Sentencia C-773 de diciembre 10 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2114

Magistrado sustanciador:

Dr. Hernando Herrera Vergara

Actor: Andrés Caicedo Ruiz

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”.

Santafé de Bogotá, D.C., a diez de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. Texto de la disposición acusada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada del Decreto 1295 de 1994, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.405 del 24 de junio de 1994. Se subraya la parte demandada:

“DECRETO NÚMERO 1295 DE 1994

(Junio 22)

“Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”.

(...).

CAPÍTULO V

(...).

Prestaciones económicas por incapacidad

(...).

Pensión de sobrevivientes

(...).

ART. 53.—Devolución de saldos e indemnización sustitutiva. Cuando un afiliado al sistema general de riesgos profesionales se invalide o muera como consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, además de la pensión de invalidez o de sobrevivientes que deba reconocerse de conformidad con el presente decreto, se devolverá al afiliado o a sus beneficiarios:

a) Si se encuentra afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, y

b) Si se encuentra afiliado al régimen solidario de prima media con prestación definida la indemnización sustitutiva prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.

PAR.—Para efectos del saldo de la cuenta de ahorro individual, los bonos pensionales, en desarrollo del artículo 1390(sic), numeral 5º de la Ley 100 de 1993, se redimirán anticipadamente a la fecha de la declaratoria de la invalidez o de la muerte de origen profesional.

(...).

VI. Consideraciones de la corte constitucional

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, conferidas por el Congreso de la República.

2. La materia a examinar

La demanda de inconstitucionalidad plantea la presunta violación del artículo 150-10 de la Carta Política, a través de la norma acusada, con fundamento en una extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, ya que según el libelo, el texto normativo adoptado no corresponde a las autorizaciones conferidas por la ley habilitante.

Por ello, para la decisión correspondiente, resulta pertinente presentar unas consideraciones breves sobre el sistema de seguridad social integral, en materia pensional y de riesgos profesionales, así como un análisis de los límites al ejercicio de las facultades extraordinarias de las cuales ha sido revestido el Presidente de la República, para la expedición de la norma acusada, para luego determinar sobre la vigencia del principio de igualdad, en la regulación normativa cuestionada.

3. Consideraciones previas acerca del sistema de seguridad social integral, en materia pensional y de riesgos profesionales

Antes de entrar a analizar la constitucionalidad de la disposición acusada, es necesario determinar sus principales elementos y características, dentro de la legislación vigente.

En desarrollo del derecho a la seguridad social (C.P. art. 48) se expidió, por el Congreso de la República, la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, que en su preámbulo la define como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”.

Es bien sabido que el sistema de seguridad social integral presenta como objetivos principales los de garantizar las prestaciones económicas y de salud para aquellas personas que tienen una relación laboral o capacidad económica para afiliarse al sistema, así como los destinados a satisfacer la prestación de los servicios sociales complementarios, mediante una ampliación de la cobertura a fin de que cobije a toda la población colombiana según los parámetros que fije el legislador. Así las cosas, el mismo hace referencia a la atención de distintas circunstancias, riesgos y servicios que requiere la comunidad, de ahí que se encuentre conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios complementarios que se definan en esa misma ley (L. 100/93, arts. 6º y 8º).

Con respecto a las pensiones y riesgos profesionales, la Ley 100 de 1993, en el libro I y en III, de los cinco (5) que la conforman, estructura el “sistema general de pensiones (arts. 10, 151) y el “sistema general de riesgos profesionales” (arts. 249, 256), respectivamente.

El “sistema general de pensiones”; ampara a la población colombiana contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la misma Ley 100 de 1993, mediante una ampliación de la cobertura para que todos los segmentos de la población accedan al sistema de pensiones. Tiene aplicación para todos los habitantes del territorio, salvo en las excepciones allí mismo establecidas, con garantía a los derechos adquiridos, siendo obligatoria su afiliación, excepto para los trabajadores independientes y aquellos que no tienen la calidad de afiliados obligatorios (art. 15).

La protección en materia de pensiones se otorga a través de dos regímenes solidarios como son: el “régimen solidario de prima media con prestación definida” y el “régimen de ahorro individual con solidaridad”, excluyentes entre sí pero coexistentes en su vigencia. La selección de cualquiera de ellos es libre y voluntaria por parte del afiliado, debiendo manifestarlo por escrito al momento de la vinculación o traslado y la afiliación obliga al afiliado a cumplir con los aportes de ley para el reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones a las cuales tendrían derecho (L. 100/93, arts. 12 y 13).

