productivo, incorporando diversas formas de tenencia y organización privada, familiar y asociativa de la economía solidaria, articulando este proceso como parte integral de la asistencia técnica, la educación y formación de los trabajadores del campo...”. Gaceta Constitucional 139, p. 19. Tomado de la Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

110 “El derecho de acceder a la propiedad implica no solo la activación de derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

111 Corte Constitucional, sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-180 de 2005 (M.P. Humberto Serra Porto) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

112 Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

113 Cf. artículo 1º de la Ley 101 de 1993; artículo 1º de la Ley 160 de 1994.

114 Cf. Corte Constitucional, sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

115 Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).

116 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria). Reiterada en la Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

117 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

118 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

119 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén). Reiterada en la C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos): “en definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes”.

120 “Las posiciones jurídicas de derecho que se advierten deben ser reconocidas para el trabajador del campo, son: el derecho de los trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o impulsados a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto; el derecho a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

121 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

122 Los campesinos, según esta corporación, tienen “el derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida y dignidad humana, desde la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su incorporación a los mercados y sus eficiencias”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

123 “Aun cuando la Constitución de 1991 consagra la facultad del Congreso para “dictar las normas sobre aprobación o adjudicación y recuperación de tierras baldías” (art. 150-18), lo cierto es que no adopta una definición de esta clase de bienes, por lo que es necesario auscultar las normas de orden legal para precisar su naturaleza”. Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), reiterada en la C-255 del 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).

124 “El artículo102 del Ordenamiento Superior, al prescribir que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación” está consagrando no solo el llamado “dominio eminente”, que como es sabido, se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado solo ejerce sobre el territorio un poder supremo —pues “no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él” (T-566/92. M.P. Alejandro Martínez Caballero)—, sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte”. Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria).
De manera más reciente, esta Corte sostuvo lo siguiente: “en su momento la Constitución de 1886 señaló que los bienes baldíos pertenecían a la Nación (art. 202), naturaleza jurídica que se mantuvo inalterada en la Carta Política de 1991 pese a que no hizo un señalamiento expreso sobre el particular. Así lo ha reconocido la jurisprudencia al advertir que los baldíos están comprendidos dentro de la categoría genérica de bienes públicos a la cual se refiere el artículo 102 de la Constitución (C-060/93 M.P. Fabio Morón Díaz)”. Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).

125 Estos bienes también pueden encontrarse destinados a un servicio, actividad o finalidad públicos, aunque no es necesariamente el caso. Cf. Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

126 Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz), reiterada en las sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

127 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria).

128 Corte Constitucional, sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria), C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

129 “Por razones fundadas en la misma Carta se pueden establecer zonas en las que no sea posible adelantar procedimientos de apropiación o adjudicación por parte de particulares sobre dichas tierras (...); como puede ser el caso de las reservas naturales de bosques o de especies nativas entre otras”. Corte Constitucional, C-060 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz). En la misma dirección, esta Corte sostuvo que hace parte de la función social de la propiedad, no explotar las tierras baldías si “están destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables”. Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria). De manera más reciente, este tribunal afirmó que: “una interpretación teleológica o finalista de la disposición acusada (L. 2ª/59, art. 13), revela que a través de la misma se pretenden preservar las reservas ambientales frente a los distintos actos materiales o jurídicos del hombre que tengan la virtualidad de generar una amenaza a las riquezas que en materia de flora y fauna habitan en dichos espacios ecológicos. Por eso, se impide la adjudicación de baldíos y las ventas de tierras”. Sentencia C-189 del 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

130 “El Estado con sus recursos técnicos y científicos, en salvaguardia de la seguridad territorial y del orden público, puede establecer las reglas (...) que pueden limitar en algunos casos los sitios donde no proceda la adjudicación o apropiación por parte de particulares sobre dichas tierras”. Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz).

131 Al tratarse de bienes fiscales adjudicables, la Nación puede “en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a otras entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera de las competencias típicas del dominio eminente que como uno de los atributos de la soberanía le corresponde ejercer de modo general y permanente al Estado sobre todo el territorio y sobre todos los bienes públicos que de él forman parte”. Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz), reiterada en la las sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

132 Corte Constitucional, sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

133 Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

134 Corte Constitucional, sentencias C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

135 “A partir de dicho año (1961), con ocasión de la expedición de la ley sobre reforma agraria, el legislador le confió la administración de los baldíos al Incora. Con esta determinación los baldíos quedaron afectados, junto con los predios que el Estado pudiera adquirir de los particulares por negociación directa o expropiación, al proceso de reforma agraria, encaminado fundamentalmente a introducirle profundas modificaciones a la estructura social de la tenencia de la tierra en el sector rural, con el fin de “eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico” (L. 135/61, art. 1º)”. Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

136 Corte Constitucional, Sentencia T-488 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio).

137 En la exposición de motivos de la Ley 160 de 1994 se afirmó lo siguiente: “La particularidad de la norma citada consiste, en primer término, en que no se hallaba una consagración semejante en la Constitución de 1886, y en segundo lugar, que se enmarca en la reciente transformación del esquema constitucional del Estado colombiano, a partir de la nueva Carta, de un Estado de derecho a un Estado social de derecho, donde la preocupación fundamental es la prevalencia de la solidaridad (...)”. Gaceta del Congreso 131 de 29 de octubre de 1992. Proyecto de Ley 114 Cámara de 1992.

138 “En desarrollo de estos preceptos constitucionales (64, 65 y 66), el legislador expidió la Ley 160 de 1994 por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, mediante la cual se ajustaran a los cánones de la Carta Política las disposiciones que en nuestro país regulaban el tema agrario, al tiempo que se corrigieron las dificultades que se presentaron con la aplicación de la normatividad agraria contenida en la Ley 135 de 1961”. Corte Constitucional, C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas Hernández), reiterada en la Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Más recientemente, este tribunal afirmó lo siguiente: “en el ordenamiento jurídico colombiano las políticas de entrega de baldíos hallan sustento en varias normas de la Constitución que pregonan por el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios (C.P., arts. 64, 65 y 66), cuyos antecedentes se remontan al Acto Legislativo 1 de 1936, así como a las reformas agrarias aprobadas mediante las leyes 200 de 1936 y 135 de 1961”. Sentencia C-255 del 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).

139 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

140 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

141 Cf. Corte Constitucional, sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria), C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

142 “Las excepciones a la prohibición de fraccionar las unidades agrícolas familiares son manifestación de la facultad del legislador para establecer el tope máximo en la división de la tierra atendiendo los principios constitucionales y, particularmente, la función social de la propiedad”. Corte Constitucional, C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas Hernández).

143 “Las unidades agrícolas familiares se avienen a los postulados constitucionales, pues no solo responden a los altos intereses públicos o sociales de impedir la concentración de la propiedad o la desagregación antieconómica que genera el minifundio improductivo, sino que también reflejan el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el constituyente configuró como el cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y, consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural, permitiendo garantizar el acceso progresivo a la propiedad dentro de una justicia social, democrática y participativa”. Corte Constitucional, C-006 de 2002 (Clara Inés Vargas Hernández).

144 Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

145 “La prohibición de enajenar o aportar inmuebles cuando con ello se superara la unidad agrícola familiar tenía como objetivo hacer más democrático el acceso a la tierra a través de un mecanismo jurídico que preservara la propiedad en manos de campesinos de escasos recursos de manera tal que las enajenaciones tuviesen lugar entre estos, con lo cual se asegurarían los fines de la reforma agraria y se reducirían los riesgos de concentración de la propiedad rural”. Corte Constitucional. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén), haciendo referencia a la Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) (supra).

146 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria).

147 “Los baldíos son bienes cuya adjudicación se puede hacer bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los artículos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria”. Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

148 “Es evidente que si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de adjudicación de baldíos a una UAF, más posibilidades tendrá el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor número de campesinos, aparte de que se logrará el efecto benéfico de impedir la concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico (...). El latifundio y el minifundio, como se ha advertido antes, están reconocidos como sistemas de tenencia y explotación de las tierras propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contradicen los principios políticos que informan el Estado social de derecho, en la medida en que se erigen como obstáculos del desarrollo económico y social del campo, bien porque concentra la propiedad y los beneficios que de ella se derivan, o bien porque se atomiza su explotación, con el resultado de un bajo rendimiento económico, que coloca al productor apenas dentro de unos niveles de subsistencia”. Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

149 “El régimen de las tierras baldías, en tanto bienes públicos, ocupa un lugar preponderante en el ordenamiento constitucional colombiano y especialmente en el mandato inequívoco de promover el acceso a la tierra de los trabajadores rurales. Para ello, la Ley 160 de 1994 previó la creación del sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino”. Corte Constitucional, Sentencia T-488 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio).

150 Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).

151 “La función social que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su tenencia y explotación siempre esté orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios no solo con el objeto de facilitarles la adquisición de la tierra, sino con el ánimo de procurarles un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social del país”. Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

152 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos). Ya en 1995, esta Corte había sostenido que la adjudicación de tierras baldías es una forma como el legislador cumple con “el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra”. Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria), reiterada en la C-536 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

153 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

154 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén). Reiterada en la Sentencia T-488 de 2014. (M.P. Jorge Iván Palacio).

155 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

156 Corte Constitucional, C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos). En la misma dirección, este tribunal ha manifestado lo siguiente: “la adjudicación de bienes baldíos tiene como propósito central permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella, contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida y, por esa vía, de toda la sociedad” (énfasis agregado). Ver las sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria) y C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio).

157 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

158 Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas), reiterada en la C-263 del 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

159 Corte Constitucional, Sentencia C-263 del 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

160 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

161 Sobre el particular, este tribunal ha reiterado que la Constitución Política “confía al Estado el desarrollo de la vida económica y dentro de ella ofrece un papel protagónico a la empresa y a las libertades y derechos económicos de los particulares. Todo ello como seña de identidad de un sistema económico de mercado, intervenido en todo caso, con mayores o menores márgenes de regulación según el tipo de actividad económica, pero instituido desde la Constitución, como pieza esencial del crecimiento y como garantía del bienestar social (C.P., arts. 333, 80, 334)”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

162 Tal como lo entrevió esta corporación desde sus primeros pronunciamientos, “la Constitución Nacional consagra un Estado interventor a través de un conjunto sistemático de disposiciones jurídicas destinadas a la realización de un orden económico y social justo, dentro del marco del Estado social de derecho”. Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita), reiterada por la Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

163 Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita). Reiterada en las sentencias C-352 de 2009 (M.P. María Victoria Calle) y C-263 del 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

164 “La Constitución de 1991 en materia económica consagra el sistema de la libre empresa (...). Así mismo prevé que la empresa es la ‘base del desarrollo’. Pero agrega que ella ‘tiene una función social que implica obligaciones’. No se trata de consagrar el principio del “Laissez faire, laissez passer”. Por eso ‘la dirección general de la economía estará a cargo del Estado’ (...) la libertad económica puede ser determinada en su alcance, mediante ley, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. Constituyente Jesús Pérez González Rubio. Ponencia para Segundo Debate. “Régimen económico, libre empresa e intervención del Estado” en Gaceta Constitucional 113, p. 29. Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En la misma dirección, ver Sentencia C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón): “La libertad económica se entiende como la promoción de las condiciones sociales y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona”.

