Sentencia C-778 de julio 25 de 2001

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-778 de 2001

Ref.: Expedientes D-3286, D-3298, D-3299, D-3308 y D-3312 acumulados.

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demandantes: Luis Norberto Cermeño, Giovanni Torregroza Lara, Diego Mauricio Gutiérrez Vanegas, Laura Macía Vergara, Bibiana Andrea Jaimes Iregui y María Helena Triana Rivera.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 70, 75 parágrafo 3º, 95 y 96 de la Ley 617 de 2000.

Bogotá, D.C., veinticinco de julio de dos mil uno

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, esto es, los artículos 70, 75 parágrafo 3º, 95 y 96 de la Ley 617 de 2000, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.188 del 9 de octubre de 2000 y se resalta lo demandado:

“Ley 617 de 2000

(Octubre 6)

“Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

“ART. 70.—De la contratación. No podrá contratar con ninguna entidad estatal quien aparezca como deudor en mora en las bases de datos de la DIAN y en aquellos que las entidades territoriales establezcan a través de sus organizaciones gremiales.

ART. 75.—Libertad para la creación de dependencias. Sin perjuicio de las competencias que le han sido asignadas por la ley a los departamentos, distritos o municipios, éstos no están en la obligación de contar con unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas para el cumplimiento de las siguientes funciones: desarrollo de políticas de vivienda de interés social, defensa del medio ambiente y cumplimiento de las normas en materia ambiental, atención de quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria, promoción del deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, información y servicios a la juventud y promoción, casas de la cultura, consejerías, veedurías o aquellas cuya creación haya sido ordenada por otras leyes.

Las unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas a que se refiere el presente artículo sólo podrán crearse o conservarse cuando los recursos a que se refiere el artículo tercero de la presente ley sean suficientes para financiar su funcionamiento. En caso contrario las competencias deberán asumirse por dependencias afines.

En todo caso las dependencias que asuman las funciones determinadas en el presente artículo deberán cumplir con las obligaciones constitucionales y legales de universalidad, participación comunitaria y democratización e integración funcional.

PAR. 1º—Las funciones de control interno y de contaduría podrán ser ejercidas por dependencias afines dentro de la respectiva entidad territorial en los municipios de 3ª, 4ª, 5ª y 6ª categorías.

PAR. 2º—Las dependencias que asumen las funciones de los entes deportivos departamentales, deberán, como mínimo tener junta directiva con representación de ligas, municipios y de Coldeportes Nacional; así como manejar los recursos de fondos del deporte en cuentas especiales para este fin.

Igualmente, deberán tener un plan sectorial del deporte de conformidad con la legislación vigente.

PAR. 3º—Los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías no están obligados a nombrar en los cargos directivos o secretarios de despacho a personas con título profesional, excepción del contador que debe ser titulado.

ART. 95.—Normas orgánicas. Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto.

ART. 96.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3ª de 1991; parágrafo 3º del artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo 97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 8º y 11 de la Ley 177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995; los artículos 7º, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión “quienes dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales, ni del numeral 5º del artículo 44 de la Ley 200 de 1995”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Esta corporación es tribunal competente para resolver la presente demanda, por pertenecer la norma acusada a una ley de la República, de conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución Política.

2. El artículo 70 de la Ley 617 de 2000. Inhibición de la Corte por derogación del precepto demandado.

Los demandantes consideran que el artículo 70 de la Ley 617 de 2000 viola los artículos 13, 15, 25, 29, 53, 84, 142, 149, 151, 158, 169, 209, 243, 333 y 334 de la Carta, al establecer que no podrá contratar con ninguna entidad estatal quien aparezca como deudor en mora en las bases de datos de la DIAN y en aquellas que las entidades territoriales establezcan a través de sus organizaciones gremiales, por las razones que aparecen resumidas en el acápite III de esta demanda.