El régimen solidario de prima media con prestación definida es “aquél mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas”, según el título II del libro 1º de la Ley 100 de 1993. En este régimen los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen “un fondo común de naturaleza pública”(3), que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo dispuesto en esa ley. Su administración corresponde al Instituto de Seguros Sociales y las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes al momento de la entrada en vigencia de esa ley, del sector público o privado, lo administran respecto de sus afiliados y mientras ellas subsistan (arts. 31, 32 y 52).

A su turno, el régimen de ahorro individual con solidaridad “es el conjunto de entidades, normas y procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos privados y públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados”, de acuerdo con lo previsto en el título III del Libro 1º de la Ley 100 de 1993. Está basado en el ahorro proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la solidaridad a través de garantías de pensión mínima y aportes al fondo de solidaridad, y propende por la competencia entre las diferentes entidades administradoras del sector privado, sector público y sector social o solidario, que libremente escojan los afiliados; los fondos de pensiones del mismo los administran las sociedades administradoras de fondo de pensiones, AFP (arts. 59 y 90).

Las pensiones que se reconocen y pagan son la de vejez, de invalidez y de sobrevivientes y las indemnizaciones a que haya lugar, en la cuantía que dependerá de los aportes de los afiliados y empleadores, sus rendimientos financieros y de los subsidios del Estado a que hubiere lugar. Una parte de esos aportes se capitalizará en la cuenta individual de ahorro pensional de cada afiliado y la otra parte se destinará al pago de primas de seguros para atender las pensiones de invalidez y de sobrevivientes y la asesoría para la contratación de la renta vitalicia, a financiar el fondo de solidaridad pensional y cubrir el costo de administración del régimen (L. 100/93, art. 60, lits. a) y b)).

Se resalta, entonces, que, en el régimen de prima media con prestación definida, los aportes de los afiliados y sus rendimientos conforman un fondo común de naturaleza pública con el que se garantiza, principalmente, el pago de las prestaciones de los pensionados (art. 32-b), a diferencia del régimen de ahorro individual con solidaridad, en el cual los aportes del afiliado se destinan, entre otras situaciones, a la capitalización en la cuenta individual de ahorro pensional.

Así mismo, configura un patrimonio autónomo de propiedad de los afiliados el conjunto de cuentas individuales de ahorro pensional, o fondo de pensiones, que se estructura en forma independiente al patrimonio de la entidad administradora. Los afiliados a este régimen, que hayan efectuado aportes o cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o a las cajas, fondos o entidades del sector público, o prestado servicios como servidores públicos, o trabajado en empresas que tienen a su exclusivo cargo las pensiones de sus trabajadores y trasladen la parte proporcional del cálculo actuarial correspondiente, tendrán derecho al reconocimiento de bonos pensionales (L. 100/93, art. 60, lits. d) y h)).

La materia relacionada con el traslado entre regímenes es ampliada más adelante por los artículos del 113 al 127 de esa misma Ley 100 de 1993, de donde aparece necesario señalar que, habrá lugar al reconocimiento de esos bonos, cuando el traslado se produce del régimen de prestación definida al de ahorro individual con solidaridad, toda vez que si el mismo se realiza de éste último régimen al primero, lo que se evidencia es una transferencia del saldo de la cuenta individual y sus rendimientos, acreditados en semanas cotizadas, de acuerdo con el salario base de cotización (art. 13).

Téngase en cuenta que los bonos pensionales “constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los obligados al sistema general de pensiones” y, el derecho a los mismos, depende del cumplimiento de los afiliados de unos requisitos prestablecidos, con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual (art. 115). Su regulación se encuentra contenida en los decretos-leyes 656(4), 1299(5) y 1314(6) de 1994, reglamentados por el Decreto 1748(7) de 1995 y por los decretos 1726(8) y 1725(9) de 1994.

De otra parte, el otro sistema, al cual se ha hecho alusión, es el sistema general de riesgos profesionales, organizado en el Decreto-Ley 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales” expedido con base en facultades extraordinarias conferidas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el cual constituye el conjunto de entidades públicas y privadas, normas, procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan (D. 1295/94, art. 1º).

Por “riesgos profesionales” debe entenderse en forma general, el accidente causado como consecuencia directa del trabajo o labor que se desempeñe, así como la enfermedad profesional así reconocida, por el Gobierno Nacional; (D. 1295/94, art. 8º).

Sus objetivos primordiales son los de realizar actividades de promoción y prevención de las condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, para protegerla de los riesgos que allí se pueden generar, así como fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por incapacidad temporal por accidente de trabajo y enfermedad profesional, reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o invalidez, por las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y fortalecer aquellas destinadas al control de los agentes de riesgos ocupacionales (D. 1295/94, art. 2º).