165 “Las materias económicas constituyen el ámbito en donde el interés general prima con claridad sobre el interés particular (C.P., arts. 1º y 58), puesto que solo limitando, de manera razonable y proporcional, las libertades económicas, puede el Estado contribuir a realizar un “orden político, económico y social justo” (preámbulo) y a hacer efectivos los llamados derechos humanos de segunda generación o derechos prestacionales de las personas”. Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En la misma dirección, la Corte sostuvo que: “el papel del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos”. Sentencia C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).

166 “Lo diseñado por el constituyente como orden económico constitucional es ante todo un mandato de configuración legislativa y que por lo tanto la Constitución es neutra desde el punto de vista de la fijación de modelos económicos, pues dicha tarea le corresponde establecerla a la ley”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén), haciendo referencia a lo expuesto en las sentencias C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita) y C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

167 “El artículo 150 de la Carta arroja un variado catálogo de funciones para actuar a través de las leyes sobre: Libertades económicas (art. 150, num. 21) conforme con lo previsto en el mandato general de intervención del Estado en la economía como poder ordenador (art. 334); sobre los servicios públicos (art. 150, num. 23) como desarrollo de los derechos a la salud y saneamiento básico, a la seguridad social, a la educación (arts. 48, 49, 67) y, especialmente, cuando se trata de los servicios públicos domiciliarios (3365, 366); llamado también a regular los derechos de propiedad común (art. 58) a través de la reforma de los códigos (1º), así como la propiedad intelectual (arts. 61 y 150, num. 24), el régimen de baldíos (num. 18) y los deberes específicos de intervención en materia agraria y en derechos de los campesinos (C.P., arts. 64, 65, 66). Garante último del procedimiento constitucional de las medidas de carácter macroeconómico, como es la vocación de los planes de desarrollo, los presupuestos y las políticas de internacionalización de las relaciones económicas (C.P., arts. 150, nums. 3º, 11, 12 y 16, y arts. 341, 346, 189, num. 1º, 341, 346 y 226). Esto además de las normas generales sobre la ordenación del crédito público, la deuda, el comercio exterior, el sector financiero, los salarios públicos (num. 19), o para el ejercicio de las funciones autónomas de la banca central (C.P., art. 150 num. 22, conc. arts. 371 y 372)”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

168 “Mal podría un texto constitucional —que pregona como fundamental el principio de la democracia—, constitucionalizar un modelo económico restringido, rígido, inamovible, que tuviera como efecto legitimar exclusivamente una ideología o partido y vetar todas aquellas que le fueren contrarias. // El principio democrático supone la idea de alternación y esta solo se cumple si es posible que se debata en el panorama político con ideas y doctrinas diferentes a partir de las cuales la voluntad popular, representada en las urnas elija la que a su juicio desarrolle de mejor manera los conceptos de justicia que encierra la Carta Política”. Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita), reiterada por las sentencias C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

169 Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).

170 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

171 “El Estado social de derecho, los principios de la dignidad humana y de solidaridad social, el fin esencial de promover la prosperidad y garantizar la efectividad de los derechos, deberes y principios constitucionales y el derecho fundamental a la igualdad, guían la interpretación de la Constitución económica e irradian todos los ámbitos de su regulación, propiedad privada, libertad de empresa, explotación de recursos, producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios, régimen impositivo, presupuestal y de gasto público”. Corte Constitucional, Sentencia T-505 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes). Reiterada en las sentencias C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita) y C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

172 Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).

173 Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

174 Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).

175 “A modo de asegurar que los derechos sociales como derechos de configuración legislativa vayan cumpliendo el objetivo de igualdad material y acceso a los bienes y servicios básicos, como formas de hacer efectivas las libertades de los sujetos, es que se ha ido consolidando el significado y razón de ser del principio de progresividad, en particular con relación a los derechos sociales. Por esto, es que esta Corte ha considerado desde el año 2000, el principio de la progresividad y no regresividad de tales derechos, como un elemento integrante del parámetro de control de constitucionalidad, siguiendo para ello dos argumentos de forma alternativa. El primero, según el cual dicho principio integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por mandato del inciso 2º del artículo 93 superior, que opera como un dispositivo amplificador de la protección debida a los derechos sociales contenidos en la Constitución. Y el segundo, según el cual dicho principio cualifica el tipo de obligaciones que adquieren las autoridades públicas del Estado social de derecho, cuya nota definitoria es el reconocimiento no retórico de la importancia constitucional, la fundamentalidad y la existencia de garantías propias de los llamados derechos sociales, haciendo referencia a las sentencias”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén), haciendo referencias a las sentencias C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-1165 del 2010 (M.P Alfredo Beltrán Sierra) y C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

176 Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada por la Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

177 Corte Constitucional, Sentencia C-727 de 2009 (M.P. María Victoria Calle), reiterada por la Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

178 Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).

179 Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), reiterada por la Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

180 Estas cláusulas normativas le atribuyen al Estado funciones de intervención en la economía “para disminuir las desigualdades y asegurar condiciones de dignidad humana, en particular para quienes por su situación de debilidad manifiesta no pueden alcanzarla directamente. La construcción de la igualdad material del Estado social de derecho desde las desigualdades y los ámbitos que no deben o no pueden ser resueltos por el mercado, son ciertamente un imperativo que se debe construir de manera progresiva. // Así se dispone desde la cláusula general de intervención del Estado como director de la economía pero así también se contempla en la estructura normativa de los derechos sociales y desde la forma en que son reconocidos por el derecho internacional de los derechos humanos que vincula al Estado colombiano”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén). En la misma dirección, ver Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita), reiterada por la Sentencia C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

181 Corte Constitucional, Sentencia C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

182 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

183 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

184 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

185 La Corte Constitucional ha reconocido que el legislador tiene la facultar para establecer los topes máximos y mínimos para la división de la tierra. Por lo tanto, es válido que en el momento de determinar las unidades de explotación adecuada, tenga en cuenta “las condiciones agroecológicas de la zona, como las clases de suelo y la ubicación respecto a los centros de mercadeo”, bajo el entendido de que “el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, garantizado en el artículo 64 de la Constitución, no tendría razón de ser si esa propiedad fuera improductiva o inútil para quien accede a ella y para la colectividad”. Corte Constitucional, Sentencia C-006 del 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

186 “La eficacia está contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública: en el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio cumplimiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4º, 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultado y a la eficiencia como principio rector de la gestión pública, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los artículos 48, 49, y 268, numerales 2º y 6º, de la Constitución Política”. Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero), reiterada en la Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).

187 Corte Constitucional, Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).

188 Corte Constitucional, Sentencia T-080 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio).

189 Haciendo referencia a las bases del Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014), en las que se fijó la necesidad de examinar las restricciones vigentes en materia de unidad agrícola familiar para efectos de promocionar un uso más productivo y eficiente de la tierra, esta Corte sostuvo lo siguiente: “con todo y la innegable importancia estratégica que estos proyectos representan para el país y, que por supuesto deben impulsarse, lo cierto es que los preceptos acusados constituyen una afectación sustancial de las líneas ordenadoras de la reforma agraria que se diseñó mediante la Ley 160 de 1994, en particular por apuntar al núcleo duro de la protección del campesino en relación con la tierra ya adjudicada o subsidiada por el Estado”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

190 “El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad que animan los poderes compartidos de intervención económica del gobierno y el legislador y que se afianzan como políticas económicas globales, claro que son bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los campesinos y de la riqueza y acumulación de los impulsores de los proyectos especiales de desarrollo agropecuario o forestal, Pedaf, o de las empresas en las zonas de explotación destinadas a ese propósito”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

191 “La norma en estudio (L. 1450/2011) demuestra un claro desbalance del modelo en la medida en que resulta benéfico para los inversionistas en proyectos productivos y, en cambio, en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio (L. 1450/2011, arts. 60, 61 y 62) una persona natural o jurídica que no vive en estado de vulnerabilidad y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi, podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin límite alguno”. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

192 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

193 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

194 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

195 Corte Constitucional, Sentencia T-080 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), reiterada en la Sentencia C-449 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

196 Corte Constitucional, Sentencia C-339 del 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería).

197 “La existencia del derecho a la seguridad alimentaria “se puede reconocer como la dimensión colectiva del derecho de todos a la alimentación adecuada, suficiente y de calidad, y también como el derecho de cada uno a acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y la calidad de vida digna de todo sujeto”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

198 Corte Constitucional, Sentencia C-864 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), reiterada en la C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén).

199 Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación”. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO (2010). Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

200 Corte Constitucional, Sentencia C-137 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

201 Corte Constitucional, Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

202 Corte Constitucional, Sentencia T-574 del 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

203 Corte Constitucional, Sentencia T-574 del 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reiterada, entre otras, en las sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

204 Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), reiterada en la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); haciendo referencia a la Sentencia T-652 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), en la que este tribunal analizó de manera interrelacionada los derechos fundamentales al mínimo vital y al medio ambiente de una comunidad que vivía de los recursos naturales, reconociendo de ello las “economías tradicionales de subsistencia”.

205 Corte Constitucional, Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), haciendo referencia a la Sentencia T-129 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

206 “Tanto la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a ellos, están determinados, entre otros factores, por las condiciones de sostenibilidad ambiental, las cuales se aseguran si existe una gestión pública y comunitaria prudente de los recursos que aseguren la disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

207 Corte Constitucional, Sentencia C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

208 Corte Constitucional, Sentencia C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

209 Al analizar los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, este tribunal encontró que los preceptos acusados “modifican condiciones jurídicas prexistentes de manera regresiva en razón a que reducen los radios de protección de los derechos sociales previstos en los artículos 64 y 65 superiores, estos son, el derecho de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y el de seguridad alimentaria individual y familiar del campesino, y porque crea posiciones jurídicas visiblemente desiguales en relación con el nivel de satisfacción de los derechos de los trabajadores rurales”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

210 Corte Constitucional, Sentencia T-488 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), reiterando lo establecido en la Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

211 Sobre el particular, este tribunal ya ha llamado la atención sobre la importancia de “relacionar la noción de desarrollo sostenible con el reconocimiento y la importancia de la diversidad cultural, especialmente en cuanto se refiere a las diversas formas de relación entre el hombre y la naturaleza”. Corte Constitucional, Sentencia C-137 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en la T-606 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio).

212 Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), reiterada en la C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

213 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

214 Corte Constitucional, Sentencia T-380 de 93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en la T-652 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). De manera más reciente, cf. Sentencia T-080 del 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, reiterada en la Sentencia C-449 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio): “El reconocimiento de la diversidad cultural no solo se aprecia de modo palpable en el campo de la religión y la consulta previa, sino también en el de la economía y lo que entendemos por “desarrollo”. // De hecho, los postulados económicos se soportan en y(sic) difunden modelos de comprender al individuo, la sociedad, la moral, la naturaleza, así como las relaciones y obligaciones que caben entre estos”.