Al respecto es pertinente anotar, como bien lo señala el Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes, que el artículo acusado fue expresamente derogado por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”, cuyo texto es éste:

“ART. 134.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3º del parágrafo 3º del artículo 420; parágrafo 1º del artículo 471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4º y 5º; los incisos 2º y 3º del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2º y 3º del parágrafo del artículo 850 del estatuto tributario; el artículo 8º de la Ley 122 de 1994; el artículo 27 de la Ley 191 de 1995; los artículos 41 y 149 de la Ley 488 de 1998; la frase “de servicios” a que hace referencia el inciso primero del artículo 2º y los artículos 18 a 27 de la Ley 608 de 2000; artículo 70 de la Ley 617 de 2000” (resaltado fuera del texto).

Ante esta circunstancia, no hay duda de que el artículo 70 de la Ley 617 de 2000 fue excluido del ordenamiento positivo por voluntad expresa del legislador y, por tanto, no existe objeto sobre el cual pueda recaer el fallo de constitucionalidad o de inconstitucionalidad.

En efecto: esta corporación ha venido sosteniendo desde su creación, que “si los fallos que dicta esta corporación en ejercicio de la misión que se le ha encomendado de guardar la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, tienen como efecto propio permitir que las normas acusadas puedan seguir cumpliéndose o ejecutándose (exequibilidad), o excluir éstas de la normatividad jurídica por lesionar la Constitución Nacional (inexequibilidad) restableciendo de esta forma el orden lesionado, no tiene sentido alguno que se acuse un precepto que ha dejado de regir y que por tanto no está en condiciones de quebrantar el Estatuto Máximo” (1) .

(1) Auto 7 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.

Y en sentencia posterior, señaló que “una disposición que ya no rige ni produce consecuencia alguna en el mundo del derecho es apenas un dato histórico pero no un acto capaz de afectar o socavar la supremacía de la Constitución, por lo cual un eventual fallo de inexequibilidad resulta inane, a la vez que uno de exequibilidad —entendiendo este término como “ejecutabilidad”— podría llevar al equívoco de considerar restaurada la vigencia ya perdida de la norma” (2) .

(2) Sentencia C-379 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Sin embargo, ha hecho una salvedad, en el sentido de señalar que en aquellos casos en que la norma acusada ha sido derogada pero se encuentra produciendo efectos, es deber de esta corporación pronunciarse sobre ella, pues “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, que ordena el artículo 241 superior, conlleva a disponer de fondo sobre normas cuyos efectos jurídicos eventualmente pueden dilatarse en el tiempo” (3) .

(3) Ver también sentencias C-700 de 1999 y C-406 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-332 de 1995 y C-307, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En el presente caso, como ya se ha anotado, el artículo 70 de la Ley 617 de 2000 fue derogado expresamente por el artículo 134 de la Ley 633 del mismo año, el cual empezó a regir el 29 de diciembre de 2000, y no se encuentra produciendo ningún efecto, ya que su vigencia fue solamente de dos meses y veintitrés días. En consecuencia, la Corte se declarará inhibida para fallar de fondo sobre la disposición demandada, por carencia actual de objeto.

3. El artículo 75 parágrafo 3º de la Ley 617 de 2000. Principio de unidad de materia.

Afirma el actor que el parágrafo 3º del artículo 75 de la Ley 617 de 2000, materia de acusación, viola el principio de unidad de materia, pues la autorización para nombrar en cargos directivos o secretarios de despacho a personas sin título profesional no tiene relación alguna con los temas de saneamiento fiscal y descentralización, que son el eje central de la Ley 617.

3.1 El principio de unidad de materia.

Dado que la jurisprudencia de esta corporación sobre el principio de unidad de materia es abundante (4) , la Corte en el presente caso se fundamentará en ella para resolver la acusación.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-657 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz , C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1712 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-006 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-022 de 94, C-523 de 1995, C-390 de 1996 y C-352 de 1998.

Los artículos 158 y 169 de la Constitución conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia legislativa. De conformidad con el primero, todos los proyectos de ley deben referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Y de acuerdo con el segundo, el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.