La afiliación al sistema es obligatoria para la población trabajadora dependiente, del sector público o privado, en los términos señalados en la reglamentación gubernamental, salvo para los trabajadores independientes (D. 1295/94, art. 13).

4. Límite temporal y material de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993

Antes de analizar los cargos formulados, es importante señalar que la Ley 100 de 1993 por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, fue objeto de estudio por esta corporación en la Sentencia C-376 de 1995(10), en lo atinente a las facultades extraordinarias conferidas en los 11 numerales del artículo 139, declarando su exequibilidad salvo para el numeral 7º, encontrado inexequible. Igualmente, determinó la exequibilidad de los decretos expedidos con base en las facultades extraordinarias conferidas en ese artículo 139 al igual que en el artículo 248 de la Ley 100 de 1993, “pero sólo en lo que hace referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las facultades extraordinarias para su expedición”.

Uno de los referidos decretos es el actualmente censurado 1295 de 1994 “por el cual se determina las organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”, dictado por el Gobierno Nacional(11) en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 139 de la citada Ley 100, con el fin de que se regulara sobre materias relativas a ese sistema, y sobre el cual ya existe un pronunciamiento de constitucionalidad favorable acerca del ejercicio de las mencionadas atribuciones dentro del límite temporal impuesto por el legislador ordinario, en la Sentencia C-406 de 1996(12) proferida por esta corporación.

Lo anterior supone que en la expedición del Decreto 1295 de 1994, no existió un exceso en lo que atañe al límite temporal fijado en la ley de facultades, como tampoco frente a la constitucionalidad de su norma habilitante.

Ahora bien, tanto el demandante como la coadyuvante estiman que, en la norma acusada, el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las funciones extraordinarias concedidas por el legislador en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, desconociendo el contenido del numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, por dos razones:

La primera, porque no se realizó una interpretación contextual global de la Ley 100 de 1993 para emitir el parágrafo demandado del artículo 53, en la medida en que se pronunció sobre la redención de los llamados bonos pensionales, cuando reguló, en lo que hace a la cuenta individual de ahorro pensional, la devolución de saldos en razón a la invalidez o muerte por accidente de trabajo o enfermedad profesional, de un afiliado al sistema general de riesgos profesionales, en contravía de lo dispuesto en el artículo 253 de esa ley que no los autoriza; y, la segunda, toda vez que, el jefe del ejecutivo nacional se pronunció sobre una materia que ya había sido objeto en otra disposición, el numeral 5º del artículo 139 de la misma Ley 100 de 1993, del revestimiento de precisas facultades extraordinarias.

Corolario indispensable para el análisis de las anteriores acusaciones lo constituye el hecho de que el traslado excepcional de la potestad legislativa al Presidente de la República, en desarrollo del mandato contenido en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, debe sujetarse a precisos límites materiales definidos por el legislador ordinario en la misma ley de facultades que expide con tal fin; esto significa que, los alcances de dicho ejercicio no pueden provenir de una interpretación extensiva ni analógica de la norma habilitante(13), sin que se instituya en un abuso por parte de quien las ejercita; dicha actividad debe estar sujeta a la interpretación estricta y precisa de los términos que imponga la voluntad expresa del legislador, contenida en la ley de facultades.

La facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, contemplan la siguiente finalidad:

“Dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrolla. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores”.

Los lineamientos básicos sobre el sistema general de riesgos profesionales en la Ley 100 de 1993, fueron dados en su Libro III(14), al tratar acerca de la invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional (Cap. I, arts. 249, 254) y de la pensión de sobrevivientes originada por esas mismas causas (Cap. II, arts. 255 y 256), materias a las cuales se refiere la disposición acusada, en particular a lo que en los artículo 253 y 256 de esa Ley 100 se dispone, sobre devoluciones de saldos e indemnización sustitutiva.

Para el actor como para la coadyuvante, el artículo 253 en mención presenta un contenido normativo que debía subordinar la expedición de la disposición acusada, en el sentido de que la generación de un bono pensional estaba prohibida en el caso de la devolución de saldos, en favor del afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, cuando éste se invalidara por accidente de trabajo o enfermedad profesional. Comoquiera que para ellos el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, por el numeral 11 del artículo 136 de 1993, debía referirse al contexto de la Ley 100 de 1993 en general, el desacato a la norma, en su criterio, aparecía evidente, lo que la convertía en inconstitucional.

La Corte al igual que lo expuso el Procurador General de la Nación en su concepto, la determinación de si hubo o no un rebasamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias mencionadas por el alcance de la regulación, en cuanto presenta una contradicción, a simple vista, con lo regulado sobre los bonos pensionales en el artículo 253 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, amerita una interpretación diversa.