215 “Es una obligación del Estado proteger el “espacio vital”, como una ubicación laboral, en donde la comunidad ejerce su oficio tradicional. // El desarrollo sostenible es un proceso que exige mantener la productividad de los sistemas naturales, procurando mejorar las condiciones económicas y sociales de las comunidades que se verán afectadas en su eventual intervención y preservar las prácticas tradicionales de producción”. Corte Constitucional, Sentencia T-574 del 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reiterada, entre otras, en las sentencias T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt) y T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

216 Corte Constitucional, Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), en referencia a las sentencias T-574 del 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt).

217 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

218 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

219 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

220 Al respecto, la Corte Constitucional encontró que los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 “contribuyen a la pérdida de la condición de propietarios de los trabajadores rurales y al desarrollo de su proyecto de vida en el campo, al permitir que puedan enajenar los predios baldíos originalmente adjudicados por encima de la UAF o adquiridos con subsidios estatales antes de 12 años bien a título de venta o aporte”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

221 “Las nuevas medidas no contemplan los mínimos dispuestos por los artículos 64, 65, 66, como parte de los principios que articulan la igualdad material del Estado social y la apuesta porque el crecimiento y la satisfacción de las necesidades se produzcan en general en el mercado. // Tampoco concreta pautas efectivas de promoción de la “investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”, que no solo beneficie a los inversionistas y las cifras del crecimiento sino también a quienes han trabajado desde siempre la tierra”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

222 La Corte consideró que el parágrafo 2º del artículo 61 de la Ley 1450 de 2011 se prestaba para que “los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal que pretendan realizarse en bienes adjudicados como baldíos o que fueron adquiridos mediante el subsidio integral de tierras podrán ser adjudicados solo a asociaciones de grandes productores, con lo cual se abre a favor de los empresarios la condición de beneficiario de los programas de reforma agraria del artículo 22 de la Ley 160 de 1994, que solo tenía por tales a los pequeños productores rurales”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

223 “Tratándose de tierras ya destinadas por el Estado en favor de los campesinos, bien baldías bien adquiridas pero subsidiadas, en tanto acciones positivas para cumplir con el deber de protección del artículo 64 C.P., es claro que la enajenación a título de venta o de aporte de los predios originalmente baldíos o adquiridos con subsidio, aleja al campesino trabajador de la condición de propietario rural, sin que la retribución obtenida individualmente por el trabajador agregue algún beneficio o compensación social que justifique tal sacrificio. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

224 “Se afectan los elementos esenciales de la excepción a la regla de adjudicación a favor de empresas, cuando la ley no es clara acerca de plazos, extensiones, condiciones a que se someten las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y, por el contrario, se somete esta regulación a lo que disponga el ejecutivo”. En estos casos, agregó esta corporación, “las excepciones pueden convertirse en regla y hacer trasmutar la legislación agraria y sobre baldíos de unos criterios a otros, en esencia distintos e incluso contradictorios, fijados sustancialmente por el ejecutivo”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

225 Esto ocurre cuando se “impulsar sin ningún parámetro o limitación establecida en la ley, el uso de baldíos en proyectos empresariales a título de usufructo, comodato, arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escasez de la tierra”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

226 Esto se presente cuando se permite la venta o aporte de bienes baldíos “para la consolidación de extensiones superiores a una UAF vinculadas a proyectos especiales”. En estos casos “los pequeños propietarios tendrán incentivos para proceder a enajenarlos a personas naturales o jurídicas insertas en el circuito de extensiones mayores al que difícilmente acceden los trabajadores agrarios”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

227 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

228 La Corte consideró que una compensación no efectiva ni equiparable era la posibilidad de que la propiedad del campesino se enajene a título de “aporte” en sociedades, caso en el cual no quedó claro cómo esta medida permitía mejorar “efectivamente la condición de acceso de los campesinos a mercados, a procesos productivos, a conocimiento para hacerlos más competitivos, es decir que el progreso tan anhelado sea representativo en este esquema de eficiencias económicas”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

229 Este tribunal reprochó la posibilidad de intercambiar la tierra por un “aporte” en sociedades porque esta alternativa deja a los campesinos “apenas en calidad de accionistas pero desprovistos del dominio de su tierra la cual es sin duda su fuente de trabajo, ocupación, seña de identidad cultural, esto es, campesinos con representación de sus inciertos intereses en el mercado de valores, pero sin tierra. // Al convertir al campesino en accionista se le desvincula de su relación con la tierra, con lo cual se favorece el desplazamiento del trabajador campesino a las zonas urbanas, pues tal como lo plantea la norma (L. 1450/2011), se asegura a este dividendos, mas no se le garantiza la posibilidad de participar y contribuir con su trabajo al proyecto productivo o de asegurarle el reintegro del aporte”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

230 Corte Constitucional, Sentencia T-772 del 2003 (M.P. Manuel José Cepeda), haciendo referencia a la Sentencia C-1064 de 2001 (MM. PP. Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño). Reiterada en las sentencias T-729 del 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

231 Esta Corte ha reiterado que el Estado se encuentra en el deber de contrarrestar y compensar los efectos negativos que puedan generar sus políticas de desarrollo, lo que implica “plantear alternativas, mediante acciones afirmativas, que permitan que quienes se ven privados de su medio tradicional de subsistencia, encuentren los escenarios adecuados para el desarrollo de una vida digna”. Corte Constitucional, Sentencia C-793 del 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

232 “Al momento de formular y ejecutar una medida administrativa, se deben haber estudiado, todas las dimensiones de dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad”. Corte Constitucional, Sentencia T-729 del 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

233 “No se debe olvidar que la Carta del 91 consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, disposición que, interpretada a la luz del principio de igualdad establecido en el artículo 13, fundamenta un derecho fundamental de acceso equitativo a los bienes ambientales y un reparto igualmente equitativo de las cargas públicas, al igual que un mandato de especial protección para los grupos sociales discriminados o marginados”. Corte Constitucional, Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), haciendo referencia al concepto de justicia ambiental recogido en la Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle): “ningún grupo de personas, incluyendo los grupos raciales, étnicos o socioeconómicos, debe sobrellevar desproporcionadamente la carga de las consecuencias ambientales negativas como resultado de operaciones industriales, municipales y comerciales o la ejecución de programas ambientales y políticas a nivel federal, estatal, local y tribal”.

234 “El esquema asociativo propuesto, hace posible canalizar la inversión privada y, promueve una más eficiente explotación de la tierra baldía o comprada por el Estado, como riqueza nacional. Pero como efecto definitivo se tiene (sic) inhibir el acceso de los trabajadores agrarios, despojarlos de sus UAF bajo el supuesto insostenible que allí existe un acuerdo de voluntades entre iguales: el campesino, por un lado y, por otro los empresarios e inversionistas de los Pedaf y que además se estableció un proceso de aprobación igualmente equilibrado con corte garantista. Pero vale recordar que el libre mercado garantiza la existencia de los actores económicos fuertes. // Mas la norma brilla por la ausencia de medidas que respalden al pequeño propietario campesino en la decisión de venta o aporte a proyectos empresariales”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

235 “No se vislumbra cómo se promueve la realización de otros derechos fundamentales de los campesinos, como sería el efectivo acceso a mejores servicios, calidad de vida, acceso a los mercados, al conocimiento, para habilitarlo en la cadena de valor del desarrollo empresarial, de manera que participe no solo en la generación de riqueza como accionista sino también a partir de su conocimiento y su mano de obra o trabajo material, es decir que se vuelva parte importante dentro de la cadena de valor, de forma que se garantice su derecho a hacer parte del progreso que auguran los mercados competitivos, productivos, sostenibles”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

236 El principio de progresividad está consagrado en el artículo 2.1 del Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, según el cual, “(c)ada uno de los Estados Partes (...) se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que se disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.

237 En este sentido se pronunció esta corporación en la Sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En esa decisión afirmó: “Como se desprende de la autodefinición del Estado colombiano como “Social de derecho” según se expresa en el artículo 1º de la Carta, no puede limitarse la actividad de las autoridades públicas simplemente a deberes de abstención para que se ejerzan ciertos derechos de los particulares cual sucede con las libertades públicas, sino que se impone también para el Estado en su conjunto, la realización de actos y la formulación de políticas no negativas sino positivas, para que los derechos de contenido social y económico no sean de carácter meramente retórico sino que tengan, cada vez más, un mayor cubrimiento cuya meta debe ser que gocen de ellos todos los habitantes del país”.

238 Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 1997, M.P. Alfredo Martínez Caballero.

239 Corte Constitucional, Sentencia T-221 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta corporación también se ha pronunciado sobre la prohibición general de incorporar al ordenamiento jurídico medidas regresivas en las sentencias T-080 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, T-1036 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; entre muchas otras.

240 En este sentido se pronunció esta corporación en la Sentencia C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

241 Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

242 Corte Constitucional, Sentencia C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.

243 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.

244 Ver Comité de derechos económicos sociales y culturales. Observación general 3 de 1990, párrafo 9.

245 Ver observación general 14 de 2000, párrafo 32. En el mismo sentido, ver la observación general 13 de 1999 sobre derecho a la educación (párr. 45).

246 Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

247 En la Sentencia C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la inconstitucionalidad de una ley apelando al principio de progresividad. Sobre la fundamentación de este principio ver consideraciones 1, 3 y 8. En el caso, la Corte consideró regresiva e inconstitucional la disminución del porcentaje de los aportes al sistema subsidiado de seguridad social en salud, vía fondo de seguridad y garantía, ordenada en la Ley 344 de 1996.

248 Como bien lo explica la Corte en la consideración 20 de la Sentencia C-038 de 2004 (que calificó como regresivas pero justificadas, las disposiciones que reformaron el Código Sustantivo del Trabajo sobre disminución del costo de los despidos injustificados, la extensión de la jornada diurna hasta las 10 de la noche y la disminución de la remuneración por trabajo en días festivos).

249 Este argumento está recogido en la consideración 2.6.2 de la Sentencia C-372 de 2011 (que declara regresiva e injustificada, y por tanto inconstitucional, la disposición que aumenta la cuantía para recurrir en casación en materia laboral).

250 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.

251 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

252 Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

253 Esta corporación declaró la inexequibilidad del requisito de fidelidad previsto en los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que reformó el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993. En ese pronunciamiento se consideró la inconstitucionalidad de la norma porque vulneró el principio de progresividad del derecho a la seguridad social, al modificar el número de semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión de invalidez, contradiciendo la Constitución.