La finalidad de dicho principio es “racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes” (5) .

(5) Sentencia C-657 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Se persigue pues, darle coherencia al texto normativo para facilitar su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos descritos, de manera que se proteja la seguridad jurídica, axioma tan caro al Estado social de derecho (6) . Sobre este punto, expresó la Corte en reciente pronunciamiento:

(6) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver también sentencias C-523 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1712 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

“... la consagración constitucional de la unidad de materia busca tecnificar el proceso legislativo, por cuanto especializa la discusión y centra la atención temática. Así mismo, pretende facilitar la congruencia y coherencia de los textos normativos, lo cual asegura mayor grado de seguridad jurídica y, finalmente, el artículo 158 de la Carta, persigue racionalizar el proceso legislativo, en tanto y cuanto pretende que la discusión y votación de los temas se realice con la máxima organización posible. Así las cosas, el proceso democrático demuestra una auténtica expresión del pluralismo cuando la voluntad legislativa es congruente con su propia intención, de ahí la importancia del respeto del principio de la unidad de materia” (7) .

(7) Sentencia C-006 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Así las cosas, el principio de unidad de materia debe entenderse de acuerdo con la finalidad de coherencia normativa para la que fue establecido, puesto que una interpretación excesivamente restringida haría nugatoria e inoperante la actividad legislativa, que constituye el pilar fundamental de la democracia, dentro de nuestro Estado social de derecho (8) . De esta forma, la aplicación del citado principio no puede obedecer a un criterio rígido que lleve a ignorar las relaciones sustanciales entre normas que aparentemente regulan aspectos diversos, pero cuyos contenidos pueden estar relacionados por la finalidad que se persigue, o por las razones de hecho que conducen al legislador a incluir dentro de un mismo cuerpo normativo disposiciones que, a primera vista, pueden parecer inconexas (9) .

(8) Ver, entre otras, las sentencias C-022 de 1994, C-523 de 1995, C-390 de 1996 y C-352 de 1998.

(9) Sentencia C-390 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Entonces, sólo deben rechazarse por violación de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible determinar razonable y objetivamente que existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa.

En la Sentencia C-540 de 2001, en la que esta corporación se pronunció sobre la misma ley que hoy se demanda parcialmente, se afirmó que la racionalización del proceso legislativo, fin del principio de unidad de materia se manifiesta de diversas formas, a saber:

“En primer lugar, el principio de unidad de materia tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso legislativo. Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras indicar que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia” ordena que “serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” y a continuación habilita al presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se avengan a ese precepto, rechazo que es susceptible de apelación ante la respectiva comisión,

Como puede advertirse, la primera manifestación del principio de unidad de materia se presenta al interior del proceso legislativo pues en razón de él el constituyente confirió a los presidentes de las comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa, la atribución de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola materia. Esto es, se trata de un principio que tiene efecto vinculante desde la primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las iniciativas pues ellos deben estar identificados por el tratamiento de la materia que es objeto de regulación. Adviértase cómo el constituyente le reconoce tal naturaleza vinculante a ese principio, que su inobservancia conlleva la frustración de la iniciativa legislativa.

En segundo lugar, el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento.

(...).

Finalmente, el principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable (10) .

(10) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

De acuerdo con estos lineamientos procede la Corte a analizar el parágrafo 3º del artículo 75 de la Ley 617 de 2000, objeto de demanda, con el fin de determinar si guarda o no la debida relación de conexidad con el tema general regulado en la ley a la que pertenece.

Como ya se ha anotado, en dicho precepto legal se autoriza a los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías para nombrar en los cargos directivos o como secretarios de despacho, a personas que no posean título profesional, salvo el contador quien deberá ser titulado.