Ante todo, hay que poner de presente que el tema examinado se ubica en el campo del sistema de riesgos profesionales, con referencia a situaciones que se derivan de la vigencia del sistema general de pensiones, o sea al afiliado al sistema general de riesgos profesionales que se invalide o muera a consecuencia de la ocurrencia de un riesgo profesional, con el propósito de determinar las devoluciones de saldos e indemnizaciones a que tiene derecho, en forma adicional a la pensión de invalidez o de sobrevivientes que le corresponda según ese Decreto 1295 de 1994, dependiendo de su afiliación a los distintos regímenes de pensiones, es decir, bien el de ahorro individual con solidaridad o bien el solidario de prima media con prestación definida.

Pues bien, el artículo 253 de la Ley 100 de 1993, en esa circunstancia de devolución de saldos que se alude, establece que “cuando un afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad se invalide por accidente de trabajo o enfermedad profesional, además de la pensión por invalidez que cubre la cotización a cargo del empleador, se le entregará la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional y en este caso no habrá lugar a bono pensional”.

Por su parte, el artículo 256 de la Ley 100 de 1993, para ese mismo caso de las devoluciones de saldos, señala que “en caso de muerte del afiliado al sistema de ahorro individual con solidaridad, derivada de accidente de trabajo o enfermedad profesional, no habrá lugar a bono pensional y el saldo de la cuenta individual de ahorro pensional podrá utilizarse para incrementar el valor de la pensión que se financia con la cotización del empleador, si el afiliado así lo hubiere estipulado o los beneficiarios lo acuerdan. En caso contrario hará parte la masa sucesoral del causante. Si no hubiere causa habientes dichas sumas se destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión mínima”.

El artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, objeto de enjuiciamiento, como se señaló, versa sobre las mismas “devoluciones de saldos e indemnización sustitutiva”, en relación con los dos regímenes del sistema general de pensiones, particularizando, en el parágrafo acusado, la forma en que se redimirán los bonos pensionales, para efectos del saldo de la cuenta de ahorro individual.

Si bien para la Corte es evidente que los artículos 253 y 256 expresamente niegan la posibilidad de que se configure un bono pensional en la devolución de saldos al afiliado del régimen de ahorro individual con solidaridad que se invalide o muera, al señalar en ambos que “ ...no habrá lugar a bono pensional”; lo que no controvierte la posibilidad de hacer líquido el que se encuentra vigente en la cuenta de ahorro individual del afiliado a ese régimen, con el fin de sumarlo al saldo de la misma, estableciendo las condiciones en que la operación financiera debe hacerse para lograr su redención, esto es, “anticipadamente a la fecha de la declaratoria de la invalidez o de la muerte de origen profesional”.

Lo expuesto se deduce de tres supuestos:

1. De la naturaleza que presentan dichos bonos pensionales, como instrumentos financieros y de capitalización de ingresos, en cuanto títulos representativos de unas obligaciones de contenido económico social, que actualizan la capacidad de pago de la pensión, en términos del poder adquisitivo de la moneda ante los índices de precios al consumidor, como se obtiene de la Sentencia C-611 de 1996(15), en la cual se fijan criterios sobre su naturaleza, características y finalidad, relevantes para esta argumentación,

“(...) Obsérvese que con el instrumento financiero y contable de los bonos pensionales emitidos inicialmente por las entidades oficiales y posteriormente por todas las instituciones que participan en el régimen general de pensiones, dentro del sistema nacional de seguridad social, para permitir la migración de afiliados entre ellas, el legislador pretende asegurar la conformación de unidades de capital con proyecciones matemáticas de rentabilidad y contabilidad suficientemente sólidas para financiar la atención futura de las pensiones de los afiliados al régimen contributivo de seguridad social en pensiones; ciertamente, con este instrumento financiero y de capitalización de ingresos recibidos y captados con ocasión y en oportunidad de las cotizaciones periódicas de los afiliados o de los aportes y cotizaciones precedentes, pero proyectados contablemente hacia el futuro, no se recaudan ni se colocan nuevos recursos del público ahorrador o inversionista, pues se trata de la creación de instrumentos de crédito y de títulos representativos de unas obligaciones de contenido económico social, que presuponen la finalidad constitucional de mantener actualizada la capacidad de pago de la pensión, en términos del poder adquisitivo de la moneda ante los índices de precios al consumidor”.