254 En el análisis del caso, esta corporación afirmó: “el municipio de Palmira adoptó una medida de claro carácter regresivo en la materia al disminuir los subsidios de vivienda de la segunda etapa de la urbanización El Sembrador en el monto de tres millones cuarenta y un mil ciento veinte pesos ($ 3.451.120). Esta suma es significativa en el caso concreto, pues como se sabe los beneficiarios de los programas de vivienda de interés social son hogares de escasos recursos, que no pueden acceder a un inmueble destinado a vivienda por medio del mecanismo de financiación. Imponerle por lo tanto a la Sra. Janeth del Carmen Segovia la carga de asumir este monto adicional no significa simplemente alterar las condiciones iniciales de un negocio jurídico, sino frustrar sus posibilidades de acceso a la vivienda digna, lo que resulta a todas luces desproporcionado, si se tiene en cuenta los deberes de las autoridades estatales para la satisfacción de este derecho, y las particulares condiciones de la peticionaria”. Corte Constitucional, Sentencia T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Consideraciones similares fueron presentadas en la Sentencia T-025 de 2004, en la que afirmó que el Estado “debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos”. Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

255 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este mismo sentido se pronunció en la Sentencia C-182 de 2010, en la que afirmó sobre el carácter social del derecho fundamental al trabajo, que tiene “unos contenidos legales mínimos, y en cuanto tal es de desarrollo progresivo, siéndole aplicables el Pacto internacional de derechos económicos sociales y culturales, Pidesc, y el Protocolo de San Salvador, que prescriben el deber de los Estados de adoptar las medidas apropiadas, hasta el máximo de los recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad”. Corte Constitucional, Sentencia C-182 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

256 Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 2004, M.P.(sic).

257 En la Sentencia C-040 de 2004 sostuvo sobre la garantía del derecho a la seguridad social que “[p]ara el logro de esa finalidad [la establecida en el artículo 366 de la Constitución, sobre el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población] resulta relevante que el Estado oriente su política y recursos a la prestación eficiente y responsable de servicios como la seguridad social y la salud, derechos irrenunciables estos que no siendo los únicos de carácter prestacional son primordiales para la obtención de mejores condiciones de subsistencia de los sectores más deprimidos y necesitados de la población colombiana (...)”. El mandato constitucional contenido en el artículo 48 superior garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, conforme al principio de universalidad, así mismo impone el deber al Estado, con participación de los particulares, de ampliar de forma progresiva su cobertura. En este sentido resulta contrario a los artículos 1º, 2º, 48, 350 y 366 de la Constitución Política, no solo adoptar medidas tendientes a reducir los aportes económicos para lograr nuevas afiliaciones al régimen subsidiado sino concurrir para dicha finalidad en un porcentaje fijo no proporcional a las necesidades de la población no protegida por el sistema de salud y más cuando su gran mayoría se encuentra en esas condiciones”. Con base en las consideraciones previas, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la expresión “con un cuarto de punto (0.25) de lo aportado por los afiliados al régimen contributivo” contenida en el artículo 42.20 de la Ley 715 de 2001. Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En ese mismo sentido se pronunció en la Sentencia C-1165 de 2000, en la que declaró la inexequibilidad del artículo 34 de la Ley 344 de 1996 que modificaba el literal c) del artículo 221 de la Ley 100 de 1993. En esa decisión consideró que la “disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la cobertura de la seguridad social, así como la calidad del servicio, se verán necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aun estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales”. Corte Constitucional, Sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. De igual manera, en la Sentencia C-931 de 2004 expresó: “Por lo anterior, como en el caso de la justificación de la congelación de los salarios superiores a dos SLMM, la Corte encuentra que las explicaciones gubernamentales tendientes a avalar la falta de reajuste de las transferencias a las universidades son de naturaleza económica y no constitucional, y no demuestran que la restricción, que en principio no estaba prohibida, en el caso concreto era razonable y justificada”. Con base en las consideraciones mencionadas se declaró la exequibilidad condicionada a que “el rubro allí mencionado debe incluir las partidas necesarias para mantener, cuanto menos, los niveles alcanzados de cobertura y calidad del servicio público de educación superior, en los términos de la parte motiva de la presente sentencia. En consecuencia, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aún no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004. Además, esto es sin perjuicio de mantener la actualización de los salarios de los servidores públicos de las universidades, teniendo en cuanta como mínimo lo previsto en esta sentencia, en especial la consideración jurídica 3.2.11.8.4””. Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

258 Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; SU-225 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-624 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1489 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet; C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet; T-043 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1036 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; T-1291 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y, T-755 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

259 Corte Constitucional, C-556 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

260 Ver, entre otras, las sentencias T-974 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-1291 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-221 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-043 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-580 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-699 A de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, T-628 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

261 Esta corporación declaró la inexequibilidad del requisito de fidelidad previsto en los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que reformó el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993. En ese pronunciamiento se consideró la inconstitucionalidad de la norma porque vulneró el principio de progresividad del derecho a la seguridad social, al modificar el número de semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión de invalidez, contradiciendo la Constitución.

262 Al respecto se pueden consultar las sentencias T-730 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-166 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-534 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-755 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-955 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-576A de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-673 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa; T-772 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-028 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-127 de 2012; M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-038 de 2013; M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-118 de 2013; M.P. Alexei Julio Estrada; T-260 de 2013; M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; SU-132 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada; SU-158 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-407 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-873 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa; T-538 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

263 Así, en las consideraciones 18, 22 y 23 de la Sentencia SU-225 de 1998 (que ordena la vacunación colectiva de niños no protegidos por ningún servicio de salud, con el argumento de que el contenido mínimo del derecho a la salud tiene carácter fundamental y está ligado a los principios de igualdad material y Estado social de derecho).

264 Así, en la consideración 5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que estimó no regresiva la modificación del requisito para acceder a la pensión de invalidez consistente en haber cotizado 25 semanas en los últimos 3 años, una vez cotizado el 75% de las semanas requeridas).

265 Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

266 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

267 Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

268 En este sentido se ha expresado en las sentencias: C-035 de 2005.

269 Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

270 Corte Constitucional, Sentencia C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.

271 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

272 Corte Constitucional, Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la Sentencia C-991 de 2004 también se aplicó el test estricto de razonabilidad, para analizar la constitucionalidad del último inciso del literal D, del artículo 8º, Ley 812.

273 Corte Constitucional, Sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

274 En esa decisión dijo: “la Corte concluye que la expresión acusada persigue propósitos constitucionales legítimos, como es proteger la especialidad y viabilidad financiera del SSMP, pero es desproporcionada, en la medida en que implica una discriminación y un retroceso en la protección del derecho a la salud de un grupo de la población: los padres de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares o de la policía, que hayan ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 96 del 11 de enero de 1989 respectivamente. Es pues necesario condicionar el alcance de la expresión demandada, a fin de eliminar esos aspectos inconstitucionales. Esta corporación, en desarrollo del principio de igualdad y de los derechos a la salud y a la seguridad social (C.P., arts. 13, 48 y 49), declarará entonces la exequibilidad del aparte acusado, pero en el entendido de que, en relación con los oficiales o suboficiales de las Fuerzas Militares o de la policía, que hayan ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 96 del 11 de enero de 1989 respectivamente, y que hayan dejado de ser miembros activos, por haberse pensionado, sus padres podrán continuar siendo beneficiarios del SSMP, siempre y cuando no tengan la posibilidad de ser beneficiarios de ningún otro sistema de seguridad social en salud”.

275 Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

276 En esta sentencia declaró la exequibilidad condicionada del artículo 2º de la Ley 848 de 2003, a que “las autoridades competentes, es decir, el gobierno y el Congreso, deberán respetar el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la pensión, mediante su reajuste anual en los términos del artículo 53 y del último inciso del artículo 48 de la Constitución Política. En consecuencia, para esos propósitos el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aún no lo han hecho, deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire la vigencia fiscal de 2004”.

277 En ese pronunciamiento se consideró la inconstitucionalidad de la norma porque vulneró el principio de progresividad del derecho a la seguridad social, al modificar el número de semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión de invalidez, contradiciendo la Constitución.

278 Corte Constitucional, Sentencia C-444 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

279 En esta decisión, la Corte declaró la inconstitucionalidad del requisito de fidelidad consagrado en los numerales a y b del artículo 12 de la Ley 797 de 2012. En esa decisión afirmó: “cabe recordar que uno de los principios fundantes del orden superior es el reconocimiento, como regla general y sin discriminación, de la primacía de los derechos de la persona, razón por la cual ese requisito de fidelidad aparece como una medida regresiva, que pretendiendo proteger la viabilidad del sistema, desconoce el fin último de la pensión de sobrevivientes, la cual, se repite, procura amparar a las personas, que necesitan atender sus necesidades, sin mengua adicional por la contingencia de la muerte del afiliado de quien dependían”.

280 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

281 Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-021 de 1994, C-539 de 1997, C-006 de 2002 y C-180 de 2005.

282 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

283 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

284 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

285 Ley 160 de 1994, artículo 1º.

286 El artículo 1º consagró los siguientes objetivos: Primero. Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina. Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional. Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo. Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos. Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización. Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características. Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la reforma agraria y el desarrollo rural campesino para lograr su fortalecimiento. Octavo. Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina. Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer zonas de reserva campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.

287 Corte Constitucional, Sentencia C595 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

288 Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

289 Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En este mismo sentido se expresó en la Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. En esta sentencia afirmó: “En torno al mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina, la cual ha sido reconocida como una población en situación de vulnerabilidad, la jurisprudencia ha enfatizado que este fin estatal no solo se logra garantizando el acceso a un espacio físico sino que su deber va mucho más allá, esto es, debe proveer distintos tipos de herramientas para asegurar que esa población viva en condiciones dignas”.

290 Corte Constitucional, Sentencia C-186 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

291 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

292 Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

293 Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

294 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

295 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

296 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. En este mismo sentido se pronunció esta corporación en la Sentencia C-595 de 1995, en la que afirmó: “La adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos, tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (L. 160/94, arts. 71 y 72), como también contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida”. Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

297 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

298 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

299 Corte Constitucional, Sentencia C-554 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería.

300 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

301 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

302 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

303 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

304 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

305 Al respecto ya se había pronunciado en las sentencias C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

306 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

307 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

308 Corte Constitucional, Auto 383 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

309 Corte Constitucional, Sentencia C-931 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En este mismo sentido también se pronunció esta corporación en las sentencias C-554 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería y C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

310 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

311 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Estas consideraciones fueron reiteradas en la Sentencia C-889 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

312 Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Este criterio ha sido reiterado en las sentencias C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

313 Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Estas consideraciones fueron reiteradas en la Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

314 Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Estas consideraciones fueron reiteradas en la Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

315 Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

316 Corte Constitucional, Sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

317 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

318 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

319 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

320 Constitución Política de 1991, artículo 311.

321 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

322 Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.

323 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.

324 Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).

325 Corte Constitucional, Sentencia C-298 de 2016 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

326 Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).

