Sentencia C-078 de febrero 20 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

REVOCACIÓN DIRECTA EN MATERIA TRIBUTARIA

TÉRMINO PARA EJERCERLA

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma revisada:

“DECRETO 624 DE 1989

(Marzo 30)

Por el cual se dicta el estatuto tributario para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales.

(...).

ART. 737.—El término para ejercitar la revocatoria directa será de dos (2) años a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo”.

2. Se trata de determinar si el hecho de que el artículo 737 del estatuto tributario (D. 624/89) disponga que la acción de revocación tributaria sólo puede ser ejercida dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del correspondiente acto administrativo constituye una violación a la Constitución, manifestada en la oposición con una norma de carácter general contenida en el Código Contencioso Administrativo y en la vulneración de los derechos a la libertad y al debido proceso.

3. La revocación directa es un instituto jurídico por medio del cual las entidades de la administración pública pueden —de oficio o a solicitud de parte— dejar sin efecto actos expedidos por ellas mismas. El Código Contencioso Administrativo establece, en su artículo 69, que la revocatoria procede cuando el acto administrativo en cuestión se opone manifiestamente a la Constitución o a la ley, cuando colisiona con el interés público o social o atenta contra él, y cuando causa un agravio injustificado a una persona.

La doctrina se divide alrededor de la naturaleza jurídica de la figura de la revocatoria directa. Mientras algunos consideran que es un recurso administrativo extraordinario, otros estiman que es una facultad de la administración. También se ha sostenido que despliega ambas funciones según que el impulso para su aplicación provenga de un particular o de la administración.

4. El título V del Código Contencioso Administrativo regula, de manera general, el mecanismo de la revocación directa de los actos administrativos. En su artículo 71 establece que “la revocatoria podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda” (subraya fuera del texto).

La intemporalidad que consagra el Código Contencioso Administrativo contrasta, evidentemente, con la prescripción del artículo 737 del estatuto tributario que determina que “el término para ejercitar la revocatoria directa será de dos (2) años a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo”. El demandante se basa precisamente en esta contradicción para solicitar la inconstitucionalidad del artículo 737 del estatuto tributario, bajo la consideración de que esta normatividad especial atentaría contra la norma general contenida en el Código Contencioso Administrativo.

La Carta Política prescribe que la Constitución es norma de normas y que en todos los casos en los que exista incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica debe aplicarse la Constitución (C.P., art. 4º). De allí la existencia del control de constitucionalidad de las leyes y de las demás normas jurídicas. Sin embargo, en este caso el conflicto existente no se presenta entre una norma constitucional y una ley, sino entre dos disposiciones de rango legal, razón por la cual no se puede acudir a la normativa constitucional para la resolución del conflicto y no es viable la solicitud de declaración de inconstitucionalidad de uno de los preceptos.

Ahora bien, con el objeto de contribuir a la solución de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de interpretación de la ley, que en este caso pueden ser de recibo.

Entre los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre sí “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general” (num. 1º, art. 5º, L. 57/887). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el estatuto tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter impositivo.

Además, como bien lo precisan los intervinientes, el mismo Código Contencioso Administrativo establece que en materia procesal administrativa tendrán prelación las normas de carácter especial, como las del estatuto tributario. Así lo determina el numeral 2º del artículo 1º del código al señalar que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto por ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

5. El demandante afirma también que el hecho de que el artículo demandado disponga que la revocatoria directa sólo podrá aplicarse en materia tributaria dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del acto administrativo constituye una violación al debido proceso.

No comparte la Corte esta opinión. Aun si se parte de la base de que la revocación directa constituye un recurso gubernativo extraordinario, omitiendo la discusión existente acerca de la naturaleza jurídica de esta figura, es evidente que las personas no quedan desprotegidas jurídicamente por el hecho de que se limite su período de aplicabilidad. De un lado, porque la ley tributaria consagra dentro de la vía administrativa, junto al mecanismo de la revocatoria directa, el recurso de reconsideración. Y, además, se contemplan las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa.