2. En razón a la propiedad de las cuentas individuales de ahorro pensional. Según lo consagra la Ley 100 de 1993, el régimen de ahorro individual con solidaridad está basado en el ahorro proveniente de las cotizaciones obligatorias y voluntarias de sus afiliados, los aportes de los empleadores, sus rendimientos financieros y los subsidios del Estado a que haya lugar. Como ya se indicó, una parte de esos aportes se capitaliza en la cuenta individual de ahorro pensional de cada afiliado y otra parte se destina al pago de primas de seguros para atender las pensiones de invalidez y de sobrevivientes, la asesoría para la contratación de la renta vitalicia, la financiación del fondo de solidaridad pensional y para cubrir el costo de administración del régimen. El conjunto de las citadas cuentas constituyen un patrimonio autónomo propiedad de los afiliados, denominado fondo de pensiones, el cual es independiente del patrimonio de la entidad administradora (arts. 60, lits. a), b) y d), y 63).

Claramente se observa que el parágrafo acusado desarrolla estos lineamientos generales de la Ley 100, ya que el pago de la pensión de invalidez o de sobrevivientes que deba reconocerse según el Decreto 1295 de 1994 se imputa a la otra parte de los ahorros del afiliado al régimen de ahorro individual, distinta a la cuenta individual de ahorro pensional; por lo tanto, originada la situación que da lugar al pago de la pensión de invalidez o de sobrevivientes que deba reconocerse, es lógico que se proceda también a la devolución al afiliado de la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional.

3. De los elementos integradores de dicha cuenta. Como lo expresara el jefe del Ministerio Público, dentro de los elementos que configuran esa cuenta individualizada de cada afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, según el Decreto 692 de 1994 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993” están representados “el valor de sus cotizaciones y las de su empleador, las cotizaciones voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios del Estado si hubiere lugar a ellos, más todos los rendimientos financieros que genere la cuenta individual” (art. 5º) (subraya la Sala).

Por consiguiente, cuando el parágrafo demandado determina sobre la forma de redimir los bonos, está otorgando las herramientas necesarias para que, al afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, producida la invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional, se le devuelva la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional (L. 100/93, art. 253) y en el caso de su muerte por esas causas, dicho saldo de la cuenta individual de ahorro pensional se pueda utilizar para incrementar el valor de la pensión que se financia con la cotización del empleador, si el afiliado así lo hubiere estipulado o los beneficiarios lo acuerdan” y en caso contrario, “hará parte de la masa sucesoral del causante. Si no hubiere causa habientes dichas sumas se destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión mínima (L. 100/93, art. 256).

Como se puede deducir, el equívoco de los demandantes para fundamentar su cuestionamiento es claro frente a la legislación sobre seguridad social integral, de lo cual no se evidencia una vulneración general del ordenamiento constitucional vigente, ni en particular de los alcances de las facultades extraordinarias otorgadas en virtud de una interpretación descontextualizada de la ley de facultades, apreciación que, adicionalmente, presenta un componente argumentativo extra que, a la vez, permite revisar un último aspecto del cargo, relacionado con la posible configuración de un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por haber contemplado materias objeto de otra norma de facultades, como eran las del numeral 5º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, y, de esta manera, no haberse ceñido, entonces, a una interpretación restrictiva del numeral 11 de idéntica normatividad.

Así pues, el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 al referirse a los bonos pensionales remite a su desarrollo según lo establecido en las normas de facultades del numeral 5º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. El Gobierno Nacional(16), en cumplimiento de ese numeral 5º dictó el Decreto 1299 de 1994 “por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”. De conformidad con el control constitucional al cual se sujetó parte de su normatividad, la Corte, en la Sentencia C-498 de 1995(17), dijo que “... el Presidente de la República estaba facultado para dictar normas relacionadas estricta y exclusivamente con la emisión, redención y transacción en el mercado secundario de los bonos pensionales, así como para señalar las condiciones de su expedición a personas que se trasladen del régimen de prima media al de capitalización individual”.

La mencionada “Redención del bono pensional”, que interesa al estudio, en el artículo 11 de ese mismo Decreto 1299 de 1994, obtuvo la siguiente reglamentación para su aplicación:

“1. Cuando el afiliado cumpla la edad que se tomó como base para el cálculo del respectivo bono pensional.

2. Cuando se cause la pensión de invalidez o de sobrevivencia.

3. Cuando haya lugar a la devolución de saldos de conformidad con la Ley 100 de 1993”.

De la anterior lectura se observa que tienen plena cabida en la hipótesis del numeral 3º las devoluciones de saldos, dentro del sistema general de riesgos profesionales, por causa del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez o sobrevivientes de los afiliados al régimen de ahorro individual con solidaridad que se invaliden o mueran por un accidente de trabajo o enfermedad profesional, señaladas en los artículos 253 y 256 de la Ley 100 de 1993.