327 Ibídem. Según la Corte, ello se fundamenta en dos motivos: (i) “para que la participación a través de los representantes electos resulte efectiva no basta que estos puedan acudir a algunas, a varias, ni siquiera a la mayoría de las sesiones en las cuales el órgano legislativo ejerza sus funciones, sino que es preciso que cada uno de ellos pueda concurrir a todas esas reuniones” (negrillas originales); y (ii) la garantía de que los congresistas electos tengan la posibilidad de asistir a cada una de las sesiones es un asunto que también concierne a la ciudadanía, en cuanto incide directamente en la efectividad del derecho a la participación de todos aquellos que eligieron a estos representantes.

328 Ibídem. Esto es así, por cuanto la posibilidad de asistir a todas las sesiones debe ser garantizada respecto de todos los congresistas, sin excepción.

329 Ibídem.

330 Ibídem.

331 En la Sentencia C-740 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), la Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 2 de 2012 sobre fuero penal militar, tras constatar que durante el quinto debate de la iniciativa de reforma constitucional, que tenía lugar para entonces en la Comisión Primera de Cámara, ocurrió un vicio por simultaneidad de sesiones. Los hechos en que se sustentó el vicio fueron los siguientes: el 26 de septiembre de 2012, la Comisión Primera de Cámara le daba quinto debate al Proyecto de Acto Legislativo 192 de 2012 Cámara, 16 de 2012 Senado, por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia (sobre fuero penal militar). En esa ocasión, el debate en comisión se extendió desde la mañana hasta las 4:10 p.m. Entre tanto y mientras surtía quinto debate el proyecto de reforma constitucional, se abrió el registro de asistencia en la plenaria de la Cámara a las 3:32 p.m.La Corte observó entonces una simultaneidad de sesiones de Comisión Primera de Cámara y de plenaria de la misma corporación, y advirtió que justo y precisamente durante esa simultaneidad —ocurrida entre las 3:32 p.m. y las 4:10 p.m.— se había aprobado en quinto debate el proyecto de reforma sobre fuero, que estaba bajo su control. El hecho desencadenante de la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2012 fue el constatar que en plenaria de Cámara “se abrió el registro a las 3:32 de la tarde en la sesión del día 26 de septiembre, mientras aún sesionaba dando quinto debate a este proyecto la Comisión Primera de la Cámara”. La Corte también expresó que era un vicio porque “(...) durante el quinto debate del proyecto antecedente de este acto legislativo cumplido ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 26 de septiembre de 2012, se infringió una regla coincidentemente contenida en dos distintos artículos del reglamento del Congreso”. La Sala constató entonces que los artículos 83 y 93 de la Ley 5ª de 1992 prohíben realizar sesiones simultáneas, y entendió que esta prohibición se fundaba en principios sustantivos del procedimiento, pero además que esta prohibición se infringió “mientras” se aprobaba ese proyecto (reseña consignada en el fundamento 56.6 de la Sentencia C-784 de 2014).

332 M.P. María Victoria Calle Correa.

333 Sentencia C-622 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva). Se controla una ley aprobatoria de tratado público. Los magistrados Luis Ernesto Vargas y María Victoria Calle salvan el voto porque a su juicio había un vicio de procedimiento originado en el “rompimiento en la cadena de anuncios”. La decisión de la Corte no versa expresamente sobre simultaneidad, pero el proyecto de ley fue aprobado en plenaria de la Cámara el 26 de septiembre de 2012; es decir, en la misma fecha en que, según la Sentencia C-740 de 2013, la Corte constató una simultaneidad durante la aprobación de fuero. En la Sentencia C-622 de 2013, la Corte no declaró la existencia de un vicio, porque el trámite de la ley aprobatoria del tratado no se dio mientras hubo simultaneidad, sino después de ello: se aprobó el 26 de septiembre de 2012 después de las 4:16 p.m., hora en que se abrió a debate la sesión plenaria, cuando ya se había terminado por completo la simultaneidad, pues como recordará en ese caso la simultaneidad se dio hasta las 4:10 p.m., momento en que se levantó la sesión de Comisión Primera de Cámara (Gaceta 15 de 2013).

334 En la Sentencia C-740 de 2013, citada, se expresó el siguiente como sustento de esa tesis: “El análisis conjunto y sistemático de estas disposiciones permite a la Corte concluir que, más allá del uso de la fórmula prevista en el citado artículo 91, que el presidente de la respectiva corporación o célula legislativa debe pronunciar una vez acreditada la existencia del quórum, en realidad hay sesión parlamentaria al menos desde que se abre el registro para la verificación del quórum, lo que puede ocurrir desde la hora en que conforme a la citación oportunamente circulada, esta ha de iniciarse. Es también a partir de este momento que deberá procurarse la presencia de los ausentes, y podrán comenzar las deliberaciones, siempre que se hubiere reunido el quórum requerido. || Así, resalta la Corte que el deber y el derecho de concurrir a las sesiones parlamentarias, que según la teleología de las normas cuya transgresión se analiza, es el elemento que justifica la prohibición de programar reuniones simultáneas, existe desde el primer minuto de la citación. En consecuencia, el incumplimiento de lo ordenado por los artículos 83 y 93 del reglamento del Congreso se materializa de manera indudable desde que tiene lugar la apertura del registro de asistencia mientras aún sesiona la otra célula legislativa, incluso si esa segunda sesión no pudiere aún comenzar su deliberación efectiva, debido a la temporal insuficiencia del quórum requerido. || Un motivo adicional para arribar a estas conclusiones es el hecho de que, en caso de asumirse una postura contraria, conforme a la cual se acepte que no existe sesión de las comisiones o plenarias hasta tanto no se certifique la existencia del quórum requerido, ello implicaría aceptar también que ninguno de los ausentes que con su no comparecencia (no justificada) termina por frustrar de manera definitiva la realización de una sesión debidamente convocada sería responsable por ello, pese al deber imperativamente establecido en el artículo 268 del mismo reglamento. Ese eventual sinsentido, que podría resumirse como la desaparición de un deber a causa de su masivo incumplimiento, ratifica entonces que el único entendimiento posible de estas normas es aquel conforme al cual, sin perjuicio de las reglas que determinan la validez de las deliberaciones y las decisiones parlamentarias (que es un asunto totalmente diferente) las sesiones de cada una de tales corporaciones comienzan desde el momento en que se abre el registro que busca verificar el número de congresistas asistentes, instante a partir del cual tiene efectos la prohibición contenida en los artículos 83 y 93 en comento”.

335 Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, acta 22 de 3 de junio 2015, publicada en la Gaceta del Congreso 657 de 2015, p. 1.

336 En la demanda presentada por Iván Cepeda Castro, Alirio Uribe Muñoz, Alberto Castilla Salazar, Inti Raúl Asprilla Reyes, Ángela María Robledo y otros (p. 108) se indica que “Según la certificación expedida por el secretario de la Comisión Quinta, la sesión finalizó a las 10:20 a.m. aproximadamente”.

337 Cámara de Representantes, acta de plenaria 68 de la sesión ordinaria del día miércoles 3 de junio de 2015, publicada en la Gaceta del Congreso 736, p. 12.

338 Ibídem, p. 4.

339 Ídem.

340 Ibídem, pp. 12 y 13.

341 Ibídem, pp. 16 y 20.

342 Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, acta 22 de 3 de junio 2015, publicada en la Gaceta del Congreso 657 de 2015, p. 16.

343 Como lo señaló la Corte Constitucional (Sent. C-784/2014, M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico 56.10), “La apertura del registro de asistencia se verifica en un momento anterior a la iniciación de la sesión, según el artículo 91 de la Ley 5ª de 1992, que establece: “Iniciación de la sesión. Verificado el quórum, el presidente de cada corporación declarará abierta la sesión, y empleará la fórmula: ‘Ábrase la sesión y proceda el secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión’”.

344 Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005 (MM. PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández).

345 Corte Constitucional. Sentencias C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), y Auto A-032 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

346 “Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”.

347 Corte Constitucional, Sentencia C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

348 Corte Constitucional. Auto A-031 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa) y Sentencia C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

349 Ibídem.

350 Las condiciones en las que procede la votación secreta se encuentran establecidas en el artículo 131 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 3º de la Ley 1431 de 2011.

351 Corte Constitucional, Sentencia C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

352 Corte Constitucional, Sentencia C-134 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).

353 Corte Constitucional, sentencias C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-786 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

354 Corte Constitucional, Sentencia C-134 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).

355 Corte Constitucional, Sentencias C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-576 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

356 Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

357 Corte Constitucional, Sentencia 585 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

358 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 2015 (M.P. Myriam Ávila Roldán).

359 Corte Constitucional, Sentencia C-106 de 2016 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

360 Corte Constitucional, Sentencia 585 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

361 Corte Constitucional, Auto A-032 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

362 Gaceta del Congreso 338 del 17 de mayo de 2015, pág. 19.

363 Este cargo fue incluido tanto en la demanda radicada bajo en D-11275 como en la identificada con el D-11276.

364 La síntesis que se incluye se apoya en la línea que, sobre el mismo tema, consignan las sentencias T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas) y T-550 de 2015 (M.P. Myriam Ávila).

365 Convenio 169, artículo 15.

366 Convenio 169, artículo 16.

367 Convenio 169, artículo 17.

368 Convenio 169, artículo 22.

369 Convenio 169, artículo 27.

370 Convenio 169, artículo 28.

371 M.P. María Victoria Calle. Esta sentencia se examinó un asunto relativo a la disputa que existía entre tres clanes del pueblo Wayúu por la titularidad de unas tierras ubicadas en el departamento de La Guajira.

372 Ver sentencias C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-175 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SV Nilson Pinilla Pinilla, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Cristina Pardo Schlesinger y Humberto Antonio Sierra Porto).

373 “En los anteriores términos, en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios” (C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

374 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

375 De conformidad con la exposición de motivos del proyecto de ley y de un análisis del contenido normativo, se tiene que el modelo de desarrollo económico que se pretende instaurar se fundamenta en la internacionalización del modelo de desarrollo agrario a través de proyectos productivos a gran escala.

376 Proyecto de Ley 133/2014 Cámara “Por el cual se crean y se desarrollan las zonas de interés y de desarrollo rural u económico, y se adiciona el artículo 52 y se interpreta el artículo 72 de la Ley 160 de 1994”.

377 El contenido material de esta norma será examinado en otro aparte de esta sentencia.

378 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. F.J. 22.