Pues bien: la Ley 617 de 2000 consta de 96 artículos, distribuidos en capítulos así: capítulo I categorización de las entidades territoriales, capítulo II saneamiento fiscal de las entidades territoriales, capítulo III creación de municipios y racionalización de los fiscos municipales, capítulo IV racionalización de los fiscos departamentales, capítulo V reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital, capítulo VI régimen para Santa Fe (sic) de Bogotá Distrito Capital, capítulo VII alivios a la deuda territorial.

El objetivo fundamental de tal ley, como consta en los antecedentes legislativos, es éste:

“La finalidad del proyecto es propender por el cumplimiento de las obligaciones de las entidades territoriales, garantizando la existencia de recursos suficientes, destinados libremente por las autoridades locales, para la prestación de los servicios, la construcción de las obras que demande el progreso local, el desarrollo de sus territorios, la participación ciudadana y el mejoramiento general de la calidad de vida de sus habitantes.

Es indispensable —dada la situación de déficit fiscal estructural que vive el país y a la que se hará referencia más adelante— que los gastos corrientes, es decir, aquellos que una vez adquiridos implican un gasto equivalente o mayor en las vigencias fiscales, tengan garantizado su pago (...)

La única garantía de estos gastos corrientes, es que su financiación se ampare en ingresos de la misma naturaleza, ingresos corrientes, recursos propios de las entidades territoriales que por su origen, impuestos, tasas o contribuciones de carácter permanente permiten garantizar el pago de obligaciones igualmente permanentes.

Este es el objeto central de la ley y se apega a una ortodoxia mínima en materia de administración pública, que indica que el Estado debe usar los escasos recursos de un país pobre como el nuestro, de forma tal que se logre el mayor provecho posible para toda la comunidad a través de la inversión social y no permitir que todos los ingresos se desvíen al pago de burocracia política” (11) .

(11) Gaceta del Congreso 394 octubre 27 de 1999.

Y luego de referirse a las causas estructurales que ocasionaron la situación de crisis de las entidades territoriales y la necesidad de alejar los riesgos de la inestabilidad macroeconómica del país, se lee:

“Así las cosas, el preocupante desequilibrio fiscal que enfrentan las entidades territoriales resulta una amenaza para el mantenimiento del sistema de autonomía territorial, por lo cual es necesario fortalecer a los departamentos, distritos, municipios y entes territoriales, dotándolos de instrumentos necesarios que les permitan evitar esas dificultades y garantizar un manejo fiscal sano y racional.

(…).

Por esa razón es indispensable tomar medidas que les permitan a los territorios atacar las causas estructurales que ocasionan esta problemática, así como generar en los mismos una racionalidad de gastos que garantice la relación entre ingresos y gastos de estas entidades y una eficiente utilización de los recursos” (12) .

(12) Ibídem.

Si las medidas contenidas en la ley acusada, analizadas en forma sistemática, se dirigen, en términos generales, a lograr el saneamiento, financiamiento, racionalización y control del gasto público, mediante la reorganización de las finanzas públicas, se pregunta la Corte ¿qué relación o nexo puede tener con esos temas, autorizar a los entes territoriales para designar en cargos directivos o secretarios del despacho a personas sin título profesional? La respuesta es tajante: ninguna.

Sin embargo, se afirma por algunos, para justificar la unidad de materia, que con tal precepto los gobiernos territoriales podrían ahorrar algunos recursos, por cuanto a quien no es titulado se le puede remunerar con salario inferior en relación con quien sí lo es. Argumento que no tiene cabida en un Estado social de derecho como el nuestro, respetuoso de la Constitución y garante de los derechos fundamentales de los individuos y, en especial, de la igualdad y la dignidad humana. Pues por muy loable que pueda resultar la adopción de medidas encaminadas a reorganizar o racionalizar las finanzas públicas, éstas no pueden violar los derechos de los trabajadores ni desconocer los principios que rigen la función pública, la cual está al servicio de los intereses generales y al servicio de la comunidad, fin esencial del Estado.