De otro lado, la fijación de un término para ejercitar un recurso o aplicar un mecanismo como el de la revocatoria constituye, como bien se señala en las intervenciones, una forma de armonizar los principios de la seguridad jurídica y el debido proceso. En efecto, el establecimiento de términos contribuye a superar la tensión existente entre estos dos principios, ambos muy caros a cualquier sistema jurídico, en la medida en que permite que ambos tengan vigencia. Así, mientras que, por una parte, se consagra la existencia de recursos o medios para impugnar o solicitar la revocación de las decisiones de la administración —de manera que el ciudadano obtiene instrumentos para defenderse de una posible arbitrariedad estatal—, por otra parte, la limitación temporal de la posibilidad de ejercicio de los recursos da efectividad a la aspiración de que exista una cierta seguridad jurídica.

Esta corporación se ha manifestado en varias ocasiones con respecto a la validez de la fijación legal de términos para la interposición de recursos. En la sentencia C-351 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), en la que se decidió sobre la constitucionalidad del establecimiento de un término de caducidad de cuatro meses para la acción de restablecimiento del derecho, se sostuvo:

“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.

Así mismo, en la sentencia C-418 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía) se concluyó que era constitucional la norma del Código Contencioso Administrativo que señala que el recurso de revisión solamente puede interponerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia.

“Por otra parte, considera la Corte que la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión en cualquier tiempo, tal como lo pretende la demandante, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y pronta administración de justicia de las personas en favor de quien se dictó la respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza jurídicas en que se basa el Estado de derecho.

Recuérdese que el legislador está facultado para establecer no sólo un límite para la interposición de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta corporación en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia, pues la posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jurídicas.

Así las cosas, la posibilidad de establecer términos para la interposición de acciones o recursos, tal como sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean razonables, es constitucional (...).

Finalmente, debe decirse que la caducidad establecida por el legislador para la interposición del recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en concepto de esta corporación, tiene una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si la caducidad en general, es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del recurso extraordinario de revisión ante lo contencioso administrativo, el término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la inmutabilidad que haga realidad los principios de seguridad y certeza jurídica en que se basa la administración de justicia, con el único fin de lograr el mantenimiento de la paz y el orden social”.

No se vislumbra entonces ningún motivo válido para aseverar que el establecimiento de un término para ejercer la revocación directa atente contra el debido proceso. En el marco de la necesidad de armonizar el derecho de los ciudadanos a impugnar las actuaciones de las entidades estatales con el derecho a que exista una cierta seguridad jurídica es absolutamente legítimo que al consagrarse recursos o procedimientos como el de la revocación se disponga que éstos deben ejercerse dentro de un plazo determinado. Este término lo fija el legislador, haciendo uso de su libertad de configuración normativa, dentro del ámbito de un poder discrecional que solamente puede ser objeto de censura si se advierte que supera los límites de la razonabilidad. Ese no es, sin embargo, el caso que aquí se presenta. El legislador extraordinario decidió que en materia tributaria debía imponerse un límite para la revocación de los actos administrativos y lo fijó en dos años a partir de su ejecutoria. Este término es mucho más amplio que los consagrados para el ejercicio de muchos recursos procesales y administrativos y es claro que permite a la persona interesada presentar sus argumentos ante la administración tributaria para que ésta decida.

Resta decir que dentro del marco de la libertad de configuración normativa del legislador cabe que éste establezca normas especiales para la revocación directa de los actos administrativos en materia tributaria, bien sea porque considere que en este campo es fundamental crear certeza jurídica con gran rapidez, bien porque estime que en esta área debe darse un tratamiento favorable al Estado, etc. La norma legal no introduce una diferencia que sea arbitraria o irrazonable. En consecuencia, tampoco vulnera el artículo 13 de la C.P.

3. El demandante manifiesta también que la norma acusada vulnera la libertad de los ciudadanos para ejercer sus derechos en el momento en que lo consideren conveniente. A esta acusación se puede responder con los mismos argumentos esgrimidos en el aparte anterior. La libertad del ciudadano para ejercer los recursos a su alcance para la defensa de sus derechos de manera indefinida en el tiempo pugna con la necesidad de garantizar la existencia de un orden jurídico estable. Resulta absolutamente razonable que en busca de la conciliación de estos dos principios se establezcan límites temporales a la posibilidad de impugnar los actos de la administración.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 737 del Decreto 624 de 1989.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-078 de febrero 20 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

_________________________________