379 “Entre estas normas particulares, se destacan las siguientes: 22.1. La compatibilidad entre los preceptos que integran el EDR y lo dispuesto en la Ley 21 de 1991, que incorporó al derecho interno el Convenio 169 de la OIT, y en la Ley 70 de 1993, que desarrolla el artículo 55 transitorio de la Constitución, relacionado con el reconocimiento de la propiedad colectiva a favor de las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico (art. 1º EDR). // 22.2. El establecimiento como principio rector de la norma acusada del deber de protección y reconocimiento, por parte del desarrollo rural, de la diversidad étnica que se expresa en las diferencias étnicas y culturales del país (art. 2-12 EDR). // 22.3. El establecimiento como objetivo estatal respecto del acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios, del beneficio consistente en la dotación de tierras a los miembros de las comunidades indígenas, afrodescendientes y demás minorías étnicas, mayores de edad, de escasos recursos y que no posean terrenos rurales (art. 4-2 EDR). // 22.4. El deber de armonizar la formulación y ejecución de programas y proyectos productivos que incremente el volumen de producción y los ingresos de los productores con los planes de vida de las comunidades indígenas en sus territorios (art. 4-4 EDR). // 22.5. El fortalecimiento de las iniciativas y propuestas de los pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes y demás minorías étnicas, respecto de las estrategias, acciones y decisiones que se adopten respecto a programas de riego, drenaje y adecuación de tierras (art. 5-6 EDR). // 22.6. La inclusión dentro del Consejo Nacional de Tierras, Conati, de delegados de las comunidades indígenas y negras, al igual que la adscripción al Gobierno Nacional de la competencia para determinar la forma de elegir a dichos representantes (art. 17, lits. h, i y par. EDR). // 22.7. La participación de representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes en el consejo directivo del Incoder. Para este caso, se asigna al Gobierno Nacional la competencia para reglamentar su designación (art. 22, nums. 11, 12 y par. EDR). // 22.8. La orden a la unidad nacional de tierras rurales la ejecución y finiquito, dentro de los dos años siguientes a la expedición de la ley, de los procedimientos en curso de titulación de propiedad colectiva de comunidades negras (art. 28, par. 1º, num. 8º EDR). // 22.9. El otorgamiento de funciones a la dirección de etnias del Ministerio del Interior y de Justicia para planificar y ejecutar los procedimientos para la constitución, saneamiento, ampliación y reestructuración de resguardos indígenas, al igual que los dirigidos a la titulación colectiva de tierras baldías a las comunidades negras (art. 34 EDR). // 22.10. La facultad adscrita al Gobierno Nacional de otorgar, a través del Incoder, un trato preferencial a los proyectos productivos de las regiones afectadas por la dinámica de los cultivos ilícitos y el conflicto armado interno. Ello, sin el desmedro de los derechos de las comunidades indígenas y negras (art. 44 par. 2º EDR). // 22.11. La asignación de la facultad a la dirección de etnias del Ministerio de Interior y de Justicia para que pueda adquirir mediante negociación directa, predios, mejoras rurales y servidumbres de propiedad privada, destinadas a las comunidades negras e indígenas que no los posean, cuando la superficie donde estuvieren establecidas fuere insuficiente (art. 71, lit. a. EDR). // 22.12. La competencia de la unidad nacional de tierras rurales para comprar bienes inmuebles improductivos de propiedad privada, con excepción de aquellos predios ubicados en resguardos indígenas y los predios integrados dentro de títulos colectivos de comunidades negras. // 22.13. La determinación de un procedimiento para la dotación de tierras rurales a las comunidades indígenas y afrodescendientes, a través de las acciones adelantadas por el Ministerio del Interior y de Justicia, el Incoder y con la participación de las autoridades tradicionales de dichas comunidades (arts. 116 a 125 EDR). // 22.14. El establecimiento de reglas para la actuación de los comités territoriales para atención integral a la población desplazada, en cuanto a la declaratoria de inminencia o de desplazamiento, respecto de territorios donde se encuentren asentadas comunidades étnicas (art. 128 EDR). // 22.15. La exclusión de la titulación de las tierras baldías en unidades agrícolas familiares para el caso de las adjudicaciones de tierras a las comunidades indígenas, negras y demás minorías étnicas (art. 155 EDR). // 22.16. La participación de un representante de las comunidades negras en el Consejo Nacional Agropecuario y Agroindustrial (art. 175 EDR)” (Sent. C-175/2009. F.J.22).

380 “En los anteriores términos, en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios” (C-175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

381 Corte Constitucional, sentencias SU-039 de 1997, T-1319 de 2001, C-030 de 2008, C-175 de 2009.

382 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-039/97.

383 Sentencia C-175 de 2009.

384 El magistrado Luis Ernesto Vargas presentó salvamento de voto al considerar que: “Desde mi punto de vista, como lo sugerí en la discusión del proyecto de sentencia, a la luz del precedente ignorado por la Sala (hace referencia a la T-382 de 2006), la acción de tutela debió declararse improcedente por la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, en este caso, la acción pública de inconstitucionalidad, pues, además, ya había sido formulada, admitida y se encuentra en trámite (exp. D-0011275). Esto último garantizaba la certeza de la eficacia e idoneidad de ese otro mecanismo, mediante el cual la Corte debe definir, a partir de un debate amplio e integral y mediante una decisión de carácter general, si se menoscabó o no el derecho fundamental en cuestión”.

385 Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana.

386 “Por el cual se crean y desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, Zidres, y se adicionan los artículos 31 y 52 de la Ley 160 de 1994”.

387 El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva presentó salvamento de voto a este pronunciamiento.

388 “(...) La sentencia de la Corte Constitucional es para un juez fuente obligatoria (...). Poseen tal carácter algunos apartes de las sentencias en forma explícita y otros en forma implícita. Goza de cosa juzgada explícita la parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de la Constitución y goza de cosa juzgada implícita los conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender este sin la alusión a aquellos. La parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230: criterio auxiliar —no obligatorio—, esto es, ella se considera obiter dicta. Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como los que la corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia. La ratio iuris se encuentra en la fuerza de la cosa juzgada implícita de la parte motiva de las sentencias de la Corte Constitucional...” (sentencias C-104 y 131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiteradas posteriormente en sentencias C-083 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre muchas otras).

389 Se refiere a una línea jurisprudencial clara, uniforme reiterada, constante y pacífica sobre un determinado tema. El carácter obligatorio de esa línea, se le es dado por la analogía de las situaciones fácticas y jurídicas de los casos posteriores que se decidan, los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y debido proceso, y la salvaguarda de la coherencia del sistema jurídico mismo. // Es decir, la jurisprudencia en vigor, puede constituirse a través de sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte o por las diversas salas de revisión de tutelas de esta misma corporación, sin que ello haga la diferencia. Por lo tanto, lo que se deberá evaluar en adelante, es si existe una línea jurisprudencial sostenida, uniforme y pacífica sobre un determinado tema, que fue desconocida por la sentencia cuya nulidad se solicita (A-397 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).

390 Corte Constitucional, sentencias C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

391 Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.

392 Hipótesis todas recogidas en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.

393 Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.

394 Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.

395 Consideración 3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.

396 Consideración 10, observación general 3, sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1º del artículo 2 del pacto) E/1991/23.

397 Consideración 2.5.9.6, Sentencia C-444 de 2009 (que consideró regresiva e injustificada, por no superar el test de proporcionalidad y no desvirtuar así la presunción de inconstitucionalidad, la disposición que eliminó la norma que exigía póliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva para las viviendas de interés social).

398 Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.

399 Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.

400 Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.

401 Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya citada.

402 “ART. 659.—Muebles por anticipación. Los productos de los inmuebles y las cosas accesorias a ellos, como las yerbas de un campo, la madera y fruto de los árboles, los animales de un vivar, se reputan muebles, aun antes de su separación, para el efecto de constituir un derecho sobre dichos productos o cosas a otra persona que el dueño”.

403 El capítulo III de la Ley 1776 de 2016, se ocupa del “Sistema nacional de desarrollo rural para las Zidres”, e instancias de coordinación.

404 De acuerdo con el informe de la misión transformación del campo: “El campo colombiano un camino hacia el bienestar y la paz”, el “desarrollo” debe ser entendido como un proceso integral, que responde al concepto de “desarrollo sostenible” en el sentido amplio en el que se utiliza en las Naciones Unidas (Agenda mundial para el Desarrollo, post 2015), el cual abarca sus dimensiones económicas, sociales y ambientales. En tal sentido busca promover, ante todo, que los habitantes del campo tengan una vida digna, que garantice tanto sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, como sus derechos civiles y políticos: y entre estos últimos, muy especialmente su seguridad personal y su libertad para asociarse y participar sin miedo en las decisiones de su comunidad y de la vida nacional (https://colaboración.dnp.gov.co/CDT/Agricultura pecuarioforestal y pesca/El campo colombiano un camino hacia el bienestar y la paz.

405 Congreso de la República, Gaceta 204 de abril 16 de 2015, págs. 19 y 20.

406 Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

407 Congreso de la República, Gaceta 204 de abril 16 de 2015.

408 “Se afectan los elementos esenciales de la excepción a la regla de adjudicación a favor de empresas, cuando la ley no es clara acerca de plazos, extensiones, condiciones a que se someten las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y, por el contrario, se somete esta regulación a lo que disponga el ejecutivo”. En estos casos, agregó esta corporación, “las excepciones pueden convertirse en regla y hacer trasmutar la legislación agraria y sobre baldíos de unos criterios a otros, en esencia distintos e incluso contradictorios, fijados sustancialmente por el ejecutivo”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

409 Esto ocurre cuando se “impulsar sin ningún parámetro o limitación establecida en la ley, el uso de baldíos en proyectos empresariales a título de usufructo, comodato, arrendamiento etc., en un ambiente en el cual predomina la escasez de la tierra”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

410 Esto se presente cuando se permite la venta o aporte de bienes baldíos “para la consolidación de extensiones superiores a una UAF vinculadas a proyectos especiales”. En estos casos “los pequeños propietarios tendrán incentivos para proceder a enajenarlos a personas naturales o jurídicas insertas en el circuito de extensiones mayores al que difícilmente acceden los trabajadores agrarios”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

411 Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico 13.

412 Ídem.

413 Corte Constitucional, Sentencia C-297 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, fundamentos jurídicos 17 y 39, y Sentencia C-669 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico 5.3.

414 Corte Constitucional, Sentencia C-192 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, fundamento jurídico 5.7.

415 Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 2001, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento jurídico 1.

416 Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento jurídico 5, y Sentencia C-750 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico 9.2.2.

417 Corte Constitucional, Sentencia C-419 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico 5, y Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico 54.

418 Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico 55.

419 “Por el cual se reglamenta el capítulo VI de la Ley 160 de 1994 y se establece el procedimiento para la adquisición de tierras y mejoras rurales por el Incora”.

420 “ART. 1º—Objeto (...) Parágrafo 2º. Las Zidres se consideran de utilidad pública e interés social, excepto para efectos de expropiación”.

421 El artículo 83 consagra una excepción, consistente en que se podrán adjudicar baldíos en zonas de desarrollo empresarial a sociedades especializadas del sector agropecuario o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, siempre y cuando se celebre un contrato en el que la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo.

422 El artículo 38 comprende por UAF “(...) la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio (...) La UAF no requerirá normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la explotación así lo requiere (...)”.

423 Modificado por la Ley 1728 de 2014 “Por la cual se dictan normas de distribución de terrenos baldíos a familias pobres del país con fines sociales y productivos y se dictan otras disposiciones”.

424 El artículo 71 indica que “No podrá ser adjudicatario de baldíos la persona natural o jurídica cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales”.