La redención de los bonos pensionales que presenta ese artículo 11 del Decreto 1299 de 1994, se dispone dentro de una normatividad con finalidad genérica, de manera que corresponde precisar, en la normatividad pertinente, sobre las condiciones de esa redención; esto significa que, para el caso que se analiza, era conveniente realizarlo dentro del decreto que organizó el sistema general de riesgos profesionales, como así se hizo en el parágrafo acusado del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, en cuanto consistía en una materia acorde con las facultades otorgadas para su expedición, según el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, la regulación sobre la redención de los bonos pensionales de que trata el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, pretende estipular la forma y condiciones en que la redención de los bonos pensionales deberá efectuarse para los casos señalados en la Ley 100 de 1993 y que, según ese decreto corresponden, exclusivamente, al sistema general de riesgos profesionales, a fin de permitir la conformación del saldo de la cuenta de ahorro individual del afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad.

De manera que, la Sala encuentra que la interpretación de las normas en el sentido planteado en el cargo formulado fue incorrectamente realizada, y que el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias por el Gobierno Nacional no se configuró, como intentaron demostrar los enjuiciantes, a partir de la interpretación integral del contexto legal de la Ley 100 de 1993, ni por la restringida de la norma que habilitó al Presidente de la República, como tampoco por una presunta invasión en el ámbito material de otras facultades extraordinarias, conferidas en el numeral 5º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993; por lo tanto, no puede prosperar la demanda de inconstitucionalidad, razón por la cual se desecha la acusación por infundada.

5. La presunta desigualdad de trato sin justificación denunciada en la norma sub lite

En el escrito de coadyuvancia se suma un cuestionamiento al anteriormente estudiado, el cual hace relación con la posible violación del derecho a la igualdad, por la disposición censurada, ya que para una misma hipótesis, como sería la incapacidad de los trabajadores en el evento de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional y en el de un riesgo común, el monto de las pensiones, reconocidas sería distinto, en la medida en que en las dos primeras situaciones se obtiene además de la pensión, la suma de la devolución de los saldos de su ahorro en el sistema de pensiones, en cambio, en la última, tales saldos serían destinados a la conformación del monto mismo de la pensión. De ésto, la ciudadana concluye un tratamiento privilegiado para las contingencias producidas dentro del trabajo, sobre las acaecidas por fuera de él o sin su nexo, desconociéndose así el concepto de seguridad social integral y el principio de igualdad dentro del mismo sistema.

El cargo planteado en la forma enunciada debe estudiarse desde la perspectiva de la protección del derecho a la igualdad consagrado constitucionalmente en el artículo 13 de la Carta Política, el cual establece un derecho subjetivo de las personas a una igualdad material ante la ley, así como ante la protección y trato que reciben de las autoridades, con la garantía de poder disfrutar de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin que medien criterios diferenciadores que traigan consigo discriminaciones por razones de sexo, raza, origen, nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, no justificadas.

El juicio de constitucionalidad respecto del trato desigual que en un momento adopte el legislador, pretende verificar la vigencia, en su expedición, de un sustento objetivo y razonable que lo justifique o de lo contrario, ante su ausencia lo torne en discriminatorio e inaceptable por desconocer reglas, valores o principios constitucionales. Con este fin, el análisis debe realizarse a partir de la aplicación del denominado “test de igualdad” según la jurisprudencia de esta corporación, como se muestra a continuación:

“Una versión detallada de los elementos que componen el test fue expuesta en la Sentencia C-022 de 1996. De acuerdo con la directriz allí trazada, el intérprete debe recorrer diferentes etapas encaminadas a determinar:

1. La existencia de un objetivo perseguido a través del establecimiento del trato desigual.

2. La validez de ese objetivo a la luz de la Constitución.

3. La razonabilidad del trato desigual, es decir, la relación de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido.

Como lo señaló la Corte en la providencia citada, “el orden de estas etapas corresponde a necesidades no sólo lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual pasa por una etapa subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior. El primer paso no reviste mayor dificultad, como quiera que puede llevarse a cabo a partir del sólo examen de los hechos sometidos a la decisión del juez constitucional. El segundo paso, por el contrario, requiere de una confrontación de los hechos con el texto constitucional, para establecer la validez del fin a la luz de los valores, principios y derechos consignados en éste. Si el trato desigual persigue un objetivo, y éste es constitucionalmente válido, el juez constitucional debe proceder al último paso del test, que examina la razonabilidad del trato diferenciado. Este es el punto más complejo de la evaluación, y su comprensión y aplicación satisfactoria dependen de un análisis (descomposición en partes) de su contenido” (...) (Sent. C-337/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Con base en estos criterios veamos si en la disposición acusada se consagra un trato desigual y discriminatorio.