Pretender reducir el gasto público o sanear las finanzas públicas es un propósito loable, pero a costa de sacrificar la eficiencia de la administración pública es una decisión que habría que analizar frente a otros preceptos constitucionales. Sin embargo, como en el presente caso no se acusó dicho precepto por razones de fondo sino por unidad de materia, el pronunciamiento se limitará a este aspecto.

Para la Corte es claro que la regulación de temas como la reorganización del gasto público puede tener repercusiones en ámbitos distintos al estrictamente económico, financiero o presupuestal, de ahí que puedan existir en la ley acusada disposiciones relativas a otros asuntos, lo cual no quiere decir que éstas últimas no deban tener conexidad con el tema general en dicho ordenamiento regulado.

La no exigencia de requisitos o calidades para el desempeño de los más altos cargos públicos en ciertos municipios, no tiene relación directa ni indirecta con el objetivo primordial de la ley a la que pertenece, pues con ella no se busca el saneamiento, ni la racionalización, ni el control del gasto público, como tampoco el manejo transparente de las finanzas públicas.

La norma acusada podría encajar en una ley destinada a regular la función pública o el régimen de personal de las entidades territoriales para ajustarse así al principio de unidad de materia, pero no en la Ley 617, parcialmente demandada, en la que resulta extraña, pues su contenido es totalmente ajeno al tema predominante allí desarrollado.

Finalmente, cabe agregar que aunque la Ley 617 de 2000 establece en su título su cobertura en estos términos: se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización y se expiden normas para la racionalización del gasto público nacional, ello no es razón suficiente para fundamentar la constitucionalidad del precepto demandado, pues si bien es cierto que el legislador puede en desarrollo de la libertad de configuración legislativa, determinar el contenido de la ley, las disposiciones que en ella se consagran, se insiste, deben ser coherentes y guardar relación de conexidad con el tema general regulado, lo que en el presente caso no se tuvo en cuenta.

Siendo evidente entonces, que la norma acusada no tiene ninguna conexidad temática, teleológica, finalística, ni de ninguna otra índole con el tema general regulado en la Ley 617 de 2000, la Corte procederá a retirarla del ordenamiento positivo, por infringir el principio de unidad de materia.

4. El artículo 95 de la Ley 617 de 2000. Cosa juzgada constitucional.

Considera el actor que el artículo 95 de la Ley 617 de 2000, al establecer que determinados preceptos de ese mismo ordenamiento, son normas orgánicas del presupuesto, vulneró la reserva de ley orgánica consagrada en el artículo 151 de la Constitución.

Al respecto es pertinente anotar que esta corporación, en reciente sentencia (13) , se pronunció sobre este mismo artículo, el cual fue acusado con idénticos argumentos a los que hoy se esgrimen, siendo declarado exequible.

(13) Sentencia C-540 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Al analizar dicho cargo, la Corte concluyó:

“Como se deduce, este artículo 95, en concordancia con el título de la misma ley, sólo señala cuáles artículos de la Ley 617 adicionan la Ley orgánica del presupuesto. Cuando el legislador utiliza la denominación “normas orgánicas” en el artículo 95 de la Ley 617, está haciendo una referencia indicativa a cuáles normas de la Ley 617 tienen el carácter de normas orgánicas del presupuesto, pero no tiene la virtualidad de otorgarles tal calidad.

Al no ser el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 el que les otorga la calidad de normas orgánicas de presupuesto a los 20 artículos en él mencionados y por tener un propósito meramente informativo y sistematizador de estas normas dentro de la ley, no se requería para su aprobación el trámite propio de una norma orgánica sino el de ley ordinaria.

(...).

De acuerdo con las anteriores consideraciones, se declarará la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 de 2000”.

Y en efecto así ocurrió, ante esta circunstancia, se ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-540 de 2001 pues, de conformidad con el artículo 243 superior, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, que impide a la Corte volver sobre lo decidido.