425 ART. 82.—Previos los estudios correspondientes, el Incora delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de reserva campesina sino de desarrollo empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.
ART. 83.—Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2º del artículo 157 del Decreto Extraordinario 624 de 1989 (estatuto tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine la junta directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente ley. // Tal adjudicación solo será procedente cuando la explotación del baldío se haya llevado a efecto en virtud de un contrato celebrado con el instituto, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo. // Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en favor de la sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos (2) años, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que señale la junta directiva. // En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos.

426 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

427 “En suma, todas aquellas comunidades que dependen de los recursos del medio ambiente, merecen una especial atención por parte de los Estados, toda vez que son grupos de personas, en su mayoría de bajos ingresos, que con su oficio artesanal garantizan su derecho a la alimentación y a su mínimo vital”. Corte Constitucional, Sentencia T-348 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), reiterada por la Sentencia T-606 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

428 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

429 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

430 La Corte Constitucional ha reconocido que el legislador tiene la facultar para establecer los topes máximos y mínimos para la división de la tierra. Por lo tanto, es válido que en el momento de determinar las unidades de explotación adecuada, tenga en cuenta “las condiciones agroecológicas de la zona, como las clases de suelo y la ubicación respecto a los centros de mercadeo”, bajo el entendido de que “el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, garantizado en el artículo 64 de la Constitución, no tendría razón de ser si esa propiedad fuera improductiva o inútil para quien accede a ella y para la colectividad”. Corte Constitucional, Sentencia C-006 del 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).

431 “La eficacia está contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad pública: en el artículo 2º, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución; en el 209 como principio de obligatorio cumplimiento por quienes ejercen la función administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestación de los servicios públicos; en los artículos 256 numeral 4º, 268 numeral 2º, 277 numeral 5º y 343, relativos al control de gestión y resultado y a la eficiencia como principio rector de la gestión pública, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los artículos 48, 49, y 268, numerales 2º y 6º, de la Constitución Política”. Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 1992 (MM. PP. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero), reiterada en la Sentencia C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita).

432 Corte Constitucional, Sentencia T-080 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio).

433 Artículo 7º, parágrafo 2º.

434 Artículo 7º parágrafo 2º.

435 De conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corte, la integración de unidad normativa solo procede de manera excepcional en tres eventos: “En primer lugar, es posible apelar a la unidad normativa (i) cuando el artículo que se impugna carece “(...) de un contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito regulador propio, aislado del contexto en el cual están insertadas, y se requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos”. En segundo lugar, es procedente (ii) cuando la disposición demandada o la norma que de ella se desprende, está mencionada o referida en otros artículos del ordenamiento jurídico de manera que para asegurar la efectividad de la decisión que se tome, es necesario también examinarlos. Ha explicado la Corte que en este caso las normas tienen “un sentido regulador propio y autónomo (...) pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el examen (...) de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no demandadas”. En tercer lugar, resulta posible acudir a ella (iii) cuando la norma que se juzga tiene una relación íntima o intrínseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de constitucionalidad” (Sentencia C-500 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo, reiterada en C-182 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).

436 Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-180 de 2005 (M.P. Humberto Serra Porto) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

437 Cf. Corte Constitucional. Sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

438 Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).

439 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria). Reiterada en la Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

440 Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

441 Cf. Corte Constitucional. Sentencias C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

442 Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).

443 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria). Reiterada en la Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).

444 La jurisprudencia de esta Corte (Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda, reiterada en múltiples oportunidades) ha utilizado el test de razonabilidad a fin evaluar si el nivel de protección que establece una medida legislativa es compatible con la Constitución. Ha considerado que este juicio presenta varios niveles de intensidad en función de la materia sobre la cual recaiga la norma demandada y si el criterio que se identifique para establecer esos diversos niveles de protección es “sospechoso” o “neutral”. En ese orden de ideas ha in dicado, que el examen es “estricto” cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución, cuando la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas, cuando la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental, cuando se examina una medida que crea un privilegio. El juicio en este nivel, supone un estudio integral de proporcionalidad en el que se analiza si existe una finalidad imperiosa, si la medida es adecuada y efectivamente conducente, si es necesaria y si es proporcional en sentido estricto; este juicio se requiere cuando los valores y principios constitucionales se encuentran en riesgo y cuando se adoptan categorías sospechosas como la raza, la orientación sexual o la filiación política, que se presumen inconstitucionales a menos que se justifique su adopción.

445 Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

446 “El crecimiento y desarrollo, la mayor competitividad y productividad que animan los poderes compartidos de intervención económica del gobierno y el legislador y que se afianzan como políticas económicas globales, claro que son bienvenidos siempre que no supongan el incremento de la pobreza de los campesinos y de la riqueza y acumulación de los impulsores de los proyectos especiales de desarrollo agropecuario o forestal, Pedaf, o de las empresas en las zonas de explotación destinadas a ese propósito”. Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

447 “La norma en estudio (L. 1450/2011) demuestra un claro desbalance del modelo en la medida en que resulta benéfico para los inversionistas en proyectos productivos y, en cambio, en nada contribuye al campesino propietario. A partir de las nuevas reglas en estudio (L. 1450/2011, arts. 60, 61 y 62) una persona natural o jurídica que no vive en estado de vulnerabilidad y cuya actividad agrícola no es definitiva en su modus vivendi, podrá adquirir la propiedad o el usufructo de tierras que tuvieron la naturaleza de baldías o que aún la tienen, aunque excedan la UAF, sin límite alguno”. Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

448 Este es el contenido norma luego de la declaratoria parcial de inexequibilidad.

449 Expediente D-11276.

450 Este declarado inexequible.

451 “ART. 7º—De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos: // a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios. // b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos. // c) Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales. // d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo. // e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo”.

452 Artículo 7º, parágrafos 1º y 2º, en su versión luego del control de constitucionalidad por el cargo relativo al acceso a la propiedad rural.

453 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

454 Corte Constitucional, Sentencia C-644 del 2012 (M.P. Adriana Guillén).

455 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agricultura pecuarioforestal y pesca / El campo colombiano un camino hacia el bienestar y la paz. Informe elaborado por la “Misión transformación del campo”, director del consejo directivo: José Antonio Ocampo. Consejo directivo: Álvaro Balcázar, Julio Berdegué, Albert Berry, Henry Eder, Roberto Junguito, José Leivobich, Cecilia López, Absalón Machado, Rafael Mejía, Santiago Perry, Juan Camilo Restrepo, Alejandro Reyes y Jorge Rondón.

456 Amartya Kumar Sen, “Desarrollo y libertad”, Ed. Planeta, Buenos Aires, 2000 (Traducción de Esther Rabasco y Luis Toharia).

457 Agenda Mundial de Desarrollo post 2015. Adoptada por la ONU. www.un.org/es/development/desa/development/beyon-2015 html (Consultado en septiembre 17 de 2016 4:51 p.m.).

458 Informe, Misión Rural, fl. 5.

459 Busca eliminar la brecha rural-urbana, y exige el acceso a servicios sociales de calidad, mediante la dotación de bienes de interés social (alimentación, educación, salud, protección social, vivienda, agua y saneamiento. Todo ello con enfoque de derechos.

460 Que permita a los pequeños productores y a los trabajadores del campo acceder a recursos productivos, integrarse a lo largo de la cadena productiva y comercialización y comercializar sus productos y percibir ingresos remuneratorios. Esta estrategia implica la creación de nuevas instituciones (Fondo de Desarrollo Rural, Agencia Nacional de Tierras) con miras a la formalización de la propiedad; la creación de un fondo de tierras con propósitos redistributivos; el establecimiento de mecanismos que permitan recomponer los micro y minifundios para constituir unidades productivas viables.

461 Mediante la provisión adecuada de servicios y bienes públicos sectoriales. Exige ambiente macroeconómico y financiero adecuado para el desarrollo del sector; políticas activas de comercio exterior (diversificar la base exportadora, promover y coordinar grandes propuestas productivas para el sector (Agencia Nacional de Promoción de Inversiones Agropecuarias).

462 Busca sostener e incluso mejorar el patrimonio del país en materia de aguas, suelos, biodiversidad y riqueza forestal; valora de manera adecuada la provisión de servicios ecosistémicos; gestiona los efectos sobre el sector agropecuario del cambio climático y promueve actividades que hagan un uso productivo y ambientalmente sostenible de la riqueza ecológica; propone frenar la expansión de la frontera agrícola y la deforestación que la acompañan (para 2030)(sic). Debe incluir medidas inmediatas para lograr gradualmente este objetivo.

463 Orientado a garantizar un apropiado ordenamiento ambiental, social y productivo de los territorios rurales; que busque el desarrollo integral de dichos territorios y su articulación con el sistema de ciudades; exige diseño de planes apropiados de ordenamiento territorial; herramientas que induzcan a un aprovechamiento ordenado, adecuado, sostenible y equitativo de la tierra y un fortalecimiento de la asociatividad territorial.

464 La creación de un Conpes rural con horizonte de largo plazo (10 años); garantía de disponibilidad de recursos políticos adecuados y estables para instrumentar dichas políticas; amplia presencia y capacidad de ejecución a nivel territorial; participación de la sociedad civil organizada; participación del sector privado empresarial en la formulación de políticas, la planeación; la toma de decisiones; la ejecución de programas y proyectos y el seguimiento de resultados.

465 Segundo cargo.

466 Los capítulos IV y V de la Ley 160 de 1994, prevé mecanismo de acceso a la propiedad rural por parte de campesinos y trabajadores agrarios “interesados en la adquisición de tierras” que cumplan determinadas condiciones de elegibilidad como la de carecer de tierras, tener tradición en las labores rurales, hallarse en condiciones de pobreza y marginalidad o derivar de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos (L. 160/94, art. 24).

467 La agricultura secana es aquella en la que el productor no contribuye a la irrigación de los campos, sino que utiliza únicamente la que proviene de las lluvias.

468 XI Encuentro de la Jurisdicción Constitucional: un inventario de jurisprudencia. Septiembre 28 de 2016. Conferencia “Cicatrices”, pronunciada por de Francisco de Roux. S.J.

469 “ART. 7º—De los incentivos y estímulos. Los proyectos productivos aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en las Zidres recibirán, como mínimo, los siguientes incentivos y estímulos: // a) Líneas de crédito especiales para campesinos, trabajadores agrarios, mujeres rurales y empresarios. // b) Mecanismos especiales de garantía sobre la producción de los proyectos productivos. // c) Estímulos a la promoción, formación y capacitación de los campesinos, trabajadores agrarios y mujeres rurales. // d) Incentivos para las empresas que resulten de las alianzas que se conciban para el desarrollo del proyecto productivo. // e) Respaldo hasta del 100% de los recursos de los proyectos productivos a través del Fondo Agropecuario de Garantías, cuando se requiera. Para establecer el porcentaje de la garantía, se tendrá en cuenta el perfil del tomador del crédito, el número de pequeños y medianos productores incorporados al proyecto como asociados, y se realizará un análisis completo del proyecto a efectos de establecer principalmente los riesgos de siniestralidad derivados del mismo”.

