Sentencia C-781 de octubre 23 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2349

EXTRACTOS: «Que exista una acción específicamente encaminada a asegurar la concordancia de las decisiones tomadas por los cuerpos electorales con el ordenamiento constitucional y legal, tiene claras finalidades, a saber:

a) Que el elegido o nombrado en determinado cargo cumpla con los requisitos constitucionales y legales establecidos para desempeñar dicha función;

b) Que se haya obtenido el número de votos exigidos por la ley, o se acaten los procedimientos para efectuar una designación;

c) Que todas las operaciones electorales hayan sido efectuadas conforme a la ley, y

d) Que ningún hecho exterior (v.g. fraude o violencia) haya viciado la legitimidad de la designación que se hace(6).

La acción electoral es un mecanismo procesal dirigido a defender la legalidad y transparencia del sistema democrático, cuyo objeto y características han sido destacadas por la jurisprudencia administrativa:

“En cuanto hace a la acción electoral, cabe observar que su objeto no sólo mira a la preservación de la legalidad del proceso eleccionario, también lo es la pureza del sufragio como soporte del régimen representativo democrático. El sistema contencioso administrativo ha consagrado en el título XXVI, capítulo IV, libro cuarto del Código Contencioso Administrativo, lo atinente a la acción electoral, cuyas características relevantes pueden resumirse así:

1. Siendo una acción pública, puede ser ejercitada por cualquier ciudadano que tiene el interés de establecer la legalidad del acto impugnado, como quiera que contiene la propia expresión de su voluntad electoral.

2. La acción electoral se origina por la transgresión de las disposiciones que regulan lo relacionado con los procesos y decisiones electorales y con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que afecte a los elegidos.

3. La acción en comento procede contra los actos por medio de los cuales se declara una elección, prospera en la medida en que el acto electoral se anule y la elección resulte total o parcialmente afectada”(7).

Estas notas distintivas deben de ser complementadas con el ya referido término de caducidad prescrito por el legislador para que los ciudadanos puedan ejercer el referido control legal alrededor de actos que, como la elección o nombramiento de los agentes estatales, tienen una evidente incidencia en el adecuado funcionamiento del Estado y en la materialización del principio de democracia participativa que define la organización política colombiana.

Al mismo tiempo, es oportuno señalar que los referidos principios de legalidad y transparencia rigen la actividad electoral en todas sus modalidades, bien si se trata de procesos que cuentan con la participación de los ciudadanos a través de la organización de comicios populares, bien si se hace referencia a los distintos sistemas de designación de funcionarios que la Constitución y la ley regulan.

5. La caducidad en los procesos electorales

La consagración de un término de caducidad de 20 días, como el que establece la norma demandada para el caso de las acciones electorales, no resulta violatorio de la Constitución, pues (a) responde al libre ejercicio de las funciones que la propia Carta Fundamental otorga al legislador —i.e. libertad de configuración legislativa—, y (b) tiene la finalidad de dar certeza a actos que, como los que declaran una elección o hacen un nombramiento, no pueden quedar suspendidos indefinidamente en el tiempo, so pena de vulnerar los derechos reconocidos por la propia Carta Política a los aspirantes a ocupar un cargo o a los funcionarios ya electos (art. 40, inc. 1º y num. 1º), y las garantías de la comunidad, expresadas en la aspiración a gozar de un sistema administrativo, legislativo y judicial —i.e. un orden político— estables, en clara concordancia con el principio de seguridad jurídica.

a) Por una parte, resulta claro que en desarrollo de las funciones constitucionalmente asignadas (C.P., art. 150), el legislador goza de libertad para configurar los procedimientos a través de los cuales se protegen los derechos ciudadanos y la integridad del ordenamiento jurídico. Resulta pertinente, entonces, que como consecuencia de esta facultad, se puedan fijar límites en el tiempo para alegar el reconocimiento de garantías o impugnar la juridicidad de ciertos actos. Al respecto ha dicho este tribunal:

“Encuentra la Corte que al establecer términos de caducidad para las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho [entre otras], el legislador ejerció las competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia, ni ninguno otro de la Carta”(8), y

b) De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual, ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal, entorpecería el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte:

“La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”(9).

Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos —y es algo en lo que se debe insistir— está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte:

“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”(10).

6. La intemporalidad de las inhabilidades de los funcionarios públicos

Una de las razones expuestas por la actora para impugnar la constitucionalidad de la norma acusada, se apoya en el carácter intemporal que tienen las inhabilidades que por condenas penales recaen en cabeza de los funcionarios públicos, al tenor de lo establecido por el artículo 43 de la Ley 200 de 1995 —Código Disciplinario Único—. A partir de esta afirmación construye un reparo al artículo 136 Código Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

“No existe fundamento constitucional cierto para hacer caducable la acción pública de nulidad electoral porque si la inhabilidad es indefinida [como lo establece el artículo 43 de la Ley 200 de 1995], la acción para pedir que así se declare debe ser de igual linaje o de otra manera se haría irrealizable el derecho político de jerarquía supralegal a “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley” (art. 40, num. 6º superior).