5. El artículo 96 de la Ley 617 de 2000.

La demandante considera que el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, al derogar los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, en los que se consagraban las funciones del personero como agente del ministerio público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos, su forma de elección, los requisitos para poder ejercer dicho cargo (art. 96), y el procedimiento para la elección de contralor, la prohibición de su reelección para el período inmediatamente siguiente, la manera como debe tomar posesión de su cargo, y la exigencia de no desempeñar empleo oficial alguno en el distrito, ni aspirar a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado el ejercicio de sus funciones (art. 106), violó los artículos 4º, 122, 158, 169 y 322 de la Constitución por las siguientes razones: 1. El régimen de Bogotá, Distrito Capital, es de carácter especial y, por consiguiente, sólo puede ser modificado o algunas de sus normas derogadas por medio de leyes de esa índole; 2. La derogación de los preceptos antes citados desconoce el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 del estatuto superior, por cuanto tales preceptos no se relacionan con la racionalización del gasto público ni están destinados a fortalecer la descentralización, que es el objeto principal de la Ley 617; 3. La derogación de los artículos 96 y 106 del estatuto de Bogotá extingue regulaciones fundamentales inherentes al personero y al contralor.

5.1. Naturaleza del régimen especial de Bogotá.

El artículo 322 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 del 2000, prescribe:

“Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como distrito capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

(…)”.

Del deber que tiene el legislador de dictar “leyes especiales” para regular el régimen político, fiscal y administrativo de Bogotá, y los demás asuntos contenidos en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, surge lo que comúnmente se ha denominado como el régimen especial del Distrito Capital, el cual hoy está contenido en el Decreto 1421 de 1993, dictado por el gobierno con fundamento en las facultades constitucionales que le confirió el constituyente en el artículo 41 transitorio.

Que el régimen de Bogotá deba regularse en leyes especiales no significa que tales ordenamientos estén sujetos a un trámite legislativo distinto del que consagra la Constitución para las leyes ordinarias, ni que requieran para su aprobación de un quórum deliberatorio y decisorio diferente al establecido para aquellas. La especialidad, contrario a lo que se afirma en la demanda, hace referencia exclusivamente a la singularidad o particularidad del ordenamiento, haciéndolo diferente del común o general. Si el Distrito Capital es único y, por consiguiente, tiene unas características distintas de las que se puede predicar de otros entes territoriales, ello obliga a que el legislador expida normas, también diferentes al consagrar su régimen. Sin embargo, esa circunstancia no impide al legislador incluir en esos ordenamientos disposiciones que se identifican con las de leyes de carácter general o remitirse a normas que regulen materias semejantes, ya que si ellas sustentan su contenido, la reiteración es pertinente.

El significado y alcance de las leyes especiales y, concretamente del régimen especial del Distrito Capital de Bogotá, fue fijado por la Corte en la Sentencia C-198 de 1998 (14) , cuyos apartes pertinentes se transcriben en seguida. En ella también se destacó la diferencia que existe entre las leyes especiales y las ordinarias y la facultad del legislador para modificar y derogar las disposiciones contenidas en dichos estatutos especiales.

(14) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

“La Constitución ha prescrito que el régimen político, fiscal y administrativo, conforme al cual se organiza el Distrito Capital, se adopte una “ley especial". La característica de esta ley no está relacionada con aspectos de orden formal o con el método que ha de seguirse para su aprobación. Distingue a la “ley especial”, como categoría de acto normativo creado por la Constitución, la unicidad de su contenido: en ella se plasma el régimen político, fiscal y administrativo del distrito capital.

Dado que el elemento que le confiere singularidad a la ley especial, es su contenido, se diferencian de las ordinarias solamente en cuanto cuyo contenido, que integra una materia homogénea, tanto por el sujeto como porque sus reglas se informan de la singularidad de la ciudad en la que concurren condiciones no predicables de ningún municipio —sede de los órganos superiores del Estado, Capital de la República y de un departamento—, es evidente que en su caso con mayor intensidad cabe señalar que el proyecto de ley en el que se origina debe referirse a esa materia, siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se vinculen directamente con ella (C.P., art. 158).