470 Artículo 3º, inciso primero.

471 Artículo 3º, inciso primero.

472 Artículo 3º, inciso segundo.

473 Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto.

474 Ibídem.

475 Conforme a reseña efectuada en la Sentencia C-320 de 2012.

476 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

477 Según la Resolución 164 del 30 de marzo de 2004, artículo 7º, el consejo seccional de desarrollo agropecuario, pesquero, forestal, comercial y de desarrollo rural Consea, está integrado por:
• El gobernador del departamento, quien lo presidirá. • El secretario de agricultura del departamento o quien haga sus veces. • El secretario o director de planeación departamental. • Los directores o gerentes regionales de las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. • El delegado de la Red de Solidaridad Social. • El director regional del SENA. • Un representante de las universidades con programas académicos afines al sector. • Un representante de la regional de Corpoica en el departamento. • Representantes de los gremios y organizaciones campesinas con proyección departamental, designados por ellos mismos, para periodos de dos años. • Representantes de los consejos municipales de desarrollo rural, designados por estos organismos. • Representantes de los centros provinciales de gestión agroempresarial. • Los gerentes de las centrales de abastos que operen en el respectivo departamento. • Los presidentes, o quien haga sus veces, de las asociaciones de profesionales del sector, conformadas en el departamento o que se establezcan como capítulos o filiales de las organizaciones de carácter nacional que los agrupan y representan. • Los secretarios técnicos de cadenas productivas a nivel departamental o regional.

478 De acuerdo con el artículo 13 de la Resolución 164 de 2004, entre las funciones del Consea se encuentran las de: “(...) 2. Difundir y socializar la política agropecuaria, pesquera, forestal comercial y de desarrollo rural nacional y departamental y coordinar como colectivo la demanda de servicios agropecuarios y de desarrollo rural y los apoyos a la comunidad rural departamental. // 5. Participar en la elaboración del plan de desarrollo agropecuario, pesquero, forestal comercial y de desarrollo rural, el cual deberá articularse con la política agropecuaria nacional y cuya elaboración se encuentra a cargo del gobierno departamental. 6. Realizar el seguimiento y evaluación del impacto de las políticas sectoriales, de desarrollo rural y de descentralización a nivel departamental y presentar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural recomendaciones”.

479 “ART. 61.—Consejo municipal de desarrollo rural. Los municipios crearán el consejo municipal de desarrollo rural, el cual servirá como instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, y cuya función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación. // El consejo municipal de desarrollo rural deberá estar conformado, como mínimo, por el alcalde, quien lo presidirá, representantes designados por el concejo municipal, representantes de las entidades públicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio, representantes de las asociaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio, y representantes de las comunidades rurales del municipio, quienes deberán constituir mayoría. // La participación de los miembros de las comunidades rurales deberá ser amplia y pluralista, de manera que garantice la mayor participación y representación ciudadana en las deliberaciones del consejo. Para el desarrollo de sus funciones el consejo de desarrollo rural establecerá comités de trabajo para temas específicos, incluyendo la veeduría popular de los proyectos de desarrollo rural que se adelanten en el municipio. // PAR.—En aquellos municipios en donde exista una instancia de participación ciudadana que permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será necesaria la creación del consejo municipal de desarrollo rural.

480 Esta técnica correctiva de contenidos normativos inconstitucionales ha sido usada por la Corte en diversas oportunidades en que se constata una omisión legislativa, o una regulación deficiente, al no haber previsto el legislador determinados aspectos, que eran necesarios para que la regulación se adecuara a la Constitución. La Corte ha entendido estas sentencias como “una modalidad de decisión por medio de la cual el juez constitucional en virtud del valor normativo de la Carta (C.P., art. 4º) proyecta los mandatos constitucionales en la legislación ordinaria, para de esta manera integrar aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal”. Al respecto se pueden consultar las sentencias C-109 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Así mismo se ha utilizado esta técnica en las sentencias C-370 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández); C-228 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett); C-004 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett); C-454 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-209 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); C-516 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); y C-782 de 2012, (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); C-291 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado); C-069 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) entre muchas otras.

481 Corresponde al cargo identificado como sexto en la reseña de la demanda, comoquiera que el identificado como quinto, fue objeto de pronunciamiento inhibitorio.

482 Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

483 Al respecto, la Corte agregó que: “Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”. Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, (M.P. Carlos Gaviria Díaz). En la misma dirección, ver la Sentencia C-351 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En este mismo sentido, la Corte se pronunció en la Sentencia C-351 de 2013, en la que indicó: “Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación”. Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta dirección, esta Corte sostuvo que:(sic)

484 Corte Constitucional, Sentencia C-259 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre el tema de la omisión legislativa relativa pueden consultarse entre numerosas sentencias, las siguientes: C-085 de 2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-045 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-833 de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-061 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-800 del 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-809 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; entre otras.

485 Corte Constitucional, Sentencia C-833 de 2013, María Victoria Calle Correa. Esos dos requisitos fueron identificados en las siguientes sentencias: C-371 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-800 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-100 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa. Además, fueron reiterados en la Sentencia C-584 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

486 “Las comunidades negras adquieran la titularidad de derechos colectivos similares a los de las comunidades indígenas, con las diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su régimen legal propio” (énfasis agregado). Corte Constitucional, Sentencia C-169 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), reiterada en las sentencias C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-641 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), y T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).

487 “Las comunidades afrodescendientes también cuentan con los mismos derechos que las comunidades indígenas, lo que implica, a su vez, la protección de su territorio y el reconocimiento de la gran importancia que reviste la relación que guardan con este”. Corte Constitucional, Sentencia T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Mendoza). Acerca de la importancia que tiene el territorio para las minorías étnicas se ha desarrollado una jurisprudencia extensa. Ver, entre otras, las sentencias: T-188 del 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-652 del 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), SU-383 del 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-030 del 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-547 del 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-433 del 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-009 del 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-461 del 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).

488 Corte Constitucional. Sentencias T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas) y T-550 de 2015 (M.P. Myriam Ávila). Al respecto, no hay que olvidar que la situación histórica de marginalidad y discriminación que ha afectado tanto a los pueblos indígenas como a las comunidades negras amerita que la protección constitucional inicialmente reservada de manera expresa a los indígenas se extienda a los afro descendientes. Cf. sentencias T-955 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-461 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-702 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), recogidas en la C-253 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo). En la misma dirección, ver las sentencias T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-414 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).

489 Corte Constitucional. Sentencias C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-169 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

490 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido la extensión del mecanismo de la consulta previa para estas comunidades afro descendientes en función del derecho que tienen, al igual que los pueblos indígenas, a la subsistencia de acuerdo con sus formas y medios tradicionales de producción dentro de sus territorios, porque de esta manera se realiza y hace efectivo su derecho a la integridad cultural, social y económica”. Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), reiterada en la T-414 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).

491 En la Sentencia C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) este tribunal evaluó una supuesta omisión relativa cuando el legislador se limitó a diseñar un sistema de seguridad social en salud específico para las comunidades indígenas, sin incorporar a los otros grupos minoritarios reconocidos en la Constitución (L. 691/2001). La Corte encontró que a pesar de encontrarse en una situación asimilable, las especificidades que diferencian a los indígenas frente a los afro descendientes justificaban un tratamiento distinto para cada uno en materia de seguridad social, razón por la cual no podían estar regulados bajo el mismo precepto impugnado. La Corte sustentó la existencia de un principio de razón suficiente a partir de las siguientes diferencias: “este principio de razón suficiente es el relativo a las particularidades de las relaciones económicas no monetarias, la cosmovisión totalizante y a la especial organización jurídica de las comunidades indígenas, bajo la forma de resguardos, prevista esta última en la propia Constitución, que hacen inadecuada la extensión generalizada de las previsiones de la ley a otras comunidades étnicas no indígenas que no compartan todos estos rasgos culturales y esta organización jurídica, así ellas tengan un mismo derecho a un sistema de salud especial”. Corte Constitucional, Sentencia C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

492 Corte Constitucional. Sentencias C-169 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), reiterada en las sentencias C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-641 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).

493 La Corte Constitucional destaca que “los pueblos tribales, entre los que se encuentran las comunidades negras, merecen la misma protección que reciben los pueblos indígenas, así algunas disposiciones constitucionales se refieran solamente a estos últimos. Lo anterior, en aplicación del Convenio 169 y de las normas superiores que reconocen en igualdad de condiciones a todas las culturas existentes en el territorio nacional y propenden igualmente por su conservación, difusión y desarrollo”. Sentencia T-576 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En la misma dirección, este tribunal recordó que “la Corte reiteradamente ha resaltado la protección que merecen estos pueblos por igual, pues hacen parte de la riqueza cultural colombiana”. Sentencia T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).

494 Corte Constitucional. Sentencias T-955 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-461 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-702 de 2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-253 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-414 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).

495 “ART. 1º—1. En la presente convención la expresión “discriminación racial” denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”.

496 Corte Constitucional. Sentencias C-543 del 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427 del 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 del 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica), C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-864 del 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

497 Corte Constitucional, Sentencia T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), haciendo referencia a la C-175 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

498 Corte Constitucional, Sentencia T-461 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

499 “ART. 13(1): Al aplicar las disposiciones de esta parte del convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación. // ART. 14(1): Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. // ART. 15(1): Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos” (énfasis agregado).

500 “1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido. 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. 3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate”.

501 “En el caso de las disposiciones acusadas, la ausencia de las prescripciones legislativas que el actor echa de menos para los trabajadores oficiales, no pueden predicarse necesariamente del artículo que es objeto de cuestionamiento” (énfasis agregado). Corte Constitucional, Sentencia C-371 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), reiterada en las C-800 del 2005 (Alfredo Beltrán Sierra), C-100 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-584 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).

502 “De la redacción dada a los preceptos demandados no se concluye forzosamente que el legislador haya incumplido el mandato contenido en los artículos superiores mencionados por el actor” (énfasis agregado). Corte Constitucional, Sentencia C-371 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), reiterada en las C-800 del 2005 (Alfredo Beltrán Sierra), C-100 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa) y C-584 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).

503 “La Ley 691 de 2001 fue concebida en forma exclusiva para ser aplicada a dichos pueblos [indígenas] y a sus miembros, y no a todos los pueblos tribales o comunidades étnicas o culturales de manera general, pues si esta hubiera sido la intención del legislador, así lo habría puesto de manifiesto en la redacción de la ley y en la explicación del proyecto correspondiente, cosa que no hizo. // La Ley 691 de 2001 incluye como fuente de financiación del sistema de salud indígena a los recursos de los resguardos indígenas, desarrolla una norma constitucional que directa y concretamente beneficia la prestación del servicio de salud a estos pueblos amerindios, partiendo del supuesto fáctico de su ubicación geográfica en un territorio propio y su organización jurídica especial, prevista en la misma Carta Política. Así, esta circunstancia delimita el objeto de la ley, y lleva a concluir que no