En primer lugar, la preceptiva demandada forma parte de la normatividad expedida con el propósito de estructurar, en forma unificada, el sistema general de riesgos profesionales, dada la vigencia anterior de regímenes distintos dentro de la población trabajadora colombiana, tanto del sector público de todos los órdenes como del privado, en igualdad de condiciones, con el debido respeto a los derechos adquiridos sobre mejores y mayores prestaciones(18), con el fin de “prevenir, proteger y atender a los trabajadores” de los efectos de las enfermedades y accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan, a través de una organización que comprende entidades públicas y privadas, una normatividad especial, con sus respectivos procedimientos, y del cual se benefician la masa de trabajadores, afiliados a ese sistema, en los casos ya señalados del artículo 13 del Decreto-Ley 1295 de 1994(19).

Específicamente, se encuadra dentro de la situación relativa a la invalidez o muerte de un afiliado a ese sistema, a consecuencia de un accidente de trabajo o de enfermedad profesional, quien además del reconocimiento de la pensión de invalidez o de sobrevivientes, a la que tienen derecho él o sus causa habientes, según el caso, deberá recibir la devolución de saldos o indemnización sustitutiva, dependiendo de su afiliación a los dos regímenes de pensiones —ahorro individual con solidaridad o solidario de prima media con prestación definida—, regulación normativa que para la coadyuvante supone una discriminación frente a los derechos prestacionales del trabajador que sufre una incapacidad por riesgo común, es decir, por una enfermedad o patología, accidente, que no hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional (D. 1295/94, art. 12), en virtud del resultado del monto de la pensión que se originaria en cada caso.

Es oportuno indicar que las definiciones relativas al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por riesgo común, se establecen en la Ley 100 de 1993, dependiendo de la afiliación a cualquiera de los dos regímenes de pensiones, bien sea al solidario de prima media con prestación definida o al de ahorro individual con solidaridad (arts. 38, 45 y 69, 72, respectivamente), con igualdad de regulación para los aspectos atinentes al porcentaje de incapacidad laboral que determina el estado de invalidez, los requisitos para obtener la pensión, el monto de la misma y la calificación de dicho estado (arts. 38, 39, 40, 41 y 69).

Comoquiera que la norma demandada hace referencia es a la invalidez por un riesgo profesional, y la coadyuvante se refiere a la incapacidad generada por la misma, el análisis de la eventual vulneración del derecho a la igualdad debe circunscribirse a las situaciones fácticas provenientes de la ocurrencia de esa circunstancia a los afiliados al régimen de pensiones de ahorro individual con solidaridad que se encuentran cubiertos por el sistema general de riesgos profesionales frente a aquellos que no lo están. Adicionalmente, cabe reiterar que respecto de lo anterior la disposición acusada establece las condiciones de la redención de los bonos pensionales del que se invalide por un accidente de trabajo o enfermedad profesional, estando afiliado al régimen de pensiones de ahorro individual con solidaridad, para efectos de la devolución del saldo de la cuenta de ahorro individual.

La normatividad vigente sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez por riesgo común del afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, ante el tema de las devoluciones de saldos por invalidez, hace mención exclusiva a una eventual liquidación del bono pensional, en el artículo 72 de la Ley 100 de 1993, al señalar que cuando el “afiliado se invalide sin cumplir con los requisitos para acceder a una pensión de invalidez” se le entregará la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, “incluidos los rendimientos financieros y adicionado con el valor del bono pensional, si a ello hubiera lugar”. (Subraya la Sala).

Es más, la financiación de la pensión de invalidez por riesgo común, en el régimen de ahorro individual con solidaridad, obtiene un desarrollo normativo diferente, ya que se efectúa con “la cuenta individual de ahorro pensional del afiliado, el bono pensional si a éste hubiera lugar, y la suma adicional que sea necesaria para completar el capital a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes. La suma adicional estará a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes” como lo indica el artículo 70 de la Ley 100 de 1993. No obstante, en ese mismo artículo incisos más adelante, se estipula que cuando se determine la cesación del estado de invalidez, “la compañía de seguros deberá reintegrar a la cuenta individual de ahorro pensional, el saldo no utilizado de la reserva para pensiones, en la parte que corresponda a capital más los rendimientos, de la cuenta de ahorro individual y al bono pensional”.