El estatus especial de la ley se difuminaría si en él se comprende toda regulación que de una o de otra manera afecte al Distrito Capital. La especialidad es un atributo que responde a las exigencias que se derivan de la anotada singularidad del Distrito Capital y, por tanto, no puede ir más allá de la misma, de suerte que allí donde la situación que constituye el supuesto de una regulación resulta indiferente para cualquier entidad territorial, no se justifica que se establezca la regla especial.

El ámbito de la especialidad, por consiguiente, se debe acotar con un sentido funcional, vale decir, su medida la ofrece la necesidad de conciliar su condición genérica de entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, con su condición única de Distrito Capital —sede de los órganos superiores del Estado— y capital del departamento de Cundinamarca. Si, en verdad, fuese cierto que todo lo que concierne al Distrito Capital, es objeto de “ley especial”, no se comprendería cabalmente por qué a éste se le aplican también, en lo no regulado por la Constitución y las “leyes especiales”, las disposiciones vigentes para los demás municipios (C.P., art. 322). Esto quiere decir que el Distrito Capital, junto a los elementos que lo diferencian —a los cuales responde su régimen político, fiscal y administrativo especial—, posee en diverso grado los demás elementos que se encuentran en los municipios” (15) .

(15) Op. Cit. Sentencia C-198 de 1998.

En síntesis: la existencia de un régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá no impide que el legislador incluya en otros ordenamientos normas aplicables a él, como es el caso de la Ley 617 de 2000, en la que se regulan distintos aspectos relacionados con la racionalización del gasto público y el saneamiento de las finanzas del Estado, siempre y cuando no se vacíe de contenido el estatuto especial.

Así las cosas, bien puede afirmarse que al Distrito Capital de Bogotá le son aplicables en primer lugar, las normas consagradas en la Constitución, entre otras, las contenidas en el título XI, capítulo 4, artículos 322 a 327, que establecen su régimen especial; en segundo lugar, las leyes especiales que se dictan exclusivamente para él, que hoy está contenido en el Decreto 1421 de 1993; y, en tercer lugar, en ausencia de disposiciones especiales constitucionales o legales, las normas vigentes que rigen para los demás municipios.

5.2. La facultad del Congreso para derogar la legislación preexistente, incluidas las leyes que rigen para el Distrito Capital de Bogotá.

El Congreso de la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Constitución, cuenta con potestad constitucional para hacer las leyes, así como para interpretarlas, reformarlas y derogarlas; atribución que bien puede ejercer en cualquier momento siempre y cuando no viole el ordenamiento supremo. “La derogación de las leyes encuentra entonces sustento en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas” (16) .

(16) Sentencia C-443 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

La facultad para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual se le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o la conveniencia. “Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico” (17) .

(17) Sentencia C-529 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Se trata entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De este modo, “la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto —en este caso el Congreso de la República— no es sino el ejercicio y normal de una atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución Política” (18) .

(18) Sentencia C-185 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Ver también Sentencias C-490 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-634 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz. C-529 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

La derogación de la ley implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no por un nuevo precepto. Según las reglas generales de interpretación de las leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime específica y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y orgánica, cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista incompatibilidad con las normas precedentes.

Los límites trazados al legislador por el ordenamiento constitucional para ejercer la facultad de derogación, esencial a la función legislativa, son de tipo formal mas no sustancial, pues por ejemplo, una ley estatutaria o una ley orgánica no pueden ser modificadas por una ley ordinaria sino por otras de idéntica categoría. “La ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal precedente, sin que sea admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio legislador” (19) .

(19) Op. Cit. Sentencia C-529 de 1994.

En este orden de ideas, hay que afirmar que no le asiste razón a la demandante, pues el legislador cuenta con potestad constitucional para derogar la legislación preexistente en forma autónoma e independiente, así se trate de leyes especiales. La existencia de un régimen especial para Bogotá, como ya lo ha reiterado esta corporación, no impide la consagración en otras leyes de disposiciones a ella aplicables.