“Es necesario que la Corte haga una breve consideración alrededor de este argumento, pues se apoya en una integración e interpretación equivocadas de distintos ordenamientos establecidos con propósitos diferentes, que por tener un preciso campo de acción, no afectan la exequibilidad de la norma que se viene estudiando.

Como se ha dicho, el contencioso electoral se dirige a verificar el adecuado acatamiento de las normas plasmadas en la Constitución y la ley alrededor de los diferentes procedimientos de escogencia y designación de los funcionarios públicos. Con esa finalidad, el control ejercido se desarrolla en distintos campos que guardan relación con la constatación del cumplimiento de las calidades exigidas a los candidatos a ocupar un cargo, la supervisión del proceso electoral propiamente dicho —v.g. la integración de los jurados, el debido cómputo de los votos, o la correcta confirmación de una designación o nombramiento(11)—, y la implicación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de la función pública, consagrado, igualmente, en la Carta Política y las regulaciones legales.

Podría pensarse que el término de caducidad señalado por la ley para la acción de nulidad electoral, impediría la impugnación de actos que configuran una violación del derecho pues, con el transcurso del tiempo, se convalida la designación de personas que no cumplen las calidades exigidas o que están incursas en alguna causal de inelegibilidad o incompatibilidad. Sin embargo, debe tenerse presente que la vigencia y aplicación de una acción como esta, se sustenta en claros principios básicos que, como la seguridad jurídica justifican la consagración de plazos más o menos largos para el ejercicio de determinadas acciones y responde a la naturaleza temporal de la mayoría de cargos públicos —ciertamente la de todos los de elección popular—, aconsejando que los procesos diseñados para proteger su legitimidad, se surtan rápidamente para garantizar la certeza y estabilidad necesarias para la vida estatal.

Además, no puede perderse de vista que existen otros mecanismos, de igual rango constitucional, dirigidos a controlar el cumplimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, que continúan plenamente vigentes, no obstante la existencia de una acción paralela con un término de caducidad propio.

En efecto, las consecuencias que se desprenden de la caducidad de la acción electoral, sólo se generan en los términos señalados por el objeto y las finalidades propias de dicho instituto (Cfr. apartado 4), dejando intacta la posibilidad de alegar el incumplimiento de los requisitos jurídicos que se demandan de quienes aspiran a participar, o actualmente lo hacen, en distintos entes estatales. La actora no tiene la razón, entonces, cuando supone que la limitación en el tiempo de la acción electoral afecta la impugnación de los actos de elección de candidatos o funcionarios que no cumplen con los requerimientos de ley.

De hecho, la existencia de procesos simultáneos en los que se persigue, por un lado, la nulidad de una elección, y por otro, la determinación de la responsabilidad —política, disciplinaria o penal— predicable de una persona que ha infringido el régimen de inhabilidades e incompatibilidades jurídicamente establecido para el desarrollo de determinada labor, ya ha sido materia de estudio por parte de esta corporación. Por ejemplo, al analizar la situación de los congresistas, la Corte fue clara al señalar la posibilidad de incoar simultáneamente una acción de nulidad electoral y un proceso de pérdida de investidura(12), pues aunque se refieren a una misma persona, y pueden eventualmente fundarse en los mismos hechos, no son juicios idénticos(13).

La caducidad de la acción electoral no afecta la vigencia de otros recursos consagrados para velar por la idoneidad y adecuada conducta de los servidores estatales —antes y después de su designación—, ni condona el incumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para desempeñar algunos cargos. Existen herramientas concretas como la ya aludida pérdida de la investidura a que se aplica a los miembros de corporaciones legislativas de elección popular — C.P., art. 179—, o las sanciones disciplinarias(14), que incluso contemplan la destitución(15) del cargo, de quienes han infringido las señaladas causales de inhabilidad o incompatibilidad. En estos eventos, y por motivos taxativamente señalados, el ordenamiento jurídico se encarga de asegurar la plenitud del sistema regulador de la conducta, con el propósito de evitar que personas que no cumplen las exigencias requeridas —y dentro de las cuales las condenas penales que cita la actora son tan sólo un ejemplo—, presten sus servicios a nombre del Estado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en el aparte que modifica el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(6) Sobre la verificación de todos estos elementos doctrinantes de diferentes épocas, han hecho puntuales referencias. En particular, resulta provechosa la consulta de estudio presentado por León Diguit en su Manual de Derecho Constitucional.

(7) Consejo de Estado. Sección quinta, Sentencia del 4 de mayo de 1992.

(8) Corte Constitucional Sentencia C-351 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(9) Corte Constitucional Sentencia C-574 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(10) Ibíd.

(11) Cfr. artículo 227 del Código Contencioso Administrativo.

(12) El artículo 183 C.P. establece con claridad las causales de pérdida de la investidura.

(13) Cfr. Sentencia C-507 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.

(14) Cfr. Ley 200 de 1995.

(15) Cfr. Artículo 29 de la Ley 200 de 1995.

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