Así pues, la Sala observa que si bien existe una similitud fáctica en los casos que planteó la ciudadana coadyuvante, la conformación del mismo sistema de seguridad social integral los ubica en regímenes diversos, en función de las condiciones en que los riesgos protegidos se han producido y la protección estatal que debe otorgarse al trabajo y al trabajador dependiente (C.P., art. 25); así pues, para el evento del accidente de trabajo o enfermedad profesional, por causa o con ocasión de trabajo o consecuencia directa de la clase de trabajo, se encuadran dentro del sistema general de pensiones y el sistema general de riesgos profesionales, en cambio, para el evento del riesgo común, se localiza dentro del sistema general de pensiones y el sistema general de salud.

Como lo señala dicha ciudadana, en el evento de la pensión de invalidez por riesgo profesional existe, además, del reconocimiento de la pensión la devolución del saldo de la cuenta de ahorro individual, para lo cual se hacia necesario fijar las condiciones de la redención del bono pensional, situación ya analizada por la Corte en este fallo; y, para el caso de la pensión de invalidez por riesgo común, como lo indica el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, antes referido, el bono pensional entra a financiar dicha pensión, generando un resultado diverso en ambos casos, salvo que el afiliado se invalide sin cumplir los requisitos para acceder a la pensión, ya que le será devuelta la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si hubiere lugar (L. 100/93, art. 72).

Sobre el particular, no puede perderse de vista que la estructura de la financiación diseñada por el legislador para uno y otro caso presenta unas particularidades diversas, que deben verse reflejadas en la cuantía que finalmente se obtenga y que provienen del diseño de todo un sistema de seguridad social integral.

La forma en que se ha dispuesto la utilización de los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados, sus rendimientos, la participación del empleador, cuando se trata de un trabajador, los posibles subsidios estatales, entre otras fuentes, es decir, los distintos componentes financieros que deben entrar a formar parte de la financiación de las prestaciones establecidas y para su determinación, generan unos mínimos y máximos de protección que suponen que no todos los casos sean tratados en forma igual, en términos de igualdad matemática sin distingos de la realidad material de cada situación que se analice, más bien deben responder al propósito estatal de brindar, con la mayor cobertura posible, en las mejores condiciones de protección, según las posibilidades económicas del Estado y de los beneficiarios del sistema, el amparo contra las contingencias que atenten contra la salud y la capacidad económica de las personas, para lograr un bienestar individual que redunde en uno general.

Entonces, si bien, el contenido normativo acusado per se no vulnera el ordenamiento superior, en cuanto a su aplicación al caso de la invalidez por riesgo profesional, generando unas consecuencias propias y exclusivas dentro del sistema general de riesgos profesionales, su inaplicación para el riesgo común crea una diferencia que deriva de la estipulación misma de la financiación de la pensión de invalidez por ese riesgo.

De manera que, si la desigualdad del trato que se denuncia no radica en la disposición sub examine, sino que tiene un punto de partida anterior, o sea en la configuración de las distintas normas, procedimientos, regímenes generales que conforman el sistema de seguridad social integral, los cuales no han sido demandados específicamente y en concreto, para la Corte no le es viable asumir un control de constitucionalidad general carente de acusación clara, directa y determinada por la violación del ordenamiento superior, en la estructuración misma del sistema mencionado.

En resumen, la Corte declarará exequible el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, en la parte resolutiva del presente fallo, por no haberse encontrado fundamentados los cargos contra el formulado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárese EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”, por las razones establecidas en la parte motiva de este fallo.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(3) La expresión “naturaleza pública” de ese fondo común, consagrada en el literal b) del artículo 32 de la Ley 100 de 1993, fue declarada exequible en la Sentencia C-378 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(4) Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones, expedido en uso de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 8º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

(5) Por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el numeral 5º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

(6) Por el cual se dictan las normas para la emisión y redención de los bonos pensionales por traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el numeral 5º, del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.

(7) Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los decretos-leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993.

(8) Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 1299 de 1994.

(9) Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 1314 de 1994.

(10) M.P. Jorge Arango Mejía.

(11) Representado en el Ministerio de Gobierno, como delegatario de funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994.

(12) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(13) Ver la Sentencia C-416 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(14) Los cinco libros se refieren a: —el sistema general de pensiones (I), —el sistema general de seguridad social en salud (II), —el sistema general de riesgos profesionales (III), —los servicios complementarios (IV) y, el último, —a unas disposiciones finales (V).

(15) M.P. Fabio Morón Díaz.

(16)Representado en el Ministro de Gobierno, como delegatorio de funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994.

(17) M.P. Hernando Herrera Vergara y Alejandro Martínez Caballero.

(18) Ver la Sentencia C-046 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(19) Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales.

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