“El régimen especial, por su propia naturaleza, es innovador respecto de normas anteriores aplicables al Distrito Capital y en relación con las disposiciones vigentes para los municipios en general. No se entiende cómo podría el gobierno adoptar un dicho régimen especial, si las normas que expidiera no pudieran derogar las preexistentes o configurar la pregonada especialidad. En idéntico sentido, tampoco se comprende cómo podría mantenerse el régimen especial dictado por el gobierno, si las normas que lo integran, máxime si la facultad puede ser ejercitada sólo por una vez, no tuviesen capacidad de resistir las acciones de modificación o revocación generadas por normas administrativas generales. Es evidente que si el régimen especial puesto en vigencia por el gobierno no tiene la fuerza activa —para derogar o modificar normas legales— y la fuerza pasiva —para resistir la acción derogatoria dimanante de normas jerárquicamente inferiores a la ley—, propia de las normas con rango de ley, no sería posible que el gobierno pudiese llevar a cumplido efecto el encargo recibido del constituyente. Por eso la disposición transitoria facultó al gobierno para dictar las “normas correspondientes”” (20) .

(20) Auto 006 de 1994.

5.3. El control constitucional de las leyes no se fundamenta en razones de conveniencia.

No comparte la Corte el argumento del procurador, quien sostiene que al derogar el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, materia de acusación, los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, se crea un vacío legal que amerita la declaración de inexequibilidad de tal precepto, porque los empleos de personero y contralor quedaron sin regulación legal respecto de aspectos de vital importancia.

El control constitucional es un juicio abstracto y objetivo mediante el cual se confrontan las normas demandadas frente al ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan o no a sus mandatos. Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos legales acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que procede es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la exclusión del ordenamiento positivo. Entonces, lo que determina que una disposición legal, que ha sido debidamente acusada ante esta corporación, permanezca o no en el ordenamiento positivo es su adecuación o no al Estatuto Supremo.

El juez constitucional, en su calidad de guardián supremo de la Constitución, no juzga la conveniencia de las normas demandadas sino su compatibilidad o incompatibilidad con ese ordenamiento, por tanto, razones como las invocadas en esta oportunidad, no son de recibo en juicios de esta índole.

5.4. El principio de unidad de materia frente a la derogación de disposiciones legales.

En el caso bajo examen, observa la Corte que el legislador derogó en el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, una serie de disposiciones pertenecientes a distintos ordenamientos, entre ellos, los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, lo que es considerado por la actora como violatorio del principio de unidad de materia pues, a su juicio, dichos preceptos no se relacionan con lo regulado en esa ley.

Mediante el principio de unidad de materia, como ya se ha reiterado en esta sentencia, se busca que las disposiciones que integran una ley guarden la debida coherencia o relación de conexidad con el tema general regulado en la misma. En consecuencia, y para efectos del control constitucional que debe ejercer la Corte en estos eventos, lo que ha de confrontarse es el contenido normativo acusado con el resto del ordenamiento al que pertenece, para determinar si se respetó o no tal mandato, y no frente a los efectos que dichas normas producen y, mucho menos, su relación con las leyes que se derogan.

En el presente caso, es claro que el legislador podía derogar disposiciones del estatuto de Bogotá, como son las acusadas, pues esta es una potestad privativa y exclusiva del Congreso de la República, la cual puede ejercer en forma autónoma e independiente en el momento que lo considere conveniente, sin vulnerar por ello la Constitución.

Por las razones anotadas, la Corte procederá a declarar exequible el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, pero únicamente en el aparte que deroga los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, materia de acusación.

VI. Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre el artículo 70 de la Ley 617 de 2000, por carencia actual de objeto.

2. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 75 de la Ley 617 de 2000.

3. Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-540 de 2001, en cuanto declaró exequible el artículo 95 de la Ley 617 de 2000.

4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, pero únicamente en el aparte que deroga los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, por no violar el principio de unidad de materia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase.

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